我国国有资本经营预算立法：现状、问题与完善路径研究

我国国有资本经营预算立法：现状、问题与完善路径研究一、引言1.1研究背景与意义国有资本作为我国经济体系的关键组成部分，在推动国家经济发展、保障民生、维护国家安全等方面发挥着不可替代的重要作用。国有资本经营预算作为管理国有资本收支的重要手段，对于优化国有资本配置、提高国有资本运营效率、实现国有资产保值增值意义重大。近年来，随着我国经济体制改革的不断深入，国有资本经营预算在实践中取得了显著成效，但也面临着诸多问题与挑战。在此背景下，加强国有资本经营预算立法研究，完善相关法律制度，对于推动国有经济高质量发展具有重要的现实意义。从理论层面来看，国有资本经营预算立法研究有助于丰富和完善财政法学与经济法学的理论体系。国有资本经营预算涉及国家财政收支、国有资产管理等多个领域，其立法研究需要综合运用财政法、公司法、企业国有资产法等多学科知识，深入探讨国有资本经营预算的法律性质、基本原则、主体权利义务等问题。通过对这些问题的研究，不仅能够为国有资本经营预算制度的完善提供坚实的理论支撑，还能促进财政法学与经济法学在国有资产管理领域的交叉融合，拓展学科研究的广度与深度。在实践层面，国有资本经营预算立法是规范国有资本经营预算管理、解决现实问题的迫切需求。目前，我国国有资本经营预算在实施过程中存在着预算范围不够全面、收支管理不够规范、预算透明度不高、监督机制不完善等问题。这些问题的存在，不仅影响了国有资本经营预算功能的有效发挥，也容易导致国有资产流失，损害国家和人民的利益。通过立法，明确国有资本经营预算的各项规则，加强对预算编制、执行、监督等环节的规范和约束，能够有效解决上述问题，提高国有资本经营预算的科学性、规范性和透明度，保障国有资本的安全与增值。国有资本经营预算立法对于促进国有经济布局优化和结构调整，实现国民经济高质量发展具有重要作用。国有资本经营预算作为国家宏观调控的重要工具，能够引导国有资本向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，推动国有经济布局优化和结构调整。通过立法明确国有资本经营预算的战略导向和政策目标，加强对国有资本投资方向的引导和调控，能够更好地发挥国有经济在国民经济中的主导作用，促进产业升级和经济结构调整，为实现国民经济高质量发展提供有力支撑。国有资本经营预算立法研究在理论和实践层面都具有重要意义。通过深入研究国有资本经营预算立法问题，完善相关法律制度，能够为我国国有经济的持续健康发展提供坚实的法律保障，助力国家经济社会发展目标的实现。1.2国内外研究现状国外对于国有资本经营预算立法的研究，主要集中在市场经济较为发达的国家。这些国家在国有资产管理和预算制度方面积累了丰富的经验，其研究成果对于我国具有一定的借鉴意义。美国、英国等国家，在国有企业管理方面，通过完善的法律法规体系，明确了政府与国有企业之间的关系，规范了国有企业的运营和预算管理。美国在对国有企业进行监管时，通过制定一系列法律法规，明确国有企业的经营范围、经营目标以及与政府的权责关系。这些国家注重从产权制度、公司治理等角度研究国有资本的管理，强调市场机制在国有资本配置中的作用。在国有资本经营预算立法方面，国外研究主要关注预算的透明度、绩效评价以及与公共预算的协调等问题。部分国家通过立法明确规定国有资本经营预算的编制、执行和监督程序，提高预算的透明度和公开性；在绩效评价方面，建立科学的评价指标体系，对国有资本的运营效益进行评估；在与公共预算的协调方面，研究如何合理划分两者的收支范围，实现资源的优化配置。国内对于国有资本经营预算立法的研究起步较晚，但随着我国国有经济改革的不断深入，相关研究逐渐增多。理论界对国有资本经营预算的概念、必要性和目标进行了深入探讨，已形成较为一致的观点。对于国有资本经营预算的目标，部分学者认为应是实现国有资本收益的最大化，确保国有资本保值增值；也有学者认为其目标应服务于政府宏观调控，推动国有资本合理布局和产业结构战略性调整；还有学者主张以上两种目标兼而有之。在国有资本经营预算体系研究方面，学者们在预算范围、收支内容等问题上存在一定分歧。在预算范围上，大多数学者认为国有资本经营预算的范围仅是经营性国有资产，也有学者主张将经营性国有资产和资源性国有资产纳入，甚至有学者认为应将经营性国有资产、资源性国有资产、非经营性资产转经营性资产收入及各专项基金收入等都纳入。在收支内容方面，关于收入内容的分歧点在于政府债务收入是否应包括在内，在收益计征和支出方向上也存在不同观点。在国有资本经营预算立法研究方面，国内学者主要从以下几个方面展开：一是对国有资本经营预算立法的必要性和紧迫性进行分析，认为立法是规范国有资本经营预算管理、解决现实问题的迫切需求；二是对国有资本经营预算立法的基本原则和框架进行探讨，提出应遵循公平、效益、民主等原则，构建包括预算编制、执行、监督等环节的法律框架；三是对国有资本经营预算立法中的具体问题进行研究，如预算主体的权责、预算程序的规范、预算监督机制的完善等。已有研究为我国国有资本经营预算立法提供了重要的理论基础和实践经验，但仍存在一些不足之处。一方面，现有研究在国有资本经营预算的一些基本理论问题上尚未形成统一的认识，如国有资本经营预算的目标、范围等，这在一定程度上影响了立法的科学性和系统性。另一方面，在国有资本经营预算立法的具体制度设计方面，研究还不够深入和细致，缺乏对实践中出现的新问题、新情况的及时回应。对国有资本经营预算与其他预算之间的协调机制研究不够充分，如何实现国有资本经营预算与一般公共预算、政府性基金预算、社会保险基金预算的有效衔接，还有待进一步探讨。本文将在前人研究的基础上，结合我国国有资本经营预算的实践情况，深入分析国有资本经营预算立法的相关问题。从理论基础、基本原则、主体权利义务、预算程序、监督机制等方面，对国有资本经营预算立法进行全面系统的研究，旨在构建完善的国有资本经营预算法律制度，为我国国有资本经营预算的实践提供坚实的法律保障。1.3研究方法与创新点本文综合运用多种研究方法，力求全面、深入地剖析我国国有资本经营预算立法问题，为构建完善的法律制度提供理论支持与实践指导。文献研究法是本文的重要研究方法之一。通过广泛搜集国内外关于国有资本经营预算立法的相关文献资料，包括学术论文、政策法规、研究报告等，全面梳理国有资本经营预算的理论发展脉络和实践经验总结。对国内外学者在国有资本经营预算目标、范围、编制主体、监管体系等方面的研究成果进行深入分析，了解该领域的研究现状和前沿动态，从而为本研究提供坚实的理论基础，避免研究的盲目性和重复性，确保研究在已有成果的基础上进一步深化和拓展。案例分析法也是本文不可或缺的研究手段。选取国内具有代表性的地区或企业在国有资本经营预算实践中的具体案例，如上海、深圳等地在国有资本经营预算管理方面的创新举措，以及部分国有企业在预算编制、执行和监督过程中遇到的问题和解决经验。通过对这些案例的详细分析，深入了解国有资本经营预算在实际操作中存在的问题及其产生的原因，总结成功经验和失败教训，为立法完善提供现实依据。从具体案例中提炼出具有普遍性和规律性的问题，使研究成果更具针对性和可操作性，能够切实解决实际问题。比较分析法在本文中发挥着重要作用。对国外市场经济发达国家如美国、英国、法国等在国有资本经营预算立法和管理方面的制度和经验进行比较研究，分析不同国家在预算编制、执行、监督以及与公共预算关系处理等方面的特点和差异。通过比较，汲取国外先进的立法理念和制度设计经验，同时结合我国国情和实际需求，为我国国有资本经营预算立法提供有益的借鉴和启示。在预算透明度建设、绩效评价体系构建等方面，借鉴国外成熟经验，完善我国相关法律制度，提高国有资本经营预算管理水平。本文的创新点主要体现在以下几个方面：在研究视角上，从法学、经济学、管理学等多学科交叉的视角出发，对国有资本经营预算立法进行研究。打破传统单一学科研究的局限，综合运用各学科的理论和方法，全面分析国有资本经营预算立法中的相关问题。从法学角度探讨国有资本经营预算的法律性质、主体权利义务、法律责任等；从经济学角度分析国有资本经营预算的经济功能、资源配置效率等；从管理学角度研究预算编制、执行和监督的管理机制和方法。通过多学科交叉研究，为国有资本经营预算立法提供更全面、更深入的理论支持，提出更具创新性和科学性的立法建议。在研究内容上，深入探讨国有资本经营预算与其他预算之间的协调机制。现有研究对国有资本经营预算与一般公共预算、政府性基金预算、社会保险基金预算之间的协调问题关注不够。本文将重点研究如何明确各预算之间的收支范围和职责分工，建立有效的协调沟通机制，实现预算资源的优化配置。通过对协调机制的研究，完善我国政府预算体系，提高财政资金的使用效率，促进经济社会的协调发展。在研究方法上，综合运用多种研究方法，注重理论与实践相结合。在运用文献研究法、案例分析法、比较分析法等传统研究方法的基础上，引入实证研究方法，通过问卷调查、实地访谈等方式收集第一手资料，对国有资本经营预算的实际运行情况进行深入调研。运用数据分析工具对收集到的数据进行定量分析，为研究结论提供更具说服力的证据。将理论研究成果与实际案例相结合，使研究内容更贴近现实，提出的立法建议更具可行性和可操作性，能够真正应用于实践，推动我国国有资本经营预算立法进程。二、我国国有资本经营预算立法的现状剖析2.1国有资本经营预算立法的发展历程我国国有资本经营预算立法经历了从初步探索到逐步完善的过程，不同阶段的标志性事件和政策法规反映了我国在国有资本管理领域的不断改革与进步。1993年，党的十四届三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确提出建立国有资产经营预算这一机制，在完善我国国有资本产权归属和委托经营问题上迈出了关键一步，为后续国有资本经营预算制度的建立奠定了理论基础。这一时期，我国经济体制改革不断深入，国有企业改革也进入新的阶段，建立国有资产经营预算被视为加强国有资产管理、实现国有资产保值增值的重要举措。然而，由于当时国有企业法人治理结构不完善、效益低下收益微薄，加上国有资产管理体制是以政府行政权限分级管理，缺乏出资人管理理念，国有资产经营预算在实践中并未得到有效开展。2002年党的十六大后，中央继续调整国有经济布局和结构，国有资产管理体制改革不断深入。十六大报告确定中央政府和省、市（地）两级地方政府设立国有资产管理机构，代表国家履行出资人职责。2003年，国务院成立了国有资产监督管理委员会，代表国家履行出资人和监管者职责，标志着国有资产管理所有者、国有资本出资者和监管者、国有控股和参股企业三级分层的管理体制和财务体制初步建立。这一新型国有资产管理体制的确立，为国有资本经营预算制度的实施提供了体制基础。在此框架下，国有资本的产权关系更加明晰，出资人职责得到明确，为国有资本经营预算的有效执行创造了条件。2007年，国务院颁布《关于试行国有资本经营预算的意见》，对国有资本经营预算的收支范围、编制审批、职责分工和组织实施做出相应规定，意味着我国正式开始建立国有资本经营预算制度，终结了国有企业同国家之间“缴税留利”的分配关系，中央企业在除了缴税之外，开始向国家分红，并且中央本级国有资本经营预算当年进行试点。同年，财政部、国务院国资委印发《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》，将中央企业分为资源类、竞争类和公益类三类，分别确定上缴比例为10%、5%、暂缓3年上缴或免缴三个档次。这一系列政策法规的出台，标志着国有资本经营预算制度从理论探索进入实践试点阶段，为规范国有资本收益收取、加强国有资本经营预算管理提供了政策依据。为保证国有资本经营预算制度的法律效力，2008年我国通过了《中华人民共和国企业国有资产法》，将建立健全国有资本经营预算制度的基本框架纳入其中，为我国国有资本经营预算制度提供了法律保障。该法明确了国有资本经营预算的法律地位，规定了预算编制、审批、执行等基本程序，使国有资本经营预算制度有了坚实的法律基础，进一步推动了国有资本经营预算工作的规范化和法治化。2010年，财政部发布《关于完善中央国有资本经营预算有关事项的通知》，提出进一步扩大中央国有资本经营预算实施范围，将广东省农垦集团公司、中国出版集团公司等企业纳入中央国有资本经营预算实施范围。这一举措使得国有资本经营预算覆盖范围不断扩大，更多国有企业纳入预算管理体系，有助于更全面地掌握国有资本的运营状况，提高国有资本配置效率。党的十八届三中全会提出完善国有资本经营预算制度，提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020年提高到30%，将支出更多投向保障和民生方面。这一政策导向进一步明确了国有资本经营预算的功能定位，强调国有资本经营预算不仅要关注国有资本的保值增值，还要注重社会效益，体现全民共享国有企业发展成果，推动国有资本经营预算制度向更加科学、合理的方向发展。2015年，《预算法》修订实施明确了国有资本经营预算制度的法律定位。在这一要求下，2016年财政部印发《中央国有资本经营预算管理暂行办法》，规定了预算收支范围、预算编制和批复、预算执行和决算、预算绩效管理与监督检查。该办法进一步细化了国有资本经营预算管理的各个环节，加强了对预算编制事前、事中、事后的规范，提高了预算管理的科学性和透明度。2017年，党的十九大报告强调要完善各类国有资产管理体制，改革国有资本授权经营体制，加快国有经济布局优化，结构调整、战略重组，促进国有资产保值增值，推动国有资本做强做优做大，有效防止国有资产流失。这为国有资本经营预算制度的完善指明了方向，要求国有资本经营预算更加注重服务于国有经济布局优化和结构调整，提高国有资本运营效率，实现国有资产保值增值。2019年，国资委发布了《中央企业国有资本经营预算支出执行监督管理暂行办法》，专门对经营预算支出进行分类管理，旨在提高国有资本预算资金使用效率和取得的社会效用。该办法针对国有资本经营预算支出执行环节存在的问题，加强了监督管理，确保预算资金按照规定用途使用，提高资金使用效益，更好地发挥国有资本经营预算对国有企业发展的支持作用。2024年，国务院发布《关于进一步完善国有资本经营预算制度的意见》，提出进一步完善国有资本经营预算制度，扩大实施范围，强化功能作用，健全收支管理，提升资金效能，支持国有资本和国有企业做强做优做大，提升企业核心竞争力，建立更加紧密的国有资本经营预算与国有资产报告衔接关系，切实发挥对宏观经济运行、国有经济布局结构的重要调控作用。这一意见的出台，适应了新时代经济发展的要求，对国有资本经营预算制度进行了全面升级，为未来国有资本经营预算工作的开展提供了新的指导方针。我国国有资本经营预算立法在不断发展和完善的过程中，逐步建立起较为系统的制度体系。从最初的理论探索到实践试点，再到法律法规的逐步完善，每一个阶段都紧密结合我国经济体制改革和国有资产管理体制改革的进程，为规范国有资本经营管理、提高国有资本运营效率、实现国有资产保值增值发挥了重要作用。2.2现行立法框架与主要内容我国国有资本经营预算的现行立法框架由一系列法律法规和政策文件构成，这些规范性文件从不同层面和角度对国有资本经营预算的各个环节进行了规定，为国有资本经营预算的实施提供了基本的法律依据和制度保障。《中华人民共和国企业国有资产法》在国有资本经营预算立法体系中占据核心地位。该法第六章专门对国有资本经营预算进行了规定，明确指出国有资本经营预算是国家以所有者身份依法取得国有资本收益，并对所得收益进行分配而发生的各项收支预算，是政府预算的重要组成部分。这一规定从法律层面明确了国有资本经营预算的性质和地位，为其后续的制度设计和实施奠定了基础。在预算编制方面，规定国有资本经营预算按年度单独编制，纳入本级政府预算，报本级人民代表大会批准。这体现了预算编制的规范性和民主性，确保国有资本经营预算接受人民代表大会的监督，符合公共财政的要求。关于预算收支范围，该法规定国有资本经营预算收入包括从国家出资企业分得的利润、国有资产转让收入、从国家出资企业取得的清算收入以及其他国有资本收入；国有资本经营预算支出主要用于国有经济和产业结构调整、中央企业灾后恢复生产重建、中央企业重大技术创新、节能减排、境外矿产资源权益投资以及改革重组补助支出等。通过明确收支范围，使国有资本经营预算的资金来源和使用方向有了清晰的界定，有助于实现国有资本的合理配置和有效利用。《预算法》及其实施条例对国有资本经营预算也做出了重要规定。《预算法》规定政府预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算，进一步明确了国有资本经营预算在政府预算体系中的地位，强调了其作为政府预算重要组成部分的不可或缺性。在预算编制原则上，要求国有资本经营预算应当按照收支平衡的原则编制，不列赤字，并安排资金调入一般公共预算。这一原则体现了财政稳健性的要求，确保国有资本经营预算在自身收支平衡的基础上，能够与一般公共预算相互协调，实现财政资金的统筹安排和综合利用。《预算法实施条例》则对国有资本经营预算的具体实施细则进行了细化，如规定了预算草案的编制程序、报送时间等，增强了《预算法》相关规定的可操作性，使国有资本经营预算在实际执行过程中有了更明确的操作指南。国务院及财政部发布的相关政策文件，对国有资本经营预算的具体实施起到了重要的指导和规范作用。2007年国务院颁布的《关于试行国有资本经营预算的意见》，对国有资本经营预算的收支范围、编制审批、职责分工和组织实施做出了全面且具体的规定。在收支范围方面，进一步明确了国有资本收益包括国有独资企业和国有独资公司应交利润、国有控股和参股企业国有股股息红利、国有产权转让收入、企业清算收入等，并对各类收入的收取方式和标准提出了原则性要求；在预算支出方面，明确了支出方向主要包括资本性支出、费用性支出和其他支出等，为国有资本经营预算的收支管理提供了详细的政策依据。在编制审批方面，规定了预算编制的主体、流程以及审批的权限和程序，明确了财政部门、国有资产监管机构等在预算编制和审批过程中的职责分工，确保预算编制和审批工作的有序进行。2016年财政部印发的《中央国有资本经营预算管理暂行办法》，进一步细化了国有资本经营预算管理的各个环节。在预算编制环节，对预算编制的时间节点、编制内容、编制方法等做出了详细规定，要求预算编制要做到科学合理、细化准确；在预算执行环节，明确了预算执行的主体、执行程序以及资金拨付的要求，强调要严格按照预算安排执行，确保预算资金的安全和有效使用；在决算环节，规定了决算的编制、审核和批复程序，要求决算要真实反映预算执行情况，为预算的总结和评估提供准确的数据支持；在预算绩效管理与监督检查方面，提出要建立健全预算绩效管理制度，加强对预算执行过程和结果的监督检查，提高预算资金的使用效益。地方政府也根据国家法律法规和政策文件，结合本地实际情况，制定了相应的国有资本经营预算管理办法。甘肃省财政厅发布的《甘肃省省级国有资本经营预算管理办法》，对省级国有资本经营预算的管理职责、预算收支范围、预算编制和批复、预算执行和决算、预算绩效管理与监督检查等方面做出了具体规定。在管理职责方面，明确了省级财政部门、出资人单位和省属国有企业在国有资本经营预算管理中的各自职责，形成了分工明确、协同配合的管理机制；在预算收支范围方面，结合甘肃省省属国有企业的实际情况，对国有资本收益的收取范围和标准以及预算支出的方向和重点进行了细化，使预算收支管理更具针对性和可操作性；在预算编制和批复方面，规定了详细的编制流程和批复时间，确保预算编制的科学性和及时性；在预算执行和决算方面，强调了预算执行的严肃性和决算的真实性，要求严格按照预算执行，如实编制决算；在预算绩效管理与监督检查方面，建立了完善的绩效管理制度和监督检查机制，加强对预算资金使用的全过程监控，提高资金使用效益。我国国有资本经营预算的现行立法框架涵盖了法律、行政法规和部门规章等多个层次，内容涉及预算的各个方面，为国有资本经营预算的实施提供了较为全面的制度保障。然而，随着经济社会的发展和国有资产管理体制改革的不断深入，现行立法框架仍存在一些需要完善的地方，有待进一步改进和优化。2.3立法实施的成效与现实挑战我国国有资本经营预算立法实施以来，在规范预算管理、促进国有经济布局调整等方面取得了显著成效，为国有资本的有效运营和国有经济的健康发展提供了有力保障。然而，随着经济社会的发展和改革的深入推进，国有资本经营预算立法也面临着一系列现实挑战，需要进一步加以完善。立法实施后，国有资本经营预算管理更加规范有序。相关法律法规明确了预算编制、审批、执行、监督等各个环节的程序和要求，使国有资本经营预算工作有了明确的法律依据和操作指南。《预算法》及其实施条例、《中央国有资本经营预算管理暂行办法》等规定，对预算编制的时间、内容、方法以及审批的主体、程序等都作出了详细规定，确保了预算编制的科学性和规范性。在预算执行方面，明确了预算执行的主体责任和资金拨付的程序，加强了对预算执行过程的监控，提高了预算执行的严肃性和准确性。国有资本经营预算的透明度显著提高，通过立法规定预算信息的公开披露，公众能够更加便捷地获取国有资本经营预算的相关信息，增强了社会监督，促进了预算管理的公正、公平。国有资本经营预算立法的实施，有力地促进了国有经济布局的优化和结构调整。通过国有资本经营预算的资金引导，国有资本逐步向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，推动了国有经济布局的优化。在能源、交通、通信等基础设施领域以及高新技术产业领域，国有资本加大了投入力度，提升了国有经济在这些领域的控制力和影响力。国有资本经营预算资金支持国有企业的改革重组，推动了国有企业的结构调整和转型升级，提高了国有资本的运营效率和效益。一些国有企业通过并购重组、资产整合等方式，实现了资源的优化配置，增强了市场竞争力。国有资本经营预算立法在促进国有企业发展方面发挥了重要作用。立法明确了国有资本经营预算对国有企业的支持方向和重点，通过资本金注入、债务化解等方式，帮助国有企业解决发展中的资金瓶颈和体制机制问题，促进了国有企业的健康发展。在一些国有企业的技术创新项目中，国有资本经营预算资金给予了大力支持，推动了企业的技术进步和产品升级，提高了企业的核心竞争力。国有资本经营预算还支持国有企业承担社会责任，在保障民生、促进就业、环境保护等方面发挥了积极作用，提升了国有企业的社会形象。当前，我国国有资本经营预算立法仍面临着法律体系不完善的挑战。虽然已经出台了一系列法律法规和政策文件，但这些规定较为分散，缺乏一部统一的国有资本经营预算法来统领整个制度体系，导致在实践中存在法律适用不统一、协调困难等问题。现有法律法规对一些关键问题的规定不够细化，在国有资本收益上缴比例的动态调整机制、预算绩效评价的具体指标和方法等方面，缺乏明确具体的规定，影响了制度的有效实施。国有资本经营预算的覆盖范围不够全面。部分国有企业，尤其是一些地方国有企业和小型国有企业，尚未完全纳入国有资本经营预算管理体系，导致国有资本经营预算无法全面反映国有资本的运营状况，影响了国有资本的统筹配置和有效监管。一些新兴领域的国有企业，如混合所有制改革后出现的新型企业组织形式，在国有资本经营预算管理上存在一定的模糊地带，需要进一步明确其管理方式和要求。国有资本经营预算与其他预算之间的协调机制尚不完善。在实际操作中，国有资本经营预算与一般公共预算、政府性基金预算、社会保险基金预算之间存在职责交叉、资金使用重复等问题，影响了财政资金的整体使用效益。在一些基础设施建设项目中，可能同时涉及国有资本经营预算资金和一般公共预算资金的投入，但由于缺乏有效的协调机制，导致资金安排不合理，项目推进效率低下。在国有资本经营预算资金调入一般公共预算的比例和程序等方面，也需要进一步明确和规范，以实现预算资金的合理统筹和有效使用。国有资本经营预算的监督机制有待加强。虽然法律法规对国有资本经营预算的监督作出了规定，但在实际执行中，监督主体之间的职责划分不够清晰，存在监督重叠和监督空白的现象。人大监督、政府监督、审计监督以及社会监督之间缺乏有效的协同配合，导致监督合力不足。在预算执行过程中的动态监督和绩效监督方面，还存在薄弱环节，对预算资金的使用效益和效果缺乏全面、深入的评估，难以及时发现和纠正预算执行中的问题，影响了国有资本经营预算的规范运行和目标实现。三、我国国有资本经营预算立法存在的主要问题3.1法律体系不完善3.1.1缺乏专门立法当前，我国尚未制定一部统一的国有资本经营预算法，这是国有资本经营预算法律体系不完善的突出表现。尽管在《中华人民共和国企业国有资产法》《预算法》及其实施条例以及国务院、财政部发布的一系列政策文件中，对国有资本经营预算有所规定，但这些规定较为分散，缺乏系统性和权威性。国有资本经营预算涉及国有资本的收支管理、国有企业的运营发展以及国家宏观经济调控等多个方面，需要一部专门的法律来全面规范。由于缺乏专门立法，现有规定难以形成有机整体，在实际操作中容易出现法律适用混乱的情况。不同部门发布的政策文件在具体规定上可能存在差异，导致相关主体在执行过程中无所适从，影响了国有资本经营预算的规范实施。专门立法的缺失也使得国有资本经营预算的权威性不足。与其他专门法律相比，分散的规定在法律层级上相对较低，对相关主体的约束力较弱。在国有资本收益上缴、预算执行监督等关键环节，缺乏强有力的法律保障，容易导致部分企业或部门不严格遵守规定，损害国有资本经营预算的严肃性和有效性。在国有资本收益上缴方面，由于没有专门法律明确规定上缴比例、上缴时间等关键要素，部分国有企业存在拖延上缴、少缴等现象，影响了国有资本经营预算收入的及时足额收缴。在预算执行监督方面，缺乏专门法律赋予监督主体明确的监督权限和职责，导致监督工作难以有效开展，预算执行中的违规行为难以得到及时纠正和惩处。缺乏专门立法还不利于国有资本经营预算制度的长远发展和完善。随着经济社会的不断发展，国有资本经营预算面临的新问题、新挑战日益增多，如国有资本在新兴产业的投资管理、国有资本经营预算与国有企业混合所有制改革的衔接等。没有专门立法，就难以对这些新问题进行及时、有效的规范和引导，限制了国有资本经营预算制度的创新和发展。3.1.2现有法律规定粗疏《中华人民共和国企业国有资产法》作为规范国有资产的重要法律，虽然对国有资本经营预算进行了专章规定，但这些规定较为原则化，在实际操作中缺乏明确的指导意义。在国有资本经营预算的收支范围方面，该法仅作了一般性列举，对于一些特殊情况和新兴业务的收支界定不够清晰。对于国有企业在境外投资的收益如何纳入国有资本经营预算收入，以及国有资本经营预算支出中用于支持国有企业科技创新的具体标准和范围等问题，缺乏详细规定，导致在实践中存在争议和操作困难。在预算编制和审批程序上，《企业国有资产法》的规定也较为笼统。虽然明确了国有资本经营预算按年度单独编制，纳入本级政府预算，报本级人民代表大会批准，但对于预算编制的具体流程、时间节点、编制依据以及审批的具体标准和程序等关键环节，缺乏细致规定。这使得在实际工作中，各地在预算编制和审批过程中存在较大差异，影响了预算编制的科学性和审批的规范性。《预算法》及其实施条例虽然对国有资本经营预算在政府预算体系中的地位和一些基本原则作出了规定，但对于国有资本经营预算的具体管理和实施细则，同样缺乏深入细致的规定。在国有资本经营预算与一般公共预算的衔接方面，《预算法》仅提出了原则性要求，对于两者之间资金的调入调出比例、程序以及如何实现预算目标的协调等具体问题，没有明确规定。这导致在实际操作中，国有资本经营预算与一般公共预算之间存在衔接不畅的问题，影响了财政资金的统筹使用和整体效益的发挥。国务院及财政部发布的政策文件虽然在一定程度上对国有资本经营预算的具体实施进行了规范，但由于政策文件的层级相对较低，稳定性和权威性不足，且部分规定随着经济社会的发展变化，已不能完全适应实际需要。一些早期发布的政策文件对于国有资本收益上缴比例的规定，没有充分考虑到不同行业、不同企业的实际情况，缺乏动态调整机制，导致上缴比例不合理，影响了企业的积极性和国有资本经营预算的可持续性。现有法律规定的粗疏，使得国有资本经营预算在实践中缺乏明确的操作指南，容易引发各种问题和争议，影响了国有资本经营预算制度的有效实施和功能发挥。为了更好地规范国有资本经营预算管理，提高国有资本运营效率，必须对现有法律规定进行细化和完善，使其更具可操作性和针对性。3.2预算主体与职责界定不明晰3.2.1预算编制主体争议在国有资本经营预算编制主体的确定上，目前存在较大争议，主要集中在财政部门与国资监管机构之间。不同观点的背后，反映了对国有资本经营预算性质、目标以及部门职责定位的不同理解，其利弊也各有体现。部分观点认为，财政部门应作为国有资本经营预算的编制主体。从财政职能的角度来看，财政部门作为政府宏观经济管理的重要部门，负责统筹管理政府的各项收支，具有全面掌握财政资金运行情况的优势。国有资本经营预算作为政府预算体系的重要组成部分，与一般公共预算、政府性基金预算、社会保险基金预算等共同构成了完整的政府预算体系。财政部门在编制国有资本经营预算时，能够从政府预算的整体角度出发，更好地协调国有资本经营预算与其他预算之间的关系，实现财政资金的统筹配置和综合平衡。财政部门在预算编制方面具有丰富的经验和专业的技术能力，拥有完善的预算编制流程和规范的管理制度，能够确保预算编制的科学性、准确性和规范性。财政部门负责编制国有资本经营预算，有利于提高预算编制的质量和效率，保障国有资本经营预算的顺利实施。也有观点主张国资监管机构应承担国有资本经营预算的编制工作。国资监管机构作为国有资本的出资人代表，对国有企业的经营状况、资产规模、盈利能力等情况有着深入的了解和直接的监管权力。由国资监管机构编制国有资本经营预算，能够充分考虑国有企业的实际情况和发展需求，使预算编制更加贴近企业实际，更具针对性和可操作性。国资监管机构在推动国有经济布局优化和结构调整、促进国有企业改革发展等方面具有明确的政策导向和工作目标，能够将这些目标和导向融入到国有资本经营预算编制中，更好地发挥国有资本经营预算对国有企业发展的引导和支持作用。国资监管机构编制国有资本经营预算，有利于增强其对国有资本经营的责任感和积极性，提高国有资本的运营效率和效益。这两种观点各有利弊。财政部门编制国有资本经营预算，虽然能够从宏观层面实现预算的统筹协调，但可能对国有企业的具体情况了解不够深入，导致预算编制与企业实际需求存在一定偏差。而国资监管机构编制国有资本经营预算，虽然能够更好地结合企业实际，但在与其他预算的协调方面可能存在不足，难以从政府预算的整体角度实现资源的优化配置。当前我国在国有资本经营预算编制主体的实践中，采取了财政部门主导、国资监管机构参与的模式。国务院规定由财政部门负责编制国有资本经营预算草案，履行出资人职责的机构向财政部门提出由其履行出资人职责的国有资本经营预算建议草案。这种模式在一定程度上兼顾了两者的优势，但在实际操作中，由于财政部门与国资监管机构之间的职责划分不够清晰，仍然存在沟通协调不畅、工作效率低下等问题，影响了国有资本经营预算编制的质量和进度。3.2.2执行与监督主体职责不清在国有资本经营预算的执行与监督过程中，各主体之间的职责交叉、推诿现象较为严重，这对预算执行效果产生了负面影响。国有资本经营预算执行涉及多个主体，包括财政部门、国资监管机构、国有企业等。财政部门负责预算资金的拨付和管理，国资监管机构负责监督国有企业的预算执行情况，国有企业则具体负责预算的实施。在实际执行过程中，由于各主体之间的职责划分不够明确，存在相互推诿、扯皮的情况。在预算资金的拨付环节，财政部门可能会因为对国有企业的项目需求了解不充分，导致资金拨付不及时或拨付金额不准确；而国资监管机构则可能认为资金拨付是财政部门的职责，对资金拨付过程缺乏有效的监督和协调。国有企业在预算执行过程中，可能会出现超预算支出、擅自改变预算资金用途等问题，但由于缺乏明确的责任追究机制，财政部门和国资监管机构往往难以对其进行有效的约束和处罚。国有资本经营预算的监督主体也较为多元，包括人大监督、政府监督、审计监督以及社会监督等。这些监督主体在监督过程中存在职责不清、监督重叠和监督空白的现象。人大监督主要侧重于对预算的合法性、合规性进行审查，但在实际监督中，由于缺乏专业的监督力量和深入的调查手段，往往难以对预算执行过程中的具体问题进行有效监督。政府监督主要由财政部门和国资监管机构负责，但由于两者既是预算的执行主体，又是监督主体，存在自我监督的局限性，难以保证监督的公正性和有效性。审计监督虽然具有专业性和独立性，但在审计范围和审计深度上受到一定限制，难以对国有资本经营预算的全过程进行全面审计。社会监督由于信息不对称、监督渠道不畅等原因，难以充分发挥监督作用。由于执行与监督主体职责不清，导致国有资本经营预算在执行过程中出现了一系列问题。预算执行进度缓慢，部分项目资金长期闲置，影响了国有资本的使用效率；预算执行不规范，存在违规支出、挪用资金等现象，损害了国有资本的安全和效益；预算监督不到位，对预算执行中的问题难以及时发现和纠正，无法有效保障国有资本经营预算目标的实现。为了解决这些问题，需要进一步明确国有资本经营预算执行与监督主体的职责，建立健全协调配合机制和责任追究机制。明确财政部门、国资监管机构、国有企业在预算执行中的具体职责，加强各主体之间的沟通协调，确保预算执行工作的顺利进行。合理划分人大监督、政府监督、审计监督以及社会监督的职责范围，加强各监督主体之间的协同配合，形成监督合力。建立严格的责任追究机制，对预算执行和监督过程中的违规行为进行严肃查处，追究相关人员的责任，以保障国有资本经营预算的规范运行和目标实现。3.3预算收支管理法律规范缺失3.3.1收入收缴法律依据不足国有资本收益收缴是国有资本经营预算的重要环节，然而目前在这方面缺乏明确的法律规定，导致收缴难度较大。在收缴比例方面，虽然国家对国有资本收益收缴比例提出了总体要求，如十八届三中全会提出到2020年国有资本收益上缴公共财政比例提高到30%，但在实际执行中，对于不同行业、不同类型的国有企业，缺乏具体的、差异化的收缴比例规定。对于垄断性行业的国有企业和竞争性行业的国有企业，由于其盈利模式和市场环境存在差异，应适用不同的收缴比例。但现有法律并未对此进行明确区分，导致在收缴过程中，难以根据企业实际情况确定合理的收缴比例，影响了收缴的公平性和科学性。一些地方在执行国有资本收益收缴时，由于缺乏统一的法律标准，存在收缴比例随意调整的情况，导致企业之间税负不公平，影响了企业的积极性和市场竞争力。在收缴范围上，目前也存在不明确的问题。部分国有企业的特殊收入，如国有企业在境外投资的收益、国有企业无形资产转让收益等，是否应纳入国有资本收益收缴范围，以及如何纳入，缺乏明确的法律规定。这使得在实际操作中，对于这些收入的收缴存在争议，一些企业可能会借此逃避收缴义务，导致国有资本收益流失。一些国有企业在境外投资获得了丰厚的利润，但由于相关法律规定不明确，这些收益未能及时足额上缴，影响了国有资本经营预算的收入规模。国有资本收益收缴的法律依据不足，还体现在收缴程序和责任追究方面。对于国有资本收益的申报、审核、缴纳等程序，缺乏详细的法律规定，导致收缴工作缺乏规范的操作流程，容易出现漏洞和腐败现象。在责任追究方面，对于企业拖欠、拒缴国有资本收益的行为，缺乏明确的法律责任规定，处罚力度不够，难以对企业形成有效的约束，使得收缴工作难以顺利进行。一些企业长期拖欠国有资本收益，却没有受到相应的法律制裁，导致国有资本经营预算收入无法及时足额到位，影响了预算的执行和国有资本的合理配置。3.3.2支出方向与结构缺乏法律约束国有资本经营预算支出方向和结构缺乏明确的法律约束，导致支出随意性较大，结构不合理，难以充分发挥国有资本经营预算对重点领域和关键行业的支持作用。在支出方向上，虽然相关政策文件对国有资本经营预算支出的主要方向进行了规定，如用于国有经济和产业结构调整、中央企业灾后恢复生产重建、中央企业重大技术创新、节能减排、境外矿产资源权益投资以及改革重组补助支出等，但这些规定较为笼统，缺乏具体的实施细则和量化标准。在实际操作中，对于哪些项目属于国有经济和产业结构调整范畴，哪些技术创新项目应得到重点支持，缺乏明确的判断依据，导致支出方向存在较大的主观性和随意性。一些地方为了追求短期政绩，将国有资本经营预算资金投向一些非关键领域和非重点项目，而对关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域支持不足，影响了国有经济的战略布局和发展方向。国有资本经营预算支出结构也存在不合理的问题。在一些地区，国有资本经营预算支出中，用于国有企业补贴和人员经费的比例过高，而用于产业升级、科技创新等方面的投入相对不足。这使得国有企业过度依赖财政补贴，缺乏市场竞争力和创新动力，难以实现可持续发展。一些国有企业长期依靠国有资本经营预算资金的补贴维持运营，自身盈利能力较弱，在市场竞争中处于劣势地位。而对于一些具有发展潜力的新兴产业和科技创新项目，由于缺乏足够的资金支持，难以快速发展壮大，影响了国家产业结构的优化升级和经济的高质量发展。由于缺乏法律约束，国有资本经营预算支出在不同地区、不同行业之间的分配也存在不均衡的现象。一些经济发达地区，国有资本经营预算资金相对充裕，能够对国有企业和重点项目给予较多的支持；而一些经济欠发达地区，国有资本经营预算资金相对匮乏，难以满足当地国有企业发展和经济建设的需求。在不同行业之间，一些传统行业得到的国有资本经营预算资金支持较多，而一些新兴行业和战略性产业得到的支持相对较少，不利于产业结构的均衡发展和经济的多元化。为了解决这些问题，需要通过立法明确国有资本经营预算支出的方向和结构，制定具体的实施细则和量化标准，加强对支出的约束和监督。明确规定国有资本经营预算支出应优先支持关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，加大对产业升级、科技创新、节能减排等方面的投入力度；建立科学合理的支出分配机制，根据不同地区、不同行业的实际需求，合理分配国有资本经营预算资金，促进区域协调发展和产业结构优化升级；加强对国有资本经营预算支出的绩效评价，建立健全绩效评价指标体系，对支出的效果进行全面、客观的评价，确保国有资本经营预算资金的使用效益。3.4与其他预算关系的法律协调不足3.4.1与公共财政预算的衔接问题国有资本经营预算与公共财政预算在资金划转方面存在诸多问题。目前，虽然《预算法》规定国有资本经营预算应当按照收支平衡的原则编制，不列赤字，并安排资金调入一般公共预算，但对于资金划转的具体比例、程序和时间节点，缺乏明确的法律规定。这导致在实际操作中，资金划转的随意性较大，难以实现两者之间的有效衔接。一些地方在资金划转时，没有充分考虑国有资本经营预算和公共财政预算的实际需求，导致资金分配不合理，影响了财政资金的整体使用效益。在国有资本经营预算收入较高的年份，由于缺乏明确的划转比例规定，可能出现大量资金闲置在国有资本经营预算账户，而公共财政预算在教育、医疗等民生领域却资金短缺的情况；反之，在国有资本经营预算收入较低时，又可能无法按照实际需求向公共财政预算划转足够的资金，影响了公共财政预算的正常执行。国有资本经营预算与公共财政预算在功能定位上也存在一定的模糊性。公共财政预算主要侧重于提供公共产品和服务，保障社会公平正义，促进经济社会的协调发展；而国有资本经营预算则主要是为了实现国有资本的保值增值，推动国有经济布局优化和结构调整。在实际运行中，两者的功能定位有时会出现交叉和重叠。在一些基础设施建设项目中，既可能有国有资本经营预算资金的投入，也可能有公共财政预算资金的支持，这就容易导致在项目资金安排和管理上出现职责不清的问题。一些地方为了争取更多的财政资金支持，可能会将项目同时申报国有资本经营预算和公共财政预算，造成资金的重复安排和浪费。在一些国有企业承担社会责任的项目中，如环境保护、扶贫帮困等，也难以明确界定是由国有资本经营预算还是公共财政预算来提供资金支持，影响了预算资金的合理使用和项目的顺利实施。由于缺乏明确的法律规范，国有资本经营预算与公共财政预算在预算编制、执行和监督等环节的协调配合也存在困难。在预算编制环节，两者的编制依据、编制方法和编制时间可能存在差异，导致预算编制难以同步进行，影响了预算的科学性和完整性。在预算执行环节，由于缺乏有效的沟通协调机制，可能出现资金拨付不同步、项目实施进度不一致等问题，影响了项目的推进效率。在预算监督环节，由于监督主体和监督标准的不同，可能导致对同一项目的监督结果存在差异，难以形成有效的监督合力，无法及时发现和纠正预算执行中的问题。3.4.2与政府性基金预算、社会保险基金预算的协同困境国有资本经营预算与政府性基金预算在统筹使用资金方面存在困难。政府性基金预算是对依照法律、行政法规的规定在一定期限内向特定对象征收、收取或者以其他方式筹集的资金，专项用于特定公共事业发展的收支预算。国有资本经营预算与政府性基金预算的资金来源和使用方向都有其特殊性，在实际操作中，两者之间缺乏有效的统筹协调机制。在一些基础设施建设项目中，可能既涉及国有资本经营预算资金，也涉及政府性基金预算资金，但由于缺乏明确的法律规定和协调机制，难以实现两者的统筹使用，导致资金使用效率低下。一些地方在城市轨道交通建设项目中，国有资本经营预算资金和政府性基金预算资金分别由不同部门管理和安排，由于部门之间沟通不畅，无法根据项目的实际需求合理分配资金，造成部分资金闲置，部分资金短缺，影响了项目的建设进度和质量。国有资本经营预算与社会保险基金预算在信息共享方面存在障碍。社会保险基金预算是对社会保险缴款、一般公共预算安排和其他方式筹集的资金，专项用于社会保险的收支预算。国有资本经营预算与社会保险基金预算在资金来源和使用方向上存在一定的关联，在国有资本收益上缴公共财政后，可能会有部分资金用于补充社会保险基金。由于缺乏完善的信息共享机制，两者之间的信息交流不畅，导致在资金安排和使用上难以实现有效协同。社会保险基金管理部门无法及时了解国有资本经营预算的收入情况和资金分配计划，难以根据实际需求合理安排社会保险基金的收支；国有资本经营预算管理部门也无法掌握社会保险基金的缺口和需求，难以有针对性地安排资金补充社会保险基金，影响了社会保险基金的可持续性和国有资本经营预算的社会效益。国有资本经营预算与政府性基金预算、社会保险基金预算在预算目标和政策导向方面也存在一定的差异，这使得三者之间的协同配合更加困难。政府性基金预算主要是为了支持特定公共事业的发展，具有较强的专项性和政策性；社会保险基金预算则主要是为了保障社会成员的基本生活权益，具有较强的保障性和稳定性；国有资本经营预算则主要是为了实现国有资本的保值增值和国有经济布局的优化调整，具有较强的经营性和战略性。由于三者的预算目标和政策导向不同，在实际操作中，难以形成统一的规划和协调机制，容易出现各自为政的情况，影响了财政资金的整体效益和社会经济的协调发展。在一些涉及民生保障和经济发展的重大项目中，需要综合运用国有资本经营预算、政府性基金预算和社会保险基金预算的资金，但由于缺乏有效的协同机制，难以实现资金的整合和优化配置，无法充分发挥财政资金的最大效益。四、国外国有资本经营预算立法经验借鉴4.1典型国家的立法实践4.1.1美国的国有资本经营预算立法美国作为市场经济高度发达的国家，其国有资本在经济体系中虽占比相对较小，但在一些关键领域仍发挥着重要作用。美国没有专门针对国有资本经营预算的立法，其国有资本相关的预算管理主要融入联邦预算制度之中。在预算编制方面，美国联邦预算的编制是一个复杂且严谨的过程。编制工作由总统负总责，白宫所属的管理与预算办公室（OMB）负责具体编制。总统在编制预算时，需综合考虑国家的经济形势、政策目标以及各部门的需求。OMB会与多个机构协同工作，如美国总统经济顾问委员会对经济形势进行分析和预测，为预算编制提供经济数据和趋势判断；财政部参与收入概算和税收政策的策划，依据历年的收入情况和经济发展预测，编制收入预算，供预算局作参考。各行政部门需根据自身职能和发展规划，向OMB提交预算申请，OMB对这些申请进行审核、汇总和平衡，最终形成联邦预算草案，提交总统审核。美国联邦预算编制时间跨度长，从10月1日到下一年的9月30日，长达12个月之久，充足的编制时间使得预算编制能够充分考虑各种因素，提高预算的科学性和准确性。预算执行过程中，美国建立了严格的监督机制。预算一经国会批准，各部门必须严格按照预算执行，不得随意突破预算的收支规模。在预算执行中，如需追加支出，必须按立法程序办事，经过国会通过立法修正案。每个联邦部门都设有自己的内部监督机构，由本部门的财务领导负责，对本部门的预算执行情况进行日常监督。OMB有权检查所有联邦机构的账目，确保预算执行符合规定。为了防止公共领域里的权力滥用，美国于1978年成立了总检察官办公室，总检察官经国会批准后由总统任命，有权查阅被审计部门的所有文件，各部门的各类人员必须回答总检察官提出的所有问题，对预算执行进行外部监督。美国联邦预算的监督分为内部监督和外部监督。内部监督主要由各部门内部的监督机构和OMB负责，注重对预算执行过程的合规性和效率性进行监督；外部监督则由总检察官办公室、国会等机构承担，强调对预算执行结果的审计和问责，以及对预算决策的监督。国会中与财政预算立法有关的机构众多，包括参众两院拨款委员会、参众两院筹款委员会、参众两院预算委员会、国会预算办公室和总会计局等。国会预算办公室对经济与预算进行独立的分析与预计，评判总统预算局编制的预算，并独立地编制出一整套预算，为国会提供客观、及时、非政治化的分析，这些分析有助于国会对预算进行审议和监督。总会计局的任务是审计政府财务，使政府财务活动限制在国会批准的范围内，确保预算执行的合法性和规范性。4.1.2英国的国有资本经营预算立法英国的国有资本经营预算立法具有独特的特点，在国有企业监管和预算管理方面形成了较为完善的体系。在国有企业监管方式上，英国政府主要通过立法和政策引导来规范国有企业的运营。英国政府制定了一系列法律法规，明确国有企业的设立、运营、管理和监督等方面的规则，保障国有企业在法律框架内运行。英国政府注重发挥市场机制的作用，在国有企业的经营决策、投资运营等方面给予企业较大的自主权，使其能够根据市场需求和自身发展战略进行经营活动。政府通过向国有企业派驻董事等方式，参与企业的重大决策，监督企业的经营管理，确保国有企业的运营符合国家利益和政策导向。在国有资本经营预算收支管理方面，英国国家预算的编制由财政部负责。财政收入由财政大臣拟定概算，预算支出的编制是为期五年的政府公共支出计划，并以白皮书的形式公开发表。具体过程为财政部向各部门发出编制概算的通知，各部门编制概算估计书后提交财政部，由财政部审核汇编出英国政府支出概算，然后与收入概算一起提请国会议决。在预算执行过程中，支出预算部分由财政部指导、监督各政府主管机关来执行，财政部主计长负责按规定的项目和数额拨付款项；收入预算主要由关税和货物税局以及国内税务局负责执行，国库出纳业务由英格兰银行代理。各部大臣负责本部门支出的经济效益和资金的有效使用，英王任命的审计长负责领导预算执行的审计监督，确保预算资金的使用符合预算安排和相关规定，提高资金使用效益。英国现行财政预算制度的根本出发点是在政府逐步放权的情况下，利用财政预算完备的法规，使国家预算尽可能民主和完善。从预算的编制、审查，再到监督，既做到了放手让各部门和机构参与预算过程，又运用分权的机制来使得各个权力部门之间相互制约、相互促进。在预算编制过程中，各部门参与编制概算，财政部进行审核汇编，体现了一定的民主性；在预算审查和监督方面，国会、内阁、审计长等不同机构分别承担不同的职责，形成了有效的制衡机制，保障了预算的科学性、公正性和合法性。4.1.3新加坡的国有资本经营预算立法新加坡的淡马锡模式在国有资本经营预算立法方面取得了显著的成功经验，为世界各国提供了有益的借鉴。淡马锡控股公司在新加坡国有资本运营中扮演着核心角色。它代表政府管理国有资产，依靠产权纽带管理国有企业，采取市场化方式运作国有资本。淡马锡在市场上以独立法人面目出现，拥有充分的自主权，完全按市场方式经营，而政府在不直接参与的情况下有效实现其所有权。政府通过向淡马锡委派董事控制人事权，通过审阅淡马锡财务报告、讨论公司经营绩效和投资计划等，把握企业发展方向，并通过直接投资、管理投资以及割让投资等方式，确保国有资产保值增值。淡马锡的投资资金主要来源于从投资活动中获得的股息、分红和实际资产发售所获得的收益，同时也会通过发行债券获得资金补充，多元化的资金来源为其国有资本运营提供了充足的资金支持。在国有资本经营预算管理上，淡马锡以控股股东身份，积极参与提名、考评、奖惩旗下淡联企业董事会成员，比照淡马锡董事会建设原则加强淡联企业的董事会建设。淡联企业董事会负责制定公司的发展战略，积极考评公司管理层的业绩表现，挑选管理层接班人，制定并考核其薪酬。淡联企业必须及时向淡马锡呈报其董事会会议备忘录，提交月度、半年度、年度财务管理报告以及公司有关投资和贷款方面的计划等，供淡马锡监督决策参考。这种保持“一臂之距”的管控体制，既确保了发挥公司管理层的自主经营权，又确保引导旗下企业在确定的战略方向上进行稳健的经营，为股东创造持续回报。新加坡的国有公司和国有控股公司要接受严格的外部监督，包括政府反贪局等检察机关、舆论以及公众的多种监督。政府鼓励新闻媒体对国有公司中的不法行为进行曝光，淡马锡等政府控股公司长期以来均为媒体的关注焦点，其下属公司的重大活动也常常用诸报端，使得政府控股公司和其下属的国有公司在涉及公司重大业务决策时难以暗箱操作。新加坡政府规定，国有公司无论上市与否，其经营状况都应公开，任何机构和个人，只需要交纳5新元的费用，都可以在注册局调阅任何一家国有公司包括政府控股公司的有关资产管理信息和公司资料，这种高度的透明度和严格的外部监督机制，有效保障了国有资本经营预算的规范运行和国有资产的安全。4.2国际经验对我国的启示美国、英国、新加坡等国家在国有资本经营预算立法方面的实践，为我国提供了宝贵的经验借鉴，在预算主体职责、收支管理以及监督机制等方面具有重要的启示意义。明确预算主体职责分工至关重要。美国通过法律明确总统、管理与预算办公室、财政部等在预算编制中的职责，各机构协同配合，提高了预算编制的科学性和效率。英国财政部负责国家预算编制，各部门参与概算编制，形成了分工明确、相互制约的机制。我国应借鉴这些经验，通过立法清晰界定财政部门、国资监管机构等在国有资本经营预算编制、执行和监督中的职责。明确财政部门负责预算资金的统筹管理和宏观调控，国资监管机构负责对国有企业的具体监管和预算建议草案的提出，国有企业负责预算的具体执行，避免职责交叉和推诿现象，提高预算管理的效率和效果。完善预算收支管理法律规范是关键。在收入收缴方面，应制定明确的法律规定，根据不同行业、企业的特点，合理确定国有资本收益收缴比例和范围，规范收缴程序，明确企业的申报义务和责任，加强对拖欠、拒缴行为的法律制裁，确保国有资本收益及时足额上缴。在支出方向和结构上，通过立法明确国有资本经营预算支出应重点支持的领域和项目，如战略性新兴产业、科技创新、基础设施建设等，制定量化的支出标准和绩效目标，加强对支出的约束和监督，提高资金使用效益，避免支出的随意性和不合理性。强化法律监督机制是保障。美国建立了内部监督和外部监督相结合的严格监督体系，内部由各部门内部监督机构和管理与预算办公室负责，外部由总检察官办公室、国会等进行监督，确保预算执行的合规性和资金使用的效益性。英国通过英王任命的审计长领导预算执行的审计监督，各部大臣负责本部门支出的经济效益和资金有效使用，形成了有效的监督制衡机制。新加坡的国有公司接受政府反贪局、舆论以及公众的多种监督，高度透明的监督环境有效保障了国有资本经营预算的规范运行。我国应构建多元化的监督体系，加强人大监督的权威性和专业性，充分发挥审计监督的独立性和专业性，完善政府内部监督机制，鼓励社会监督参与，形成监督合力，加强对预算编制、执行和决算的全过程监督，确保国有资本经营预算依法依规运行，实现国有资本的保值增值和有效利用。五、完善我国国有资本经营预算立法的建议5.1构建完整的国有资本经营预算法律体系5.1.1制定专门的国有资本经营预算法制定专门的国有资本经营预算法，是完善我国国有资本经营预算法律体系的关键举措。这部法律应全面涵盖国有资本经营预算的各个方面，明确核心内容，提升立法层级，为国有资本经营预算的规范实施提供坚实的法律保障。在立法目的上，国有资本经营预算法应明确以实现国有资本的保值增值、优化国有经济布局和结构调整、促进国有企业可持续发展以及保障国家战略目标的实现为宗旨。通过法律手段，引导国有资本向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，提高国有资本的运营效率和效益，实现国有资本的合理配置和有效利用，为国家经济社会发展提供有力支持。该法应确立一系列基本原则，以指导国有资本经营预算的各项工作。遵循公开透明原则，确保国有资本经营预算的编制、执行、监督等全过程向社会公开，接受公众监督，提高预算的透明度和公信力。坚持收支平衡原则，要求国有资本经营预算按照收支平衡的要求编制，避免出现赤字，确保财政资金的稳健运行。贯彻效益优先原则，注重国有资本的投资效益和经济效益，通过科学合理的预算安排，提高国有资本的回报率，实现国有资产的保值增值。体现服务国家战略原则，将国有资本经营预算与国家的产业政策、区域发展战略等紧密结合，为国家战略目标的实现提供资金支持和政策引导。明确预算主体是国有资本经营预算法的重要内容。应清晰界定财政部门、国资监管机构、国有企业等在国有资本经营预算中的职责和权限。财政部门作为预算管理的核心部门，负责国有资本经营预算的总体编制、资金统筹管理和宏观调控，制定预算政策和管理制度，监督预算执行情况，确保预算资金的合理分配和有效使用。国资监管机构作为国有资本的出资人代表，负责对国有企业的具体监管，参与国有资本经营预算建议草案的编制，提出国有企业的发展战略和投资计划，监督国有企业的预算执行情况，维护国有资本的权益。国有企业作为预算执行的主体，负责编制本企业的预算草案，按照批准的预算组织实施，确保预算目标的实现，及时向财政部门和国资监管机构报告预算执行情况，接受监督检查。收支范围的界定对于国有资本经营预算至关重要。在收入方面，法律应明确规定国有资本收益的具体范围，包括国有独资企业和国有独资公司应交利润、国有控股和参股企业国有股股息红利、国有产权转让收入、企业清算收入等，并根据不同行业、企业的特点，合理确定国有资本收益收缴比例，建立动态调整机制，确保国有资本收益及时足额上缴。在支出方面，应明确国有资本经营预算支出的主要方向，包括资本性支出，用于国有企业的新设投资、增资扩股、并购重组等，以推动国有经济布局优化和结构调整；费用性支出，用于国有企业的科技创新、节能减排、人才培养等，以提高国有企业的核心竞争力；转移性支出，用于国有资本收益向一般公共预算的调入，以及对社会保障基金等的补充，以实现全民共享国有企业发展成果；其他支出，用于满足国家战略和政策需要的其他支出。通过明确收支范围，使国有资本经营预算的资金来源和使用方向更加清晰，提高预算的科学性和规范性。提高国有资本经营预算法的立法层级，有助于增强法律的权威性和稳定性。目前，我国国有资本经营预算相关规定主要散见于行政法规、部门规章和政策文件中，法律层级相对较低，约束力有限。制定专门的国有资本经营预算法，将其上升为法律层面，能够提高法律的权威性和稳定性，为国有资本经营预算制度的长期稳定运行提供坚实的法律基础，确保国有资本经营预算在法治轨道上规范运行。5.1.2修订与完善相关配套法规完善相关配套法规，是构建完整国有资本经营预算法律体系的重要组成部分。《预算法》《企业国有资产法》等法律法规与国有资本经营预算密切相关，对其进行修订与完善，使其与专门的国有资本经营预算法相配套，能够进一步提高国有资本经营预算制度的科学性和可操作性。《预算法》作为我国预算管理的基本法律，对国有资本经营预算的整体框架和基本原则做出了规定。为更好地与国有资本经营预算法相衔接，应进一步修订《预算法》。在预算编制方面，明确国有资本经营预算与一般公共预算、政府性基金预算、社会保险基金预算的编制程序和时间要求，确保各类预算之间的协调一致。规定国有资本经营预算编制的具体流程，包括预算草案的编制主体、编制依据、编制时间等，以及预算草案的审核、汇总和上报程序，提高预算编制的科学性和规范性。在预算执行方面，加强对国有资本经营预算执行的监督和管理，明确预算执行的主体责任和监督主体的职责，建立健全预算执行的动态监控机制，及时发现和解决预算执行中出现的问题，确保预算资金按照预算安排使用，提高预算执行的效率和效果。在预算调整方面，明确国有资本经营预算调整的条件、程序和审批权限，规范预算调整行为，防止随意调整预算，维护预算的严肃性和权威性。在预算监督方面，强化人大对国有资本经营预算的监督职能，明确人大监督的内容、方式和程序，加强对预算编制、执行、调整和决算的全过程监督，确保国有资本经营预算依法依规运行。《企业国有资产法》对国有资本经营预算也有相关规定，但部分内容较为原则化，需要进一步细化和完善。在国有资本收益收缴方面，进一步明确国有资本收益的收缴范围、收缴比例和收缴程序，加强对国有资本收益收缴的管理和监督，确保国有资本收益及时足额上缴。规定不同行业、不同类型国有企业的国有资本收益收缴比例，根据企业的实际情况和发展阶段，合理确定收缴比例，建立动态调整机制，促进国有企业的可持续发展。在国有企业预算管理方面，明确国有企业在国有资本经营预算中的权利和义务，规范国有企业的预算编制、执行和报告制度，加强对国有企业预算管理的指导和监督，提高国有企业预算管理的水平。要求国有企业按照规定编制国有资本经营预算草案，如实反映企业的财务状况和经营成果，严格按照批准的预算执行，定期向出资人机构和财政部门报告预算执行情况，接受监督检查。在国有资产监督方面，完善国有资产监督制度，加强对国有资产运营的全过程监督，防止国有资产流失，确保国有资产的安全和保值增值。明确国有资产监督的主体、对象、内容和方式，建立健全监督检查机制，加强对国有企业重大事项的监督，如重大投资、资产处置、产权转让等，确保国有资产的合理使用和有效配置。除《预算法》和《企业国有资产法》外，还应修订和完善其他相关配套法规，如《公司法》《国有资产监督管理暂行条例》等。《公司法》应进一步明确国有企业的公司治理结构和运营规则，为国有资本经营预算的实施提供良好的企业制度基础。规定国有企业董事会、监事会的职责和权限，加强对国有企业管理层的监督和约束，确保国有企业的经营活动符合国有资本经营预算的要求。《国有资产监督管理暂行条例》应细化国有资产监管机构的职责和监管方式，加强对国有资本经营预算执行情况的监督检查，提高国有资产监管的有效性。明确国有资产监管机构对国有企业的监管内容和监管程序，建立健全监管指标体系，加强对国有企业财务状况、经营成果和国有资本保值增值情况的监督评价。通过修订与完善相关配套法规，使其与专门的国有资本经营预算法相互配合、相互补充，形成完整的国有资本经营预算法律体系，为国有资本经营预算的规范实施提供全面、系统的法律保障，促进国有资本的合理配置和有效利用，推动国有经济的高质量发展。5.2明确预算主体及其职责权限5.2.1合理划分编制主体职责在国有资本经营预算编制主体职责划分上，应依据相关法律法规和政策要求，明确财政部门与国资监管机构各自的核心职责，以确保预算编制工作的科学、高效开展。财政部门作为国有资本经营预算编制的核心主体之一，承担着统筹协调和宏观管理的重要职责。依据《预算法》等相关法律规定，财政部门负责拟定国有资本经营预算的总体政策和制度框架，明确预算编制的基本原则、方法和程序。财政部门应结合国家宏观经济政策、财政收支状况以及国有经济发展战略，制定年度国有资本经营预算编制指南，为预算编制提供统一的标准和规范。财政部门负责汇总、审核各部门和单位报送的国有资本经营预算建议草案，综合考虑国家财政资金的总体安排和国有资本的运营需求，进行统筹平衡和优化调整。在审核过程中，财政部门需对预算建议草案中的收入预测、支出安排、项目可行性等进行全面审查，确保预算编制的合理性和科学性。财政部门还承担着向政府和人大报告国有资本经营预算编制情况的责任，接受政府的领导和人大的监督，根据反馈意见对预算草案进行修改完善，最终形成完整的国有资本经营预算草案，提交政府审定和人大批准。国资监管机构作为国有资本的出资人代表，在国有资本经营预算编制中具有不可替代的作用。依据《企业国有资产法》等相关法律法规，国资监管机构负责对所监管国有企业的经营状况进行深入了解和全面分析，掌握国有企业的资产规模、盈利能力、发展战略等关键信息。在此基础上，国资监管机构组织所监管国有企业编制国有资本经营预算建议草案，指导国有企业结合自身实际情况，合理确定预算收支规模和结构，确保预算建议草案符合企业发展需求和国有资本运营目标。国资监管机构对国有企业报送的预算建议草案进行初审，重点审查预算编制的真实性、准确性和完整性，以及预算安排是否符合国有经济布局优化和结构调整的要求。国资监管机构将初审后的预算建议草案报送财政部门，并积极参与财政部门组织的预算编制协调会议，就预算编制中的重大问题与财政部门进行沟通协商，提出合理建议，共同推进国有资本经营预算编制工作的顺利进行。为确保财政部门与国资监管机构在预算编制中能够有效协调配合，应建立健全常态化的沟通协调机制。定期召开联席会议，由财政部门和国资监管机构的相关负责人及业务人员参加，共同研究解决预算编制过程中遇到的重大问题和分歧。在联席会议上，双方可以就预算编制的政策导向、收支安排、项目审批等进行深入讨论，达成共识，形成一致意见。建立信息共享平台，实现财政部门与国资监管机构之间的信息实时共享。通过信息共享平台，双方可以及时了解国有企业的财务状况、经营成果、重大投资项目等信息，为预算编制提供准确的数据支持。加强日常工作中的沟通交流，建立业务人员之间的定期联络机制，及时传递预算编制的相关信息和工作进展情况，确保双方工作的协同性和一致性。在预算编制的各个环节，双方业务人员应保持密切沟通，及时解决出现的问题，避免因信息不畅导致工作延误或失误。5.2.2强化执行与监督主体责任明确国有资本经营预算执行主体的具体职责和执行流程，是确保预算目标得以实现的关键。国有企业作为预算执行的直接主体，承担着严格按照批准的预算组织实施各项经济活动的重要责任。国有企业应制定详细的预算执行计划，将预算指标分解到各个部门和岗位，明确各部门和岗位在预算执行中的具体职责和任务，确保预算执行工作的有序开展。在预算执行过程中，国有企业应严格控制各项支出，确保支出符合预算安排和相关规定，不得擅自超预算支出或改变预算资金用途。国有企业应建立健全预算执行的内部控制制度，加强对预算执行过程的监督和管理，及时发现和纠正预算执行中的偏差和问题。定期对预算执行情况进行分析和总结，向国资监管机构和财政部门报送预算执行报告，如实反映预算执行进度、存在的问题及改进措施，接受上级部门的监督和指导。国资监管机构在国有资本经营预算执行中承担着重要的监管职责。国资监管机构应建立健全对国有企业预算执行情况的监督检查机制，定期或不定期地对国有企业的预算执行情况进行检查和评估。在监督检查过程中，重点检查国有企业是否严格按照预算执行，预算执行是否规范、合规，是否存在违规支出、挪用资金等问题。国资监管机构对监督检查中发现的问题，应及时下达整改通知，要求国有企业限期整改，并跟踪整改情况，确保问题得到有效解决。国资监管机构还应加强对国有企业预算执行的绩效评价，建立科学合理的绩效评价指标体系，对国有企业预算执行的效果进行全面、客观的评价，将绩效评价结果与国有企业负责人的考核奖惩挂钩，激励国有企业提高预算执行效率和效益。财政部门在国有资本经营预算执行中发挥着宏观管理和监督的作用。财政部门负责对国有资本经营预算资金的拨付和使用进行管理和监督，确保预算资金及时足额拨付到国有企业，并按照规定用途使用。财政部门应建立健全预算资金拨付管理制度，明确资金拨付的程序、时间和要求，加强对资金拨付环节的审核和监控，防止资金滞留、挪用等问题的发生。财政部门对国有资本经营预算执行情况进行总体监控和分析，及时掌握预算执行动态，发现问题及时与国资监管机构和国有企业沟通协调，共同研究解决措施。财政部门还应配合审计机关等监督部门，对国有资本经营预算执行情况进行审计和监督，确保预算执