我国商业银行破产法律制度的完善路径探究：基于金融稳定与公平的视角

我国商业银行破产法律制度的完善路径探究：基于金融稳定与公平的视角一、引言1.1研究背景与意义在我国的经济体系中，商业银行占据着极为关键的地位。它不仅是资金的重要筹集者和分配者，通过吸收公众存款，将分散的资金汇聚起来，再以贷款、投资等形式将资金输送到国民经济的各个部门，为实体经济的发展提供了有力的资金支持。同时，商业银行也是货币政策的重要执行主体，中央银行借助调整存款准备金率、再贷款利率等货币政策工具，通过商业银行贷款规模和利率水平的变化，实现对货币供应量和信贷市场的调节，从而达成宏观经济调控的目标。此外，商业银行还是金融市场的重要参与者，通过开展买卖金融资产、发行债券等业务，为金融市场注入流动性，推动金融市场的稳定与发展。而且，商业银行还提供金融衍生品、资产管理等多元化服务，以满足企业和个人多样化的金融需求，在促进就业、提升社会福利以及维护金融稳定、防范金融风险等方面发挥着不可或缺的作用。随着我国金融市场的持续发展与开放，商业银行的数量、规模和业务范围不断拓展，这在推动经济增长的同时，也带来了一系列风险。从资本结构来看，商业银行具有高负债经营的特点，自有资本在资产中所占比例相对较小，而负债又多为社会公共短期存款，流动性较强。一旦出现流动性问题，银行难以在合理成本下迅速增加负债或变现资本以获取足够资金，危机便极易爆发。再者，信息不对称引发的逆向选择和道德风险，以及宏观和微观经济因素的影响，都容易致使银行信贷资产恶化，形成不良贷款，进而引发危机。另外，自20世纪70年代以来，混业经营成为全球银行业的发展趋势，虽然这种模式在增加银行盈利、增强经济实力方面有一定积极作用，但也显著加大了银行的经营风险。公众信心的丧失所引发的挤兑行为，更是可能直接导致银行破产，并且这种破产危机在银行间具有很强的传染性，一个银行的破产可能引发系统性银行危机。商业银行破产所带来的影响极为广泛且深远。它不仅会使银行自身遭受巨大损失，还会对整个金融体系产生严重的负面影响，甚至可能引发金融危机，威胁到国家的金融安全和经济稳定。在我国，尽管目前尚未出现商业银行破产的实际案例，但随着金融业改革的深入推进，市场竞争愈发激烈，特别是在2008年对外资银行全面开放人民币业务后，我国商业银行面临着来自资本、金融产品、管理服务、人才等多方面具有明显优势的西方大银行的激烈竞争，那些经营能力较弱的商业银行面临着更高的破产风险。然而，我国现行的商业银行破产法律制度仍存在诸多不完善之处。一方面，缺乏一部专门的银行破产法，相关规定分散在众多独立的法律部门中，没有针对商业银行破产的特殊性制定特别法律制度，导致在处理商业银行破产问题时，大多依赖国家行政拯救，采取个案处理方式，这不仅造成了国家金融资源和社会资源的极大浪费，也不利于金融市场的规范化发展。另一方面，银行监管制度尚不完善，金融监管机构在银行破产案件中未能充分发挥应有的作用，银监会存在独立性不足、行政色彩过浓等问题，与人民银行在职权划分上也存在不清晰之处，影响了监管的有效性。此外，在存款保险制度、信息披露制度、破产预防制度、破产域外效力以及破产重整制度等方面也都存在缺陷，无法满足当前金融市场发展的需求。完善我国商业银行破产法律制度具有重要的现实意义和实践价值。从金融稳定的角度来看，健全的破产法律制度能够为商业银行的市场退出提供规范的程序和法律依据，避免因银行破产引发系统性金融风险，维护金融市场的稳定秩序。在经济发展方面，合理的破产法律制度有助于优化金融资源配置，使金融资源向更有效率的金融机构和经济领域流动，促进经济的健康发展。同时，完善的破产法律制度还能保护债权人、投资者和存款人的合法权益，增强公众对金融体系的信心。此外，对于监管部门而言，明确的破产法律制度可以提升其应对商业银行破产的能力，使其在面对银行破产时能够依法依规进行处理，提高监管效率和水平。1.2研究目的与方法本文旨在深入剖析我国商业银行破产法律制度存在的问题，并提出切实可行的完善建议。通过系统梳理和分析现行相关法律规定及实践案例，揭示我国商业银行破产法律制度在立法、监管、存款保险、信息披露、破产预防与重整以及破产域外效力等方面存在的缺陷，借鉴国际先进经验，结合我国国情，从完善法律体系、强化金融监管、健全相关制度等多个角度提出具体的完善措施，为我国商业银行破产法律制度的健全和完善提供理论支持和实践指导，以适应金融市场发展的需要，维护金融稳定和社会经济的健康发展。在研究方法上，本文主要采用了以下几种方法：文献研究法：通过广泛查阅国内外关于商业银行破产法律制度的学术论文、专著、研究报告以及相关法律法规等文献资料，全面了解该领域的研究现状和发展趋势，梳理已有的研究成果和观点，为本文的研究提供坚实的理论基础和丰富的素材。对国内外学者关于商业银行破产的理论研究进行综合分析，把握不同理论观点的核心内容和发展脉络，从中汲取有益的研究思路和方法，为深入剖析我国商业银行破产法律制度的问题和提出完善建议提供理论依据。案例分析法：选取具有代表性的国内外商业银行破产案例，如海南发展银行关闭案、美国华盛顿互惠银行破产案等，对这些案例进行深入细致的分析，研究其破产原因、处理过程和法律适用情况，总结其中的经验教训，为我国商业银行破产法律制度的完善提供实践参考。通过对海南发展银行关闭案的分析，探究我国在处理商业银行破产问题时面临的困境和存在的问题，以及如何从法律制度层面加以改进和完善；通过对美国华盛顿互惠银行破产案的研究，了解国际上先进的商业银行破产处理经验和法律制度安排，为我国提供借鉴。比较研究法：对不同国家和地区的商业银行破产法律制度进行比较分析，包括美国、英国、德国、日本等发达国家以及我国香港、台湾地区的相关法律制度，研究其在破产标准、破产程序、监管机制、存款保险制度等方面的特点和差异，总结出可供我国借鉴的成功经验和有益做法。对比美国和英国在商业银行破产监管机制方面的不同模式，分析各自的优势和不足，结合我国实际情况，探讨如何优化我国的金融监管机制；研究德国和日本在存款保险制度方面的特色和实践效果，为我国完善存款保险制度提供参考。规范分析法：从法律规范的角度出发，对我国现行的与商业银行破产相关的法律法规，如《商业银行法》《企业破产法》《银行业监督管理法》等进行系统分析，研究其条文内容、立法目的和适用范围，找出其中存在的不完善之处和需要改进的地方，提出针对性的修改建议和完善措施。对《商业银行法》中关于商业银行破产的规定进行详细解读，分析其在实际操作中存在的问题，如破产标准不够明确、破产程序不够具体等，并提出相应的修改建议，以增强法律规范的可操作性和实效性。1.3国内外研究现状在国外，关于商业银行破产法律制度的研究起步较早，成果丰硕。美国学者在这一领域的研究较为深入，如Benston等人在《PerspectivesonSafeandSoundBanking:Past,Present,andFuture》中，对美国商业银行破产法律制度进行了全面分析，探讨了破产标准、监管机构的职责以及存款保险制度等方面的内容。他们指出，美国完善的商业银行破产法律制度在保障金融稳定和保护存款人利益方面发挥了重要作用，但也存在一些问题，如监管机构之间的协调不足等。英国学者Goodhart在《TheCentralBankandtheFinancialSystem》中研究了英国商业银行破产法律制度与金融稳定的关系。他认为，英国的商业银行破产法律制度注重市场机制的作用，在银行破产时，通过市场化的手段进行处置，以减少对金融体系的冲击。同时，他也强调了中央银行在商业银行破产过程中的重要作用，中央银行应及时提供流动性支持，防止银行危机的扩散。日本学者青木昌彦在《ComparativeInstitutionalAnalysis》中对日本商业银行破产法律制度进行了比较研究，分析了日本商业银行破产法律制度的特点和发展历程。他指出，日本的商业银行破产法律制度在应对金融危机时，经历了从政府主导救助到逐步引入市场机制的转变，这种转变有助于提高银行破产处置的效率和透明度。国内学者对商业银行破产法律制度的研究也取得了一定的成果。朱明阳在《我国商业银行破产法律制度缺陷及对策研究》中，深入分析了我国商业银行破产法律制度存在的缺陷，包括缺乏专门的银行破产法、存款保险制度不完善、信息披露制度不健全、破产预防制度缺失以及破产域外效力不明确等问题。他提出应制定专门的银行破产法，完善存款保险制度，加强信息披露，建立有效的破产预防机制，并明确破产域外效力等建议。刘宏鹏在《商业银行破产的法律问题研究》中，探讨了商业银行破产的理论基础和立法依据，认为商业银行破产法律制度应在保障金融安全的同时，注重提高金融效率，实现金融安全与金融发展的平衡。他还对商业银行破产的程序、监管机制以及风险预警机制等方面进行了研究，提出了相应的完善建议。现有研究虽然在商业银行破产法律制度的各个方面都取得了一定的成果，但仍存在一些不足之处。一方面，部分研究对我国商业银行破产法律制度的特殊性认识不够深入，在借鉴国外经验时，未能充分结合我国国情，导致提出的建议在实际应用中存在一定的局限性。另一方面，对于一些新兴的问题，如金融科技背景下商业银行破产法律制度的调整、商业银行跨境破产的法律协调等，研究还不够充分，有待进一步深入探讨。此外，在研究方法上，多以理论分析为主，实证研究相对较少，缺乏对实际案例的深入分析和数据支持，使得研究成果的说服力和可操作性有待提高。二、我国商业银行破产法律制度现状2.1商业银行破产概述商业银行破产，指的是商业银行依照特定程序停止经营活动，对债权进行清理，清偿债务，丧失民事权利能力与民事行为能力，失去法人资格从而退出市场的过程。这一过程不仅涉及银行自身的运营终止，还会对众多利益相关方产生深远影响。在我国，商业银行破产的标准主要依据《商业银行法》《企业破产法》等相关法律法规确定。《商业银行法》第七十一条明确规定：“商业银行不能支付到期债务，经国务院银行业监督管理机构同意，由人民法院依法宣告其破产。”《企业破产法》第二条规定：“企业法人不能清偿到期债务，并且资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力的，依照本法规定清理债务。”综合这些规定，我国商业银行的破产标准可归纳为：商业银行不能清偿到期债务，并且资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力，同时需经国务院银行业监督管理机构同意，方可由人民法院依法宣告破产。商业银行破产需历经一系列严谨的程序。首先是破产申请环节，依据《企业破产法》第一百三十四条规定，商业银行等金融机构出现本法第二条规定情形时，国务院金融监督管理机构可向人民法院提出对该金融机构进行重整或者破产清算的申请。国务院金融监督管理机构依法对出现重大经营风险的金融机构采取接管、托管等措施的，还可向人民法院申请中止以该金融机构为被告或者被执行人的民事诉讼程序或者执行程序。其次是破产受理，人民法院在收到破产申请书后，会进行初步审查，若认为符合法定条件，应在7日内立案，随即开启对案件的处理工作。然后是破产公告，人民法院需在受理破产案件10日之内通过媒体告知商业银行利害关系人关于商业银行拟破产事宜，同时中止债务财产的其他民事程序和任何债务清偿活动，并召集债权人会议，以便各方及时了解破产进程并参与相关事务。接着是破产和解和整顿阶段，若国务院银行业监督管理机构认为有必要对拟破产的商业银行进行整顿以缓解信用危机，可与债权人会议达成和解协议，于法定期限内着手整顿拟破产的商业银行，并中止破产程序，整顿期限一般为两年。若整顿成效显著，商业银行能按期清偿债务，便在履行和解协议后终结破产程序，恢复正常经营活动；若商业银行在整顿期间从事有损于债权人利益的行为，或者财务状况持续恶化，则应终结整顿，宣告破产。随后是破产宣告，即人民法院通过媒体告知社会公众拟破产的商业银行破产事实成立，破产清算正式开始，此时商业银行事实上丧失法人资格。在破产清算环节，破产宣告后，人民法院会组织国务院银行业监督管理机构等有关部门和有关人员成立清算组，对破产商业银行的债权债务进行全面清查处理。最后是破产财产的处理和破产注销登记与公告。破产财产是商业银行依法享有所有权的一切财产，是破产债务清偿的物质基础，包括破产宣告时破产商业银行经营管理的全部财产、破产宣告后至破产程序终结前所取得的财产以及应当由商业银行行使的其他财产权利。商业银行破产清算时，在支付清算费用、所欠职工工资和劳动保险费用后，应当优先支付个人储蓄存款的本金和利息。破产财产分配完毕后，清算组提请人民法院终结破产程序，并向破产商业银行的原登记机关办理注销登记，工商机关核准注销商业银行登记后，公告该银行终止，至此，破产商业银行的企业法人资格从法律意义上正式消灭。与一般企业破产相比，商业银行破产具有诸多显著区别。从涉及公众利益角度看，商业银行的主要资金来源是社会公众存款，一旦破产，众多存款人的利益将直接受损。以海南发展银行破产为例，其破产导致大量储户的存款无法及时足额兑付，给储户带来了巨大的经济损失，引发了社会的广泛关注和不安。而一般企业的债权人主要是其他企业或特定的投资者，涉及的公众范围相对较窄。在影响范围方面，商业银行破产的影响范围极为广泛，不仅会对金融体系造成冲击，还可能引发系统性金融风险，进而影响整个国家的经济稳定。一家商业银行的破产可能引发储户对其他银行的信任危机，导致挤兑现象在银行间蔓延，使本来经营正常的银行也面临流动性风险，最终引发金融业的系统性危机。而一般企业破产通常只对其上下游企业和相关投资者产生影响，影响范围相对局限。从监管程度来看，由于商业银行在经济体系中的特殊地位，其破产受到更为严格的监管。在破产申请前，需经国务院银行业监督管理机构同意；在破产程序中，监管机构也会深度参与，如组织清算组等。而一般企业破产的监管相对宽松，主要依据《企业破产法》等法律法规进行常规程序处理。在破产程序上，商业银行破产程序更为复杂。除了一般企业破产的基本程序外，还多了银保监会的接管、大行的托管以及存款保险基金对于存款人的兜底等环节。这些特殊环节旨在增强对商业银行破产的风险防控和处置能力，保护存款人的利益，维护金融市场的稳定。2.2我国现行相关法律法规梳理我国目前涉及商业银行破产的法律法规主要包括《商业银行法》《企业破产法》《银行业监督管理法》以及《存款保险条例》等，这些法律法规从不同角度对商业银行破产相关事宜作出规定，共同构建起我国商业银行破产法律制度的基本框架，但在实际应用中，也存在着一些问题。《商业银行法》在商业银行破产法律体系中占据重要地位，对商业银行破产的特殊事项作出了明确规定。在破产条件方面，第七十一条明确指出“商业银行不能支付到期债务，经国务院银行业监督管理机构同意，由人民法院依法宣告其破产”，这清晰地表明了商业银行破产需同时满足不能支付到期债务以及获得国务院银行业监督管理机构同意这两个关键条件。与一般企业破产条件相比，该规定体现了对商业银行破产的谨慎态度。一般企业只要符合《企业破产法》中“企业法人不能清偿到期债务，并且资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力”的条件，即可申请破产，而商业银行由于其在金融体系中的特殊地位和广泛影响，破产审批更为严格，需监管机构同意，以确保金融市场的稳定。在破产清算方面，《商业银行法》同样有着特殊规定。第七十一条规定“商业银行被宣告破产的，由人民法院组织国务院银行业监督管理机构等有关部门和有关人员成立清算组，进行清算。商业银行破产清算时，在支付清算费用、所欠职工工资和劳动保险费用后，应当优先支付个人储蓄存款的本金和利息”。这一规定凸显了对个人储蓄存款本金和利息的优先保护，这是因为商业银行的主要资金来源是公众存款，个人储蓄存款涉及众多普通民众的切身利益，优先保障其权益，能够有效维护社会稳定，避免因银行破产导致公众财产损失而引发社会动荡。《企业破产法》作为规范企业破产的一般性法律，其适用范围涵盖了包括商业银行在内的各类企业法人。该法对企业破产的基本程序，如破产申请、受理、债权申报、债权人会议、重整、和解以及破产清算等，作出了全面且系统的规定。在破产申请方面，第二条规定“企业法人不能清偿到期债务，并且资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力的，依照本法规定清理债务”，明确了企业破产的基本条件。对于商业银行而言，虽然《商业银行法》对其破产条件有特别规定，但在实际操作中，《企业破产法》的相关规定仍具有重要的指导意义。在债权申报环节，《企业破产法》第四十五条规定“人民法院受理破产申请后，应当确定债权人申报债权的期限。债权申报期限自人民法院发布受理破产申请公告之日起计算，最短不得少于三十日，最长不得超过三个月”，这一规定同样适用于商业银行破产时的债权申报，确保了债权人能够在合理的时间内申报债权，维护自身权益。债权人会议的相关规定，如第六十一条对债权人会议职权的规定，也为商业银行破产过程中债权人行使权利、参与破产程序提供了法律依据。《银行业监督管理法》主要聚焦于对银行业金融机构的监督管理，其中的诸多规定与商业银行破产密切相关。该法赋予了国务院银行业监督管理机构广泛的监管职责和权力，包括对商业银行的市场准入、风险管理、内部控制等方面的监管。在商业银行破产过程中，国务院银行业监督管理机构发挥着关键作用。在破产申请阶段，如前文所述，商业银行破产需经国务院银行业监督管理机构同意，这体现了监管机构对银行破产的严格把控。在破产处置过程中，监管机构有权对破产银行进行调查，了解其经营状况和财务状况，以便更好地制定破产处置方案。此外，监管机构还可以对破产银行的高级管理人员进行问责，追究其在银行经营不善导致破产过程中的责任，从而加强对银行经营行为的约束，防范银行破产风险的发生。例如，在海南发展银行破产事件中，监管机构在其破产处置过程中，就积极履行职责，对该行的资产负债情况进行了全面调查，虽然最终未能挽救该行，但为后续处理类似事件积累了经验。《存款保险条例》于2015年正式施行，标志着我国存款保险制度的正式建立。该条例规定，存款保险实行限额偿付，最高偿付限额为人民币50万元。同一存款人在同一家投保机构所有被保险存款账户的存款本金和利息合并计算的资金数额在最高偿付限额以内的，实行全额偿付；超出最高偿付限额的部分，依法从投保机构清算财产中受偿。存款保险制度在商业银行破产时，对存款人的利益保护起着至关重要的作用。它能够增强存款人对银行的信心，当银行面临破产风险时，存款人无需过度恐慌，因为其存款在一定限额内能够得到保障，从而有效防止挤兑现象的发生，维护金融市场的稳定。以包商银行破产为例，存款保险基金在其中发挥了重要作用，对个人存款人进行了及时偿付，保障了他们的合法权益，同时也稳定了市场信心。2.3我国商业银行破产案例分析1998年6月21日，中国人民银行发布公告，宣告关闭海南发展银行，这成为新中国金融史上首个因支付危机而倒闭的商业银行，引发了广泛关注。海南发展银行的破产，为剖析我国商业银行破产法律制度提供了典型案例。海南发展银行成立于1995年8月18日，是海南省唯一一家具有独立法人地位的股份制商业银行，其成立初衷是整合当地金融资源，化解金融风险，促进经济发展。它是在合并原海南省5家信托投资公司和28家信用社的基础上组建起来的。在成立初期，海南发展银行便面临着诸多困境。原5家信托投资公司在合并时，坏账损失总额已高达26亿元，这使得海南发展银行从诞生起就背负着沉重的不良资产包袱。随着房地产市场的降温，海南发展银行大量投入房地产业的资金难以收回，不良资产比例进一步攀升，资本充足率急剧下降，抗风险能力严重不足。在经营管理方面，海南发展银行也存在严重问题。违规操作、越权放贷、内部监控缺失等现象频繁出现，导致不良贷款大量增加。例如，部分贷款未经严格的风险评估和审批程序就被发放出去，最终无法收回，形成坏账。此外，政府在银行经营过程中的不当干预，也对海南发展银行的运营产生了负面影响。当银行出现危机时，政府未能及时采取有效措施进行干预，导致危机不断恶化。1997年底，海南发展银行的经营状况开始急剧恶化，资金流动性出现严重问题。海南省政府虽试图通过注资来改善其经营状况，但由于银行内部管理和经营问题积重难返，注资未能从根本上解决问题。1998年5月27日，海南发展银行宣布停业，最终走向破产。在海南发展银行破产过程中，法律适用暴露出诸多问题。当时，我国尚未建立完善的商业银行破产法律制度，相关规定分散且不完善，缺乏专门针对商业银行破产的详细法律条文。在处理海南发展银行破产事宜时，主要依据《商业银行法》《企业破产法（试行）》等法律法规，但这些法律在实际应用中存在诸多不足。《商业银行法》虽然对商业银行破产的基本条件和清算组组成等作出了规定，但条文较为简略，对于一些关键问题，如破产程序中金融监管机构的具体职责、破产财产的评估与处置等，缺乏明确详细的规定。《企业破产法（试行）》主要是针对一般企业制定的，对于商业银行破产的特殊性考虑不足，难以满足商业银行破产处理的实际需求。从监管层面来看，当时我国金融监管体系尚不完善，对商业银行的监管存在漏洞。在海南发展银行经营过程中，监管机构未能及时有效地对其风险进行监测和预警，也未能采取有力措施督促银行加强风险管理和内部控制。当银行出现危机时，监管机构在破产程序中的协调和指导作用也未能充分发挥，导致破产处理过程不够顺畅，债权人利益未能得到有效保障。海南发展银行的破产对当地经济和金融体系产生了巨大冲击。它破坏了当地金融市场的稳定，导致企业和个人的资金压力剧增，许多企业因资金链断裂而倒闭，给当地经济发展带来了严重阻碍。这一事件也引发了金融行业对风险管理和监管机制的深刻反思，为后续金融改革和法律制度完善提供了重要的经验教训。三、我国商业银行破产法律制度存在的问题3.1缺乏专门立法我国目前尚未制定一部专门的商业银行破产法，有关商业银行破产的法律规定散见于《商业银行法》《企业破产法》《银行业监督管理法》等多部法律法规中。这种分散式的立法模式，使得商业银行破产法律制度缺乏系统性和完整性，在实践中容易导致法律适用的混乱和不确定性。从法律体系的系统性来看，由于不同法律法规的立法目的和侧重点各异，对商业银行破产相关问题的规定难免存在不一致甚至冲突之处。《商业银行法》主要侧重于对商业银行日常经营活动的规范和监管，对商业银行破产的规定相对简略，仅对破产条件和清算组组成等作出了原则性规定。而《企业破产法》作为一般性的破产法律，虽然对破产程序进行了较为全面的规定，但它并未充分考虑商业银行破产的特殊性，在处理商业银行破产案件时，难以满足实际需求。例如，在破产财产的分配顺序上，《商业银行法》规定商业银行破产清算时，在支付清算费用、所欠职工工资和劳动保险费用后，应当优先支付个人储蓄存款的本金和利息。然而，《企业破产法》对于破产财产的分配顺序则有不同的规定，这就容易导致在实际操作中出现法律适用的争议。在实际案例中，这种法律适用的混乱问题表现得尤为明显。以海南发展银行破产案为例，在处理该行破产事宜时，由于缺乏专门的商业银行破产法，相关部门只能依据《商业银行法》《企业破产法（试行）》等多部法律法规来进行操作。然而，这些法律法规之间的规定存在差异，使得在破产程序的启动、债权申报、资产处置等环节都出现了诸多问题。在债权申报过程中，不同债权人依据不同的法律条文对债权的认定和申报范围产生了分歧，导致债权申报工作进展缓慢，影响了整个破产程序的推进。由于缺乏专门立法，商业银行破产过程中的一些特殊问题无法得到有效解决。商业银行作为金融机构，其业务具有高度的专业性和复杂性，涉及大量的金融资产、负债以及复杂的金融交易。在破产时，诸如金融衍生产品的处理、客户信息的保护、与其他金融机构的债权债务关系协调等问题，都需要有专门的法律规定来进行规范和指导。但目前的分散式立法模式，无法对这些特殊问题提供全面、具体的解决方案，增加了商业银行破产处理的难度和风险。此外，缺乏专门立法也不利于与国际接轨。随着金融全球化的发展，商业银行跨境业务日益增多，跨境破产问题也逐渐凸显。国际上许多国家都制定了专门的银行破产法，以应对银行破产过程中的各种复杂问题，并在跨境破产方面建立了相应的协调机制。而我国由于缺乏专门的商业银行破产法，在处理跨境破产案件时，难以与国际通行规则相衔接，容易引发国际法律冲突，损害我国商业银行在国际金融市场的声誉和利益。3.2破产标准不完善我国现行商业银行破产标准主要依据《商业银行法》和《企业破产法》的相关规定，这种标准存在一定的局限性，过于单一且未能充分考虑商业银行的特殊性，难以准确判断银行的破产风险。目前我国商业银行的破产标准为“不能清偿到期债务，并且资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力，经国务院银行业监督管理机构同意，由人民法院依法宣告破产”。这一标准与一般企业的破产标准基本相同，主要侧重于资产负债和偿债能力的考量，而对商业银行的资本充足率、流动性等关键指标重视不足。资本充足率是衡量商业银行稳健性的重要指标，它反映了银行抵御风险的能力。根据《巴塞尔协议Ⅲ》的要求，商业银行的核心一级资本充足率不得低于7%，一级资本充足率不得低于8.5%，总资本充足率不得低于10.5%。然而，我国现行破产标准中并未明确将资本充足率作为判断银行破产的关键指标。在实际情况中，一些商业银行虽然表面上能够清偿到期债务，但如果其资本充足率长期低于监管要求，就意味着其风险抵御能力较弱，一旦遭遇经济波动或突发风险事件，很容易陷入破产危机。流动性对于商业银行的生存和发展同样至关重要。银行的流动性风险主要体现在资金的流动性和资产的流动性两个方面。资金流动性不足可能导致银行无法及时满足客户的提款需求，引发挤兑风险；资产流动性不足则可能导致银行在需要资金时无法及时变现资产，影响其正常运营。我国现行破产标准对商业银行的流动性指标缺乏明确规定。在实际操作中，一些银行可能存在流动性隐患，但由于尚未达到“不能清偿到期债务”的标准，未能及时被纳入破产风险监测和处置范围，一旦流动性问题恶化，就可能引发银行破产。以海南发展银行破产为例，在其破产前，资本充足率严重不足，不良资产比例过高，流动性出现严重问题。然而，按照当时的破产标准，在其尚未完全达到“不能清偿到期债务”的严格标准时，未能及时启动有效的破产预防和处置机制，导致问题不断积累，最终走向破产。如果在破产标准中充分考虑资本充足率和流动性等指标，当海南发展银行的资本充足率和流动性指标恶化到一定程度时，就能够及时采取措施，如要求银行补充资本、调整资产结构、加强流动性管理等，或许可以避免其最终破产的命运。这种不完善的破产标准，在实际应用中可能导致银行破产风险的判断滞后，无法及时采取有效的风险防范和处置措施。对于监管部门来说，难以根据现行破产标准准确识别和预警银行的潜在破产风险，从而影响监管的及时性和有效性。对于投资者和存款人而言，也无法依据现行破产标准准确评估银行的风险状况，做出合理的投资和存款决策。因此，完善我国商业银行的破产标准，充分考虑资本充足率、流动性等特殊指标，对于准确判断银行破产风险、加强银行监管、保护投资者和存款人的利益具有重要意义。3.3监管制度缺陷在商业银行破产法律制度中，金融监管机构扮演着至关重要的角色，然而我国当前金融监管机构在商业银行破产相关事务中的职责存在诸多不明确之处，严重影响了监管的有效性和破产处置的效率。从职责界定来看，我国目前涉及商业银行监管的主要机构包括中国人民银行、中国银行保险监督管理委员会（银保监会）等。虽然《中国人民银行法》《银行业监督管理法》等法律法规对这些机构的职责作了相应规定，但在商业银行破产相关事务方面，职责划分并不清晰。在商业银行破产风险监测方面，中国人民银行负责维护金融稳定，承担宏观审慎管理职责，理应密切关注商业银行的整体风险状况，对可能引发破产的风险因素进行监测和预警。银保监会则负责对银行业金融机构的日常监管，包括对商业银行的市场准入、业务经营、风险管理等方面的监管。然而，在实际操作中，对于商业银行破产风险监测的具体职责划分并不明确，容易出现双方都在监测，但又存在监测内容和标准不一致的情况，或者出现某些风险监测领域的空白，导致无法及时准确地识别商业银行的破产风险。在破产处置过程中，金融监管机构的职责同样不够明确。当商业银行出现破产危机时，需要监管机构迅速采取行动，协调各方利益，制定合理的破产处置方案。在海南发展银行破产事件中，中国人民银行和当时的海南省政府虽然采取了一系列措施，如提供再贷款、组织省内金融机构进行救助等，但由于监管机构之间职责不明确，缺乏有效的协调机制，导致救助行动缺乏系统性和连贯性，最终未能成功挽救海南发展银行。在破产清算环节，对于清算组的组成、清算程序的监督以及破产财产的处置等方面，中国人民银行和银保监会的职责也没有明确的界定，容易引发双方在工作中的推诿和扯皮现象，影响破产清算的顺利进行。我国金融监管机构在独立性和有效性方面也存在明显不足。银保监会作为主要的银行业监管机构，虽然在一定程度上具有相对独立性，但仍然受到行政干预的影响。在一些商业银行的重大决策过程中，如增资扩股、业务拓展等，监管机构的决策可能会受到政府部门的干预，导致监管决策不能完全基于金融风险和市场规律。这种行政干预不仅削弱了监管机构的独立性，也影响了监管的有效性，使得监管机构无法充分发挥其在商业银行破产预防和处置中的作用。从监管手段来看，我国金融监管机构主要依赖传统的合规性监管，即侧重于对商业银行是否遵守法律法规和监管规定进行检查，而对于商业银行的风险管理能力、内部控制水平等方面的监管相对薄弱。在现代金融市场环境下，商业银行面临的风险日益复杂多样，单纯的合规性监管难以全面有效地识别和防范银行破产风险。例如，对于金融创新产品和业务，由于其创新性和复杂性，合规性监管可能无法及时跟上，导致监管漏洞的出现，增加了商业银行的破产风险。此外，金融监管机构之间的协调合作机制也不够完善。随着金融市场的发展，商业银行的业务日益多元化，与证券、保险等其他金融行业的交叉融合越来越紧密。在这种情况下，单一监管机构难以对商业银行的整体风险进行全面有效的监管，需要各金融监管机构之间加强协调合作。然而，我国目前各金融监管机构之间缺乏有效的信息共享和沟通协调机制，导致在对商业银行进行监管时，存在监管重叠和监管空白的现象。在对金融控股公司旗下的商业银行进行监管时，银保监会、证监会和保监会之间可能会因为职责划分不清和沟通不畅，出现监管重复或者某些风险无人监管的情况，从而影响监管的有效性，增加了商业银行破产的潜在风险。3.4存款保险制度不健全存款保险制度在维护金融稳定和保护存款人利益方面发挥着至关重要的作用，然而我国当前的存款保险制度在保障范围、赔付限额、运行机制等方面仍存在诸多不足，难以充分发挥其应有的功能。在保障范围方面，我国存款保险制度主要覆盖了吸收存款的银行业金融机构，包括商业银行、农村合作银行、农村信用合作社等。然而，对于一些非银行金融机构，如金融租赁公司、消费金融公司、汽车金融公司等，虽然它们在金融市场中也扮演着重要角色，且部分业务涉及公众资金，但目前尚未被纳入存款保险制度的保障范围。这些非银行金融机构一旦出现经营危机或破产风险，其客户的资金安全将面临较大威胁。例如，一些金融租赁公司通过发行理财产品等方式向公众募集资金，如果公司经营不善，资金链断裂，投资者的资金可能无法得到有效保障。从赔付限额来看，我国《存款保险条例》规定，存款保险实行限额偿付，最高偿付限额为人民币50万元。这一赔付限额在一定程度上能够保障大多数存款人的利益，据央行测算，50万元的偿付上限可以覆盖99.63%的存款人的全部存款。然而，随着经济的发展和居民财富的增长，这一赔付限额可能无法满足部分高净值存款人的需求。对于一些拥有大量存款的企业和个人来说，一旦银行破产，超过50万元的部分可能面临损失，这可能会对他们的财务状况产生较大影响。在一些经济发达地区，企业的存款规模较大，50万元的赔付限额相对较低，无法充分保障企业的资金安全，可能会影响企业的正常经营。我国存款保险制度的运行机制也存在一些问题。存款保险基金的资金来源主要是投保机构交纳的保费，资金规模相对有限。在面对大规模的银行破产事件或系统性金融风险时，存款保险基金可能难以承担巨额的赔付责任。在金融危机期间，多家银行同时出现危机，存款保险基金可能会面临资金短缺的困境，无法及时足额地向存款人进行赔付。存款保险机构在与其他金融监管机构的协调合作方面也存在不足。在银行破产处置过程中，需要存款保险机构与银保监会、中国人民银行等监管机构密切配合，共同制定处置方案，协调各方利益。然而，目前各机构之间的信息共享和沟通协调机制还不够完善，可能导致在银行破产处置过程中出现决策效率低下、工作重复或推诿等问题。在对问题银行的风险评估和处置过程中，不同监管机构可能由于掌握的信息不同，对问题的判断和处理方式存在差异，影响了银行破产处置的效果和效率。3.5行政权与司法权冲突在商业银行破产过程中，行政权与司法权的界限存在不清晰的情况，这极易导致权力行使冲突，对破产程序的公正和效率产生负面影响。从法律规定层面来看，我国目前关于商业银行破产的法律法规中，对于行政权和司法权的职责划分不够明确。《商业银行法》虽规定商业银行破产需经国务院银行业监督管理机构同意，由人民法院依法宣告破产，但对于在破产程序中，银保监会等行政监管机构与人民法院之间具体的权力行使范围和协调机制缺乏详细规定。在破产申请的受理环节，行政监管机构在审核银行破产申请时，与人民法院的审查职责存在一定重叠，容易出现双方对申请的审查标准和程序理解不一致的情况，导致申请受理时间延长，影响破产程序的启动效率。在实际操作中，行政权与司法权的冲突表现得较为明显。当商业银行出现破产危机时，行政监管机构可能出于维护金融稳定和社会稳定的考虑，倾向于采取行政手段进行干预，如对银行进行接管、注资等救助措施。而人民法院则更注重依据法律程序和规定来处理破产案件，保障债权人的合法权益。在海南发展银行破产事件中，行政监管机构在破产处置过程中发挥了重要作用，采取了一系列行政措施，如组织省内金融机构进行救助、提供再贷款等。然而，这些行政措施在实施过程中，与人民法院主导的破产法律程序之间缺乏有效的协调和衔接，导致破产处置过程中出现了一些混乱和矛盾。行政监管机构在处置过程中，可能会优先考虑金融稳定和社会稳定等因素，而对债权人的利益保护不够充分，这与人民法院在破产程序中追求的公平清偿原则存在一定冲突。行政权与司法权的冲突还体现在对破产财产的处置上。行政监管机构可能会从维护金融秩序和行业稳定的角度出发，希望对破产银行的资产进行整体打包出售或重组，以减少对金融市场的冲击。而人民法院则需要依据法律规定，按照债权人的债权比例进行公平分配，保障债权人的合法权益。这种不同的处置思路和目标，容易导致在破产财产处置过程中，行政权与司法权之间产生冲突，影响破产财产的处置效率和公正性。行政权与司法权的冲突还可能引发权力寻租和腐败问题。由于两者界限不清晰，在商业银行破产处置过程中，可能会出现行政监管机构和司法机关工作人员利用权力谋取私利的情况，损害债权人、存款人和其他利益相关方的合法权益，破坏金融市场的公平竞争环境和法治秩序。这种行政权与司法权的冲突，严重影响了商业银行破产程序的顺利进行。它不仅降低了破产程序的效率，增加了破产成本，还可能导致债权人的利益无法得到有效保障，损害金融市场的稳定和信心。因此，明确界定行政权与司法权在商业银行破产过程中的职责和权限，建立有效的协调机制，是解决这一问题的关键所在。四、国外商业银行破产法律制度借鉴4.1美国商业银行破产法律制度美国的商业银行破产法律制度经过长期发展，已形成一套较为完善且成熟的体系，在世界范围内具有一定的代表性和借鉴价值。其在银行破产的启动程序、破产标准、监管措施以及存款保险制度等方面的规定，都蕴含着丰富的实践经验和先进理念。美国银行破产程序的启动权主要由银行主管当局掌握，包括银行许可机构、监管机构或联邦存款保险公司（FDIC）。根据《联邦存款保险法》（FDIA）规定，当银行出现诸如没有以安全稳健的方式运行、没有履行提存存款保证金义务、隐瞒运营记录或被认定为联邦反洗钱刑事犯罪等情况时，FDIC就可以启动破产程序。这一规定赋予了监管机构极大的自由裁量权，使其能够在银行出现风险迹象时，及时介入并启动破产程序，有效防止风险的进一步扩散。与一般公司破产程序由债权人和债务人提出申请不同，美国银行破产程序的这种启动方式，充分考虑了银行业的特殊性以及破产可能引发的系统性风险，强调了监管机构在维护金融稳定中的主导作用。在2008年金融危机期间，华盛顿互惠银行因次贷危机影响，资产质量急剧恶化，出现了严重的流动性问题。FDIC依据相关法律规定，迅速启动了破产程序，对该行进行接管和处置，及时稳定了市场信心，避免了危机的进一步蔓延。美国的银行破产标准并非单纯采用一般公司破产所通用的“资不抵债”原则。1933年联邦存款保险法开始强调，不必具有资不抵债的明显证据，只要有为存款人和其他债权人的利益而保护银行资产的必要，就可启动破产程序。1991年美国通过《联邦存款保险公司改善法案》（FDICIA），将银行资本严重不足作为银行破产的最重要因素。该法案规定，“资本严重局限性银行”（资本充足率在2%以下）时，不必等到资本耗尽，在进入资本严重局限性状态90天内就可并且必须采取接管措施，提前将其关闭。这一规定将启动破产程序既作为监管当局的一项权利，又将其确认为一项不可推卸的义务，减少了监管当局初期介入的随意性，避免其因拥有自由裁量权而拖延启动破产程序，导致银行资产状况进一步恶化，给债权人、存款保险机构带来损失。这种破产标准的设定，更加注重银行的实际运营状况和风险状况，能够及时识别和处置潜在的破产风险，有效保护存款人和其他债权人的利益。在监管措施方面，美国建立了双轨制的监管体系，由联邦政府或州政府对各银行机构实施监管。美联储有权对整个银行体系进行监管，但实际上很少直接参与银行检查，12家联储银行各自开展具体监管。FDIC在银行破产处置中扮演着核心角色，集监管机构、存款保险机构、接管人、管理人和清算人等多种职能于一身。一旦银行进入破产程序，FDIC将取代银行董事会、股东和管理层，对银行的所有事务有全权处置权，并独立行使破产处置业务，比如确认债权合法性，转让或变卖资产、清偿债务等。在破产处置过程中，法院或任何其他政府机构都无权监督或干涉FDIC，司法审查非常有限，仅适用于事后，并且债权人在司法救济中也只能获得损害赔偿。这种高度集中的监管模式，确保了银行破产处置的高效性和专业性，能够迅速采取措施保护存款人利益，稳定金融市场。在硅谷银行破产事件中，FDIC迅速接管了该行，对其资产进行评估和处置，保障了储户的资金安全，稳定了市场情绪。美国的存款保险制度也具有重要的借鉴意义。1933年，美国国会设立“存款保险基金”，由FDIC管理，致力于保证银行破产情况下储蓄人的利益。存款保险只对活期和定期存款担保，对股票、保险、基金等投资性账户不予担保。目前，一个存款人在一家银行的最高担保额为25万美元，这一担保额大致是美国平均工资5年之和。如果是两人或两人以上共同开设的联合账户，则该账户下最高担保额就是每人25万美元。这种存款保险制度能够有效增强存款人对银行的信心，当银行出现危机时，存款人无需过度恐慌，其存款在一定限额内能够得到保障，从而避免挤兑现象的发生，维护金融市场的稳定。自存款保险制度建立以来，美国银行体系在面对危机时的稳定性得到了显著提高，有效减少了银行破产对经济和社会的冲击。4.2英国商业银行破产法律制度英国的商业银行破产法律制度在国际上也具有较高的参考价值，其在破产程序的各个环节都有较为细致的规定，同时注重对债权人、存款人利益的保护以及金融市场的稳定。英国银行破产程序的启动需满足严格条件。债务人资不抵债，即债务人的资产不足以偿还其所有债务；或者在特定情况下，债务人的资产不足以清偿其未偿债务；此外，债权人要求破产，并且债权人享有《2008年破产法》第41条规定的债权。当满足这些条件之一时，银行破产程序即可启动。在启动后，法院会依据严格标准审查是否受理案件，包括审查银行是否出现支付困难或者资不抵债的情况，债权人是否提出了具体明确的请求或者申请。若债务人在破产程序开始后提出异议或申请，法院将中止破产程序。这种启动条件和审查标准的设定，确保了破产程序启动的严谨性，避免了破产程序的随意启动，保护了银行及相关利益方的合法权益。在财产保全及扣押方面，《2008年破产法》作出了专门且详细的规定。第413条（b）款明确指出，在对债务人的财产采取扣押、保全等限制措施前，破产法院应当充分听取债权人委员会的意见，并可根据实际需要，就扣押、保全的财产范围、期限、担保等关键事项作出合理决定。第413条（c）款规定，在进行财产保全时，如果没有破产法院的许可，应当被排除的债务人或者其债权人不能对该财产采取任何限制措施。若债务人或其债权人能够证明存在欺诈行为，或者其认为有可能存在欺诈行为，破产法院可以拒绝对债务人或其债权人采取任何限制措施。这些规定旨在确保财产保全措施的公正性和合理性，防止债务人或债权人的合法权益受到不当侵害，同时保障破产程序中财产处置的顺利进行。英国的银行重整程序也有着明确的启动和执行规定。《2008年破产法》第656条规定，在任何情况下，如果债务人不能通过重整程序解决其债务问题，法院应下令将其从破产程序中移除。若债务人或其任何高级管理人员、董事和高级职员不能履行或不愿履行对债权人的债务，且无法通过破产重整程序解决债务问题，法院可以命令其向法院申请破产重组。若债务人有欺诈行为或其他严重违反《破产法》的行为，或破产管理当局不履行《破产法》规定的职责，法院可以命令其在一定期限内向法院申请破产重组，该期限为3个月。这些规定为银行重整程序提供了清晰的指引，促使债务人积极寻求解决债务问题的途径，保障了债权人的利益，维护了金融市场的稳定。存款保险机构在英国银行破产中发挥着关键作用。《2008年破产法》赋予了存款保险机构对银行的广泛管理和处置权利，同时也明确了其应承担的相应义务。存款保险机构有权制定破产方案，对银行资产、负债进行妥善处理，代表债务人参加债权人会议并行使表决权。其还能对债务人实施监管，在必要时，可在破产程序中临时接管债务人并行使相关权利，决定是否实施重组。存款保险机构需要向破产法院提交详细报告，包括破产程序执行情况、资产和负债状况、资金来源和运用情况、金融风险暴露程度等，以确保破产程序的透明性和公正性。在北岩银行危机中，存款保险机构积极介入，制定了合理的破产处置方案，通过向其他金融机构转让资产等方式，有效减少了存款人的损失，稳定了金融市场。4.3日本商业银行破产法律制度日本的商业银行破产法律制度在应对金融风险、维护金融稳定方面有着独特的发展历程和特点，对我国具有一定的借鉴意义。日本属银行主导型金融体制，企业高度依赖银行贷款。到2000年1月底，日本银行业的贷款余额达508.99兆日元（约合4.44兆美元），相当于日本GDP的106%，而美国的同一比例为37%。自20世纪90年代初以来，由于房地产和股市过热导致的泡沫经济破灭，日本金融机构的不良债权急剧增加，支付困难时有发生。1997年下半年发生的亚洲金融危机，对日本的金融业更是雪上加霜，使日本经济加速衰退，破产企业增多，日本金融机构信用度下降，在海外筹资困难，成本上升。在处理银行破产时，日本政府的干预方式经历了显著的转变。在1990-1996年，日本政府采取“推诿、拖延、维持、救助”的方针，对不能支付到期债务的金融机构实行“船队式”护送，采取“救济兼并”。在这一阶段，存款人不承担风险，股东也几乎不担任何损失，由政府指定接收银行采取兼并措施，实行金融机构不破产政策，旨在维护整个金融体系的稳定。这种方式虽然在短期内稳定了金融秩序，但由于没有采取实质性改革措施对金融体制加以完善，只是掩盖了问题，导致风险后移，积弊日深。1997年之后，日本政府认真总结了前一阶段的教训，在金融业及相关领域采取了一系列重大改革措施。1997年6月，日本国会通过两项重要金融立法：成立金融监督厅（FSA），于1998年6月22日生效，该机构行使大藏省过去的监管私营金融机构的职权；对日本银行法作了修改，自1998年4月1日生效，赋予日本银行（日本的中央银行）更大的独立性。这两项立法削弱了大藏省的权力，强调金融监管厅应依法监管，由事前审批指导改为事后监督，监管措施公开透明，监管方式以法规形式公布。1999年4月金融监督厅公布了金融检查手册，对金融监管的标准、程序等作了具体规定，监管体制的变化意味着监管哲学的转变。1998年10月上旬，日本国会通过了金融再生关连法，重点确定处理金融机构的破产原则，该法由八个法案构成，涵盖了处理破产金融机构的期限、原则、财务处理、资产收购对象，以及金融再生委员会的设置、存款保险法的修正等多方面内容。1998年10月下旬，国会出台了金融机能早期健全化紧急措施相关法，旨在通过对金融机构资本进行检查和评估，适当公开其经营状况，为自有资本不足的金融机构增加资本，使有问题的金融机构机能健全，步入正常健康经营行列。日本的金融机构重组机制也在不断完善。在泡沫经济破灭后，银行不良资产问题凸显，早期由于监管和应急处理迟缓、滞后，银行不良资产问题和经济下行开始恶性循环。1997-2002年，日本进行“金融大爆炸”全面改革，引导不良资产处置从政府主导、全面救助转向自由竞争、效率主导的模式。通过完善存款保险制度及过渡银行制度等来处理破产银行问题，设立整理回收机构（RCC），赋予其现场调查权等特殊权力，以有效处理不良债权。2002-2006年，小泉政府铁腕处置不良资产，进一步完善以金融厅为核心的监管体系，随着存款保险机制、RCC有效处理不良贷款，以及国内外经济回暖等，主要银行不良贷款率大幅下降。从日本商业银行破产法律制度的发展可以看出，其具有以下特点。在立法方面，不断完善金融监管和破产相关法律，加强依法监管，提高监管的透明度和规范性。在监管体制上，实现了从大藏省高度集权的干预主义向金融监督厅依法监管的转变，明确监管职责，提高监管效率。在银行破产处置上，从早期单纯的政府救助逐步转向市场化、法治化的处置方式，注重发挥市场机制的作用，提高资源配置效率。日本的经验教训对我国具有重要启示。在金融监管方面，我国应加强金融立法，完善监管体系，明确各监管机构的职责，提高监管的科学性和有效性。在银行破产处置上，要注重政府干预与市场机制的结合，避免过度依赖政府救助，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。要建立健全存款保险制度和金融机构重组机制，提高金融体系的稳定性和抗风险能力。在面对金融风险时，应及时采取措施，加强信息披露，避免风险的积累和扩散。4.4国外经验对我国的启示从立法模式来看，美国、英国等国家都制定了专门的银行破产法律，对银行破产的各个环节进行详细规范，使银行破产处理有法可依。我国应借鉴这一经验，加快制定专门的商业银行破产法，整合现有分散的法律规定，形成统一、系统、完整的商业银行破产法律体系，明确商业银行破产的特殊规则和程序，提高法律的可操作性和针对性。在监管机制方面，美国建立了双轨制的监管体系，明确各监管机构的职责，赋予联邦存款保险公司在银行破产处置中的核心地位和广泛权力。我国应进一步完善金融监管体系，明确中国人民银行、银保监会等监管机构在商业银行破产监管中的职责，加强各监管机构之间的协调合作，建立有效的信息共享和沟通机制，提高监管的效率和效果。存款保险制度的完善是保障金融稳定和存款人利益的重要举措。美国的存款保险制度对存款进行限额担保，有效增强了存款人对银行的信心。我国应借鉴美国的经验，适当提高存款保险的赔付限额，扩大存款保险的保障范围，将更多与公众资金相关的金融机构纳入其中，完善存款保险基金的筹集和管理机制，提高存款保险机构与其他金融监管机构的协调合作能力。为解决行政权与司法权在商业银行破产过程中的冲突问题，应借鉴英国等国家的经验，明确界定行政权和司法权在商业银行破产程序中的职责和权限。行政监管机构应主要负责对银行的日常监管、风险监测和破产前期的处置工作，而司法机关则负责对破产申请的受理、破产程序的监督和破产案件的审判工作。建立行政权与司法权的协调机制，在破产程序的各个环节加强沟通与协作，确保破产程序的公正和效率。五、完善我国商业银行破产法律制度的建议5.1制定专门的商业银行破产法我国目前有关商业银行破产的规定分散于多部法律法规之中，缺乏一部专门的商业银行破产法，这导致在处理商业银行破产问题时，法律适用存在混乱与不确定性，难以充分满足商业银行破产处理的特殊需求。因此，制定专门的商业银行破产法具有紧迫性和必要性。从立法原则来看，专门的商业银行破产法应遵循以下原则。一是维护金融稳定原则，商业银行在金融体系中占据核心地位，其破产可能引发系统性金融风险，影响经济稳定。因此，立法应将维护金融稳定作为首要目标，在破产程序的各个环节，如破产申请的受理、破产财产的处置等，都要充分考虑对金融市场的影响，采取有效措施防止风险扩散。二是保护债权人利益原则，债权人是商业银行破产的直接利益相关方，立法应确保债权人能够在破产程序中得到公平、合理的对待，其合法权益得到充分保护。在破产财产分配、债权申报等方面，应制定明确、公正的规则，保障债权人的受偿权。三是兼顾效率与公平原则，破产程序既要保证公平清偿债权，又要注重效率，避免程序冗长、成本过高，导致破产财产的不当损耗，损害债权人利益。应合理设计破产程序，简化不必要的环节，提高破产处理的效率。专门的商业银行破产法应涵盖多方面主要内容。在破产申请方面，应明确规定申请主体，除了国务院金融监督管理机构外，还应赋予债权人、债务人一定条件下的申请权，以充分保障各方利益。对于申请的条件，除了现行法律规定的“不能清偿到期债务，并且资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力”外，还应考虑商业银行的特殊指标，如资本充足率、流动性比例等，当这些指标低于一定标准时，即可启动破产申请程序。在破产受理环节，应明确人民法院的审查期限和审查内容，提高受理效率，避免久拖不决。破产清算程序的规定至关重要。应详细规定清算组的组成方式、职责权限以及工作程序。清算组应由熟悉金融业务、法律事务和财务审计的专业人员组成，确保清算工作的专业性和公正性。在破产财产的清查、评估和处置方面，应制定科学合理的方法和程序，确保破产财产的价值得到充分体现，处置过程公开透明。在财产分配顺序上，应在保障清算费用、职工工资和劳动保险费用的基础上，优先支付个人储蓄存款的本金和利息，剩余财产再按照债权比例分配给其他债权人。破产重整程序也是商业银行破产法的重要组成部分。应明确重整的申请条件、申请期限以及重整计划的制定、批准和执行程序。重整计划应充分考虑债权人、股东、职工等各方利益，通过债务重组、资产重组等方式，帮助商业银行恢复正常经营能力。在重整期间，应给予商业银行一定的政策支持和法律保护，如暂停部分债务的清偿、允许其继续开展必要的经营活动等。还应明确商业银行破产的法律责任，对在破产过程中存在违法行为的相关责任人，如银行高管、清算组成员等，依法追究其民事、行政和刑事责任，以维护破产程序的严肃性和公正性。5.2完善破产标准我国现行商业银行破产标准存在一定局限性，主要依据《商业银行法》和《企业破产法》的相关规定，侧重于资产负债和偿债能力的考量，过于单一且未能充分考虑商业银行的特殊性，难以准确判断银行的破产风险。为了更有效地识别和处置商业银行的破产风险，保障金融体系的稳定，有必要引入多元破产标准，并建立科学的破产预警机制。多元破产标准应综合考虑多个关键指标，资本充足率是衡量商业银行抵御风险能力的重要指标，它反映了银行自有资本与风险加权资产的比例关系。根据《巴塞尔协议Ⅲ》的要求，商业银行的核心一级资本充足率不得低于7%，一级资本充足率不得低于8.5%，总资本充足率不得低于10.5%。我国在完善商业银行破产标准时，应明确将资本充足率作为重要的判断指标。当商业银行的资本充足率低于一定阈值，如核心一级资本充足率低于5%，一级资本充足率低于6%，总资本充足率低于8%时，就应引起监管部门的高度关注，将其纳入破产风险监测范围，并及时采取措施要求银行补充资本、调整资产结构，以提高资本充足率，增强抵御风险的能力。流动性对于商业银行的稳定运营至关重要，它直接关系到银行能否及时满足客户的提款需求和支付义务。商业银行的流动性风险主要体现在资金的流动性和资产的流动性两个方面。资金流动性不足可能导致银行无法及时筹集到足够的资金来应对客户的提款需求，引发挤兑风险；资产流动性不足则可能导致银行在需要资金时无法及时变现资产，影响其正常运营。因此，在破产标准中应纳入流动性指标，如流动性覆盖率（LCR）和净稳定资金比例（NSFR）。流动性覆盖率旨在确保商业银行在短期压力情景下，能够保持充足的优质流动性资产，以满足30天的流动性需求；净稳定资金比例则衡量银行长期稳定资金来源对其各类资产和业务活动的支持程度，要求银行的净稳定资金比例不得低于100%。当商业银行的流动性覆盖率低于70%，净稳定资金比例低于90%时，表明其流动性状况不佳，存在较高的破产风险，监管部门应及时介入，督促银行加强流动性管理，优化资产负债结构，提高流动性水平。风险管理能力也是评估商业银行破产风险的重要因素。一家具备良好风险管理能力的银行，能够及时识别、评估和控制各类风险，有效降低破产的可能性。风险管理能力的评估可以从多个方面进行，包括风险管理制度的完善性、风险识别和评估的准确性、风险控制措施的有效性以及风险监测和预警的及时性等。监管部门可以通过定期检查、现场评估等方式，对商业银行的风险管理能力进行全面评价，并将评价结果纳入破产标准体系。对于风险管理能力薄弱，如风险管理制度存在重大缺陷、风险识别和评估不准确、风险控制措施不力的商业银行，应加大监管力度，要求其限期整改，若整改效果不佳，则应考虑将其纳入破产处置范围。在引入多元破产标准的基础上，建立科学的破产预警机制至关重要。监管部门应利用大数据、人工智能等先进技术手段，构建全面、动态的银行风险监测系统，实时收集和分析商业银行的各项经营数据和风险指标。通过对这些数据的深入挖掘和分析，及时发现银行潜在的破产风险信号，并根据风险程度进行分类预警。可以设置不同级别的预警阈值，当风险指标达到相应阈值时，系统自动发出预警信息，提醒监管部门和商业银行采取相应的风险防范和处置措施。监管部门还应建立风险评估模型，对商业银行的整体风险状况进行量化评估，为破产预警提供科学依据。该模型可以综合考虑银行的资本充足率、流动性、风险管理能力、资产质量、盈利能力等多个因素，通过赋予不同因素相应的权重，计算出银行的风险得分，根据风险得分的高低来判断银行的破产风险程度。当银行的风险得分超过一定阈值时，表明其破产风险较高，监管部门应及时启动破产预警程序，采取相应的监管措施，如要求银行增加资本、限制业务范围、加强风险管理等，以降低银行的破产风险。科学的破产预警机制还应包括风险信息的及时传递和共享。监管部门在发现银行存在破产风险时，应及时将相关信息传递给商业银行、存款保险机构、人民法院等相关部门，以便各方能够及时了解银行的风险状况，共同采取措施应对风险。商业银行应根据预警信息，加强内部风险管理，制定风险应对预案，采取有效措施降低风险。存款保险机构应根据银行的风险状况，提前做好赔付准备，确保在银行破产时能够及时、足额地向存款人进行赔付。人民法院应根据监管部门提供的风险信息，做好受理银行破产案件的准备工作，确保破产程序的顺利进行。通过建立科学的破产预警机制，能够及时发现商业银行的破产风险，提前采取措施进行防范和处置，有效降低银行破产对金融体系和社会经济的冲击，维护金融稳定和社会经济的健康发展。5.3强化监管制度为有效防范和应对商业银行破产风险，维护金融市场的稳定，必须明确金融监管机构在商业银行破产中的职责和权限，加强监管独立性和有效性，完善监管协调机制。在职责和权限方面，中国人民银行应充分发挥其在维护金融稳定和实施货币政策方面的核心作用。在商业银行破产过程中，中国人民银行应负责对金融市场整体运行状况进行监测和分析，及时发现可能引发系统性金融风险的因素。当商业银行出现破产危机时，中国人民银行应依据相关法律法规，提供必要的流动性支持，确保金融市场的稳定运行。在2008年金融危机期间，美国美联储就通过大量的流动性注入和货币政策调整，成功稳定了金融市场，避免了危机的进一步恶化，我国可从中汲取经验。中国人民银行还应加强与其他金融监管机构的协调与合作，共同制定和实施有效的监管政策，形成监管合力。银保监会作为银行业的直接监管机构，应切实履行对商业银行的日常监管职责。在商业银行破产相关事务中，银保监会应负责对商业银行的经营状况、风险管理能力、内部控制制度等进行全面监督和评估。当商业银行出现潜在破产风险时，银保监会应及时采取措施，如要求银行增加资本、调整业务结构、加强风险管理等，以降低风险水平。在包商银行破产事件中，银保监会积极介入，对该行的资产负债情况进行了详细调查和评估，并采取了一系列措施进行风险处置，有效保护了存款人和其他债权人的利益。银保监会还应负责对商业银行破产申请的初步审查，提出专业意见，为人民法院的最终裁决提供参考。为加强监管的独立性和有效性，应减少行政干预对金融监管决策的影响。金融监管机构应依法独立行使监管职责，根据金融市场的实际情况和风险状况，制定科学合理的监管政策和措施。建立健全金融监管机构的内部治理结构，明确各部门和岗位的职责权限，加强内部监督和制衡机制，提高监管决策的科学性和公正性。完善金融监管的法律法规体系，明确监管机构的法律地位和职责权限，为监管机构依法履行职责提供坚实的法律保障。在监管手段方面，应实现从传统的合规性监管向风险导向型监管的转变。风险导向型监管更加注重对商业银行潜在风险的识别、评估和控制，通过建立风险评估模型、开展压力测试等方式，全面监测商业银行的风险状况。监管机构应加强对商业银行创新业务和新产品的监管，及时识别和防范创新业务带来的潜在风险。对于金融科技背景下的新型银行业务，监管机构应密切关注其发展动态，制定相应的监管规则，确保创新业务在风险可控的前提下健康发展。完善监管协调机制是提高金融监管效率的关键。应建立由中国人民银行牵头，银保监会、证监会等相关金融监管机构参与的金融监管协调委员会。该委员会应定期召开会议，加强各监管机构之间的信息共享和沟通交流，共同研究解决金融监管中的重大问题。建立统一的金融监管信息平台，整合各监管机构的数据资源，实现信息的实时共享和互联互通。在对金融控股公司旗下的商业银行进行监管时，各监管机构可通过该平台及时获取相关信息，协同开展监管工作，避免出现监管空白和重叠。还应加强金融监管机构与司法机关、财政部门等其他相关部门的协调与合作，形成全方位的金融风险防控体系。在商业银行破产处置过程中，金融监管机构应与司法机关密切配合，确保破产程序依法依规进行；与财政部门协调，合理安排财政资金，支持商业银行的风险处置工作。5.4健全存款保险制度存款保险制度作为金融安全网的重要组成部分，在维护金融稳定和保护存款人利益方面发挥着关键作用。然而，我国现行的存款保险制度仍存在一些不足之处，需要进一步完善。我国应适度扩大存款保险的保障范围。目前，我国存款保险制度主要覆盖吸收存款的银行业金融机构，随着金融市场的发展，非银行金融机构在金融体系中的地位日益重要，部分非银行金融机构的业务也涉及公众资金，如金融租赁公司、消费金融公司、汽车金融公司等。将这些非银行金融机构纳入存款保险保障范围，有助于降低公众资金的风险，增强金融市场的稳定性。对于一些开展类银行业务、吸收公众资金的互联网金融平台，也可考虑在满足一定条件的基础上，将其纳入存款保险保障体系，以适应金融创新和金融业态多元化的发展趋势。合理确定赔付限额是存款保险制度的关键环节。我国目前的存款保险最高偿付限额为人民币50万元，这一限额在一定程度上能够保障大多数存款人的利益，但随着经济的发展和居民财富的增长，部分高净值存款人和企业的资金安全可能无法得到充分保障。应根据经济发展水平、居民收入增长情况以及金融市场的变化，定期对赔付限额进行评估和调整。可以参考国际经验，将赔付限额与人均GDP、居民平均存款余额等指标挂钩，使赔付限额能够动态适应经济社会的发展。也可考虑对不同类型的存款人设置差异化的赔付限额，如对普通居民存款和企业存款设定不同的赔付标准，以更好地平衡保障存款人利益和控制保险成本之间的关系。完善存款保险制度的运行机制至关重要。要拓宽存款保险基金的资金来源渠道，除了投保机构交纳的保费外，可考虑引入政府财政资金、央行再贷款等作为补充资金来源，增强存款保险基金的资金实力，提高其应对大规模银行破产事件和系统性金融风险的能力。加强存款保险机构与其他金融监管机构的协调合作，建立健全信息共享机制和协同工作机制。在银行破产处置过程中，存款保险机构应与银保监会、中国人民银行等监管机构密切配合，共同制定处置方案，协调各方利益。建立联合风险监测和预警机制，各监管机构共享银行的经营数据和风险信息，及时发现和处置潜在的风险隐患。还应明确存款保险机构在银行破产处置中的职责和权限，赋予其更大的自主权和处置权，提高破产处置的效率和效果。5.5协调行政权与司法权为有效解决商业银行破产过程中行政权与司法权的冲突，确保破产程序公正、高效进行，维护金融市场的稳定，需明确界定两者的职责和权限，并建立完善的协调机制。在职责和权限界定方面，行政监管机构，如银保监会，应主要负责对商业银行的日常监管和风险监测工作。在银行正常运营期间，银保监会应依据相关法律法规和监管政策，对商业银行的业务经营、风险管理、内部控制等方面进行全面监督，及时发现潜在的风险隐患，并采取相应的监管措施加以防范和化解。在银行出现破产危机时，银保监会应负责对银行的财务状况进行详细调查和评估，判断银行是否具备破产条件，并提出破产申请的初步意见。银保监会还应参与破产银行的资