宏观2025年财政政策执行情况回顾

正文目录一、2025广财算支重扩周期 3二、生域政出度明加大 5三、政入斜化政策轻方担促信用复 7四、政投的撑应相减弱 9五、政出奏待善，分策地10图表目录图1：2010年来义政预赤率化 3图2：一公预收和支规模 4图3：政性金入支出模 4图4：一公预赤规模收的例 4图5：政性金字模占入比例 4图6：财两账计出占GDP的5图7：2025年算主民生出比历数比较 6图8：历年1-10一共预主民支占比 6图9：一公预主分项出6图10：2025前季居民均支收各项变情况 7图11：般共算和地收增速 8图12：方府券平均限利水平 8图13：方府前规模8图14：年城非险事数量 9图15：投据期变化 9图16：2024和2025年1-11月增项使结构化 10图17：年新专发行10图18：11-12一公预算支规模 11图19：GDP广财支出11图20：1-10月义政支差完情况 11表1：各份2025年养老标调情况 122024年12月中央政治局会议将2025年财政政策基调由积极调整为更加积极，财政政策将是加强超常规逆周期调节的重要抓手。而中央经济工作会议进一步明确提出了提高财政赤字率、增加发行超长期特别国债、增加地方政府专项债券发行使用、优化财政支出结构、兜牢基层三保底线、适度增加中央预算内投资等具体要求，确立了财政政策的具体发力方向。回顾2025年的财政政策执行情况可以发现，2025年是广义财政支出重新转向扩张的关键节点，财政政策在惠民生、促消费方面发挥了重要作用，在减轻地方财政压力、化解地方债务方面也取得了不错成效。一、2025年广义财政预算支出重回扩张周期 2025要调整，在降低财政收入目标的同时，最大幅度增加财政资源。具体体现为以下四点。第一，广义财政预算赤字率首次突破2020202018.1%2021-20247%2025预算赤字率达到8.4%，首次高于2020年水平。图1：2010年以来广义财政预算赤字率变化广义财政预算赤字率%9%8765432102010 2012 2014 2016 2018 2020 2022 2024第二，不考虑2020年的特殊情况，2025年为近二十年来首次在下调一般公共预算（第一本账）收入目标的情况下，上调支出目标；同时连续第二年在政府性基金收入（第二本账）收入下降的背景下上调支出目标。按照财政收支增速与经济增速基本匹配的原则，近年来财政收入和支出预算目标基本保持稳定增20202025收入目标，同时支出目标继续上调。政府性基金方面，由于土地出让收入连续20222025超长期特别国债、地方新增专项债额度，保证了政府性基金预算支出规模继续上升。图2：一般公共预算收和支出规模 图3：政府性基金收入支出规模35000003500000中国:公共财政收入预算:合计

亿元150000

中国:政府性基金支出预算数:合计中国:中国:政府性基金收入预算数:合计50000201020112010201120122013201420152016201720182019202020212022202320242025 第三，一般公共预算（第一本账）预算赤字规模占预算收入的比例大幅高于2020年，政府性基金（第二本账）预算赤字规模占比显著上升。现金流视2025政收入的比例也同时创下近年的最高水平。一般公共预算赤字规模除以当年收入的比例为25.7%99.2%，28.8%图4：一般公共预算赤规模占收入的比例 图5：政府性基金赤字模占收入的比例赤字规模/公共预算收入%30%2520151050200920112013201520172019202120232025

0

赤字规模/政府性基金预算收入%%地方赤字规模/政府性基金预算收入2015 2017 2019 2021 2023 2025第四，广义财政支出占GDP的比例自2020是新一轮支出扩张周期的起点，也是体现财政逆周期调节政策导向的最核心特征。GDP20122018-2020进一步增加。2020年以后财政支出明显下降。而2025年两本账合计支出占GDP2025图6：财政两本账合计支出占GDP的比例两本账合计支出/GDP%36%3534333231302928272011 2013 2015 2017 2019 2021 2023 2025二、民生领域财政支出力度明显加大 在2025年财政预算草案中，主要民生领域支出在总支出中的占比仅较去年略2022-2023年。15.0%202414.8%202115.3%支出占比为14.8%，与2024年持平，处于近年来最高水平。卫生健康支出占7.2%202420228.7%2.9%20233.0%40.0%2022202340.7%。但在实际执行中，财政支出向民生领域进行了大幅度倾斜，1-10月民生相关支出的实际占比达到近年来最高水平。今年一般公共预算支出中基建相关支出增速处于低位，支出主要集中于民生领域。今年以来月基建相关支出增速始终维持在负增长区间，1-10月累计同比为-6.6%。相比之下1-10月教育、社保就业、卫生健康、文化旅游体育传媒四项民生领域支出合计同比增速为5.5%，大幅高于一般公共预算总体支出增速的2.0%。若按照占比进行计算，1-10月四项主要民生领域支出的合计占比达到40.6%，为近五年来的最高水平。图7：2025年预算中主要民生支出占比与历史数据比较图8：历年1-10月一般公共预算主要民生支出占比% 2025 2024 2023 2022 201916141210864

% 1-10月一般公共预算民生相关支出占总支出的比例4140393837362教育支出 社保就业支出住房保障支出卫生健康支

352019 2020 2021 2022 2023 2024 2025图9：一般公共预算主要分项支出增速中国:一般公共预算支出:累计同比 民生领域支出：累计同比% 基建相关支出：累计同比 科技支出：累计同比20 债务付息支出：累计同比 其他支出：累计同比151050-5-102023-07 2023-11 2024-03 2024-07 2024-11 2025-03 2025-07从实施效果来看，2025年前三季度居民转移性收入也较2024年同期出现较明显回升。2025年前三季度，居民人均可支配收入中，转移净收入同比增长5.3%，高于人均可支配收入5.1%的总体增速，与工资性收入、经营净收入增速基本持平。图10：2025年前三季度居民人均可支配收入各分项变化情况元0

2025年Q1-Q3 2024年Q1-Q32023年Q1-Q3 2025年Q1-Q3同比（右）2024年Q1-Q3同比（右）

%5.45.35.45.35.31.75.16.05.04.03.02.01.00.0 三、财政收入倾斜与化债政策减轻地方负担、促进三、财政收入倾斜与化债政策减轻地方负担、促进信用修复地方财政方面，2025年财政政策的主要目标是化解地方债务压力，加快地方政府资产负债表的修复，核心思路上体现为增收减负。第一，财政收入持续向地方进行倾斜，减轻基层三保压力，地方财政收入连续第二年实现正增长。2024年在非税收入大幅增长（全年同比25.4%）的支撑下，地方财政本级收入同比增速达到1.7%。而2025年非税收入增长规模得到控制，1-10月累计增速仅为-3.1%，在此基础上通过提高地方收入的分成比例，地方本级财政收入同比增速仍录得2.1%，连续第二年维持正增长，对减轻基层三保压力起到了积极作用。图11：一般公共预算中央和地方收入增速中国:一般公共预算收入:累计同比%中国%中国:中央一般公共预算收入:累计同比中国:地方一般公共预算本级收入:累计同比151050-5-10-152022-01 2022-07 2023-01 2023-07 2024-01 2024-07 2025-01 2025-07第二，化债政策集中落地大幅减轻地方债务负担，部分地方政府加大提前偿还力度来调整债务结构。2024年年末至2025年一季度期间，接近3.5万亿隐性债务置换集中落地，地方政府存量债务利率显著下降，而债务期限显著拉长。上述两项变化有效减轻了地方政府负担，也促进了地方政府资产负债表的修复。最大的体现是今年部分地方政府开始主动提前偿还部分高利率债务。2025年地方政府债提前偿还规模达到244.8亿元，为近年来最高水平。图12：地方政府债券剩平均年限和利率水平 图13：地方政府提前偿规模变化年中国:年中国:地方政府债券剩余平均年限中国:地方政府债券剩余平均利率（右）%10 3.59 3.48 3.37 3.16 3.05 2.94 2.8

亿元250200150100500

地方政府债提前偿还规模2018-052019-112021-052022-112024-05

2020 2021 2022 2023 2024 2025第三，化债政策也在一定程度上促进了城投企业的信用修复，城投非标事件、城投票据逾期规模在化债后出现明显下降。根据企业预警通的统计数据，2025年包括风险提示和实质违约在内城投非标风险事件达到近年来的最低水平。城20242025图14：近年来城投非标险事件数量 图15：城投票据逾期规变化件0

城投非标风险事件2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025

城投票据总逾期余额城投票据总逾期余额（不包括山东）万元城投票据总逾期余额（不包括山东）万元02023-012023-082024-032024-102025-05四、财政对投资的支撑效应相对减弱 由于整体财政支出力度向民生领域倾斜，广义财政支出对投资端的支撑效应较2024年有所减弱，这也是导致下半年固定资产投资增速下行的原因之一。第一，与民生支出相比，一般公共预算基建相关支出力度较去年相对减弱。如图9所示，1-10月基建相关支出增速低于其他分项。从具体分项来看，城乡社区、农林水事务1-10月累计同比增速分别为-7.3%、-11.7%，是基建相关支出中的主要拖累项。交通运输支出1-10月累计同比为0.2%，也处于偏弱状态。20252024落地，对一季度经济开门红起到重要支撑。但进入2025年下半年后，专项债发行进度明显放缓。9-10月累计发行进度降至近年同期最低水平。第三，作为专项债自审自发制度改革实施的首年，专项债用于化债和土地储备的规模明显高于去年同期，显示地方财政的一大重心仍在于化债与稳定地产市场。尽管上半年发行进度快于去年同期，但从二季度起投资增速也出现明显走弱。主要原因在于特殊新增专项债和土地收储占据相当部分。尽管特殊新增专项债中有部分用于处置存量项目，但其对固定资产投资的拉动效应也明显20254.5期的4.030.3%42.2%2.63.1图16：2024年和2025年1-11月新增专项债使用结构变化0

其他普通项目新增专项债（亿元）特殊新增专项债（化解存量债务/用于处置存量项目）（亿元）土地收储新增专项债（亿元）25,77931,04313,5085,2808,7782025特殊新增专项债（化解存量债务/用于处置存量项目）（亿元）土地收储新增专项债（亿元）25,77931,04313,5085,2808,778图17：近年来新增专项债发行进度120 %

2025年 2024年 2023年 2022年 2019年806040200

4.7

13.6

27.121.8

37.1

49.1

63.1

73.8

83.2

89.7

100.91月 2月 3月 4月 5月 6月 7月 8月 9月 10月11月12月五、财政支出节奏有待改善，部分政策落地偏慢支出节奏有待改善主要集中体现在2025年下半年。2025年一季度财政节奏前置发力，有效对冲了外部关税冲击，实现了一季度经济增速开门红。但二季度以来财政政策节奏出现放缓，一定程度上影响了全年财政政策的执行效果。第一，三季度财政支出增速下降，一般公共预算支出进度处于近年同期偏低水平。2025年1-10月一般公共预算支出完成度为近年来偏低水平，剩余未完成的预算支出规模和预算支出占比均为近年同期的偏高水平。三季度以来经济增速出现下行趋势，财政支出增速也出现回落。第二，广义财政视角下预算赤字使用进度偏慢，预计无法完成年初预设目标。1-108.5812图月一般公共预算未支出规模 图19：GDP与广义财政支出增速亿元7500070000650006000055000500004500040000

未支出预算规模

未支出额度/未支出额度/全年预算（右）24.022.722.121.420.920.320.524.023.022.021.020.019.018.0

%7.06.56.05.55.04.54.0

中国:GDP:不变价:当季同比

%20广义财政支出:广义财政支出:当月同比（右）0-10-202025年 2023年 2021年 2019年

2023-012023-082024-032024-102025-05图20：1-10月广义财政收支差额完成情况2025年 2024年 2023年亿元 2022年 2021年 2020年-5000-25000-45000-65000-85000-105000-1250001-2月 3月 4月 5月 6月 7月 8月 9月 10月11月12月第三，民生和消费相关财政政策落实节奏同样偏慢，部分政策落实时点在下半年，使得财政促消费的政策效果未能充分体现。在超长期特别国债发行节奏较去年前置的情况下，二季度至三季度部分地区仍然出现国补资金用尽、后续资金未能及时下达的情况。民生领域的一系列政策在两会期间已有初步方案，但部分关键政策落实节点延后至下半年。如各省份基本养老金政策落实时点普遍在7月下旬，学前教育免费政策的落实时点在8-9月，生育补贴政策实际发放时点普遍在10-11月。表1：各省份2025年基本养老金标准调整情况省份文件发布时间2025年基本养老金定额调整与挂钩调整情况陕西2025/5/19一、退休人员每人每月增加30元。二、退休人员：15年及以内的缴费年限(含视同缴费年限，不含折算工龄，下同)部分，每人每月增加10元；超过15年的缴费年限部分，每满1年每人每月增加0.7元。缴费年限按整年计算后，不足1年的按1年计算。上海2025/7/17调整办法为基础养老金每人每月增加65元。山东2025/7/20（一）定额调整。每人每月增加27.3元养老金。（二）挂钩调整。按以下两部分计算增加养老金：按2024年12月本人基本养老金的0.56确定月增加额。按本人缴费年限分段确定月增加额，其中，对15年（含）以下的部分，每满1年，月增加0.4元；16年以上至25年的部分，每满1年，月增加0.5元；26年以上至35年的部分，每满1年，月增加0.6元；36年以上至45年的部分，每满1年，月增加0.7元；46年以上的部分，每满1年，月增加0.8元。缴费年限含视同缴费年限，不含特殊工种等折算增加的年限；缴费年限不足1年的，按1年计算。江苏2025/7/24退休、退职或领取定期生活费人员每人每月增加31元。退休、退职或领取定期生活费人员本人缴费年限（含视同缴费年限，不含折算缴费年限，下同）15年及15年以下的部分，缴费年限每满1年（不满1年按1年计算，下同），每月增加0.8元；本人缴费年限15年以上至25年以下（含25年）的部分，缴费年限每满1年，每月增加0.9元；本人缴费年限25年以上部分，缴费年限每满1年，每月增加1.1元。按缴费年限月增加额不足12元的，按12元增加。退休、退职或领取定期生活费人员按本人2024年12月基本养老金的0.2增加。计算额见分进角。浙江2025/7/24（一）定额调整：退休人员每人每月增加31元。（二）挂钩调整：1.退休人员本人缴费年限（含视同缴费年限，下同）15年及以下的部分，缴费年限每满1年（不满1年按1年计算，下同），月基本养老金增加0.5元，月基本养老金增加额不到5元的，补足到5元；本人缴费年限15年以上至30年的部分，缴费年限每满1年，月基本养老金增加0.8元；本人缴费年限30年以上的部分，缴费年限每满1年，月基本养老金增加1元。2.退休人员按本人本次调整前月基本养老金的0.42计算月基本养老金增加额。河南2025/7/24（一）定额调整：调整范围内的退休人员每人每月增加27元。（二）挂钩调整：调整范围内的退休人员，先按本人缴费年限（含视同缴费年限，不含折算工龄）每满1年每月增加0.53元（缴费年限不满1年的按1年计算、缴费年限不满15年的按15年计算）；在上述基础上，每月再按本人2024年12月份基本养老金（统筹项目内部分，企业退休人员不含取暖费、机关事业单位退休人员不含职业年金）的0.46％计算增加。云南2025/7/24（一）定额调整：每月增加31.50元。（二）挂钩调整：与缴费年限和基本养老金水平挂钩。1.缴费年限每满一年（缴费年限不满一年的，按一年计算），每月增加0.60元。2.按本人2024年12月基本养老金的0.48增加。青海2025/7/24（一）定额调整：退休人员每人每月增加39元。（二）挂钩调整：1.与缴费年限挂钩。退休人员缴费年限(含视同缴费年限，不含折算工龄，下同)15年及以下，每人每月增加12.9元。缴费年限15年以上的，在增加12.9元标准的基础上，每增加1年缴费年限，每月再增加0.86元(不满1年的按1年计算)。2.与养老金水平挂钩。退休人员按国家和我省统一规定正常计发的本人2024年12月基本养老金总额(机关事业单位退休人员不含职业年金待遇)的0.51调整增加，低于11元的按11元增加。内蒙古2025/7/24（一）定额调整：每人每月增加28元。（二）挂钩调整：1.与本人养老金水平挂钩。按照退休人员本人2024年12月基本养老金水平的0.5增加基本养老金。2.与缴费年限挂钩。按照退休人员本人缴费年限对应挂钩调整（缴费年限包括实行个人缴费制度前的连续工龄，不满1年的部分按1年计算，不含按有关规定折算的工龄），缴费年限每有1年增加0.5元。此项调整不足7.5元的，按照7.5元调整。新疆2025/7/24（一）定额调整：凡符合2025年基本养老金调整范围的退休人员，每人每月增加34元。（二）挂钩调整：1.按缴费年限调整。缴费年限15年及以内的，每人每月增加6元；缴费年限超过15年的部分，在6元基础上，每满一年，每人每月增加1元。缴费年限是指按国家和自治区规定缴纳基本养老保险费的累计年限（含视同缴费年限，不含折算工龄），不满1年的按1年计算。2.按基本养老金基数进行调整。按本人2024年12月份按月领取的基本养老金为基数（不含冬季采暖补贴、职业年金），每人每月增加0.55（四舍五入到元）。北京2025/7/24具体标准：不满65周岁人员，每人每月增加37元；年满65周岁及以上人员，每人每月增加42元。天津2025/7/24（一）定额调整：企业和机关事业单位退休人员、退职人员，每人每月增加31元。（二）挂钩调整：1．企业和机关事业单位退职人员、缴费年限不满15年的退休人员，每人每月增加10.5元；企业和机关事业单位缴费年限满15年以上的退休人员，在每人每月增加10.5元的基础上，缴费年限在15年以上的部分，缴费每满1年（不满1年按1年计算），每人每月再增加0.7元。2．企业和机关事业单位退休人员、退职人员，每人每月按照本人2024年末的月基本养老金水平的0.52增加基本养老金。山西2025/7/25（一）定额调整：调整范围内的退休人员每人每月增加30元。（二）挂钩调整：退休人员按本人缴费年限（含视同缴费年限、不含折算工龄）每满1年（不满1年的计为1年）每月增加0.6元，缴费年限不满10年的按10年计算。再按本人基本养老金水平的0.53％增加基本养老金。企业符合原劳动人事部劳人险〔1983〕3号文件规定条件的退休老工人，本人养老金水平含单位发放的比照机关同类人员执行的退休生活补贴。安徽2025/7/25（一）定额调整：每人每月增加27.5元。（二）挂钩调整：实行与缴费年限和基本养老金水平双挂钩。缴费年限在15年以内的（含15年），每月增加11元；缴费年限在15年以上的，自第16年起，每满1年每月再增加0.7元。同时，每人每月增加本人2024年12月基本养老金的0.3。福建2025/7/25（一）定额调整：全省所有参与本次基本养老金调整的退休人员，不区分人员类别、退休时间、缴费年限长短、本人基本养老金的高低、所在地区，均按每人每月29元调整增加，主要体现公平。（二）挂钩调整：由与本人缴费年限挂钩调整、与本人基本养老金挂钩调整两个部分构成。挂钩调整主要体现效率，激励在职参保人员在工作期间多缴费、长缴费，以实现多缴多得长缴多得。1.与本人缴费年限挂钩调整部分：按照退休人员的缴费年限（包括视同缴费年限），每满一年增加0.7元。缴费年限按年累计后，剩余月数为6个月以内，按半年计算，发给0.35元；7个月以上、不足1年的，按1年计算，发给0.7元。2.与本人基本养老金挂钩调整部分：按照2024年12月退休人员本人基本养老金的0.66调整增加。江西2025/7/25（一）定额调整。企业和机关事业单位退休人员，每人每月增加23元。（二）挂钩调整。企业和机关事业单位退休人员挂钩调整，与退休人员本人缴费年限(或工作年限)、基本养老金水平因素挂钩。1.与缴费年限挂钩调整，缴费年限15年以下(含15年)的每人每月增加6元，缴费年限超过15年的人员，按每满一年增加0.4元调整，累计缴费年限尾数不足一年的按一年计算。2.与基本养老金水平挂钩调整，每人每月按本人2024年12月份基本养老金的0.45增加。湖南2025/7/25（一）退休人员每人每月增加基本养老金26.5元。（二）在（一）项调整基础上，退休人员按本人缴费年限（含视同缴费年限，不含折算工龄，不满15年的按15年计算）挂钩调整，每满1年月基本养老金再增加0.6元（缴费年限计算到月，不满1年的记为1年），同时，以本人2024年12月的基本养老金为基数挂钩调整，每月再增加0.5。本项按本人缴费年限挂钩调整和按本人基本养老金挂钩调整部分分别见分进元。广东2025/7/25（一）定额调整。每人基本养老金月标准定额增加28元。（二）挂钩调整。在定额调整的基础上，按照多缴多得、长缴多得的原则，与本人基本养老金和缴费年限分别实行挂钩调整：1.按基本养老金定比增加。每人每月按照本人调整前基本养老金月标准的0.54再增加基本养老金。2.按缴费年限增加。缴费年限（含视同缴费年限）增加标准按以下公式计算：与缴费年限挂钩的基本养老金月标准增加额=缴费年限×0.8元，增加额不足12元的，按12元发放。贵州2025/7/25（一）定额调整。企业和机关事业单位退休人员（不含建国前参加革命工作的老工人）每人每月增加28元。（二）挂钩调整。企业和机关事业单位退休人员（不含建国前参加革命工作的老工人）按照缴费年限和基本养老金水平双挂钩调整：1.与本人缴费年限挂钩。企业和机关事业单位退休人员按本人缴费年限（含视同缴费年限，不含折算工龄，下同）每满1年增加0.66元，缴费年限不足1年按1年计算。2.与本人基本养老金挂钩。企业和机关事业单位退休人员按本人2024年12月基本养老金的0.55增加。计算结果按照四舍五入保留小数点后两位。甘肃2025/7/25（一）定额调整：机关事业单位和企业退休（职）人员（含建国前参加革命工作的退休老工人）、五七工家属工、被征地农民每人每月增加29元。（二）挂钩调整：1.与缴费年限挂钩。机关事业单位和企业退休（职）人员（含建国前参加革命工作的退休老工人）本人缴费年限15年及以下部分，月增加12.8元；本人缴费年限15年以上部分，缴费年限每满1年月增加0.5元，缴费年限不满1年的按1年计算；五七工家属工、被征地农民，月增加12.8元。全部缴费年限中不含特殊工种、高海拔地区等折算年限。2.与基本养老金水平挂钩。企业退休（职）人员（含建国前参加革命工作的退休老工人、五七工家属工、被征地农民），以本人2024年12月份的基本养老金（含12月份办理退休手续人员核定的基本养老金）为基数增加0.5；机关事业单位退休（职）人员以同类人员2024年月平均基本养老金为基数增加0.5。广西2025/7/25（一）定额调整：退休人员每人每月增加基本养老金29元。（二）挂钩调整：挂钩调整由以下两部分组成：1．缴费年限挂钩。退休人员按本人缴费年限或工作年限（不含折算工龄）增加基本养老金，即每满一年（累计缴费月数换算为年，不满1年的按1年计算），每人每月增加基本养老金0.5元。2．基本养老金挂钩。退休人员按本人2024年12月基本养老金水平的0.65增加基本养老金。西藏2025/7/25定额调整每人每月调整增加49元；挂钩调整每人每月按累计缴费年限（含实际缴费年限和视同缴费年限，不足1年按1年计算）每满1年二类区调整1元、三类区调整1.2元、四类区调整1.4元、内地参保单位调整1元。重庆2025/7/25（一）定额调整：2024年12月31日及以前退休并领取基本养老金或领取养老待遇的人员，每人每月增加22.5元。（二）挂钩调整：1．退休人员本人缴费年限或工作年限（含视同缴费年限，不含折算工龄，下同）每满1年，每人每月增加0.65元，不足1年的按1年计算。其中本人缴费年限或工作年限低于15年的，统一