我国国有资本经营预算制度的完善路径探究

破局与重构：我国国有资本经营预算制度的完善路径探究一、引言1.1研究背景与意义1.1.1研究背景国有资本经营预算制度在我国的发展历经多个重要阶段，与国家经济体制改革和国有企业发展紧密相连。1993年，党的十四届三中全会明确提出建立国有资产经营预算，这是我国在完善国有资本产权归属和委托经营问题上迈出的关键一步，为后续国有资本经营预算制度的建立奠定了理论基础。随着国有资产管理体制改革的不断深入，2003年国务院成立国有资产监督管理委员会，代表国家履行出资人和监管者职责，标志着国有控股和参股企业三级分层的管理体制和财务体制初步建立，为国有资本经营预算制度的实施提供了体制保障。2007年，国务院颁布《关于试行国有资本经营预算的意见》，对国有资本经营预算的收支范围、编制审批、职责分工和组织实施做出相应规定，标志着我国正式开始建立国有资本经营预算制度，终结了国有企业同国家之间“缴税留利”的分配关系，中央企业开始向国家分红，中央本级国有资本经营预算当年进行试点。此后，相关法律法规不断完善，2008年通过的《中华人民共和国企业国有资产法》，将建立健全国有资本经营预算制度的基本框架纳入其中，为其提供了法律保障。党的十八届三中全会提出完善国有资本经营预算制度，提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020年提高到30%，将支出更多投向保障和民生方面，进一步明确了国有资本经营预算制度的改革方向和目标。2015年，《预算法》修订实施明确了国有资本经营预算制度的法律定位，2016年财政部印发《中央国有资本经营预算管理暂行办法》，对预算收支范围、编制和批复、执行和决算、绩效管理与监督检查等做出详细规定，推动国有资本经营预算管理向规范化、科学化迈进。在当前经济形势下，完善国有资本经营预算制度具有紧迫性。一方面，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，国有资本需要在推动经济结构调整、促进创新驱动发展、保障国家战略安全等方面发挥更重要作用。通过完善国有资本经营预算制度，能够更加精准地引导国有资本投向战略性新兴产业、关键核心技术领域以及关系国计民生的重要行业，提高国有资本配置效率，增强国有经济对国民经济的战略支撑作用。另一方面，国有企业改革进入深水区，面临着混合所有制改革、剥离办社会职能、解决历史遗留问题等诸多挑战，需要大量资金支持。完善国有资本经营预算制度，有助于统筹国有资本收益，为国有企业改革提供充足的资金保障，推动国有企业建立现代企业制度，提升市场竞争力。此外，随着财政体制改革的不断深化，要求建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，国有资本经营预算作为政府预算的重要组成部分，必须与时俱进，不断完善自身制度体系，以适应财政改革的总体要求，实现与一般公共预算、政府性基金预算、社会保险基金预算的有机衔接和协同发展。1.1.2研究意义从理论层面来看，完善国有资本经营预算制度有助于丰富和发展财政学、国有资产管理理论。国有资本经营预算作为政府预算体系的独特组成部分，其制度的完善涉及到政府与国有企业之间的产权关系、分配关系以及国有资本的运营管理等多方面理论问题。深入研究这一制度，能够进一步明确国有资本经营预算在国民经济体系中的定位，探索适合国有资本特性的预算编制、执行、监督和绩效评价理论与方法，弥补现有理论在国有资本经营预算领域的不足，为构建更加科学合理的预算理论体系提供依据，推动财政学和国有资产管理理论的创新与发展。从实践层面而言，首先，对国有企业自身发展意义重大。科学合理的国有资本经营预算制度能够优化国有企业的资源配置，通过预算的引导，使企业明确经营目标，将资源集中投入到核心业务和关键领域，提高资金使用效率，增强市场竞争力。全面准确的绩效评价机制能够帮助企业及时发现经营管理中的问题，调整战略方向，完善内部管理，促进国有企业持续健康发展。其次，有助于加强政府对国有资本的监督和管理。完善的预算制度使政府能够更加准确地掌握国有资本的运营状况，包括国有资本的流向、收益情况以及资产负债状况等，确保国有资本保值增值，防止国有资产流失，保障国家经济安全。通过国有资本经营预算，政府还能够对国有经济布局和结构进行有效调控，推动国有资本向重要行业和关键领域集中，实现国有经济的战略性调整。最后，在促进社会公平和保障民生方面发挥积极作用。按照规定将部分国有资本经营预算资金调入一般公共预算，能够统筹用于教育、医疗、养老等民生领域，让全体人民共享国有资本发展成果，促进社会公平正义，推动共同富裕目标的实现。1.2国内外研究现状1.2.1国内研究现状国内学者对国有资本经营预算制度的研究起步较早，随着相关政策的出台和实践的推进，研究成果日益丰富，涵盖了制度的各个方面。在国有资本经营预算制度的理论基础方面，许多学者从财政学、产权理论等角度进行了深入探讨。丛树海等学者认为，国有资本经营预算是政府复式预算的重要组成部分，它与一般公共预算在目标、收支内容和管理方式上存在差异，其设立是为了实现国有资本的保值增值和政府对国有经济的宏观调控。文宗瑜从产权理论出发，强调国有资本经营预算制度是明确国有资本产权归属和委托经营关系的重要制度安排，有助于解决国有资本经营中所有者虚位和委托代理问题，保障国有资本所有者的权益。关于国有资本经营预算的收支范围，学者们存在一定的争议。大多数学者认为，国有资本经营预算收入应主要包括国有独资企业和国有独资公司应交利润、国有控股和参股企业国有股股息红利、国有产权转让收入、企业清算收入等。但对于政府债务收入是否应纳入，观点不一。邓子基等学者将国内外债务收入纳入国有资本经营预算收入范围，认为这有助于全面反映国有资本的运营情况；而部分学者则认为债务收入具有偿还性，不应纳入国有资本经营预算收入。在支出范围上，分歧主要集中在支出方向。邓子基曾认为国有资本收益应该在国有企业内进行“体内循环”，主要用于国有企业的发展和再投资；高路易、高伟彦、张春霖等则主张将国有资本收益更多地用于社会公共服务和民生领域，体现国有资本的全民属性。在国有资本经营预算的编制与执行方面，学者们也提出了诸多见解。一些学者指出，当前预算编制过程中存在信息不对称、目标不够明确等问题，影响了预算的科学性和合理性。建议采用零基预算、滚动预算等科学方法，结合国有企业的经营特点，提高预算编制的准确性和灵活性；加强预算执行的监督和跟踪，建立有效的预算执行监控体系，确保预算目标的实现。在国有资本经营预算的绩效评价方面，国内研究主要集中在构建评价指标体系。现有研究普遍认为，目前的绩效评价指标往往侧重于财务指标，对非财务指标如社会责任履行、创新能力等方面的考量相对不足，难以全面、准确地反映国有资本的运营绩效。因此，学者们主张构建综合考虑财务指标和非财务指标的绩效评价体系，以全面评估国有资本经营预算的执行效果。1.2.2国外研究现状西方国家国有企业数量相对较少，且政府一般不直接经营国有企业，而是多通过租赁等方式经营，因此没有独立的国有资本经营预算制度，相关研究文献也较为有限。然而，国外在公共资本预算与绩效评价方面的一些经验和研究成果，对我国国有资本经营预算制度的完善仍具有一定的启示意义。在公共资本预算管理方面，一些发达国家有着较为成熟的经验。例如，美国在基础设施建设等公共资本投资领域，通过科学的项目评估和预算规划，确保公共资本的有效配置。其注重对项目的成本效益分析，在预算编制过程中，充分考虑项目的长期效益和社会效益，运用先进的数据分析和预测技术，提高预算的准确性和科学性。日本在公共资本预算管理中，强调政府与市场的协同作用，通过制定明确的产业政策，引导公共资本投向重点产业和领域，促进经济结构调整和产业升级。在绩效评价方面，国外的绩效评价体系注重长期战略目标与短期运营指标的结合。以英国为例，其在对国有企业进行绩效评价时，不仅关注企业的财务绩效，还将企业的社会责任履行、对国家战略目标的贡献等纳入评价范围。通过建立全面的绩效评价指标体系，对国有企业的运营情况进行全方位评估，并将评价结果与企业的资源配置、管理层薪酬等挂钩，以激励企业提高运营绩效。尽管国外没有与我国完全相同的国有资本经营预算制度，但这些国家在公共资本管理和绩效评价方面的经验，如科学的预算编制方法、全面的绩效评价体系以及政府与市场的有效协同等，为我国国有资本经营预算制度的完善提供了有益的参考，我国可以结合自身国情和国有企业的特点，有选择性地借鉴和吸收，以推动国有资本经营预算制度的不断发展和完善。1.3研究方法与创新点1.3.1研究方法文献研究法：通过广泛搜集国内外关于国有资本经营预算制度的学术论文、研究报告、政策文件等相关文献资料，梳理国有资本经营预算制度的理论发展脉络，全面了解国内外学者在该领域的研究现状和主要观点，分析现有研究的不足和空白，为本文的研究提供坚实的理论基础和丰富的研究思路。在梳理国有资本经营预算制度的发展历程时，参考了从1993年党的十四届三中全会提出建立国有资产经营预算以来的一系列政策文件和研究文献，清晰呈现了制度的演变过程。案例分析法：选取具有代表性的国有企业或地区作为案例，深入剖析其国有资本经营预算制度的实施情况。通过对这些案例的详细分析，总结成功经验和存在的问题，从而为完善国有资本经营预算制度提供实践依据和针对性建议。例如，在研究国有资本经营预算的收支管理时，分析了某省国有企业在预算收入上缴和预算支出投向方面的实际案例，直观展示了收支管理中存在的问题和改进方向。比较分析法：对国内外不同国家和地区的国有资本经营预算制度，以及我国不同时期国有资本经营预算制度的相关政策和实践进行比较研究。通过对比分析，找出差异和共性，借鉴国外在公共资本预算与绩效评价方面的先进经验，总结我国国有资本经营预算制度在发展过程中的经验教训，为我国国有资本经营预算制度的完善提供有益的参考。在研究绩效评价体系时，对比了英国国有企业绩效评价体系中对社会责任履行等非财务指标的重视，与我国现有绩效评价体系进行对比分析，提出完善我国绩效评价体系的建议。1.3.2创新点研究视角创新：从财政学、国有资产管理、企业财务管理等多学科交叉的视角，综合分析国有资本经营预算制度。不仅关注国有资本经营预算在财政预算体系中的定位和作用，还深入探讨其对国有资产管理和国有企业财务管理的影响，突破了以往研究主要从单一学科视角分析的局限性，更全面地揭示国有资本经营预算制度的内在逻辑和运行机制。分析方法创新：运用大数据分析技术和人工智能算法，对国有资本经营预算相关数据进行挖掘和分析。通过建立数据分析模型，预测国有资本经营预算收支趋势，评估预算执行效果，为预算决策提供科学依据。这种创新的分析方法能够提高研究的准确性和科学性，使研究结果更具说服力，为国有资本经营预算制度的完善提供更有力的技术支持。观点创新：提出构建“双循环”导向下的国有资本经营预算制度，强调国有资本经营预算要服务于国内国际双循环发展格局，推动国有资本在国内市场和国际市场的合理配置，提升国有经济的国际竞争力。同时，主张建立国有资本经营预算与国有企业社会责任报告的联动机制，将国有企业履行社会责任的情况纳入国有资本经营预算绩效评价体系，丰富了国有资本经营预算制度的内涵和目标。二、国有资本经营预算制度概述2.1国有资本经营预算制度的内涵国有资本经营预算制度是国家以所有者身份对国有资本实行存量调整和增量分配而发生的各项收支预算，是政府预算的重要组成部分。其核心在于规范国有资本经营预算编制行为，通过一系列法律、行政法规和规章，明确国有资本经营预算的收支范围、编制审批程序、执行监督机制等内容，以实现对国有资本的有效管理和合理配置。从性质上看，国有资本经营预算制度具有鲜明的国有属性，它体现了国家作为国有资本所有者的权益，反映了国有资本所有者与经营者之间的收益分配关系。这一制度服务于国家战略目标，是国家实施宏观经济调控、优化国有经济布局和结构的重要工具。与一般公共预算不同，国有资本经营预算主要围绕国有资本的运营和增值展开，其收支活动紧密关联国有资本的收益获取和再投资，旨在实现国有资本的保值增值，推动国有经济的高质量发展。国有资本经营预算制度在国家经济管理中具有重要地位和多重功能。在宏观调控方面，它是国家调节经济运行的有力杠杆。通过对国有资本经营预算收支的安排和调整，国家能够引导国有资本的流向，推动国有经济布局优化和结构调整。在经济下行压力较大时，增加对基础设施建设、战略性新兴产业等领域国有企业的资本注入，促进投资增长，带动经济复苏；在产业结构调整过程中，引导国有资本退出过剩产能领域，进入高新技术、绿色环保等战略性新兴产业，推动产业升级，增强经济发展的可持续性。在国有资产管理层面，该制度是保障国有资产保值增值的关键手段。它对国有资本的收益和支出进行全面、系统的预算管理，使国有资本的运营状况清晰透明。通过严格的预算约束和监督机制，能够有效防止国有资产流失，确保国有资本在安全的前提下实现增值。建立科学的国有资本收益收缴机制，规范国有企业利润分配行为，将国有资本收益及时足额纳入预算管理；对国有资本经营预算支出进行严格审核和监控，确保资金用于符合国家战略和企业发展需要的项目，提高国有资本使用效率。从社会公平和民生保障角度而言，国有资本经营预算制度也发挥着积极作用。国有企业作为全民所有的经济主体，其发展成果应惠及全体人民。通过国有资本经营预算，将部分国有资本收益调入一般公共预算，统筹用于教育、医疗、社会保障等民生领域，促进社会公平正义，增进人民福祉。将国有资本经营预算收入用于补充社会保障基金缺口，提高养老金发放标准，改善养老服务质量，使广大人民群众共享国有资本发展成果。2.2国有资本经营预算制度的重要性2.2.1落实国家战略国有资本经营预算制度是国家战略实施的关键支撑，通过科学合理的资金分配和精准的项目投资，有力推动国家战略目标的实现。在科技创新战略方面，国有资本经营预算发挥着引领作用。例如，在芯片研发领域，面对国外技术封锁，国有资本积极投入资金支持国有企业开展芯片关键技术攻关项目。像紫光集团在国家相关国有资本的大力扶持下，加大研发投入，组建专业研发团队，攻克了一系列技术难题，在存储芯片等领域取得重要突破，提升了我国在半导体产业的自主创新能力和国际竞争力，为我国信息技术产业的安全稳定发展提供了坚实保障。在乡村振兴战略实施中，国有资本经营预算同样发挥着重要作用。国有农业企业在国有资本的支持下，积极投身农业现代化建设。以中粮集团为例，其在全国多地投资建设现代化农业产业园区，利用先进的农业技术和管理经验，发展高效农业、智慧农业。通过建设高标准农田、引进智能化农业设备，提高了农业生产效率和农产品质量；同时，通过发展农产品加工、冷链物流等产业，延长了农业产业链，增加了农民收入，带动了当地农村经济发展，助力乡村振兴战略的深入实施。在绿色发展战略方面，国有资本经营预算助力国有企业在新能源领域积极布局。国家电网在国有资本的支持下，大力投资建设特高压输电线路和智能电网，促进清洁能源的大规模开发和高效输送。通过建设“西电东送”等重大工程，将西部地区丰富的水电、风电、太阳能发电等清洁能源输送到东部负荷中心，提高了清洁能源在能源消费结构中的比重，减少了碳排放，推动了我国能源结构的绿色转型，为实现碳达峰、碳中和目标做出重要贡献。2.2.2增强政府宏观调控能力国有资本经营预算制度是政府实施宏观调控的重要手段，在调节经济结构、稳定经济增长等方面发挥着关键作用。在经济结构调整方面，当传统制造业面临产能过剩问题时，国有资本经营预算通过资金引导，推动国有资本从过剩产能领域有序退出。例如，在钢铁行业，国有资本支持部分钢铁企业进行产能压减和设备升级改造，将部分资金投向高端装备制造、新材料等战略性新兴产业。像宝武集团在国有资本的支持下，一方面淘汰落后产能，优化钢铁生产布局；另一方面加大对高性能钢材、先进材料研发生产的投入，实现了产业结构的优化升级，推动了整个钢铁行业向高端化、绿色化方向发展。在稳定经济增长方面，国有资本经营预算能够根据经济形势的变化，灵活调整投资策略。在经济下行压力较大时，国有资本经营预算加大对基础设施建设领域的投资。以中国建筑集团为例，在国家相关国有资本的支持下，积极参与高速公路、铁路、桥梁等基础设施项目建设。通过这些大规模的投资建设，不仅直接带动了建筑材料、工程机械等相关产业的发展，创造了大量的就业机会，还促进了区域间的互联互通，改善了投资环境，为经济的长期稳定增长奠定了坚实基础。在应对经济危机和突发事件时，国有资本经营预算更是发挥着重要的稳定器作用。在2008年全球金融危机期间，国有商业银行在国有资本的支持下，加大信贷投放力度，为企业提供资金支持，帮助企业渡过难关。同时，国有企业在能源、交通、通信等关键领域保障供应，稳定市场秩序，有效缓解了经济危机对我国经济的冲击，维护了经济社会的稳定。在新冠疫情期间，国有医药企业在国有资本的支持下，迅速加大防疫物资生产，保障口罩、防护服、检测试剂等物资的供应；国有物流企业全力保障物资运输，确保防疫物资和生活必需品及时送达，为疫情防控和经济社会的正常运转提供了有力保障。2.2.3推进国有经济布局优化和结构调整国有资本经营预算制度在引导国有资本流向关键领域和新兴产业，促进国有经济转型升级方面发挥着不可替代的作用。在关键领域，国有资本经营预算保障国有资本在能源、交通、通信等领域的主导地位。在能源领域，中国石油、中国石化等国有企业在国有资本的持续投入下，不断加大油气勘探开发力度，提高能源自给能力。同时，积极拓展海外能源市场，加强与国际能源企业的合作，保障国家能源安全。在交通领域，中国铁路总公司在国有资本的支持下，大力推进高速铁路建设，形成了覆盖全国的高铁网络，提高了交通运输效率，促进了区域经济协调发展。在新兴产业方面，国有资本经营预算积极引导国有资本进入人工智能、大数据、新能源汽车等领域。例如，在人工智能领域，国有资本支持国有企业与科研机构合作，开展人工智能关键技术研发和应用示范。像百度在国有资本的参与下，加大对人工智能算法、自然语言处理等技术的研发投入，推动人工智能技术在智能交通、智慧城市等领域的应用，提升了我国在人工智能领域的技术水平和产业竞争力。在新能源汽车领域，国有资本助力国有企业比亚迪加大研发投入，攻克电池技术、自动驾驶技术等关键核心技术，推出多款新能源汽车产品，推动我国新能源汽车产业快速发展，实现了国有经济在新兴产业领域的布局和拓展。通过国有资本经营预算的引导，国有经济实现了布局优化和结构调整，从传统产业向新兴产业、从低附加值领域向高附加值领域转型升级。这不仅提高了国有资本的配置效率和运营效益，增强了国有经济的活力、控制力、影响力和抗风险能力，也推动了整个国民经济的产业升级和结构优化，促进了经济的高质量发展。三、我国国有资本经营预算制度现状3.1制度发展历程我国国有资本经营预算制度的发展历程，是一部伴随着经济体制改革和国有企业发展不断演进的历史，其从萌芽到逐步建立再到不断完善，每一个阶段都紧密契合国家经济发展战略和改革需求，在不同时期发挥着独特且重要的作用。国有资本经营预算制度的构想可追溯至20世纪90年代。1992年，我国正式实行复式预算，预算由经常性预算和建设性预算组成，其中建设性预算收入涵盖国企上缴利润，支出包含国企改造费用，这便是现行国有资本经营预算的雏形，为后续制度的发展奠定了初步基础。1993年，党的十四届三中全会明确提出建立国有资产经营预算，在完善国有资本产权归属和委托经营问题上迈出关键一步，标志着国有资本经营预算制度进入理论探索和政策规划阶段。1995年，《预算法实施条例》要求各级编制国有资产经营预算，进一步推动了专门资本预算的发展。1998年，财政部出台新三定方案，提出建立国有资本金预算，这一概念的提出更加准确地契合了国有资产管理从资产向资本管理转变的趋势，减少了对国有企业生产经营的直接干预，推动国有资产管理向市场化、专业化方向迈进。进入21世纪，随着国有资产管理体制改革的不断深入，国有资本经营预算制度迎来实质性发展阶段。2002年，党的十六大确定中央政府和省、市（地）两级地方政府设立国有资产管理机构，代表国家履行出资人职责。2003年，国务院成立国有资产监督管理委员会，代表国家履行出资人和监管者职责，标志着国有控股和参股企业三级分层的管理体制和财务体制初步建立，为国有资本经营预算制度的实施提供了坚实的体制保障。2007年，国务院颁布《关于试行国有资本经营预算的意见》，对国有资本经营预算的收支范围、编制审批、职责分工和组织实施做出相应规定，这一标志性文件的出台，终结了国有企业同国家之间“缴税留利”的分配关系，中央企业开始向国家分红，中央本级国有资本经营预算当年进行试点，正式拉开了我国国有资本经营预算制度建设的大幕。此后，各地陆续出台地方的试行意见，国有资本经营预算逐步在全国范围内推行实施。在制度建立的基础上，相关法律法规和政策不断完善，推动国有资本经营预算制度持续发展。2008年，《中华人民共和国企业国有资产法》通过，将建立健全国有资本经营预算制度的基本框架纳入其中，为其提供了法律保障，使国有资本经营预算制度在法治轨道上稳步前行。2010年，财政部发布《关于完善中央国有资本经营预算有关事项的通知》，进一步扩大中央国有资本经营预算实施范围，将更多企业纳入其中，提升了国有资本经营预算的覆盖面和影响力。同年，部分地方开始正式编制省级国有资本经营预算，地方层面的国有资本经营预算工作取得重要进展。党的十八届三中全会对国有资本经营预算制度提出了更高要求和改革方向。会议提出完善国有资本经营预算制度，提高国有资本收益上缴公共财政比例，到2020年提高到30%，支出更多投向保障和民生方面。这一决策进一步明确了国有资本经营预算制度在服务国家战略、保障民生等方面的重要作用，推动国有资本经营预算制度朝着更加注重社会效益和民生福祉的方向发展。2015年，《预算法》修订实施，明确了国有资本经营预算制度的法律定位，使其在国家预算体系中的地位更加稳固。2016年，财政部印发《中央国有资本经营预算管理暂行办法》，对预算收支范围、编制和批复、执行和决算、绩效管理与监督检查等做出详细规定，推动国有资本经营预算管理向规范化、科学化、精细化迈进。2017年，党的十九大报告强调完善各类国有资产管理体制，改革国有资本授权经营体制，加快国有经济布局优化、结构调整、战略重组，促进国有资产保值增值，推动国有资本做强做优做大，有效防止国有资产流失。这为国有资本经营预算制度的完善指明了新的方向，要求其在国有经济布局优化和结构调整中发挥更大作用。2019年，国资委发布《中央企业国有资本经营预算支出执行监督管理暂行办法》，专门对经营预算支出进行分类管理，旨在提高国有资本预算资金使用效率和取得的社会效用，进一步强化了国有资本经营预算的执行监督，确保资金使用效益最大化。2020年，国务院印发《关于进一步完善国有资本经营预算制度的意见》，明确提出到“十四五”末，基本形成全面完整、结构优化、运行顺畅、保障有力的国有资本经营预算制度。该意见进一步明确了国有资本经营预算的功能定位，强调其对宏观经济运行、优化国有经济布局的调控作用，以及对国有企业高质量发展的支持作用。意见提出有序扩大实施范围，逐步实现国有企业应纳尽纳；依法依规收取国有资本收益，分类分档确定国有资本收益上交比例，并按规定安排部分资金调入一般公共预算，统筹用于保障和改善民生。这一系列举措旨在使国有资本经营预算更好地服务于国家经济社会发展大局，促进国有经济高质量发展，实现国有资本的保值增值和全民共享发展成果。3.2现行制度框架我国国有资本经营预算制度在多年的发展历程中，逐步形成了一套较为完整的制度框架，涵盖预算的编制、执行、监督等多个关键环节，各环节相互关联、相互制约，共同保障国有资本经营预算的有效运行。在预算编制环节，主体明确且分工细致。各级财政部门作为主要编制主体，承担着主导预算编制的重要职责，负责汇总、审核和编制国有资本经营预算草案，确保预算编制符合国家财政政策和国有资本运营战略。而履行出资人职责的机构，如国资委等，也积极参与其中，向财政部门提出由其履行出资人职责的国有资本经营预算建议草案，提供国有企业的经营状况、财务数据等详细信息，为预算编制提供基础依据。编制依据充分且多元，以国家宏观经济政策为导向，紧密结合国有经济布局和结构调整规划，确保国有资本经营预算与国家战略目标相一致。同时，参考国有企业的年度财务决算报告和经营业绩考核结果，全面、准确地掌握国有企业的经营成果和资产状况，使预算编制更加科学合理。编制程序严谨规范，遵循“自上而下、自下而上、上下结合”的流程。财政部门首先下达预算编制通知，明确编制要求和时间节点；国有企业根据通知要求，结合自身实际情况编制本企业的国有资本经营预算草案，并逐级上报至履行出资人职责的机构；履行出资人职责的机构对下属企业的预算草案进行审核、汇总后，报送财政部门；财政部门对各机构报送的预算草案进行综合平衡和审核，形成国有资本经营预算草案，报本级政府审定。预算执行环节是将预算方案转化为实际行动的关键阶段，执行主体主要包括国有企业和财政部门。国有企业作为预算执行的具体实施者，严格按照批准的预算安排支出，确保资金使用符合预算规定的用途和范围。在资金使用过程中，建立健全内部管理制度，加强财务管理和会计核算，确保资金使用的安全性和有效性。财政部门则负责对预算执行进行监督和管理，及时拨付资金，确保国有企业的正常运营和项目实施。同时，对预算执行情况进行跟踪监控，定期分析预算执行进度和效果，发现问题及时采取措施加以解决。在执行过程中，严格遵循收支两条线管理原则，国有资本经营预算收入全额上缴国库，纳入预算管理，严禁截留、挪用。支出严格按照预算安排执行，未经法定程序批准，不得随意调整预算支出项目和金额。如遇特殊情况需要调整预算，必须按照规定的程序报经批准后执行。预算监督环节是保障国有资本经营预算制度健康运行的重要防线，监督主体呈现多元化特点。人大作为国家权力机关，对国有资本经营预算进行全面监督，审查和批准国有资本经营预算草案及预算执行情况报告，确保预算编制和执行符合国家法律法规和人民群众的利益。审计部门依法对国有资本经营预算执行情况进行审计监督，重点审计预算收入的真实性、合法性，预算支出的合规性、效益性，以及国有资本的保值增值情况等。通过审计，及时发现和纠正预算执行中的问题，严肃查处违法违规行为，维护预算的严肃性和权威性。财政部门和履行出资人职责的机构也对国有资本经营预算执行情况进行日常监督管理，加强对国有企业财务活动的监控，定期检查预算执行进度和资金使用效益，及时发现和解决问题。国有企业内部也建立了相应的监督机制，加强内部审计和风险管理，确保预算执行的规范和有效。监督方式丰富多样，包括定期检查与不定期抽查相结合、专项检查与综合检查相结合等，形成了全方位、多层次的监督体系，有效保障了国有资本经营预算的规范运行。3.3实施成效3.3.1预算实施范围扩大自国有资本经营预算制度实施以来，纳入预算的企业范围不断拓展。2007年，中央本级国有资本经营预算开始试点，首批纳入的企业主要是国资委监管的部分中央企业和中国烟草总公司。此后，实施范围逐年扩大，2010年，将广东省农垦集团公司、中国出版集团公司等企业纳入中央国有资本经营预算实施范围。截至2022年，中央国有资本经营预算编制范围包括国资委监管企业97户、所属企业30户，以及教育部、科技部等多个部门所属的众多企业，共计1011户。与2021年统计情况相比，新增纳入中央国有资本经营预算编制范围的企业90户，不再纳入编制范围的企业264户，主要是根据高校所属企业体制改革、经营性国有资产集中统一监管改革有关要求，相关企业已注销或并入其他企业。在地方层面，各地也积极推进国有资本经营预算制度的实施，越来越多的地方国有企业被纳入预算范围。以山东省为例，从2014年起，将除文化企业以外的所有省属企业、企业化管理事业单位、省属事业单位出资兴办的国有企业全部纳入省级国有资本经营预算实施范围。预算实施范围的扩大，使得国有资本经营预算能够覆盖更多的国有企业，全面反映国有资本的运营状况，提高了国有资本经营预算的代表性和权威性。通过对更多企业的预算管理，能够更有效地引导国有资本的流向，促进国有经济布局的优化和结构的调整，推动国有资本向重要行业和关键领域集中，增强国有经济的控制力和影响力。3.3.2收益收取比例逐步提高国有资本经营预算收益收取比例经历了逐步提高的过程。施行初期，按“适度、从低”原则，资本收益收取比例分为10%、5%和免收三档。随着国有企业经营状况的改善和国有资本经营预算制度的完善，收益收取比例不断调整。到2013年年底，中央企业国有资本收益收取比例分类提高到：中国烟草总公司20%，资源型企业15%，一般竞争型企业10%，军工企业、转制科研院所5%，承担政策性业务的中储粮、中储棉免收。根据十八届三中全会“完善国有资本经营预算制度，提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020年提高到30%”的要求，2014年中央企业国有资本收益收取比例在原有基础上再次提高了5个百分点。2022年，国有全资企业税后利润的收取比例主要分为五类执行：烟草企业收取比例25%；石油石化、电力、电信、煤炭等资源型企业收取比例20%；钢铁、运输、电子、贸易、施工等一般竞争型企业收取比例15%；军工企业、转制科研院所、中国邮政集团公司、中国国家铁路集团有限公司、中央文化企业、中央部门所属企业收取比例10%；政策性企业免交当年应交利润。不同行业收益收取比例的调整，体现了国家对不同行业国有企业的政策导向和调控意图。对于资源型企业，适当提高收益收取比例，有助于合理调节资源开发利益分配，促进资源的合理利用和可持续发展；对于一般竞争型企业，根据其市场竞争状况和发展需求，确定相应的收益收取比例，既保证了国有资本的收益，又为企业的发展提供了一定的资金支持；对于军工企业、转制科研院所等，考虑其行业特点和承担的社会责任，收取相对较低的收益比例，以支持其技术研发和创新发展。收益收取比例的逐步提高，增加了国有资本经营预算的收入规模，为国家实施宏观调控、推进国有经济布局优化和结构调整提供了更多的资金支持，也有助于实现国有资本收益的全民共享。3.3.3预算调控作用初步显现国有资本经营预算在支持国企改革、促进产业升级等方面发挥了重要作用。在支持国企改革方面，国有资本经营预算资金为国有企业解决历史遗留问题、推进混合所有制改革等提供了有力支持。例如，在剥离国有企业办社会职能过程中，国有资本经营预算安排专项资金，用于支付国有企业分离办社会职能的相关费用，包括企业办中小学、医院等机构的移交费用、人员安置费用等，减轻了国有企业的负担，使其能够轻装上阵，专注于核心业务发展。在推进混合所有制改革中，国有资本经营预算资金通过投资入股、并购重组等方式，吸引社会资本参与国有企业改革，优化国有企业股权结构，完善公司治理机制，提高国有企业的市场竞争力。在促进产业升级方面，国有资本经营预算积极引导国有资本投向战略性新兴产业和关键领域，推动产业结构优化升级。以济南市为例，2024年，济南市深入实施国企改革深化提升行动，引导市属企业围绕主业大力发展实体经济，80%以上国有资本经营预算资金用于支持实体经济、战略性新兴产业和创新项目，目前已支持重点产业项目29个，累计投资超8亿元。聚焦济南市大数据与新一代信息技术产业、智能制造与高端装备产业、精品钢与先进材料产业、生物医药与大健康产业等四大主导产业，大力培育高端数控机床与机器人、人工智能、空天信息等产业链群。通过国有资本经营预算的支持，济南市国有企业在新兴产业领域不断布局和发展，提升了产业竞争力，促进了当地经济的高质量发展。此外，国有资本经营预算在保障国家经济安全、推动科技创新等方面也发挥了重要作用。在保障国家经济安全方面，国有资本经营预算安排资金用于支持能源、粮食等关键领域的国有企业，确保国家能源和粮食安全；在推动科技创新方面，支持国有企业加大研发投入，开展关键核心技术攻关，提高自主创新能力，推动科技成果转化和产业化应用。四、我国国有资本经营预算制度存在的问题4.1预算范围不完整尽管我国国有资本经营预算制度在不断发展完善，预算编制范围持续扩大，但目前仍存在部分企业游离于国有资本经营预算之外的情况，尚未实现全覆盖。在中央层面，部分中央党政机关和事业单位所属企业国有资本尚未完全纳入国有资本经营预算体系。在地方层面，一些县级地方国有资本经营预算工作尚未有效开展，部分地方国有企业未被纳入预算范围。从行业角度来看，金融企业国有资本也存在未被全面纳入经营预算的情况。导致这一问题的原因是多方面的。部分企业游离于国有资本经营预算之外，首要原因在于相关政策在执行过程中存在一定的滞后性和不到位的情况。虽然国家已明确提出将党政机关、事业单位所属企业的国有资本纳入经营性国有资产集中统一监管体系，但在实际操作中，由于涉及部门利益协调、资产清查难度大等问题，相关政策的推进速度较为缓慢，导致部分企业未能及时被纳入预算范围。部分企业自身经营状况复杂，财务核算不规范，增加了纳入预算管理的难度。一些企业存在历史遗留问题，如产权不清、账目混乱等，使得对其国有资本的界定和核算存在困难，难以准确确定其应上缴的国有资本收益，从而影响了其纳入国有资本经营预算的进程。部分地区对国有资本经营预算的重视程度不足，在制度建设和执行力度上存在欠缺，未能积极推动所有符合条件的企业纳入预算范围。预算范围不完整给国有资本经营预算制度的有效实施带来了诸多负面影响。一方面，这使得国有资本经营预算无法全面反映国有资本的整体运营状况，导致政府难以准确掌握国有资本在各个领域的分布和运营效益，影响了国有资本经营预算作为宏观调控工具的有效性。政府无法根据不完整的预算信息，对国有经济布局和结构进行精准调整，难以实现国有资本向关键领域和重点行业的合理配置。另一方面，部分企业未纳入预算范围，导致国有资本收益收缴不全面，影响了国有资本经营预算的收入规模，进而削弱了国有资本经营预算对国有企业改革和发展的支持能力。一些未纳入预算的企业可能存在利润分配不规范的情况，国有资本收益未能得到合理收缴和使用，造成国有资产的潜在流失。4.2预算编报不细化在国有资本经营预算编报过程中，存在预算编报不细化的问题，具体表现为年初预算编制时未能将资金精准落实到具体单位和项目。部分预算仅明确了大致的支出方向，如对国有企业改革成本支出项目，只是笼统地规划了资金用于国有企业改革相关方面，但未明确具体用于哪些企业的何种改革项目，是用于解决企业的历史遗留债务问题，还是用于职工安置，亦或是用于企业的技术改造以推动改革等，缺乏详细的项目规划和资金分配方案。在国有经济和产业结构调整项目预算中，虽然确定了资金用于该领域，但对于具体支持哪些产业的结构调整、扶持哪些企业进行产业升级等关键信息不明确，导致资金分配和使用缺乏明确的依据和方向。导致预算编报不细化的原因是多方面的。国有资本经营预算起步相对较晚，在制度建设和管理经验方面存在不足，尚未形成一套成熟、完善的预算编报体系和方法，使得预算编制人员在编制过程中缺乏科学、规范的指导，难以做到将预算细化到具体单位和项目。预算编制过程中，相关部门和企业之间存在信息沟通不畅、协调困难的问题。财政部门、国资委等部门与国有企业之间，在预算编制过程中未能充分共享企业的经营状况、项目需求、财务状况等详细信息，导致预算编制部门无法全面、准确地了解企业实际情况，难以制定出针对性强、细化程度高的预算方案。部分预算编制人员专业素质不高，对国有资本经营预算的目标、原则和方法理解不够深入，缺乏对复杂经济业务和项目的分析、判断能力，在预算编制过程中难以做到科学合理地细化预算。预算编报不细化给国有资本经营预算的执行和监督带来了诸多困难。在预算执行过程中，由于资金未落实到具体单位和项目，导致预算执行缺乏明确的目标和计划，执行过程中随意性较大，容易出现资金挪用、滥用等问题。资金原本计划用于国有企业的技术创新项目，但由于预算不细化，在执行过程中可能被挪用于企业的日常运营或其他非预算项目，影响了国有企业技术创新的推进，降低了国有资本的使用效率。在预算监督方面，不细化的预算使得监督缺乏明确的标准和依据，难以准确判断预算执行是否合规、资金使用是否合理，增加了监督的难度和成本。审计部门在对国有资本经营预算进行审计时，由于预算不细化，难以确定资金的具体流向和使用效果，无法准确评估预算执行的绩效，削弱了监督的有效性，不利于保障国有资本的安全和有效运营。4.3预算执行不规范4.3.1预算执行不均衡在国有资本经营预算执行过程中，预算执行不均衡的问题较为突出。国有资本收益的构成中，应交利润是主要组成部分。然而，当前企业集团化趋势明显，子公司及分支机构众多，这使得公司编制合并财务会计报表、进行审计等事项需要耗费较长时间，从而导致应交利润确定的时间较晚。以某大型国有能源集团为例，旗下拥有数十家子公司，分布在不同地区，业务范围涵盖勘探、开采、加工、销售等多个环节，每年编制合并财务报表时，需要收集、整理大量子公司的财务数据，进行复杂的财务核算和调整，加之审计工作的严谨性要求，整个流程耗时较长，往往到下半年甚至更晚才能确定准确的应交利润。与此同时，国有资本收益预缴和与各预算间的库款调剂制度又尚未建立。由于缺乏预缴制度，在预算执行前期，国有资本经营预算收入难以按时足额入库，导致预算支出缺乏资金保障，无法顺利开展。而在预算执行后期，当应交利润确定并上缴入库后，由于库款调剂制度不完善，资金无法及时在不同预算项目之间灵活调配，容易造成资金闲置或某些项目资金短缺的情况。这使得预算执行呈现出前松后紧的不均衡状态，严重影响了预算执行的效率和效果。例如，在一些基础设施建设项目中，由于前期预算资金未能及时到位，项目开工时间推迟，建设进度缓慢；而在后期资金集中到位时，又面临着短期内资金使用压力大、项目实施难以跟上资金拨付进度的问题，导致资金浪费和项目质量受到影响。4.3.2列支项目不准确国有资本经营预算在按照预算科目列收支的基础上，还依据资金投向分设了不同的项目，如企业兼并重组、国有经济和产业结构调整、新兴产业发展等项目。这些项目的设立旨在使社会公众更好地了解国有资本经营预算的支出方向，增强预算透明度。然而，目前存在项目之间界限不清晰的问题，这使得预算实际支出情况与项目内容不符。以国有经济和产业结构调整项目与新兴产业发展项目为例，两者在某些方面存在交叉和重叠，对于一些既涉及产业结构调整又属于新兴产业范畴的项目，在资金分配和列支时，容易出现混淆。一些企业可能将原本用于传统产业升级改造（属于国有经济和产业结构调整项目范畴）的资金，列支到新兴产业发展项目中，以获取更多的政策支持和资金投入。列支项目不准确会带来诸多负面影响。这降低了预算的透明度，使公众难以准确了解国有资本经营预算资金的实际投向和使用情况，削弱了公众对国有资本经营预算的监督力度。列支项目不准确可能导致资金使用效益低下。由于资金没有按照预定的项目目标和用途进行合理分配和使用，无法实现预期的经济效益和社会效益。原本应投入到关键领域和重点项目的资金被错误列支，使得这些项目得不到足够的资金支持，影响项目的顺利实施和预期效果的达成。在一些科技创新项目中，若资金被错误列支到其他项目，会导致科研项目因资金短缺而进展缓慢，无法及时取得科研成果，错失市场机遇，阻碍产业升级和经济发展。4.4预算定位不清晰4.4.1预算功能界定不明确国有资本经营预算与公共财政预算、基金预算之间存在功能定位不够清晰的问题，主要体现在补助内容交叉、支出对象相同等方面。在一些基础设施建设项目中，国有资本经营预算和公共财政预算都可能安排资金进行支持。对于城市轨道交通建设项目，国有资本经营预算可能会安排资金用于国有企业参与轨道交通项目的投资和建设，以推动国有经济在基础设施领域的发展，保障城市交通的顺畅运行；而公共财政预算也可能从公共服务供给的角度出发，安排资金用于轨道交通项目的建设和运营补贴，以满足社会公众对便捷交通的需求。这种补助内容的交叉，容易导致资金使用的重复和浪费，降低财政资金的整体使用效率。在教育、医疗等民生领域，国有资本经营预算与公共财政预算同样存在支出对象相同的情况。在一些公立医院的建设和发展中，国有资本经营预算可能会对国有控股或参股的医院进行资金投入，以支持医院的基础设施建设、设备购置和人才培养等，提升医院的医疗服务能力；而公共财政预算也会安排资金用于医疗卫生事业，包括对公立医院的财政补助，以保障公民能够享受到基本的医疗服务。这使得国有资本经营预算与公共财政预算在民生领域的支出边界模糊，难以准确界定各自的职责和作用，不利于合理配置财政资源，也影响了预算管理的科学性和规范性。在某些新兴产业扶持项目中，国有资本经营预算与政府性基金预算也存在功能交叉的问题。在新能源汽车产业发展初期，国有资本经营预算可能会对国有新能源汽车企业进行资金支持，帮助企业开展技术研发、扩大生产规模，推动国有新能源汽车产业的发展；而政府性基金预算中的相关专项基金，如国家新能源汽车产业发展基金，也会对新能源汽车企业进行投资和补贴，以促进整个新能源汽车产业的发展。这种功能交叉容易导致不同预算之间的协调困难，增加了预算管理的复杂性，也可能引发不同预算资金在使用过程中的冲突和矛盾，影响产业扶持政策的有效实施。4.4.2预算资金投向竞争领域目前，部分国有资本经营预算资金投向竞争领域，且存在资金投入少、散的现象，这对国有经济战略布局产生了不利影响。在一些市场竞争充分的制造业领域，如家电制造、服装加工等行业，国有资本经营预算资金参与其中，但投入的资金规模相对较小，难以形成规模效应。某国有资本经营预算对一家国有家电制造企业投入资金用于技术研发和市场拓展，但由于资金有限，企业无法在技术创新方面取得重大突破，也难以在激烈的市场竞争中扩大市场份额，导致企业在市场竞争中处于劣势地位。资金投向分散也是一个突出问题。国有资本经营预算资金在竞争领域分散投入到多个项目和企业，无法集中力量支持重点企业或关键项目的发展。在某地区的国有资本经营预算中，将有限的资金分散投向了多家从事服装加工的国有企业，每个企业获得的资金都不足以进行大规模的设备更新和品牌建设，导致这些企业在市场竞争中缺乏核心竞争力，无法实现规模化发展，也难以带动整个服装加工行业的升级和发展。这种资金投向竞争领域且少、散的情况，偏离了国有资本经营预算服务国家战略、优化国有经济布局的初衷。国有资本应更多地投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，如能源、交通、通信、重要资源开发等领域，以及具有战略意义的新兴产业，如人工智能、生物医药、新能源等领域。过多的资金投入竞争领域，会削弱国有资本在关键领域的控制力和影响力，不利于国有经济战略布局的优化和结构调整。资金的分散投入也无法实现资源的有效配置，降低了国有资本的使用效率，影响了国有经济的整体效益和竞争力。五、完善我国国有资本经营预算制度的措施5.1完善国有资本收益上交机制5.1.1扩大国有资本经营预算覆盖范围扩大国有资本经营预算覆盖范围，是完善国有资本经营预算制度的重要基础，对于全面掌握国有资本运营状况、实现国有资本的有效管理和合理配置具有关键意义。在推进过程中，应制定明确的实施步骤和时间表，分阶段逐步将所有国有企业纳入预算范围。近期（1-2年），重点推进党政机关和事业单位所办一级企业按规定上交国有资本收益。全面开展资产清查和产权界定工作，摸清党政机关和事业单位所办企业的国有资本底数。成立专门的工作小组，由财政部门牵头，联合相关主管部门，对这些企业进行逐一梳理和排查，建立详细的企业名录和国有资本台账。制定针对性的政策措施，明确这些企业上交国有资本收益的具体方式、比例和时间节点。通过加强宣传和培训，提高企业对国有资本经营预算制度的认识和理解，增强其执行政策的自觉性和主动性。中期（3-5年），将尚未纳入预算范围的国有企业逐步纳入。对于部分经营状况复杂、财务核算不规范的国有企业，加强财务监管和指导，帮助其完善财务管理制度，规范财务核算流程。组织专业的财务人员或第三方审计机构，对这些企业进行财务审计和辅导，确保其财务数据真实可靠，为纳入国有资本经营预算提供准确的财务依据。对于一些县级地方国有企业，加强地方政府的重视和支持，完善地方国有资本经营预算制度建设，加大执行力度，将这些企业纳入预算管理体系。建立健全激励约束机制，对积极配合纳入预算管理的企业给予一定的政策支持和奖励，对拒不配合的企业依法依规进行处理。长期来看，应建立动态调整机制，确保新成立的国有企业或因改革重组等原因发生变化的国有企业能够及时纳入国有资本经营预算范围。设立专门的信息监测平台，实时跟踪国有企业的设立、变更和注销等情况，及时更新国有企业名录。建立快速响应机制，一旦发现新的国有企业符合纳入条件，立即启动相关程序，将其纳入国有资本经营预算管理，实现国有企业应纳尽纳的目标。在扩大国有资本经营预算覆盖范围的过程中，还应注重加强与其他相关制度的协调配合。与国有资产管理体制改革相结合，明确国有资本经营预算在国有资产管理中的地位和作用，实现国有资本经营预算与国有资产监管的有效衔接。与财政体制改革相协调，完善国有资本经营预算与一般公共预算、政府性基金预算、社会保险基金预算之间的资金统筹和协调机制，提高财政资金的整体使用效率。加强与税收制度、金融监管制度等的协同配合，形成完善的政策体系，共同促进国有资本的健康运营和保值增值。5.1.2健全国有独资企业和国有独资公司收益上交机制健全国有独资企业和国有独资公司收益上交机制，是保障国有资本收益合理收缴、规范国有企业利润分配行为的关键举措。明确收益上交的计算方法、上交时间等具体规定，对于加强国有资本经营预算收入管理、提高国有资本运营效益具有重要意义。在收益上交计算方法方面，国有独资企业和国有独资公司应以年度归属于母公司所有者的净利润为基础，依法扣除以前年度未弥补亏损、提取的法定公积金等后，按一定比例计算上交收益。各级政府应根据行业、企业类型等，完善国有独资企业和国有独资公司上交收益比例分类分档规则。对于资源型企业，如石油、煤炭等行业，由于其资源的稀缺性和垄断性，且在国民经济中具有重要战略地位，可适当提高收益上交比例，如设定为25%-30%，以合理调节资源开发利益分配，促进资源的合理利用和可持续发展。对于一般竞争型企业，如制造业、商业等行业，市场竞争较为充分，为了保持企业的市场竞争力，同时兼顾国有资本的收益，收益上交比例可设定为15%-20%。对于承担公共服务职能的公益性企业，如供水、供电、公交等企业，考虑到其提供公共服务的特殊性和重要性，以及运营成本较高等因素，收益上交比例可适当降低，设定为10%-15%。对于新兴产业领域的企业，为了鼓励其创新发展，在企业发展初期可适当降低收益上交比例，如设定为5%-10%，随着企业的发展壮大，再逐步提高收益上交比例。建立动态调整机制，根据国家宏观经济形势、行业发展状况以及企业经营业绩等因素，适时调整国有独资企业和国有独资公司的收益上交比例。当行业处于上升期，企业经营业绩良好时，适当提高收益上交比例，以增加国有资本经营预算收入，为国家宏观调控提供更多资金支持；当行业面临困境或企业经营困难时，适当降低收益上交比例，帮助企业减轻负担，渡过难关。调整方案由本级财政部门会同政府授权履行出资人职责的机构（部门）提出建议，报本级政府批准后执行。新增企业适用的分类分档上交收益比例，由本级财政部门商有关单位审核确认。法律法规另有规定的，依其规定执行。在收益上交时间方面，明确规定国有独资企业和国有独资公司应在次年上半年完成上一年度收益上交工作。具体时间可设定为次年6月底前，企业应在规定时间内完成财务审计和利润核算工作，准确计算应上交收益金额，并及时申报和上交。对于规模较大、财务核算复杂的企业，可适当延长申报时间，但最晚不得超过次年9月底。为确保收益及时足额上交，建立健全收益上交监管机制，加强对企业财务核算和收益上交情况的监督检查。财政部门和出资人机构定期对企业进行财务审计和专项检查，核实企业利润数据的真实性和准确性，对发现的问题及时督促企业整改。对未按时足额上交收益的企业，依法依规采取相应的处罚措施，如加收滞纳金、限制企业投资等，以维护收益上交机制的严肃性和权威性。5.1.3优化国有控股、参股企业国有股收益上交机制优化国有控股、参股企业国有股收益上交机制，是提高国有资本收益上交水平、保障国有资本权益的重要环节。制定符合市场化、法治化原则的分红机制，对于促进国有控股、参股企业健康发展，实现国有资本的保值增值具有重要作用。国有控股、参股企业应按照市场化、法治化原则建立健全分红机制。政府授权履行出资人职责的机构（部门）以及有关党政机关和事业单位（以下统称出资人单位）在研究提出国有控股、参股企业利润分配意见时，应当统筹考虑多方面因素。国有经济布局优化和结构调整总体要求，确保国有资本收益分配有利于推动国有资本向重要行业和关键领域集中，促进国有经济布局的优化和结构的调整。企业所处行业特点，不同行业的企业具有不同的盈利模式和发展周期，应根据行业特点制定合理的分红政策。对于周期性行业的企业，如钢铁、化工等行业，在行业景气度高时，可适当提高分红比例；在行业不景气时，可适当降低分红比例，以保障企业的可持续发展。企业发展阶段，处于初创期的企业需要大量资金用于研发和市场拓展，可适当降低分红比例，将更多资金用于企业发展；处于成熟期的企业，经营稳定，盈利水平较高，可适当提高分红比例，回报股东。企业财务状况，包括企业的资产负债状况、现金流状况等，确保分红不会对企业的正常经营和财务稳定造成不利影响。企业发展规划，结合企业的长期发展战略和规划，合理安排分红资金，支持企业的战略实施和业务拓展。其他股东意见，充分尊重其他股东的权益和意见，通过协商沟通，达成合理的利润分配方案。出资人单位所提意见的利润分配原则上不低于同类国有独资企业和国有独资公司收益上交水平。为确保这一原则的落实，建立健全利润分配沟通协调机制。出资人单位在提出利润分配意见前，与企业管理层和其他股东进行充分沟通，了解企业的经营状况和发展需求，听取其他股东的意见和建议。组织召开利润分配协商会议，出资人单位、企业管理层和其他股东共同参与，就利润分配方案进行深入讨论和协商，寻求各方利益的平衡点。对于分歧较大的问题，可引入第三方专业机构进行评估和调解，确保利润分配方案的合理性和公正性。出资人单位应督促国有控股企业依法及时制定利润分配方案，股东（大）会审议决定上年利润分配方案的时间原则上不晚于当年9月底。为加强对利润分配方案制定和审议的监督管理，建立利润分配方案备案制度。国有控股企业在制定利润分配方案后，应及时报出资人单位备案，出资人单位对方案进行审核，确保方案符合相关法律法规和政策要求，以及利润分配原则。对不符合要求的方案，出资人单位提出修改意见，要求企业重新制定。在股东（大）会审议利润分配方案时，出资人单位应积极行使股东权利，发表意见和建议，确保方案顺利通过。利润分配方案通过后，企业应及时按规定上交国有股股息红利。建立国有股股息红利催缴机制，对于未按时上交的企业，出资人单位及时发出催缴通知，督促企业尽快上交。对经多次催缴仍未上交的企业，依法依规采取相应的法律措施，维护国有资本权益。5.2提升国有资本经营预算支出效能5.2.1优化支出结构优化国有资本经营预算支出结构，是提升预算支出效能的关键举措，对于精准配置国有资本、服务国家战略目标具有重要意义。在实际操作中，应聚焦国家重大战略任务，如科技创新、绿色发展、乡村振兴等领域，合理分配预算资金，提高资金使用效率。在科技创新领域，国有资本经营预算应加大对国有企业科技创新的支持力度。建立科技创新专项资金，专项用于支持国有企业开展关键核心技术攻关、建设科技创新平台、引进高端创新人才等。以半导体产业为例，面对国外技术封锁，国有资本经营预算应重点支持国有半导体企业在芯片设计、制造、封装测试等关键环节的技术研发。设立专项研发基金，鼓励企业与高校、科研机构合作，共同开展前沿技术研究，突破技术瓶颈。加大对科技创新平台建设的投入，支持国有企业建设国家级实验室、工程研究中心等创新平台，提高企业自主创新能力。通过这些举措，推动国有半导体企业在关键技术上取得突破，提升我国半导体产业的整体竞争力，为国家信息技术产业的安全稳定发展提供有力支撑。在绿色发展领域，国有资本经营预算应积极引导国有企业践行绿色发展理念，加大对节能环保、新能源等绿色产业的投入。设立绿色发展专项资金，支持国有企业开展节能减排技术改造、发展新能源产业、推进资源循环利用等。在新能源汽车产业，国有资本经营预算可对国有新能源汽车企业进行重点扶持，支持企业加大研发投入，提高电池续航里程、充电速度等关键性能指标；支持企业建设新能源汽车生产基地，扩大生产规模，降低生产成本；支持企业完善新能源汽车售后服务体系，提高用户使用体验。通过这些措施，推动我国新能源汽车产业的快速发展，促进能源结构的绿色转型，实现经济的可持续发展。在乡村振兴领域，国有资本经营预算应加大对农业农村领域国有企业的支持力度，助力乡村产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴和组织振兴。设立乡村振兴专项资金，支持国有农业企业发展现代农业，建设高标准农田，推广先进农业技术，提高农业生产效率；支持国有农产品加工企业发展农产品精深加工，延长农业产业链，提高农产品附加值；支持国有农村电商企业发展农村电商，拓宽农产品销售渠道，促进农民增收。加强对农村基础设施建设和公共服务的投入，支持国有企业参与农村道路、水利、电力、通信等基础设施建设，改善农村生产生活条件；支持国有企业发展农村教育、医疗、文化等公共服务，提高农村居民的生活质量。通过这些举措，推动乡村振兴战略的深入实施，促进城乡融合发展。5.2.2加强支出管理加强国有资本经营预算支出管理，是确保预算资金安全、规范、有效使用的重要保障。建立科学的预算支出决策机制，严格审批程序，对于提高资金使用的科学性、有效性和精准性具有关键作用。建立科学的预算支出决策机制，应充分考虑国家战略目标、国有经济布局和结构调整需求以及国有企业的实际发展情况。成立由财政部门、国资委、行业专家等组成的预算支出决策咨询委员会，在制定预算支出计划时，广泛征求各方意见，对重大支出项目进行深入的可行性研究和论证。对于重大投资项目，如国有企业参与的大型基础设施建设项目，决策咨询委员会应从项目的经济效益、社会效益、环境影响等多个角度进行评估，分析项目的可行性和必要性。组织专业的评估机构对项目的市场前景、技术可行性、投资回报率等进行详细分析，结合国家宏观经济政策和区域发展规划，综合判断项目是否符合国家战略方向和国有经济布局调整要求。通过充分的论证和评估，确保预算支出决策的科学性和合理性。严格审批程序，明确各部门在预算支出审批中的职责和权限。财政部门负责对预算支出项目的合规性、合理性进行审核，重点审查项目是否符合预算安排的方向和范围，资金使用是否符合相关政策法规和财务制度。国资委负责对国有企业申报的支出项目进行行业审核，从国有经济布局和结构调整的角度，审查项目是否有助于提升国有企业的核心竞争力，是否符合国有经济的发展战略。国有企业在申报预算支出项目时，应提供详细的项目实施方案、预算明细、预期绩效目标等资料，确保申报材料的真实性和完整性。建立多层级的审批流程，对于重大支出项目，需经过财政部门、国资委等多部门联合审批，并报本级政府批准后方可实施。加强对审批过程的监督，建立审批责任追究制度，对审批过程中出现的违规行为，依法追究相关人员的责任。在预算执行过程中，加强对资金使用的监督和跟踪。建立预算执行动态监控机制，利用信息化手段，实时掌握预算资金的流向和使用情况。财政部门和国资委定期对国有企业的预算执行情况进行检查，重点检查资金是否按照预算安排使用，是否存在挪用、截留等违规行为。对于发现的问题，及时下达整改通知，要求国有企业限期整改。加强对预算支出项目的绩效监控，定期对项目的实施进度、绩效目标完成情况进行评估，及时调整预算执行策略，确保项目按照预期目标顺利推进。5.2.3推进预算绩效管理推进国有资本经营预算绩效管理，是提高预算资金使用效益、增强预算管理科学性的重要手段。建立健全绩效评价指标体系，对预算支出项目进行全面绩效评价，强化绩效结果应用，对于提升国有资本经营预算管理水平具有重要意义。建立健全绩效评价指标体系，应充分考虑国有资本经营预算的特点和目标，综合运用财务指标和非财务指标，全面、客观地评价预算支出项目的绩效。财务指标方面，设置资产回报率、净利润率、成本费用利润率等指标，反映国有企业的盈利能力；设置资产负债率、流动比率、速动比率等指标，反映国有企业的偿债能力；设置应收账款周转率、存货周转率等指标，反映国有企业的运营能力。非财务指标方面，设置科技创新指标，如研发投入占营业收入的比例、专利申请数量、新产品销售收入占比等，反映国有企业的科技创新能力；设置社会责任指标，如就业贡献率、环保投入、公益捐赠等，反映国有企业履行社会责任的情况；设置战略目标实现指标，如国有经济布局优化程度、产业升级效果等，反映国有资本经营预算对国家战略目标的支持程度。根据不同行业、不同类型的预算支出项目，合理确定各项指标的权重，确保绩效评价指标体系的科学性和针对性。对预算支出项目进行全面绩效评价，应明确绩效评价的主体、对象、方法和程序。绩效评价主体包括财政部门、国资委、第三方评价机构等。财政部门负责组织和指导国有资本经营预算绩效评价工作，制定绩效评价政策和制度；国资委负责对所出资企业的预算支出项目进行绩效评价；第三方评价机构可受财政部门或国资委委托，对重大预算支出项目进行独立评价。绩效评价对象为国有资本经营预算支出项目，包括对国有企业的资本金注入、改革成本支出、产业扶持支出等。绩效评价方法可采用定量与定性相结合的方法，如成本效益分析法、比较法、因素分析法、公众评判法等。绩效评价程序包括绩效目标设定、绩效跟踪监控、绩效评价实施、绩效评价结果反馈与应用等环节。国有企业在申报预算支出项目时，应同时设定明确、可衡量的绩效目标；在预算执行过程中，加强对绩效目标完成情况的跟踪监控，及时发现问题并采取措施加以解决；预算执行结束后，按照规定的程序和方法对项目进行绩效评价。强化绩效结果应用，将绩效评价结果作为预算安排和调整的重要依据。对于绩效评价结果优秀的项目，在后续预算安排中给予优先支持，适当增加资金投入，鼓励国有企业继续发挥优势，提高资金使用效益。对于绩效评价结果不合格的项目，减少或暂停后续预算安排，要求国有企业分析原因，提出整改措施，经整改验收合格后，方可重新申请预算资金。建立绩效评价结果公开制度，将绩效评价结果向社会公开，接受公众监督，增强国有资本经营预算的透明度和公信力。将绩效评价结果与国有企业负责人的考核奖惩挂钩，对绩效评价结果优秀的企业负责人给予表彰和奖励，对绩效评价结果不合格的企业负责人进行问责和处罚，激励国有企业负责人积极履行职责，提高预算支出项目的绩效。5.3完善国有资本经营预算管理工作5.3.1加强国有企业名录管理明确出资人单位对国有企业名录管理的职责，对于保障国有资本经营预算编制的准确性和完整性具有重要意义。出资人单位应当定期统计所出资企业的数量、资产权益、损益等情况，建立所出资国有企业名录。在统计过程中，要确保数据的真实性和准确性，采用科学的统计方法和规范的统计流程，避免数据遗漏和错误。建立动态更新机制，根据企业的设立、变更、注销等情况，及时对国有企业名录进行调整和更新，保证名录能够实时反映国有企业的实际情况。通过加强国有企业名录管理，为国有资本经营预算编制提供全面、准确的基础数据。在编制国有资本经营预算时，能够依据国有企业名录，准确掌握各企业的资产规模、经营状况、收益水平等信息，合理确定国有资本收益上交比例和预算支出安排。名录管理有助于对国有企业进行分类管理，根据不同企业的特点和需求，制定差异化的预算政策，提高国有资本经营预算的针对性和有效性。对于处于新兴产业领域的国有企业，在预算安排上给予更多的支持，鼓励其加大研发投入，推动产业创新发展；对于承担社会责任较多的公益性国有企业，在预算支出上重点保障其公共服务职能的履行。5.3.2完善预算编报完善预算编报工作，是提高国有资本经营预算科学性和可执行性的关键环节。按照收支平衡的原则，细化预算编制内容，提高国有资本经营预算草案编制质量，增强预算的可执行性。在编制预算时，充分考虑国有资本经营预算的收入来源和支出需求，确保预算收支平衡，避免出现预算赤字或资金闲置的情况。细化预算编制内容，将预算资金落实到具体的项目和企业，明确资金的用途和使用方式。对于国有企业改革成本支出项目，详细列出用于解决哪些企业的历史遗留问题、职工安置费用的具体安排等；在国有经济和产业结构调整项目预算中，明确支持哪些产业的哪些企业进行结构调整和升级，以及资金的具体分配方案。通过细化预算编制，提高预算的透明度和可监督性，便于对预算执行情况进行跟踪和评估。提高国有资本经营预算草案编制质量，加强对预算编制人员的培训和管理，提高其专业素质和业务能力。建立健全预算编制审核机制，对预算草案进行严格审核，确保预算编制符合国家法律法规和政策要求，数据准确、内容完整。充分征求各方面的意见和建议，包括国有企业、行业专家、社会公众等，使预算编制更加科学合理，符合实际需求。加强预算编制的前瞻性和灵活性，根据经济形势的变化和国有企业的发展需求，及时调整预算编制方案，提高预算的适应性和有效性。5.3.3主动接受人大和审计监督主动接受人大和审计监督，是保障国有资本经营预算规范运行、提高资金使用效益的重要保障。建立健全监督机制，明确人大和审计部门的监督职责和方式，加强对预算全过程的监督。人大作为国家权力机关，对国有资本经营预算进行全面监督。审查和批准国有资本经营预算草案及预算执行情况报告，确保预算编制和执行符合国家法律法规和人民群众的利益。人大通过组织代表开展调研、听取汇报、进行审议等方式，对国有资本经营预算的收支规模、支出结构、资金使用效益等方面进行监督。对于预算编制中存在的问题，提出意见和建议，督促政府进行整改；对预算执行中出现的违规行为，依法进行监督和问责。人大还可以通过开展专题询问、质询等方式，加强对国有资本经营预算的监督力度，提高监督的实效性。审计部门依法对国有资本经营预算执行情况进行审计监督。重点审计预算收入的真实性、合法性，审查国有企业是否按照规定及时足额上交国有资本收益，是否存在隐瞒、截留、挪用国有资本收益的情况。审计预算支出的合规性、效益性，检查预算资金是否按照预算安排使用，是否存在超预算、无预算支出的情况，以及资金使用是否达到预期效益。通过审计，及时发现和纠正预算执行中的问题，严肃查处违法违规行为，维护预算的严肃性和权威性。审计部门还可以对国有资本经营预算的绩效进行评价，提出改进建议，促进国有资本经营预算管理水平的提高。加强对预算全过程的监督，包括预算编制、执行、调整、决算等环节。在预算编制环节，监督预算编制的程序是否规范，编制依据是否充分，预算内容是否合理；在预算执行环节，实时跟踪预算资金的流向和使用情况，加强对预算执行进度和效果的监控；在预算调整环节，监督预算调整是否符合法定程序，调整理由是否充分；在决算环节，审计决算数据的真实性和准确性，审查决算报告是否如实反映预算执行情况。通过全过程监督，形成有效的监督闭环，确保国有资本经营预算的规范运行，提高国有资本的使用效益，实现国有资本的保值增值。六、案例分析6.1案例选取与背景介绍本研究选取安徽省作为案例，深入剖析其国有资本经营预算制度的实施情况。安徽省国有资本经营预算工作起步较早，历经十多年的探索实践，制度体系不断健全，收支管理相对科学规范，在国有资本经营预算制度的完善和实施方面积累了丰富的经验，具有较强的代表性。安徽省国有资本经营预算制度的实施背景与国家整体经济发展和政策导向密切相关。随着国家对国有资产管理体制改革的不断推进，安徽省积极响应国家政策，致力于建立健全国有资本经营预算制度，以提高国有资本运营效率，优化国有经济布局，推动地方经济发展。在国家强调国有资本收益上缴公共财政比例提高、推进国有企业改革和国有经济布局调整的大背景下，安徽省不断完善国有资本经营预算制度，加强