虚拟资产监管中“旅行规则”（Travel Rule）全球实施不一致-基于2024年FATF互评估报告

虚拟资产监管中“旅行规则”（TravelRule）全球实施不一致——基于2024年FATF互评估报告一、摘要与关键词摘要：随着虚拟资产在全球金融体系中的渗透性日益增强，其被用于洗钱和恐怖融资的风险亦引发了国际社会的高度关注。金融行动特别工作组（FATF）为此将其反洗钱标准扩展至虚拟资产领域，尤其是提出了“旅行规则”的要求，旨在提升虚拟资产转账的透明度。然而，该规则的全球实施现状极不均衡。本研究基于对2024年金融行动特别工作组发布的系列互评估报告的系统性文本分析，深入剖析了全球范围内虚拟资产“旅行规则”实施不一致的具体表征、深层原因及其带来的系统性后果。研究发现，不同司法管辖区在立法进程、监管范围界定、技术解决方案采纳以及对去中心化金融和非托管钱包的处理上存在显著分歧，形成了“日出问题”与监管洼地并存的割裂格局。这种不一致性主要源于各国法律体系的差异、监管机构的技术能力短板、虚拟资产服务提供商的合规成本压力以及缺乏全球统一的技术标准。研究认为，实施不一致削弱了全球反洗钱防线的整体有效性，加剧了监管套利风险，并对虚拟资产市场的健康发展构成挑战。本文最后提出，未来应加强国际监管协调、推动技术标准统一并强化对落后司法管辖区的技术援助，以弥合当前的实施鸿沟。关键词：虚拟资产，旅行规则，金融行动特别工作组，监管不一致，反洗钱二、引言近年来，以加密货币为代表的虚拟资产以前所未有的速度融入全球经济活动，其去中心化、匿名性和跨境流动的便捷性，在推动金融创新的同时，也为非法资金流动提供了新的渠道。洗钱、恐怖融资以及扩散融资等非法活动利用虚拟资产的特性，对全球金融体系的稳定与安全构成了严峻挑战。作为全球反洗钱和反恐怖融资（AML/CFT）标准的制定者，金融行动特别工作工作组（FATF）迅速作出回应，明确将虚拟资产及其服务提供商（VASPs）纳入其监管框架。其中，最具里程碑意义的举措之一，便是将传统的“旅行规则”扩展应用于虚拟资产领域。“旅行规则”，即金融行动特别工作组建议十六的相关要求，规定金融机构在处理电汇等业务时，必须获取、持有并随转账信息一同传递发起人和受益人的准确信息。这一规则被视为追踪和识别可疑交易、防止金融系统被滥用的关键工具。2019年，金融行动特别工作组发布了针对虚拟资产的更新指南，明确要求各国将其管辖范围内的虚拟资产服务提供商纳入“旅行规则”的监管，要求它们在进行价值超过特定阈值的虚拟资产转移时，必须交换必要的客户信息。此举旨在消除虚拟资产领域的匿名性，确保交易的可追溯性，从而将其置于与传统金融机构同等的监管透明度要求之下。然而，标准的设立与标准的有效实施之间存在着巨大的鸿沟。尽管金融行动特别工作组设定了明确的实施时间表，并持续通过互评估机制（MERs）对各成员国的合规进展进行审查，但全球范围内的实施步伐却显得异常缓慢且极不均衡。金融行动特别工作组在近年来的多次公开报告中均对这一现状表示严重关切，指出大多数司法管辖区在有效实施“旅行规则”方面进展不足。这种全球性的实施不一致性，不仅未能有效遏制虚拟资产领域的非法资金流动，反而催生了新的风险。一方面，严格执法的司法管辖区内的虚拟资产服务提供商面临着合规成本高企和业务受限的困境；另一方面，监管宽松乃至缺位的司法管辖区则演变为“监管洼地”，吸引非法资金汇聚，形成了全球反洗钱防线的薄弱环节，即所谓的“日出问题”——监管的阳光尚未普照所有角落，而风险已在阴影中滋生。基于此背景，本研究的核心问题是：基于2024年金融行动特别工作组最新的互评估报告数据，全球虚拟资产“旅行规则”实施不一致的具体表征是什么？导致这种不一致性的深层次制度、技术和政治经济因素有哪些？这种不一致性对全球反洗钱体系的整体效能以及虚拟资产行业的未来发展产生了何种具体影响？为了回答这些问题，本研究的目标是利用2024年金融行动特别工作组发布的互评估报告及相关的后续报告作为一手资料，通过深入的文本分析和比较研究方法，系统性地描绘当前全球“旅行规则”实施现状的“拼图”，并深入挖掘各国在合规路径上的共性挑战与个性障碍。本研究旨在超越以往对“旅行规则”技术解决方案或单一国家政策的讨论，从全球监管治理的宏观视角出发，为理解虚拟资产时代的跨境监管协调困局提供实证支持。本文的结构安排如下：第二部分将进行文献综述，梳理国内外关于虚拟资产监管、金融行动特别工作组标准以及“旅行规则”实施的现有研究成果，并指出当前研究的不足，从而明确本研究的切入点和创新价值。第三部分将详细阐明本研究的研究方法，包括数据来源、样本选择、数据分析工具和分析框架。第四部分是本研究的核心，将系统呈现基于2024年互评估报告的分析结果，详细描述实施不一致的多种表征，并深入讨论导致这些差异的根本原因。第五部分将结合分析结果，探讨“旅行规则”实施不一致所带来的理论与实践启示，特别是其对全球反洗钱治理体系和市场格局的深远影响。最后一部分为结论与展望，总结本研究的主要发现，指出研究存在的局限性，并对未来的政策制定和学术研究方向提出建议。三、文献综述围绕虚拟资产监管，特别是金融行动特别工作组“旅行规则”的实施问题，学术界和实务界已积累了一定的研究成果。这些研究主要集中在以下几个方面：金融行动特别工作组标准演进的解读、“旅行规则”实施的技术挑战与解决方案、以及监管差异带来的套利风险。首先，大量文献聚焦于金融行动特别工作组针对虚拟资产标准的制定背景和内容演进。学者们普遍认为，金融行动特别工作组将反洗钱标准扩展至虚拟资产领域，是全球监管机构应对新型金融风险的必然之举。相关研究详细梳理了从建议十五的修订到建议十六“旅行规则”的应用过程，强调了金融行动特别工作组在推动全球监管一致性方面的核心作用。这些研究为理解“旅行规则”的政策意图和监管框架奠定了基础，但多停留在政策解读和规范分析层面，对于标准在不同司法管辖区的实际落地情况缺乏实证考察。其次，关于“旅行规则”实施的技术挑战与解决方案的探讨是当前研究的热点。由于虚拟资产的去中心化特性，使其“旅行规则”的实施在技术上远比传统电汇复杂。研究集中讨论了所谓的“日出问题”，即不同国家虚拟资产服务提供商实施“旅行规则”的时间不同步，导致已合规的服务商难以与未合规的服务商进行交易。同时，业界和学界探讨了多种技术解决方案，如不同服务商之间用于交换客户信息的协议和平台，例如“虚拟资产服务提供商联盟”、“信任协议”等。然而，这些研究往往侧重于技术可行性分析和方案比较，对于不同技术方案的互操作性、成本效益以及在实际监管环境中的采纳率缺乏深入的实证数据支持。此外，关于如何处理涉及非托管钱包的交易，即一方或双方为用户自持的私人钱包，现有的技术方案和政策讨论仍存在巨大争议，隐私保护与监管透明度之间的紧张关系尤为突出。再次，部分研究关注到监管不一致性所带来的监管套利风险。虚拟资产的全球流动性使得风险极易从监管严格的地区转移到监管宽松的地区。学者们指出，“旅行规则”实施的全球性滞后和差异，为非法行为者提供了可乘之机，他们倾向于选择那些尚未建立有效监管框架的“避风港”进行交易和资金转移。这些研究从理论上警示了监管碎片化的危害，但大多依赖于案例分析或宏观推断，缺乏基于全球范围、权威评估数据的系统性证据来证实监管套利发生的规模和具体路径。综上所述，现有文献虽然为本研究提供了一定的理论基础和背景知识，但仍存在明显的研究空白。第一，对“旅行规则”实施现状的分析多为定性描述或基于较早的数据，缺乏基于最新、最权威的全球评估数据（如金融行动特别工作组的互评估报告）的系统性、横向比较研究。随着2024年新一轮评估报告的陆续发布，基于这些最新官方数据的实证分析显得尤为迫切。第二，现有研究对实施不一致的“原因”分析较为零散，未能综合考察法律障碍、技术瓶颈、监管能力和政治意愿等多重因素的复杂交互作用。第三，对于实施不一致所带来的“后果”，现有分析多停留在风险警示层面，未能深入揭示其对全球反洗钱体系有效性、市场结构演变以及金融稳定构成的具体冲击。因此，本研究的切入点在于利用2024年金融行动特别工作组互评估报告这一权威且时效性强的数据源，对全球虚拟资产“旅行规则”实施不一致的现状、成因和后果进行一次全面的实证评估。本研究的理论价值在于，通过对“旅行规则”这一具体监管工具的深入剖析，丰富了全球金融治理、监管协调以及技术变革下监管适应性的相关理论。实践价值则在于，通过系统揭示当前的实施困境及其根源，为金融行动特别工作组、各国监管机构以及虚拟资产行业参与者提供具有针对性的政策建议，以期推动形成一个更加协调、有效的全球虚拟资产监管框架。本研究的创新之处在于其数据的权威性与时效性，以及其分析框架的系统性与综合性，旨在为这一快速发展的领域提供一份坚实的实证研究报告。四、研究方法本研究旨在系统性地分析2024年金融行动特别工作组（FATF）互评估报告中反映的全球虚拟资产“旅行规则”实施不一致问题。为实现这一目标，本研究采用定性研究范式，以文本分析为核心，结合了描述性统计和比较案例分析的方法论框架。定性方法尤其适用于深入理解复杂社会现象背后的过程、机制和情境因素，这与本研究探讨监管政策实施差异性的目标高度契合。本研究的整体研究设计是基于文档的描述性与解释性分析。研究的核心数据来源是金融行动特别工作组及其区域性组织（FSRBs）在2024年期间发布或审议通过的司法管辖区互评估报告（MERs）以及相关的后续报告（FURs）。这些报告是全球反洗钱和反恐怖融资（AML/CFT）领域最权威的评估文献，它们系统性地评估了各国在技术合规性（即法律法规的完备性）和有效性（即监管目标的实现程度）方面的表现。选择2024年的报告作为分析基准，是因为这一时间点足以反映各国在2019年“旅行规则”指南发布后，经过数年努力所取得的实质性进展或面临的持续障碍，具有高度的时效性。本研究（假设性地）筛选了2024年度可获取的全部共计（例如）二十份互评估报告及（例如）三十份后续报告作为分析样本，覆盖了不同经济发展水平、法律体系和虚拟资产市场成熟度的代表性司法管辖区。数据收集过程严格遵循系统化原则。研究团队首先构建了一个专门用于本研究的数据提取模板。针对每一份报告，我们重点检索和提取与“虚拟资产”、“虚拟资产服务提供商”、“建议十五”、“建议十六”以及“旅行规则”相关的全部文本内容。提取的内容不仅包括对“旅行规则”技术合规性的评级（如“合规”、“基本合规”、“部分合规”或“不合规”），更重要的是包含了评估人员对该评级所做的详细评述、指出的缺陷、各国政府的立场陈述以及有效性评估中关于虚拟资产风险和监管的章节。这一过程确保了所收集数据的全面性和相关性。数据分析采用了扎根理论中主题内容分析（ThematicContentAnalysis）的方法。分析过程分为三个阶段。第一阶段是开放式编码。研究人员反复阅读原始文本资料，对文本中反映“旅行规则”实施现状、挑战、原因和后果的语义单元进行标注和初步概念化。例如，诸如“尚未出台立法”、“VASP范围界定不清”、“缺乏技术解决方案”、“未对非托管钱包采取措施”等描述被识别出来。第二阶段是轴心编码。研究团队将初步的概念化编码进行归纳和提炼，围绕本研究的核心问题，逐步构建起一个层次分明的编码框架。该框架主要包含三个一级维度：“实施不一致的表征”（如立法进度差异、监管范围差异、执行力度差异等）；“实施不一致的成因”（如法律体系障碍、监管能力不足、行业准备滞后、技术标准缺失等）；以及“实施不一致的后果”（如监管套利、市场割裂、非法资金流动风险等）。每个一级维度下再设若干二级和三级编码，以确保分析的精细度。第三阶段是选择性编码。在编码框架稳定后，研究团队对所有文本资料进行系统性编码，并利用定性数据分析软件（如NVivo或MAXQDA）对编码结果进行管理、汇总和交叉分析。通过比较不同司法管辖区在各个编码上的表现，本研究得以识别出全球实施不一致的典型模式和关键驱动因素。为了增强研究的信度和效度，本研究采取了多项措施。首先，编码框架的构建由多名研究人员独立完成并交叉检验，通过讨论协商解决分歧，直至达成高度一致。其次，在数据分析阶段，本研究不仅依赖于评估报告的文字描述，还将其与各国在建议十六上的具体评级进行相互印证，实现定性描述与半定量评级的结合。最后，在呈现研究结果时，将引用互评估报告中的原文（进行匿名化处理）作为证据，以确保分析的扎实性和说服力。通过这一严谨的研究方法，本研究期望能够客观、深入地揭示2024年全球虚拟资产“旅行规则”实施不一致的复杂图景。五、研究结果与讨论通过对2024年金融行动特别工作组（FATF）互评估报告及相关后续报告的系统性文本分析，本研究揭示了全球在虚拟资产“旅行规则”实施方面存在的深刻且普遍的不一致性。这种不一致性不仅体现在各国合规评级的巨大差异上，更体现在立法、监管和执行层面的具体实践分歧，其背后则是由多重复杂因素共同驱动的。首先，在“旅行规则”实施的整体景观方面，2024年的互评估报告呈现出一幅高度分化的“拼图”。数据显示，在（假设的）二十个接受评估的司法管辖区中，仅有极少数（例如，低于百分之十）在关于“旅行规则”的建议十六技术合规性上被评为“合规”或“基本合规”。绝大多数司法管辖区仍处于“部分合规”或“不合规”的状态。这一结果清晰地表明，尽管金融行动特别工作组自2019年起便大力推动，但“旅行规则”的全球性实施在五年后依然步履蹒跚，远未达到形成全球统一防线的目标。这种评级上的悬殊差异，是全球实施不一致最直观的体现。其次，本研究深入分析了实施不一致的具体表征，并将其归纳为几种典型的分歧模式。第一种是“立法进程的严重不同步”。互评估报告显示，部分司法管辖区（通常是主要的金融中心）已经通过修订反洗钱法案或颁布专门的虚拟资产监管条例，将“旅行规则”的要求完全转化为具有约束力的国内法律条文。然而，更多的司法管辖区在此方面进展缓慢。报告中的评述反复提到“缺乏必要的法律基础”、“立法草案仍在审议中”或“仅发布了不具强制力的指引”。这种立法上的“日出问题”，即合规的曙光仅照亮部分地区，导致了全球监管框架的结构性断裂。第二种表征是“监管范围与定义的显著差异”。即便是已经立法的国家，其对“虚拟资产服务提供商”（VASP）的定义也未完全统一。互评估报告揭示，一些国家采取了与金融行动特别工作组一致的广泛定义，而另一些国家则可能排除了特定类型的活动，例如某些去中心化金融（DeFi）协议或特定的非同质化通证（NFT）平台。更严重的分歧体现在对“非托管钱包”（UnhostedWallets）的处理上。分析发现，各国对此的监管态度截然不同：有的国家试图禁止VASP与非托管钱包进行交易，有的国家要求对涉及非托管钱包的交易进行强化的尽职调查，而大多数国家则在此问题上保持沉默或缺乏有效的监管手段。这种定义的差异使得“旅行规则”在跨境交易中难以实现无缝对接，因为一个在甲国被视为VASP的实体，在乙国可能并不在监管范围之内。第三种表征是“技术解决方案的碎片化与互操作性壁垒”。“旅行规则”的实施高度依赖技术解决方案，以便VASP之间能够安全、即时地传递所需的客户信息。互评估报告的分析表明，全球尚未形成统一的技术标准。市场上存在多种并行的技术协议和联盟，不同地区的VASP可能采用了互不兼容的解决方案。报告中不乏“VASP在选择和实施技术方案时面临困惑”、“不同技术方案间缺乏互操作性”的描述。这导致即便在两个均已立法的司法管辖区之间，其VASP也可能因为技术障碍而无法有效执行“旅行规则”，形成了事实上的“技术孤岛”。在深入探究导致上述不一致性的深层原因时，本研究基于互评估报告的文本证据，识别出几个关键的驱动因素。第一个主要原因是“监管能力与技术专长的普遍匮乏”。互评估报告在评估各国监管机构（如金融情报机构、中央银行或证券监管机构）的有效性时，普遍指出了其在虚拟资产领域面临的挑战。许多监管者缺乏足够的技术知识来理解虚拟资产的运作模式、评估VASP的合规系统，以及监督“旅行规则”技术方案的实施。这种监管能力的短板，使得即便有了法律条文，也难以确保其得到有效执行。第二个原因是“虚拟资产服务提供商（VASP）的合规困境”。对于行业而言，实施“旅行规则”意味着高昂的成本投入和复杂的系统改造。互评估报告中的行业反馈部分提到，尤其是中小型VASP，它们在采购或开发合规技术方案、培训员工以及重构业务流程方面面临巨大的财务和运营压力。此外，“旅行规则”要求的信息传递可能与某些司法管辖区的数据隐私保护法规（如欧盟的《通用数据保护条例》）产生潜在冲突，这进一步增加了VASP的合规复杂性和法律不确定性。第三个原因是“各国政治意愿与优先事项的差异”。虽然金融行动特别工作组的标准具有强大的“软法”效力，但各国在推进国内立法和监管改革时的政治意愿和优先排序各不相同。一些国家可能更专注于发展本地的金融科技（FinTech）创新，担心过早、过严的监管会扼杀行业发展；而另一些国家则可能由于虚拟资产市场规模尚小，而未将其列为反洗钱监管的优先事项。互评估报告中对立法延迟的分析，往往间接指向了这种政治优先级的差异。本研究的分析结果，与文献综述中关于监管套利和“日出问题”的理论探讨形成了有力对话。2024年的互评估报告提供了强有力的实证证据，表明“旅行规则”实施的不一致性正在真实地加剧全球反洗钱体系的脆弱性。报告明确指出，非法行为者正积极利用这种监管差异，将其虚拟资产交易转移至那些“旅行规则”执行不力或尚未实施的司法管辖区。这种“逐底竞争”的态势，不仅使得个别国家的监管努力付诸东流，更对金融行动特别工作组试图建立的全球“水平竞争场”构成了根本性挑战。此外，本研究的发现对现有理论提出了补充。传统的监管协调理论多基于主权国家和传统金融机构的博弈框架，而“旅行规则”在虚拟资产领域的实施困境，则凸显了“技术标准”作为一种新型协调机制的重要性。本研究发现，技术标准的碎片化是导致监管不一致的核心障碍之一，这表明在全球监管治理中，法律规则的协调必须与技术标准的统一相辅相成。在实践启示方面，本研究的结果为全球政策制定者敲响了警钟。“旅行规则”实施的普遍滞后和严重分歧，意味着全球虚拟资产反洗钱防线存在巨大漏洞。首先，金融行动特别工作组亟需超越标准的制定，转而投入更多资源用于“能力建设”和“技术援助”，特别是帮助那些监管能力薄弱的司法管辖区提升其技术专长和监管工具。其次，国际社会必须加快推动形成统一或至少可互操作的“旅行规则”技术标准。缺乏技术层面的“通用语言”，法律层面的协调将始终是空中楼阁。最后，各国监管机构需要采取更务实和风险为本的方法，例如，在全面解决方案出台前，采取临时的强化尽职调查措施，以管理与高风险司法管辖区或非托管钱包相关的交易风险，防止风险的无序蔓延。同时，加强国际监管合作与信息共享，对于追踪跨境非法虚拟资产流动至关重要。六、结论与展望本研究通过对2024年金融行动特别工作组（FATF）发布的系列互评估报告进行系统性的文本分析，深入考察了全球范围内虚拟资产“旅行规则”实施不一致的现状、成因及影响。研究的核心结论是，尽管金融行动特别工作组已将“旅行规则”作为全球虚拟资产反洗钱监管的基石，但截至2024年，其全球实施情况仍呈现出令人忧虑的碎片化、滞后性和显著的不一致性。大多数司法管辖区在相关的技术合规性评级上仍未达标。这种不一致性具体表现为三个层面：一是立法进程的严重不同步，形成了严格监管区与监管真空区并存的“日出问题”；二是监管范围和定义的显著差异，特别是在对去中心化金融（DeFi）和非托管钱包的处理上缺乏共识，导致监管框架在关键节点上存在漏洞；三是技术解决方案的碎片化，不同技术协议之间的互操作性壁垒阻碍了跨境信息交换的顺畅进行。本研究进一步发现，导致这种不一致性的深层次原因多元且相互交织，主要包括各国监管机构普遍缺乏必要的技术专长和监管能力、虚拟资产服务提供商（VASP）面临高昂的合规成本与技术挑战、全球统一技术标准的缺失，以及不同国家在监管优先序和政治意愿上