第3章 奠基：政治-行政二分、官僚制与科学管理

公共行政学史（第二版）何艳玲

著第3章

奠基：政治-行政二分、

官僚制与科学管理关键词

政党分肥制政治-行政二分官僚制科学管理本章重点

理解政党分肥制的起源、问题及其对公共行政改革的影响。

掌握政治-行政二分思想的提出、内涵及其在公共行政学中的意义。

认识韦伯官僚制理论的核心特征及其对现代行政组织的影响。

了解泰勒科学管理思想的主要内容及其在公共行政中的应用。本章导言为了深入理解公共行政学，尤其是美国公共行政学的发展脉络，必须对政党分肥制有一个准确的认识。在政党分肥制的影响下，公务员的任用打破了以往由精英和上流阶级所垄断的局面。然而，公务员的任免与选举政治的紧密捆绑，又使其卷入了选举政治的激烈争斗之中，这在一定程度上削弱了政府的稳定性和行政效率。正是在进步主义运动的推动下，探索能够高效整合社会和经济活动的政府管理结构，成为公共行政学面临的重要议题。这一探索过程逐渐形成了传统公共行政理论的基本范式，其核心内容包括：将行政从政治领域中分离出来，以确保行政的独立性和公正性；构建官僚制组织，通过明确的等级制度和规则程序来保证行政的效率和稳定性；采纳“科学-效率”的管理方式，运用科学的方法来提高行政效率和服务质量；以及改革文官制度，通过专业化的培训和选拔来提升公务员的素质和行政能力。公共行政的倡导者希望通过这些专业化手段，提高公务员的素质和行政能力，使政府能够更加高效地回应社会的需求。同时，也期望通过行政与政治的分离，使公共行政能够摆脱政治恶斗的干扰，真正成为执行公民意志的专门部门。3.1政党分肥制政党分肥制作为民主改革的起源打破上流社会对公务员职位的垄断政党分肥制打破了上流社会对公务员职位的垄断，让更多不同阶层的人有机会进入公务员体系。这一举措使得公务员背景不再局限于上流阶级，为社会各阶层提供了公平竞争的机会。杰克逊总统推动公务员选拔民主化杰克逊总统积极推动公务员选拔的民主化进程，促使公务员选拔不再局限于特定阶层。他的这一举措使得公务员的来源更加广泛，背景更加多元化。公务员背景多元化，体现民主精神政党分肥制使得公务员背景多元化，不同阶层、不同背景的人都能参与到公务员队伍中。这种多元化体现了民主精神，让政府能够更好地代表广大民众的利益和需求。政党分肥制的问题与弊端

公务员职位不稳定，卷入政治斗争在政党分肥制下，公务员职位与政党选举紧密相关，导致职位不稳定。公务员往往卷入政治斗争中，难以专注于行政工作，这在一定程度上削弱了政府的稳定性和行政效率。

政治腐败与依附关系加剧政党分肥制容易滋生政治腐败，官员为了获取职位和利益，会与政党建立依附关系。这种腐败和依附关系不仅损害了政府的公信力，也影响了行政的公正性和效率。

政府公共性丧失，党争影响行政效率政党分肥制使得政府公共性丧失，党争成为影响行政决策的重要因素。各政党为了自身利益争斗，导致行政效率低下，政府难以有效地回应社会的需求。改革的必要性与方向01专业化与功绩制改革的探索随着政党分肥制问题的凸显，对专业化与功绩制改革的探索成为必然。通过专业化的培训和选拔，以及基于功绩的考核制度，提升公务员的素质和行政能力，使政府更加高效。02政治与行政分离的必要性为了保证行政的独立性和公正性，政治与行政分离变得十分必要。将行政从政治领域中分离出来，能够使公共行政摆脱政治恶斗的干扰，真正成为执行公民意志的专门部门。03传统公共行政理论的基本内容形成在改革过程中，传统公共行政理论的基本内容逐渐形成。包括将行政从政治中分离、构建官僚制组织、采纳科学效率管理方式以及改革文官制度等，以提高政府的行政效率和服务质量。3.2政治-行政二分3.2.1威尔逊对行政独立的强调行政及行政研究的重要性威尔逊认为政府职能日益复杂，行宪比制宪更困难，公共行政成为独立研究领域。在当时社会背景下，对行政及行政研究的重视，为公共行政学的发展奠定了基础。政治-行政分离威尔逊提出行政是“行动中的政府”，应免于政治干扰成为技术性领域，但他并非主张严格二分，而是功能区分。这一观点在一定程度上明确了行政与政治的关系。独立行政研究的开展威尔逊提出公务员制度改革三方面，即竞争性考试、素质提升、防止官僚主义，还主张借鉴欧洲经验并实现本土化，推动了独立行政研究的开展。3.2.2古德诺的政治-行政关系观

国家意志的表达（政治）与执行（行政）古德诺认为政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行，清晰地阐述了政治与行政的不同功能，为理解二者关系提供了重要视角。

政治对行政的适度控制古德诺强调政治对行政要有适度控制，避免行政脱离政治导向，同时也保证行政的相对独立性，使政治与行政能协调运作。

政党作为政治与行政的中介古德诺提出政党可作为政治与行政的中介，能有效连接政治与行政过程，促进国家意志的表达与执行的衔接，公民可通过政党实现对政府的最终控制。3.2.3政治-行政二分思想的影响

作为改革政党分肥制的策略工具政治-行政二分思想可作为改革政党分肥制的策略工具，能减少政治对行政的过度干预，提升行政效率，避免政党分肥制带来的诸多弊端，推动行政体系的专业化。

功能主义系统分析方法的建立该思想促使功能主义系统分析方法的建立，从功能角度对政治和行政进行区分与研究，为公共行政研究提供了新的分析视角和方法。

对后续公共行政研究的深远影响政治-行政二分思想对后续公共行政研究产生了深远影响，它是后续研究的重要基础和出发点，作为“实用性工具”持续存在于公共行政研究与实践中。3.3韦伯的官僚制3.3.1官僚制的提出

官僚制与法理型统治韦伯提出法理型、传统型、超凡魅力型权威，在理性化与“祛魅”进程中，官僚制作为理性统治的组织形式出现，它与法理型统治紧密相关，是社会发展到一定阶段的产物。

官僚制的理性化特征官僚制具有固定管辖范围与等级制，实行书面档案与非人格化管理，强调专业化与训练为先，遵循一般性规定与技术知识，这些理性化特征使其能高效有序地运行。

超越官僚制官僚制存在效率争议，受到反民主与反理性的批评，但也有人为其辩护并提出制度制衡的办法，以应对官僚制在实际应用中出现的各种问题。3.3.2官僚制与文官制度

文官制度作为官僚制的现实实践文官制度是官僚制在现实中的具体实践形式，它体现了官僚制的诸多特点。如《彭德尔顿法》确立了功绩制原则，为文官制度的发展奠定了基础。《彭德尔顿法》与功绩制原则《彭德尔顿法》是文官制度改革的重要标志，它强调功绩制原则，通过公开考试选拔人才，注重公务员的专业能力和工作业绩，以提高政府的行政效率和服务质量。文官制度的特征：政治中立、公开考试、职位常任等文官制度具有政治中立、公开考试、职位常任等特征。政治中立使文官免受政治斗争干扰，公开考试保证选拔公平，职位常任有利于积累经验和提高行政稳定性。文官制度改革与政治行政二分的关系文官制度改革与政治-行政二分密切相关，政治-行政二分要求行政独立于政治，文官制度的政治中立等特征正是这种要求的体现，改革也是为了更好地实现政治与行政的分离。3.4泰勒的科学管理思想3.4.1效率至上

科学管理以提高生产效率为中心科学管理将提高生产效率作为核心目标，致力于通过一系列科学方法和措施来优化生产流程、提升工作效能，以实现产出的最大化和资源的有效利用。

应用于公共行政领域的可能性科学管理理论存在应用于公共行政领域的可能性，可借鉴其提高生产效率的方法，探索提升公共行政效率的途径，从而更好地满足社会对公共服务的需求。3.4.2最优法（onebestway）

科学地挑选和培训工人

标准化

刺激性工资报酬制度

管理人员与工人进行友好合作

职能工长制

例外原则科学管理对公共行政的影响

01公共行政追求效率的技术基础科学管理为公共行政追求效率提供了技术基础，其科学的方法和理念可应用于公共行政领域，帮助公共部门优化工作流程、提高资源利用效率，实现公共服务的高效供给。

02启发现代公共行政的科学化倾向科学管理思想启发现代公共行政的科学化倾向，促使公共行政领域引入科学的管理方法和技术，推动公共行政向更加专业化、规范化和科学化的方向发展。

03管理“心理革命”与双赢理念科学管理带来管理“心理革命”与双赢理念，强调管理人员和工人都要转变观念，相互合作，实现双方利益的最大化，这对公共行政中的人员管理和协作具有重要启示。本章小结毫无疑问，政治与行政二分法、官僚制理论、文官制度以及科学管理等理念，曾在历史上为公共行政学的发展注入了重要动力。这些理论不仅开辟出一条崭新的路径，使公务员逐渐摆脱贵族化或政党分肥制的束缚，更凭借专业化管理知识，确立其作为行政专家的角色，从而超越政治纷争的旋涡。同时，这一趋向也为普通人通过系统学习与公开考试进入公务员体系创造了可能，体现了现代行政体系对民主性与开放性的追求。公共行政学自在美国诞生之初，便呈现出鲜明的问题导向特征。尽管韦伯所提出的官僚制理论更多源自理论建构，但诸如政治-行政二分、科学管理以及一系列行政原则的形成，则明显受到美国现实政治和行政实践的深刻影响与推动。在这一语境下，对现实的关切并非空泛之谈，而是构成了这些理论得以成立的基本前提与推演条件。可以看出，从传统公共行政理论的发端到其系统化、原则化的进程中，这一阶段的学术努力主要集中于具体行政事务的处理与组织效率的提升。作为一种管理思想，它伴随现代工业社会的扩张而兴起——效率导向的社会运行模式迫切要求对原有治理结构进行系统性重构。与此同时，作为对行政权力日益增强与独