“十五五”规划研究系列之五：“新”新基建地方如何适度超前

宏观研究国内经济宏观研究国内经济——“十五五”规划研究系列之五“十五五”建议稿首提“适度超前新型基础设施建设”。地方这一要求，落实路径有何共性、地方又如何“因地制宜”布局？本文分析，可“十五五”建议稿：适度超前新基建如何理解？新基建已逐渐成为广义“十五五”建议提出“适度超前建设”，要求“推进信息通信 科技基础设施等建设和集约高效利用，推进传统基础设施更新和数智化改造新基建内涵快速拓展，核心原因在于经济数字化转型推动。此前发改委已年拓展领域形成“七大领域”共识，2020年国家发改委官方定型为“信息—融义基建中电力热力、互联网软件、仓储物流投“因地制宜”布局：地方适度超前基建的共性与差异？地方立足自身禀华东、华南地区依托低空经济潜力突出、水运体系发达的区域禀赋，重点布局水运智慧化改造。广东以专栏形式明确推进“全省低空飞行基建覆盖+低空飞行器制造产业培西部及东北地区依托算力资源禀赋，结合边境通信保障需求，聚焦算力善。宁夏提出“打造全光算力网络传输体系”；青海提出“高标准建设国财政政策方面，政策性金融工具已加大对新基建的倾斜力度，后续中央预化，并联动“两重”特别国债，强化财政支持效能。2025年新型政策性金融工具中，国开行货币政策方面，央行前期推出的科技创新和技术改造再贷款等工具已精准支持新基建相关领域，后续或进一步扩容乃至新增细分领域结构性工具。2025年三季度，绿色贷款、基础设施绿色升级产业贷款、科技型中小企业贷款增速分别达17.5%、25.1%和22.3%。风险提示：政策应对模式不确定性，政策传导机制不确定第2页简单金融成就梦想 4 4 5 7 9 第3页简单金融成就梦想图表1：“十五五”对新基建的布局更强调“适度超前” 4图表2：国家发改委对新基建的三类划分 5图表3：广义基建呈现明显的结构转换 5图表4：我国货运量额周转量持续增长 6图表5：全社会物流费用率拆分 6图表6：2025年以来移动互联网流量增速改善 6图表7：5G基站规模持续增长 6图表8：数智北京创新中心的五大核心业务 7图表9：中国在用数据中心规模和算力规模 7图表10：我国新型储能装机规模持续增长 7图表11：全国低空经济发展指数的空间格局 8图表12：2025年以来，互联网和软件业投资增速快速上涨 9图表13：2023年信息传输、软件和信息技术服务业投资规模 9图表14：2025年新型政策性金融工具投放情况 图表15：2022年政策性金融工具投向领域占比 图表16：绿色转型、科技中小企业贷款增速较快 图表17：2022-2024年各地制造业投资平均增速 图表18：2026年首批“两新”政策持续落地 图表19：2026年与2025年首批“两新”政策差异 图表20：2026年预算内投资提前批额度加码 图表21：两部门发布个人销售住房增值税政策 图表22：全国财政工作会议在北京召开 图表23：国务院常务会议召开，部署复制推广跨境贸易便利化专项行动 第4页简单金融成就梦想“十五五”建议明确“适度超前建设”要求，重点推进信息通信网、算力网等建设及传统基建数智化改造，进一步强化新基建定位。“十四五”规划和2035年远景目标建议曾提出“系统布局新型基础设施，加快第五代移动通信、工业互联网、大数据中心等建设”；与之相比，“十五五”建议进一步强化新基建定位，明确“适度超前建设新型基础设施，推进信息通信网络、全国一体化算力网、重大科技基础设施等建设和集约高效利用，推进传统基础设施更新和数智化改造”。新基建覆盖范围显著拓宽，全面涵盖通信网络、数据与算力建设各领域。“十四五”“十四五”“十五五”建议系统布局新型基础设施，加快第五代移动通信、工业互联网、大数据中心等建设。适度超前建设新型基础设施，推进信息通信网络、全国一体化算力网、重大科技基础设施等建设和集约高效利用，推进传统基础设施更新和数智化改造。适度超前布局国家重大科技基础设施，提高共享水适度超前布局国家重大科技基础设施，提高共享水平和使用效率。加快建设新型基础设施。围绕强化数字转型、智能升级、融合创新支撑，布局建设信息基础设施、融合基础设施、创新基础设施等新型基础设施。建设高速泛在、天地一体、集成互联、安全高效的信息基础设施，增强数据感知、传输、存储和运算能力。加快5G网络规模化部署，用户普及率提高到56%，推广升级千兆光纤网络。前瞻布局6G网络技术储备。扩容骨干网互联节点，新设一批国际通信出入口，全面推进互联网协议第六版（IPv6）商用部署。实施中西部地区中小城市基础网络完善纲要工程。推动物联网全面发展，打造支持固移融合、宽窄结合的物联接入能力。加快构建全国一体化大数据中心体系，强化算力统筹智能调度，建设若干国家枢纽节点和大数据中心集群，建设E级和10E级超级计算中心。积极稳妥发展工业互联网和车联网。打造全球覆盖、高效运行的通信、导航、遥感空间基础设施体系，建设商业航天发射场。加快交通、能源、市政等传统基础设施数字化改造，加强泛在感知、终端联网、智能调度体系建设。发挥市场主导作用，打通多元化投资渠道，构建新/基建内涵快速拓展核心原因或是经济数字化转型的推动。此前，发改委已明确新基建涵盖信息、融合、创新三类基础设施，并适时修改其中行业名录，不断拓展其内涵。新基建自2018年中央经济工作会议首次提出后，历经2019年领域扩展形成“七大领域”共识，2020年国家发改委官方定型为“信息—融合—创新”三大板块，2021年至今随“十四五”规划及后续政策持续完善内涵。其核心逻辑是从单一技术方向走向系统布局，从概念引领迈向场景落地，逐步强化公共服务属性与全球战略视野。第5页简单金融成就梦想图表2：国家发改委对新基建的三类划分互联网、卫星互联网为代表的通信网络基础设施，以人工智能、云计算等为代表的新技术基础设施，以数据中心、智能计算中心为代表的算力主要是指深度应用互联网、大数据、人工智能等技术，支撑传统基“十四五”时期，基建投资涌现“新三样”，新基建为其核心。2019-2025年11月，广义基建中电力热力、互联网软件、仓储物流（均为新基建核心关联领域）投资占比分别提升10.4、5.0、4.1个百分点，直观体现新基建的投资核心属性。与之相对，传统基建在广义基建中的占比明显下降。“铁公基”中，铁路投资占比相对稳定，市政基础设施（公共设施）、道路投资占比则分别下降11.9、7.9个百分点。图表3：广义基建呈现明显的结构转换%%广义基建投资行业占比和变化%%454052019年12月2025年11月占比变化405353025020-5-5-105-150-15互联网仓储快递水利软件电力互联网仓储快递水利软件电力热力共性方向之一：聚焦融合基础设施，重点推进传统基建数智化与智慧能源建设。统计到省级“十五五”建议的28个地区均明确推进传统基建数智化改造，涵盖交通智慧交通网络全面推进，安徽、山东、广东等22个地区明确“智慧交通”相关建设，包括“多式联运数智化”“低空基础设施”“港口/机场数智化”。智慧能源体系普第6页简单金融成就梦想能源大省进一步推进“绿电直连、源网荷储”。保管费用率76543210%物流费用率拆分运输费用率管理费用率——货运量：同比——保管费用率76543210%物流费用率拆分运输费用率管理费用率——货运量：同比——50%货运量和货运周转量持续增长货运周转量：同比资料来源：Wind，申万宏源研究共性方向之二：发力信息基础设施，“算力+通信”基建布局显著强化。全国28个地区中，20个明确提及“算力”相关布局，如北京“全国一体化算力网先行先试”、四川“成渝国家枢纽节点”、青海“国家级绿色算力基地”，形成“东数西算”“区域协同”的算力布局。通信网络建设方面，15地推进5G/千兆光网覆盖，山东、黑龙江、青海、宁夏等多地更超前布局双万兆乃至6G。数据要素开发利用已成共识，北京、天津、河北等10个地区提及“数据中心、数据交易、数据流通”，如北京“国家数据管理中心”、河南“郑州数据交易中心”、广西“面向东盟数据交易平台”。图表6：2025年以来移动互联网流量增速改善图表7：5G基站规模持续增长万个5G%万个5G移动互联网接入流量：同比移动互联网接入流量：同比00202120222023201920202021202120222023资料来源：Wind，申万宏源研究共性特征之三：创新基础设施尚处探索阶段，地方布局较少。仅北京、湖北、山西、广东、江西等少数地区明确提出布局创新基础设施，典型如北京“建设数智北京创新中心，促进数据、技术、场景联动创新”，该中心亦或是推动北京全域数字化转型、加快建设数字城市的重要创新平台。其余地区对创新基础设施的布局多隐含于“新基建”整体表述中，并未针对性布局，尚未成为普遍重点。第7页简单金融成就梦想图表8：数智北京创新中心的五大核心业务主要支持公共数据和社会数据融合创新，该中心按照“先创新、再授权”主要依据预定目标和标准，提供基础验证环境与建合规防线，主要开展政府信息化项目符合性测试主要培育创新种子、促进企业落地，提供工商注册、税务咨询、知识产站式服务和园区政策、人才、场地的支持，助力企业降本增效、控风险、华北地区因承担国家数据枢纽功能，叠加能源转型重任，布局聚焦国家数据枢纽建设与能源转型深度绑定。其中京津冀在数据要素布局中分工明确，北京依托核心城市定位，布局国家数据管理、资源中心与交易中心，推进国家数据流通基础设施及全国一体化算力网先行先试；河北承接京津冀算力枢纽分工，加快打造环京智能算力集聚区。山西、内蒙古则依托能源优势，突出绿色算力与能源转型协同发展，其中山西提出从煤炭大省向能源强省转变，推动风光水火储一体化联动及“源网荷储”协同发展；内蒙古提出打造保障国家绿电供给、支撑区域高质量发展的电力输送骨干通道。图表9：中国在用数据中心规模和算力规模图表10：我国新型储能装机规模持续增长0中国在用数据中心机架规模及算力规模算力规模在用数据中心标准机架规模（右）万千瓦/万万千瓦/万“十四五”以来我国新型储能装机规模022021200202120究华东华南地区依托低空经济潜力突出、水运体系发达的区域禀赋，重点布局低空基建与水运智慧化改造。浙江提出“合理布局无人机公共起降场、低空智能网联设施第8页简单金融成就梦想等低空新基建”，推动低空场景与数据基建融合；广东以专栏形式明确推进“全省低空飞行基建覆盖+低空飞行器制造产业培育+低空飞行常态化开展”。赣闽琼依托沿海沿江水运优势，推进水运智慧化升级，江西提出“推进浙赣粤运河前期工作”，福建提出“打造安全韧性现代大水网”，海南提出“加快推进洋浦港数智化建设”等。西部及东北地区依托算力资源禀赋，结合边疆安全保障需求，聚焦算力中心建设与边疆通信完善。宁青川渝凭借能源、土地等优势，重点推进算力基地建设并突出绿色算力导向，如宁夏提出“推进全国一体化算力网宁夏节点建设，打造全光算力网络传输体系”，青海提出“高标准建设国家绿色算电协同发展示范区”“探索发展算力 9飞地’”，川渝重点建设全国一体化算力网络成渝国家枢纽节点；部分边疆地区立足国防与民生需求，推进边境无线通信全覆盖，如黑龙江提出“按需建设万兆智能光网，推动边境地区无线通信全覆盖”，西藏提出“完善区域国际通信枢纽建设”等。第9页简单金融成就梦想%互联网和软件相关投资增长较快——互联网和软件：占广义基建比重——互联网和软件：同比（右）20172018201%0亿元2023年信息传输、软件和信息技术服务业投资广东广西财政政策方面，新型政策性金融工具已加大对新基建的倾斜力度，后续中央预算内投资或进一步优化，并联动“两重”特别国债，强化财政支持效能。2025年投放的新型政策性金融工具中，国开行支持数字经济、人工智能、消费领域项目317个，投放980.2亿元；进出口行推动150余个数字经济和人工智能领域项目落地，放款金额占比超四成。相较于2022年，其投向已明显从传统基建转向新基建。后续，中央预算内投资、“两重”项目及新增专项债的投向或对标新型政策性金融工具，持续向新基建侧重，保障经济数字化、信息化转型升级。第10页简单金融成就梦想资料来源：国家发改委、进出口银行、国开行、农发行、申万资料来源：国家发改委、进出口银行、国开行、农发行、申万货币政策方面，央行前期推出的科技创新和技术改造再贷款等工具已精准支持新基建相关领域，后续或进一步扩容或新增细分领域结构性工具，推动货币与财政政策协同发力。2024年7月，央行创设科技创新和技术改造再贷款，2025年5月将其额度扩大至8000亿元，重点支持初创期、成长期科技型中小企业。该工具虽未直接指向新基建，但为其快速发展提供了有力支撑。此外，碳减排工具等助力绿色转型的结第11页简单金融成就梦想构性货币政策工具，也将持续赋能新基建。截至2025年三季度，绿色贷款、基础设施绿色升级产业贷款、科技型中小企业贷款增速分别达17.5%、25.1%和22.3%。%——绿色贷款绿色转型、科技中小企业贷款增速较快基础设施绿色升级产业贷款科技型中小企业贷款50监管层面将优化重大生产力空间布局，强化隐性债务管控与重复建设防控，及时纠偏低效项目。国家发改委创新和高技术发展司在《因地制宜发展新质生产力》署名文章中明确表态，要“防止一哄而上、重复建设，坚决反对9内卷式’竞争，增强发展新质生产力的整体效能”，同时“发挥各地比较优势，鼓励和引导各地找准在全国发展大局中的功能定位”。后续推进适度超前新基建过程中，政策将总结过往经验，优化区域间产业布局，避免部分行业重复建设引发的“内卷”化问题。%2022-2024年制造业投资平均增速50广东浙江广西经过研究，本文发现：1）“十五五”建议明确的适度超前新基建覆盖范围显著拓宽，涵盖通信网络、数据算力等领域，内涵随经济数字化转型持续拓展，已从单一技术方向转向系统布局第12页简单金融成就梦想并强化公共服务属性。新基建成为广义基建投资核心，2019年至2025年11月，电力热力、互联网软件等相关投资占比提升，传统“铁公基”占比则明显下降。2）地方新基建布局立足禀赋，共性为聚焦融合与信息基础设施，推进传统基建数智化与算力通信基建协同。区域差异显著：华北聚焦国家数据枢纽建设与能源转型融合；华东、华南重点布局低空基建及水运智慧化改造；西部及东北地区侧重算力中心建设与边疆通信完善。3）2026年开局，政策从多维度保障新基建：财政端依托政策性金融工具倾斜，联动特别国债强化支持；货币端通过科技创新再贷款等工具精准支持，后续或扩容优化；监管层面将优化空间布局，管控隐性债务，防控重复建设与“内卷式”竞争。第13页简单金融成就梦想2026年“两新”首批政策下达，优化补贴方式、扩大设备更新范围等。12月29日，国家发改委、财政部发文，扩大设备更新支持范围至新老小区加装电梯等领域，并明确消费品以旧换新补贴方式。例如，新能源乘用车补12%、最高2万元，从固定额度补贴变为按比例补贴；补贴资金按东部85%、中部90%、西部95%的比例分担。12月30日，商务部等的发文，明确汽车报废/置换更新、6类家电以旧换新、4类数码智能产品购新四大全国统一补贴领域，各地不得变更品类或调整标准。地方配套资金用于该四大领域需遵统一要求，其余可在政策框架内自主确定补贴相关。图表18：2026年首批“两新”政策持续落地政策名称发布单位和日期核心内容《国家发展改革委财政部关于2026年实施大规模设备更新和消费品以旧换新政策的通知》国家发展改革委、财政部(2025年12月29日)一、设备更新方面1.扩大支持范围：新增老旧小区加装电梯、养老机构、消防救援、检验检测等领域，支持商业设施设备更新2.降低中小企业申报门槛，优化审核流程3.继续支持老旧营运货车、新能源公交车、老旧农机报废更新，按现有标准执行二、消费品以旧换新方面1.汽车报废更新：新能源乘用车补车价12%（最高2万元），燃油车补10%（最高1.5万元）2.汽车置换更新：新能源乘用车补8%（最高1.5万元），燃油车补6%（最高1.3万元）3.6类家电以旧换新：1级能效/水效产品补15%，每类1件，最高1500元/件4.4类数码智能产品购新：单件<=6000元补15%，每类1件，最高500元/件5.智能家居购新补贴由地方自主制定三、资金与实施1.超长期特别国债支持，消费品以旧换新资金央地9:1共担（东85%、中90%、西95%）《商务部等7部门关于提质增效实施2026年消费品以旧换新政策的通知》商务部、国家发展改革委、工业和信息化部、公安部、财政部、税务总局、市场监管总局(2025年12月30日)一、统一政策标准1.全国统一四个领域（汽车报废更新、汽车置换更新、6类家电以旧换新、4类数码智能产品购新）补贴标准二、地方自主空间1.地方配套资金可自主确定补贴品类和标准，鼓励支持"人工智能+"新一代智能终端2.中央资金可用于支持智能家居产品（含适老化家居产品）购新补贴《商务部等5部门办公厅家电以旧换新、数码和智能产品购新补贴工作的通知》商务部办公厅、国家发展改革委办公厅、财政部办公厅、市场监管总局办公厅、国家邮政局办公室(2025年12月31日)实施要求1.支持线下实体零售，鼓励打造多元化消费场景2.保障农村居民享受政策，增加农村经营主体，引导线上渠道向农村倾斜3.补贴资格申领人、付款人、收货人须一致4.严禁"先涨后补"和强制捆绑销售5.按月均衡使用资金，加快审核拨付6.完善废旧家电回收体系，提供送新收旧一站式服务相较2025年首批“两新”政策，本次“两新”政策补贴品类更为聚焦，部分领域补贴方式优化。汽车领域，2026将定额补贴改为按售价比例补，新增报废新能源车需2019年前注册的限制。家电方面，聚焦支持高能效产品，补贴品类从12类精简至6类，且仅1级能效产品可享补，补贴比例从最高20%降至15%，单件上限为1500元。数码补贴品类新增智能眼镜。同时，本次“两新”政策新增强调在四大全国统一补贴领域，各地不得变更品类或调整标准；四大领域之外，地方配套资金可在自主确定补贴相关政策。第14页简单金融成就梦想图表19：2026年与2025年首批“两新”政策差异12月31日，国家发改委表示，近日组织下达2026年提前批“两重”建设项目清单和中央预算内投资计划，共计约2950亿元。2024年12月预算内投资提前批亦曾下达两个“1000亿元”，其中“两重”项目资金1000亿元，中央预算内投资1000亿元，重点投向公共领域、补短板调结构惠民生。相比之下，本次预算内投资提前批，对“两重”项目资金升至2200亿元，重点投向城市地下管网、高标准农田等领域；中央预算内投资超750亿元，重点则覆盖城市更新、水利等领域。图表20：2026年预算内投资提前批额度加码对比维度2025年预算内投资提前批2026年预算内投资提前批政策两个"1000亿元"提前批次2026年提前批"两重"建设项目清单和中央预算内投资计划下达时间资金规模2000亿元（"两重"建设1000亿元+中央预算内投资1000亿元）约2950亿元（"两重"建设约2200亿元+中央预算内投资超750"两重"建设项目数量：121个资金：1000亿元重点投向：国家重大战略实施和重点领域安全能力建设数量：281个资金：约2200亿元实施特点：强化"两重"性质、坚持自上而下、注重"软硬结合"重点投向：城市地下管网、高标准农田、"三北"工程、有效降低全社会物流成本等中央预算内投资数量：526个资金：1000亿元重点投向：公共领域、补短板调结构惠民生数量：673个资金：超750亿元重点投向：城市更新、水利、生态保护修复、污染治理、节能降碳等实施特点实施特点首次大规模实施提前批机制首次大规模实施提前批机制，重点聚焦实体项规模更大，采用规模更大，采用"软硬结合"模式（硬投资聚焦实体项目建设，软建设同步完善制度保障），进一步优化资金拨付流程第15页简单金融成就梦想12月29日，财政部、税务总局联合发布关于个人销售住房增值税政策的公告。公告明确，个人（不含个体工商户中的一般纳税人，下同）将购买不足2年的住房对外销售的，按照3%的征收率全额缴纳增值税；个人将购买2年以上（含2年）的住房对外销售的，免征增值税。新旧住房增值税政策在征收规则、计算基数和税率均调整，进一步降低居民购房成本。2026年前，不满2年住房按5%税率全额缴增值税，满2年北上广深区分普通/非普通住房免征；本次购房新增值税政策将不满2年住房税率降至3%，满2年全国统一免征，取消住房类型区分。图表21：两部门发布个人销售住房增值税政策对比维度旧政策（2026年前）新政策边际变化政策文件《关于全面推开营业税改征增值税试点的通知》《财政部税务总局关于个人销售住房增值税政策的公告》（2025年12月30日发布）与增值税法立法衔接，简化税制不满2年住房按5%征收率全额缴纳增值税按3%征收率全额缴纳增值税税率降低40%，大幅降低短期交易成本满2年及以上住房免征增值税（北上广深曾区分普通/全国统一免征增值税（北上广深取消普通/政策更加统一，简化交易流程计算方式含税价÷(1+5%)×5%含税价÷(1+3%)×3%计算基数和税率均调整典型案例（500500÷1.05×5%=23.81万元500÷1.03×3%=14.56万元节省9.25万元，降幅达38.8%12月27-28日，全国财政工作会议召开，重点部署2026年的扩内需、支持创新、绿色转型等方面财政政策。扩大内需方面，会议提出大力提振消费，深入实施提振消费专项行动，积极扩大有效投资，加大对新质生产力、“投资于人”等重点领域投入，加快推进全国统一大市场建设，规范税收优惠、财政补贴政策。支持创新方面，会议提出进一步增加财政科技投入，完善财政科