我国城市土地储备制度及其运行模式的深度剖析与创新路径

解构与重塑：我国城市土地储备制度及其运行模式的深度剖析与创新路径一、引言1.1研究背景与意义1.1.1研究背景在当今时代，城市化进程正以前所未有的速度推进，大量人口从农村涌入城市，城市规模不断扩张。这一发展态势一方面推动了经济的快速增长和社会的进步，另一方面也给城市土地资源的管理与利用带来了巨大的挑战。土地作为城市发展的核心要素，其供需矛盾日益尖锐，成为制约城市可持续发展的关键问题。从需求端来看，城市化进程中，城市人口的急剧增加使得对住宅、商业、工业等各类建设用地的需求呈爆发式增长。为了满足居民的居住需求，大量的住宅项目不断涌现；商业的繁荣需要更多的商业用地来建设购物中心、写字楼等商业设施；工业的发展也依赖于充足的工业用地来布局工厂、仓库等。此外，城市基础设施建设，如道路、桥梁、地铁、学校、医院等，同样对土地有着大量的需求。然而，土地资源的有限性决定了其供给无法无限满足这些需求。在供给方面，我国虽然幅员辽阔，但可用于城市建设的土地资源却相对匮乏。随着城市化的推进，优质的城市土地资源逐渐减少，土地供给压力不断加大。与此同时，土地资源分布不均的问题也十分突出，一些经济发达地区和大城市，土地需求旺盛，但土地资源却极为有限，而一些经济欠发达地区则存在土地闲置和低效利用的情况。此外，土地利用效率低下也是一个普遍存在的问题。部分城市存在土地粗放利用现象，土地闲置、低密度开发等情况屡见不鲜。城市规划不合理，导致土地利用结构不合理，影响了土地利用效率。缺乏有效的土地管理制度和激励机制，难以调动各方提高土地利用效率的积极性。这些因素进一步加剧了土地供需矛盾，使得城市土地资源的合理配置成为亟待解决的问题。除了供需矛盾，我国城市土地市场管理也面临着诸多挑战。土地市场不规范，土地出让、转让等交易过程中存在不规范行为，如权力寻租、暗箱操作等。土地价格形成机制不健全，导致土地价格扭曲，影响土地资源的合理配置。缺乏有效的土地监管机制，导致土地市场秩序混乱，不利于公平竞争和可持续发展。此外，土地增值收益的分配模糊不清，农村集体所有的土地违法交易现象普遍存在，这些问题都严重影响了城市土地市场的健康发展。为了应对这些挑战，我国自20世纪90年代开始，在部分城市试点推行城市土地储备制度。这一制度旨在通过政府对土地的统一收购、储备和供应，实现对土地市场的有效调控，提高土地利用效率，优化土地资源配置。经过多年的发展，城市土地储备制度在我国取得了一定的成效，但在实践过程中也暴露出一些问题，如土地储备资金短缺、土地储备范围界定不清晰、土地储备与城市规划衔接不畅等。因此，深入研究城市土地储备制度及其运行模式，对于完善我国城市土地管理制度，促进城市土地资源的合理利用，具有重要的现实意义。1.1.2研究意义本研究在理论和实践层面均具有重要意义，能够为城市土地管理领域提供多方面的支持与推动。在理论层面，城市土地储备制度作为土地制度的重要组成部分，其研究有助于进一步完善土地制度理论体系。通过对城市土地储备制度的深入剖析，可以丰富和拓展土地经济学、城市经济学等相关学科的研究内容。深入探讨土地储备过程中的土地价值评估、土地资源配置效率等问题，能够为土地经济学的发展提供新的研究视角和理论支撑。同时，研究城市土地储备制度与城市规划、城市发展之间的关系，也能够为城市经济学的研究提供新的思路和方法。此外，对城市土地储备制度的研究还能够促进制度经济学在土地管理领域的应用和发展，为理解制度变迁和制度创新提供实证案例。通过分析城市土地储备制度的产生、发展和演变过程，可以深入研究制度变迁的动力、机制和路径，为制度经济学的理论发展提供有益的参考。在实践层面，本研究成果对城市土地管理实践具有重要的指导意义。首先，通过对城市土地储备制度运行模式的研究，可以为城市土地管理部门提供科学的决策依据，帮助其优化土地储备策略，提高土地储备效率。明确土地储备的范围和时机，合理安排土地储备的规模和结构，能够使土地管理部门更加精准地把握土地市场需求，实现土地资源的高效配置。其次，研究城市土地储备制度的运行机制和管理模式，可以为土地储备机构提供操作指南，规范其业务流程，提高其管理水平。建立健全土地储备的资金管理、土地收购与出让管理等制度，能够确保土地储备机构的运营更加规范、高效。最后，本研究还能够为解决城市土地供需矛盾、优化土地资源配置提供有效的政策建议，促进城市的可持续发展。通过合理规划土地储备，调控土地市场供应，能够缓解城市土地供需紧张的局面，为城市的经济发展和社会稳定提供坚实的土地保障。1.2国内外研究现状国外对于城市土地储备制度的研究起步较早，相关理论和实践较为丰富。土地储备最早起源于1896年荷兰的阿姆斯特丹，当时主要是为了解决不断涌入城市的工人的住房问题。随后，瑞典在1904年也开始实施土地储备，之后欧洲许多国家如法国、英国等纷纷开展相关工作，加拿大、澳大利亚以及美国的部分地区也推行过类似制度。在土地储备的涵义界定方面，由于各国土地所有制、管理体制、历史文化传统以及土地储备目标的差异，定义有所不同。美国的RichardP.Fishman在1975年认为，土地储备是政府获取未来开发所需土地，以此控制城市发展方向的制度，政府通过在城市发展进程中取得或租赁土地，防止其被过早开发。英国的HaroldB.Dunkerley于1983年指出，土地储备是政府在土地需求产生前，预先获取一定面积的土地，最终按照计划目的进行开发，以保障计划有效执行并引导城市合理发展的管制手段。美国的SylvanKamm同年提出，土地储备是一种大规模的土地获取、管理及供应计划，对城市的发展形态和土地价格能产生实质性影响。关于土地储备的必要性，国外众多学者达成共识，认为其是调控和规范土地市场、提高居住环境质量、实现社会公共利益的关键手段。例如，CharlesM.Haar早在1974年就主张通过创建土地银行来执行土地储备政策，开展土地征收与公共设施的开发建设，以此解决城市问题，推动城市有序发展。RichardP.Fishman则强调城市土地利用应兼顾经济效益和社会效益，以土地公共效用最大化为基本原则，政府应适当管制土地市场，从而实现调控与管制的目的。在土地储备的作用与效果方面，国外学者普遍认为，实施土地储备能够促进城市健康发展、降低住房价格、抑制土地投机、提升城市生态环境质量。以荷兰为例，其土地储备目标呈现多元化，包括推动城市有计划均衡发展、提供住宅以改善都市生活环境、抑制土地投机并平抑地价。在瑞典，政府通过土地储备有效干预房地产市场，制止垄断，利用高抛低吸调控土地市场，稳定土地价格，同时还为城市未来发展扩张储备大量土地。我国大陆地区第一家土地储备机构——上海土地发展中心成立于1996年，此后，众多城市纷纷推行土地储备制度。国内学者围绕城市土地储备制度开展了多方面的研究。在土地储备制度的功能意义上，部分学者指出，该制度改变了土地供应方式，完善了政府垄断一级市场的土地供应制度。以往上海常见的“毛地出让”方式虽然在一定程度上推动了旧城改造，但也滋生了权力寻租、贪污腐败现象，且出让过程易受行政主导，无法形成合理有序的供应秩序。而土地储备制度将“毛地出让”转变为“熟地出让”，政府在完成土地收回、房屋拆迁和土地平整后再出让土地使用权，有利于营造公开、公平、公正的土地使用权出让秩序，有效遏制土地出让中的腐败现象。同时，土地储备制度有助于政府更好地控制土地发展权，实现国有土地所有权的经济权利。在土地征用、房屋拆迁到土地使用权出让过程中，土地增值收益的分配成为社会焦点，合理分配这一收益，平衡各方利益，是政府履行公共管理和服务职能的重要体现。对于土地储备制度在实践中存在的问题，国内学者也进行了深入探讨。在法律制度层面，1999年实施的新《土地管理法》对城市政府建立土地储备机制、行使土地统一收购权缺乏明确规定，需要从法制角度对土地收购储备制度展开研究。在机构设置与运行方面，土地收购储备机制是一个复杂的系统工程，涉及规划、计划、建设、财政、土地等多个政府职能部门，需要各部门紧密配合。目前土地收购储备机构设置主要有单一结构和双结构两种模式，双结构虽运行相对顺利，但仍需完善工作运行制度，以保障部门间协调高效，减少运行环节，提高土地储备和资产运营效益。在土地储备与城市规划的关系上，城市土地利用用途受城市规划制约，储备土地的规划用途及指标控制需与市场土地需求结构相适应，否则会影响土地储备机制的运作，因此规划部门与土地管理部门的协作效率至关重要。在土地市场管理方面，我国城市土地市场存在诸多问题，如政府在宏观调控中角色错位，既是经济主体，又是调控者、监管者和仲裁者，且过于侧重经济主体角色，这成为土地市场诸多问题的根源。土地闲置现象严重，由于过去盲目土地开发、政府土地出让规划失误以及部分土地使用者拿到土地后不开发等原因，造成大量土地闲置，降低了土地利用率，带来经济损失。土地增值收益分配模糊不清，土地增值收益归属难以确定，尤其是农民在土地增值收益分配中的比例不明确。农村集体所有土地违法交易现象普遍，包括农民未批先用或欺骗手段报批用地，以及国有土地使用权出让中的私下交易和暗箱操作等。针对这些问题，国内学者提出了一系列完善城市土地储备制度的建议。在法律完善方面，应及时修订与当前实际不相适应的土地管理法律法规，从各地实际出发，重新修编土地利用总体规划，加强土地法律框架建设，完善土地法规。在土地增值收益分配与管理上，要重新分配中央政府、地方政府与集体和农民三方在农村集体土地增值收益中的份额，明确出让金纯收益的分享比例，将其用于农地整理、基础设施建设、失地农民社会保障等方面。在土地市场配置机制方面，要完善土地市场配置机制，转变地方政府在土地市场中的角色，限定其权利，建立透明公开的土地市场，减少违法违规行为。在土地管理与监管方面，需加强土地管理，加大土地市场监管力度，合理配置土地资源。1.3研究方法与创新点1.3.1研究方法本研究综合运用多种研究方法，力求全面、深入地剖析我国城市土地储备制度及其运行模式。文献研究法是本研究的重要基础。通过广泛查阅国内外相关的学术论文、研究报告、政策文件以及经典著作等资料，对城市土地储备制度的相关理论和实践经验进行系统梳理。深入研究土地经济学、城市经济学等学科中关于土地资源配置、土地市场调控等理论，为后续研究提供坚实的理论支撑。全面分析国外土地储备制度的发展历程、运行模式和成功经验，以及国内不同地区土地储备制度的实践案例和研究成果，了解该领域的研究现状和发展趋势，为研究我国城市土地储备制度提供丰富的参考依据。通过对文献的综合分析，明确已有研究的优势与不足，从而找准本研究的切入点和重点，避免重复研究，确保研究的创新性和科学性。案例分析法在本研究中发挥了关键作用。选取上海、杭州、重庆等具有代表性的城市作为研究对象，这些城市在土地储备制度的实践方面各具特色。上海作为我国最早建立土地储备机构的城市之一，在土地储备的运作模式、资金管理和市场调控等方面积累了丰富的经验；杭州在土地储备与城市规划的融合、土地增值收益分配等方面进行了积极探索，取得了显著成效；重庆则在土地储备推动城市新区开发、保障保障性住房用地供应等方面形成了独特的模式。深入分析这些城市土地储备制度的实施背景、运行机制、取得的成效以及面临的问题，总结其成功经验和失败教训，从中提炼出具有普遍性和可推广性的规律和启示。通过对具体案例的细致研究，能够将抽象的理论与实际情况相结合，使研究更加贴近现实，为我国其他城市完善土地储备制度提供具体的实践指导。比较研究法贯穿于整个研究过程。对国内外城市土地储备制度进行横向比较，分析不同国家和地区在土地所有制、管理体制、政策目标等方面的差异，以及这些差异对土地储备制度运行模式和效果的影响。对比荷兰、瑞典等国以土地银行制度为核心的土地储备模式与我国以政府主导的土地储备模式，探讨其在土地收购、储备和出让环节的不同特点和优势。对国内不同城市的土地储备制度进行纵向比较，研究其在不同发展阶段的演变过程和特点，分析影响制度变迁的因素。通过比较研究，能够更加清晰地认识我国城市土地储备制度的特点和不足，借鉴国外和国内其他城市的先进经验，为我国城市土地储备制度的创新和完善提供有益的参考。同时，比较研究还有助于发现土地储备制度在不同环境下的适应性规律，为制定更加科学合理的土地储备政策提供依据。1.3.2创新点本研究在多个方面展现出创新性，为城市土地储备制度研究提供了新的视角和思路。在研究视角上，本研究突破了以往单一视角研究城市土地储备制度的局限，采用多维度的综合视角。将土地储备制度置于城市化进程、土地市场供需关系以及城市规划等多个维度下进行深入分析。在城市化进程维度，研究土地储备制度如何适应城市规模扩张、人口增长和产业结构调整的需求，以及其对城市化质量和可持续发展的影响。在土地市场供需关系维度，探讨土地储备制度在调控土地市场供需平衡、稳定土地价格方面的作用机制，以及如何应对土地市场的波动和不确定性。在城市规划维度，分析土地储备制度与城市规划的相互关系，包括土地储备如何依据城市规划进行布局和实施，以及土地储备对城市规划的调整和完善作用。通过这种多维度的研究视角，能够更加全面、深入地理解城市土地储备制度的本质和运行规律，为制度的优化提供更具针对性的建议。在研究内容上，本研究紧密结合国家最新的土地政策和城市发展战略，对城市土地储备制度进行了与时俱进的分析。随着国家对生态文明建设、乡村振兴战略和房地产市场调控等方面的重视，土地储备制度在这些领域的作用和任务也发生了新的变化。本研究深入探讨土地储备制度如何服务于生态文明建设，如通过土地储备推动城市生态修复和绿色空间建设；研究土地储备制度在乡村振兴战略中的作用，包括促进农村土地流转、支持农村产业发展和农村基础设施建设等；分析土地储备制度在房地产市场调控中的新举措和新成效，如如何通过合理的土地供应计划稳定房价、保障住房供应等。通过对这些新内容的研究，能够为城市土地储备制度在新形势下的发展提供理论支持和实践指导，使研究成果更具现实意义和应用价值。在研究方法上，本研究将定性分析与定量分析有机结合，提高了研究的科学性和准确性。在定性分析方面，运用文献研究法、案例分析法和比较研究法，对城市土地储备制度的理论基础、实践经验和发展趋势进行深入探讨，揭示其内在规律和本质特征。在定量分析方面，收集和整理相关的土地市场数据、经济统计数据和城市发展指标等，运用数据分析工具和模型，对土地储备制度的运行效果进行量化评估。建立土地储备规模与土地市场价格、城市经济增长之间的计量模型，通过实证分析验证土地储备制度对土地市场和城市经济的影响。通过定性与定量分析的结合，既能从宏观层面把握土地储备制度的发展方向，又能从微观层面深入分析其运行机制和效果，使研究结论更加可靠、更具说服力。二、城市土地储备制度概述2.1概念与内涵城市土地储备制度是我国城市土地管理领域的一项重要制度创新，它是在特定的历史背景和经济发展需求下产生的，对于优化城市土地资源配置、促进城市可持续发展具有关键作用。从定义上看，城市土地储备制度是指城市政府通过其委托的专门机构，依法运用市场机制，按照土地利用总体规划和城市规划，通过征用、收购、收回、置换等方式，从分散的土地使用者手中，将土地集中起来，并进行土地开发整理，在完成房屋拆除、土地平整等一系列前期开发工作后，根据城市土地出让年度计划，有计划地将土地投入市场的制度。这一制度的核心在于政府对土地一级市场的有效掌控和调节，通过建立土地储备机制，实现土地资源的合理配置和高效利用。这一制度涵盖了多个关键环节，每个环节都紧密相连，共同构成了城市土地储备制度的完整体系。土地收购是城市土地储备制度的首要环节，是指土地储备机构依据相关法律法规和政策，通过购买、置换、征收等方式，将分散在土地使用者手中的土地集中起来。在实际操作中，收购的对象主要包括依法收回的国有土地、可以收购的国有土地、在企业改制、旧城改造、污染企业外迁、城镇规划调整中可置换的土地、征用的集体土地和政府代征的土地等。收购的方式灵活多样，如对于一些闲置或低效利用的国有土地，土地储备机构可以通过协商收购的方式，与土地使用者达成收购协议；对于因城市规划调整需要置换的土地，则可以采用土地置换的方式，实现土地资源的优化配置；在符合法定条件的情况下，对于集体土地，土地储备机构可以依法进行征收。土地收购的过程中，需要严格遵循相关法律法规和程序，确保土地收购的合法性和公正性。同时，要充分考虑土地使用者的合法权益，给予合理的补偿和安置，以保障土地收购工作的顺利进行。土地储备是城市土地储备制度的关键环节，土地储备机构在完成土地收购后，将收购的土地进行储存和管理。在储备期间，土地储备机构需要对土地进行必要的维护和管理，确保土地的安全和完整。对储备土地进行定期巡查，防止土地被非法占用或破坏；对储备土地上的建筑物和附着物进行必要的维护和管理，以保证其正常使用。土地储备机构还可以根据城市发展的需要，对储备土地进行合理的规划和布局，为后续的土地开发和供应做好准备。合理确定储备土地的用途和开发强度，使其与城市规划和土地利用总体规划相符合；对储备土地进行基础设施配套建设，提高土地的开发价值。土地开发是城市土地储备制度的重要环节，土地储备机构对储备土地进行前期开发，使其具备出让条件。土地开发的内容主要包括土地平整、道路建设、供水供电、排水排污等基础设施建设，以及土地的绿化和美化等。通过土地开发，将“生地”变成“熟地”，提高土地的利用价值和市场竞争力。在土地开发过程中，需要遵循科学合理的原则，充分考虑土地的自然条件和城市发展的需求，进行合理的规划和设计。采用先进的技术和工艺，提高土地开发的质量和效率；注重生态环境保护，实现土地开发与生态环境的协调发展。同时，要严格控制土地开发成本，确保土地开发的经济效益和社会效益。土地供应是城市土地储备制度的最终环节，土地储备机构根据城市土地出让年度计划和市场需求，将储备土地有计划地推向市场，供应给土地使用者。土地供应的方式主要包括招标、拍卖、挂牌出让等公开方式，以确保土地交易的公平、公正和透明。在土地供应过程中，需要严格遵循相关法律法规和政策，按照土地出让合同的约定，向土地使用者提供土地使用权，并确保土地使用者按照规定的用途和条件使用土地。要加强对土地供应的监管，防止土地闲置和低效利用，保障土地资源的合理利用和城市的可持续发展。城市土地储备制度的各个环节相互关联、相互影响，共同构成了一个有机的整体。通过土地收购、储备、开发和供应等环节的有效运作，城市土地储备制度实现了政府对土地一级市场的垄断和调控，提高了土地利用效率，优化了土地资源配置，促进了城市的可持续发展。2.2构成要素2.2.1储备主体城市土地储备制度的储备主体主要包括政府和土地储备中心，它们在制度运行中扮演着关键角色，承担着不同的职责与作用。政府作为城市土地储备制度的核心主体，具有宏观调控和政策制定的重要职责。政府代表国家行使土地所有权，对城市土地资源进行统筹管理。在土地储备过程中，政府制定相关的土地政策、规划和法规，为土地储备工作提供政策依据和法律保障。政府通过制定土地利用总体规划和城市规划，明确土地储备的方向和重点，确保土地储备与城市发展战略相契合。政府还负责协调各部门之间的关系，整合各方资源，保障土地储备工作的顺利推进。在土地收购环节，政府利用其行政权力，依法收回国有土地使用权，为土地储备提供土地来源。政府通过制定土地收购补偿标准，保障土地所有者和使用者的合法权益，维护社会稳定。在土地供应环节，政府根据城市发展需求和土地市场状况，制定土地出让计划，调控土地供应规模和节奏，实现土地资源的合理配置。政府还通过土地出让收入，为城市基础设施建设、公共服务设施建设等提供资金支持，促进城市的可持续发展。土地储备中心是政府委托的专门机构，具体负责土地储备的日常运作。它在政府的领导下，承担着土地收购、储备、开发和供应等一系列工作任务。在土地收购方面，土地储备中心依据政府的相关政策和规划，对符合条件的土地进行调查、评估和谈判，与土地所有者或使用者签订收购协议，完成土地收购工作。土地储备中心对某企业闲置的国有土地进行收购时，需要对该土地的权属、面积、用途、地上附着物等情况进行详细调查，委托专业评估机构对土地价值进行评估，然后与企业进行谈判，确定合理的收购价格和补偿方式，签订收购协议，办理土地过户手续。在土地储备阶段，土地储备中心对收购的土地进行储存和管理，确保土地的安全和完整。对储备土地进行定期巡查，防止土地被非法占用或破坏；对储备土地上的建筑物和附着物进行必要的维护和管理，以保证其正常使用。在土地开发环节，土地储备中心按照城市规划和土地利用要求，对储备土地进行前期开发，包括土地平整、道路建设、供水供电、排水排污等基础设施建设，以及土地的绿化和美化等，将“生地”变成“熟地”，提高土地的利用价值和市场竞争力。在土地供应阶段，土地储备中心根据政府的土地出让计划，将储备土地有计划地推向市场，通过招标、拍卖、挂牌等公开方式出让土地使用权，实现土地的市场价值。政府和土地储备中心在城市土地储备制度中相互协作、相互配合，共同推动土地储备工作的开展。政府作为宏观调控者，为土地储备工作提供政策支持和指导；土地储备中心作为具体执行者，负责土地储备工作的实际操作和实施。两者的有效配合，能够确保土地储备制度的顺利运行，实现土地资源的优化配置和城市的可持续发展。2.2.2储备对象城市土地储备制度的储备对象范围广泛，涵盖了多种类型的土地，这些土地具有不同的特点和来源，在城市发展中发挥着重要作用。依法收回国有土地是土地储备的重要对象之一。根据《土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的、为实施城市规划进行旧城改建需要调整使用土地的、土地出让等有偿使用合约期限届满土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的、因单位撤销迁移等原因停止使用原划拨的国有土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。这些依法收回的国有土地，往往由于城市建设、规划调整或土地使用者的原因，处于闲置或低效利用状态，通过土地储备制度将其纳入储备范围，可以实现土地资源的重新配置和高效利用。因城市道路建设需要，政府依法收回道路规划红线范围内的国有土地，将其纳入土地储备，进行统一开发和利用，以满足城市交通发展的需求。收购国有土地也是土地储备的常见对象。在城市发展过程中，一些企业因改制、搬迁、破产等原因，拥有的国有土地需要处置。土地储备中心可以通过与企业协商，按照市场价格收购这些国有土地。这些收购的国有土地通常位于城市中心或重要地段，具有较高的开发价值。通过收购这些土地，土地储备中心可以对其进行统一规划和开发，提升土地利用效率，促进城市产业结构调整和升级。某国有企业因产业升级需要搬迁，土地储备中心收购其位于市中心的土地，将其开发为商业用地或住宅用地，不仅提高了土地的经济效益，还改善了城市的面貌。置换土地在土地储备中也占有一定比例。在企业改制、旧城改造、污染企业外迁、城镇规划调整等过程中，涉及到土地置换的情况较为常见。土地储备中心通过与相关企业或单位进行土地置换，实现土地资源的优化配置。在旧城改造中，土地储备中心可以用位于城市新区的土地与旧城改造区域内的企业或居民进行土地置换，一方面为旧城改造提供土地空间，另一方面也促进了城市新区的发展。这种土地置换方式，既满足了各方的需求，又实现了土地资源的合理流动和高效利用。征用集体土地是土地储备的重要来源之一。随着城市的扩张和发展，需要将部分集体土地转化为国有建设用地。土地储备中心按照法定程序和标准，对符合城市规划和发展需求的集体土地进行征用。征用集体土地需要严格遵循相关法律法规，办理农用地转用、土地征收批准手续等，确保土地征用的合法性和公正性。在征用过程中，要充分考虑农民的利益，给予合理的补偿和安置，保障农民的合法权益。征用集体土地后，土地储备中心对其进行开发整理，使其具备出让条件，为城市建设提供土地支持。政府代征的土地也纳入土地储备范围。在城市建设过程中，为了保障城市基础设施建设、公共服务设施建设等公共利益的需要，政府会对部分土地进行代征。这些代征的土地通常用于建设道路、桥梁、公园、学校、医院等公共设施。土地储备中心对政府代征的土地进行管理和储备，根据城市发展的需要，合理安排土地的使用，确保公共设施的建设顺利进行。2.2.3储备手段城市土地储备制度运用多种手段进行土地储备，这些手段综合运用法律程序、市场机制，并紧密结合土地利用总体规划和城市规划，以实现土地资源的有效储备和合理利用。法律程序是土地储备的重要保障。在土地储备过程中，无论是土地收购、收回还是征用，都必须严格遵循相关法律法规的规定。土地储备中心在依法收回国有土地使用权时，必须依据《土地管理法》《城市房地产管理法》等法律法规的规定，按照法定程序进行操作。要经过报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，向土地使用者送达收回土地使用权决定书等程序，确保土地收回的合法性。在征用集体土地时，要严格按照《土地管理法》规定的土地征收程序，办理农用地转用审批、土地征收审批等手续，进行土地现状调查、社会稳定风险评估、公告、听证等环节，保障被征地农民的知情权、参与权和合法权益。通过遵循法律程序，土地储备工作能够在合法的框架内进行，避免出现法律纠纷和风险，维护土地所有者和使用者的合法权益，保障土地储备制度的顺利实施。市场机制在土地储备中发挥着重要作用。在土地收购环节，土地储备中心与土地所有者或使用者进行协商，按照市场价格进行收购。通过市场机制的作用，能够充分体现土地的价值，保障土地所有者或使用者的经济利益。在确定收购价格时，土地储备中心通常会委托专业的土地评估机构，根据土地的位置、用途、面积、市场行情等因素，对土地价值进行评估，以此为基础与土地所有者或使用者进行谈判，确定合理的收购价格。在土地出让环节，土地储备中心采用招标、拍卖、挂牌等公开的市场方式，将储备土地推向市场，实现土地的市场价值。这些市场方式能够引入竞争机制，使土地价格更加合理，提高土地资源的配置效率。招标出让土地时，通过发布招标公告，吸引多个潜在的土地使用者参与投标，根据投标者的报价、开发方案等因素，选择最符合要求的土地使用者，实现土地资源的优化配置。土地利用总体规划和城市规划是土地储备的重要依据。土地储备必须符合土地利用总体规划和城市规划的要求，以确保土地储备与城市的长远发展相协调。土地利用总体规划确定了土地的用途、布局和发展方向，土地储备中心在进行土地储备时，要依据土地利用总体规划，确定储备土地的用途和规模，避免盲目储备。城市规划则对城市的空间布局、功能分区、基础设施建设等进行了详细规划，土地储备中心要根据城市规划，对储备土地进行合理的规划和开发，使其与城市的整体发展相契合。在城市新区开发中，土地储备中心根据城市规划，储备一定数量的土地，并按照规划要求进行基础设施建设和土地开发，为城市新区的建设提供土地保障。通过遵循土地利用总体规划和城市规划，土地储备工作能够更好地服务于城市发展战略，促进城市的有序发展，提高土地利用的综合效益。2.3目的与功能2.3.1目的城市土地储备制度的核心目的在于通过政府对土地一级市场供应的垄断，强化政府对土地市场的调控能力，有效防止土地收益流失，进而规范市场秩序。在过去，我国城市土地市场存在着诸多问题，由于城市存量土地大多掌握在土地使用者手中，无偿划拨以及规划、计划缺乏有效控制，导致土地供应量过大且结构不合理。这使得城市土地出现闲置或低效利用的状况，以往推行的“退二进三”政策，虽鼓励困难企业自行盘活土地进行房地产开发，但在现行法律制度下，这些土地使用者可通过补办土地出让手续转让土地，形成了存量土地多头供应的混乱局面。这种局面不仅导致土地招标、拍卖制度难以有效推行，还使得土地资产流失现象屡禁不止。城市土地储备制度的建立，有效改变了这一局面。政府通过委托专门机构，如土地储备中心，依法运用市场机制，按照土地利用总体规划和城市规划，将分散在土地使用者手中的土地集中起来，进行统一的储备和开发。在土地收购环节，土地储备中心依据相关法律法规和政策，对依法收回的国有土地、可以收购的国有土地、在企业改制、旧城改造、污染企业外迁、城镇规划调整中可置换的土地、征用的集体土地和政府代征的土地等进行收购。在收购过程中，严格遵循法律程序，运用市场机制确定合理的收购价格，保障土地所有者和使用者的合法权益。通过这种方式，政府实现了对土地一级市场的垄断供应，能够根据城市发展的需求和土地市场的状况，有计划地供应土地，从而增强了对土地市场的调控能力。政府可以根据房地产市场的供需情况，合理调整土地出让计划，当房地产市场过热时，增加土地供应，抑制房价过快上涨；当房地产市场低迷时，减少土地供应，稳定土地价格和市场预期。同时，政府对土地一级市场的垄断供应，也避免了土地收益的流失，确保土地出让收入能够用于城市建设和公共服务设施建设，提高了土地资源的利用效率和经济效益。2.3.2功能城市土地储备制度在规范土地市场方面发挥着关键作用。在传统的土地供应模式下，土地市场存在诸多不规范行为，如土地出让过程中的暗箱操作、权力寻租等，导致土地交易缺乏公平性和透明度。而城市土地储备制度通过政府对土地一级市场的垄断供应，实现了土地交易的公开、公平、公正。土地储备中心在土地出让过程中，严格按照招标、拍卖、挂牌等公开方式进行，吸引众多潜在的土地使用者参与竞争，使土地价格能够真实反映市场价值。这种公开透明的交易方式，有效遏制了土地出让中的腐败现象，减少了人为因素对土地交易的干扰，为土地市场营造了公平竞争的环境，促进了土地市场的健康发展。在某城市的土地出让中，通过土地储备中心组织的公开拍卖，多家房地产开发企业参与竞拍，最终以合理的价格出让土地，不仅保障了土地所有者的利益，也使得土地资源得到了更合理的配置。提高土地利用效率是城市土地储备制度的重要功能之一。我国城市中存在大量存量土地，这些土地在计划经济体制下通过行政手段划拨给使用者，由于缺乏有效的管理和规划，很多土地处于闲置或低效利用状态。城市土地储备制度通过对这些存量土地的集中收购和储备，进行统一的开发和整理，能够优化土地利用结构，提高土地利用效率。土地储备中心对收购的闲置工业用地进行重新规划，将其开发为商业用地或住宅用地，提高了土地的经济价值；对一些低效利用的土地进行基础设施建设和改造，改善了土地的使用条件，使其能够更好地满足城市发展的需求。通过这些措施，城市土地储备制度实现了土地资源的优化配置，提高了土地的利用效率，为城市的可持续发展提供了有力支持。城市土地储备制度为政府增加财政收入提供了重要途径。土地出让收入是政府财政收入的重要组成部分，城市土地储备制度通过规范土地市场，提高土地利用效率，使得土地出让价格更加合理，从而增加了政府的土地出让收入。土地储备中心对储备土地进行前期开发，将“生地”变成“熟地”，提高了土地的附加值，使得土地出让价格相应提高。政府通过合理安排土地出让计划，根据市场需求适时出让土地，也能够获得更高的土地出让收益。这些土地出让收入可以用于城市基础设施建设、公共服务设施建设、社会保障等领域，为城市的发展提供了资金保障，促进了城市的经济繁荣和社会进步。城市土地储备制度能够有力地促进城市规划的实施。城市规划是对城市未来发展的总体布局和安排，而土地是城市规划实施的物质基础。城市土地储备制度通过对土地的储备和开发，能够按照城市规划的要求，合理安排土地的用途和开发强度，确保城市规划的顺利实施。在城市新区开发中，土地储备中心根据城市规划，提前储备土地，并按照规划要求进行基础设施建设和土地开发，为城市新区的建设提供了土地保障。在旧城改造中，土地储备中心通过收购和置换土地，对旧城进行统一规划和改造，改善了城市的面貌，提升了城市的功能和品质。通过城市土地储备制度的实施，城市规划能够得到更好的落实，城市的空间布局更加合理，功能分区更加明确，为城市的可持续发展奠定了坚实的基础。三、我国城市土地储备制度的发展历程3.1早期探索阶段（1980年代-1990年代末）3.1.1政策背景改革开放后，我国的经济体制逐渐从计划经济向市场经济转型，土地使用制度也随之进行了深刻改革。在计划经济时期，土地资源由国家统一调配，实行无偿、无期限使用，这种方式虽在一定历史阶段满足了国家建设的需求，但随着经济的发展，其弊端日益凸显，土地资源的浪费与低效利用问题严重，无法适应市场经济对资源优化配置的要求。1987年，深圳率先进行土地使用权有偿转让试点，拉开了我国土地使用制度改革的序幕，这一举措标志着土地开始作为一种特殊的商品进入市场，为土地市场的逐步放开奠定了基础。1988年，《宪法》修正案明确“土地的使用权可以依照法律的规定转让”，从法律层面为土地市场的发展提供了保障，土地出让、转让等市场交易活动逐渐活跃起来。随着土地市场的发展，城市土地资源的管理面临着新的挑战。在传统的土地管理模式下，土地供应分散，缺乏有效的统一规划和调控，导致土地市场秩序混乱，土地资源配置效率低下。土地出让过程中存在着诸多不规范行为，如协议出让方式占据主导，缺乏公开透明的竞争机制，容易滋生腐败现象，导致国有土地资产流失。为了应对这些问题，政府开始探索建立一种新的土地管理制度，以加强对土地市场的调控和管理，提高土地资源的利用效率。在这样的背景下，城市土地储备制度应运而生，成为我国土地管理领域的一项重要创新尝试。3.1.2试点城市实践1996年，上海成立了我国第一家土地储备机构——上海市土地发展中心，率先开展了城市土地储备制度的探索和实践，其模式具有市场主导型的特点。上海市土地发展中心在土地储备过程中，注重运用市场机制，通过收购、置换等方式获取土地，并进行前期开发和储备。在收购土地时，根据市场价格与土地所有者进行协商，确保土地收购的公平合理。同时，积极与金融机构合作，拓宽融资渠道，为土地储备提供资金支持。在土地出让环节，采用招标、拍卖、挂牌等公开方式，将储备土地推向市场，实现土地资源的优化配置。上海通过土地储备制度的实施，有效规范了土地市场秩序，提高了土地利用效率，为城市的建设和发展提供了有力的土地保障。在旧城改造项目中，上海市土地发展中心通过收购旧城区的土地，进行统一规划和开发，改善了城市的面貌，提升了城市的功能和品质。1997年，杭州也积极跟进，成立了杭州市土地储备中心。杭州的土地储备制度在实践中不断创新，形成了独特的运作模式。杭州市土地储备中心将土地储备与城市规划紧密结合，根据城市发展战略和规划要求，有针对性地进行土地储备和开发。在西湖周边地区的土地储备中，充分考虑了西湖的生态保护和旅游开发需求，对储备土地进行科学规划和开发，既保护了西湖的生态环境，又提升了周边地区的旅游品质和经济价值。同时，杭州注重土地储备的资金管理，通过多种方式筹集资金，确保土地储备工作的顺利进行。建立土地储备专项资金，将土地出让收入的一定比例纳入专项资金，用于土地收购和开发；积极与银行等金融机构合作，争取贷款支持；探索土地储备债券等新型融资方式，拓宽融资渠道。通过这些措施，杭州的土地储备制度在城市建设和发展中发挥了重要作用，推动了城市的可持续发展。上海和杭州作为早期试点城市，它们的实践为我国城市土地储备制度的发展积累了宝贵的经验。这些经验包括如何建立有效的土地储备机构，如何运用市场机制和法律手段进行土地收购、储备和出让，如何加强土地储备与城市规划的衔接，以及如何解决土地储备过程中的资金问题等。这些经验为其他城市推行土地储备制度提供了重要的参考和借鉴，促进了城市土地储备制度在全国范围内的逐步推广和发展。3.2推广发展阶段（2000年代初-2008年）3.2.1政策推动进入21世纪，我国城市土地储备制度迎来了重要的推广发展阶段，这一时期政策层面的推动起到了关键作用。2001年，国务院发布《关于加强国有土地资产管理的通知》，明确提出有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度，这一政策信号犹如催化剂，促使各地纷纷加快土地储备制度的建立与完善进程。通知强调了土地储备制度在加强国有土地资产管理、调控土地市场、促进土地资源合理利用等方面的重要意义，为土地储备制度的推广提供了有力的政策支持。各地政府依据通知精神，积极制定本地的土地储备政策和实施细则，明确土地储备的目标、任务和工作流程，推动土地储备工作在全国范围内有序开展。一些城市在政策的引导下，加大了对土地储备机构的投入，完善了机构设置和人员配备，提高了土地储备工作的专业化水平。2007年11月，国土资源部、财政部、中国人民银行联合颁布了《土地储备管理办法》，这是我国土地储备制度发展历程中的一个重要里程碑。该办法对土地储备的定义、范围、程序、资金管理等方面进行了全面而系统的规范，确立了土地储备机构作为土地储备工作具体实施主体的地位，为土地储备工作提供了明确的操作指南和制度框架。在土地储备范围方面，办法明确规定了依法收回的国有土地、收购的土地、行使优先购买权取得的土地、已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地以及其他依法取得的土地等可以纳入土地储备范围，为土地储备工作的开展提供了清晰的对象界定。在资金管理方面，办法规定土地储备资金实行专款专用、分账核算，并实行预决算管理，确保了土地储备资金的规范使用和安全运行。《土地储备管理办法》的颁布实施，使土地储备工作更加规范化、制度化，促进了土地储备制度在全国的统一和完善，推动了土地储备事业的健康发展。在这一阶段，政策的推动不仅促进了土地储备制度的广泛建立，还对土地储备工作的各个环节进行了规范和完善，为土地储备制度在我国的深入发展奠定了坚实的政策基础，使其在城市土地资源管理和经济社会发展中发挥出更大的作用。3.2.2各地实践与创新在政策的推动下，各地积极开展土地储备制度的实践与创新，在土地储备范围、运作模式、资金筹集等方面进行了有益的探索，形成了各具特色的土地储备模式。在土地储备范围上，各地不断拓展思路，将更多类型的土地纳入储备范畴。除了常规的依法收回国有土地、收购国有土地、置换土地、征用集体土地和政府代征土地外，一些城市还根据自身发展需求和实际情况，将闲置土地、低效利用土地、破产企业土地等纳入储备范围。在产业结构调整过程中，部分城市对一些传统产业企业因转型升级而闲置的土地进行收购储备，通过重新规划和开发，将其转化为新兴产业用地或商业用地，实现了土地资源的优化配置和产业结构的升级。一些城市在旧城改造和城市更新项目中，加大了对旧城区土地的储备力度，通过对旧城区土地的统一收储和开发，改善了城市的面貌，提升了城市的功能和品质。各地在土地储备运作模式上也进行了多样化的创新。一些城市采用政府主导型模式，政府在土地储备过程中发挥着核心作用，土地储备机构作为政府的直属部门，负责土地的收购、储备、开发和出让等工作。政府通过制定相关政策和规划，对土地储备工作进行全面统筹和协调，确保土地储备工作与城市发展战略紧密结合。在土地收购环节，政府利用其行政权力和资源优势，依法收回国有土地使用权，对符合条件的集体土地进行征用，为土地储备提供充足的土地来源。在土地出让环节，政府根据城市土地市场的需求和发展情况，制定土地出让计划，通过招标、拍卖、挂牌等公开方式出让土地使用权，实现土地资源的优化配置和土地收益的最大化。另一些城市则探索市场主导型模式，注重发挥市场机制在土地储备中的作用。在这种模式下，土地储备机构与市场主体合作，共同开展土地储备工作。土地储备机构负责土地的前期开发和整理，将“生地”变成“熟地”，提高土地的利用价值和市场竞争力。市场主体则通过参与土地收购、开发和出让等环节，为土地储备工作提供资金、技术和管理经验等支持。在土地收购环节，土地储备机构与土地所有者或使用者进行协商，按照市场价格进行收购，确保土地收购的公平合理。在土地开发环节，土地储备机构通过招标等方式选择有实力的房地产开发企业或建筑公司，对储备土地进行基础设施建设和房屋建设，提高土地的开发质量和效率。在土地出让环节，土地储备机构通过市场公开方式，将储备土地出让给有需求的市场主体，实现土地的市场价值。还有一些城市采用政府与市场合作型模式，充分发挥政府和市场的优势，实现资源的优化配置。政府在土地储备工作中主要负责政策制定、规划引导和监管协调等工作，为土地储备工作提供政策支持和保障。市场主体则在政府的引导下，参与土地储备的具体运作，承担土地收购、开发和出让等环节的工作任务。在土地收购环节，政府和市场主体共同出资成立项目公司，通过项目公司与土地所有者或使用者进行协商收购，实现土地的集中储备。在土地开发环节，项目公司负责筹集资金，按照政府的规划要求对储备土地进行开发建设，提高土地的利用价值。在土地出让环节，政府和市场主体共同确定土地出让方案，通过公开市场方式出让土地使用权，实现土地收益的合理分配。在资金筹集方面，各地也积极探索多元化的融资渠道。除了传统的财政拨款和银行贷款外，一些城市开始尝试通过发行土地储备专项债券、引入社会资本等方式筹集资金。发行土地储备专项债券是一种重要的融资方式，它通过向社会公众发行债券，筹集资金用于土地储备项目的开发和建设。这种方式不仅拓宽了土地储备资金的来源渠道，还降低了政府的债务风险。引入社会资本也是一种创新的融资方式，一些城市通过PPP模式（公私合营模式），吸引社会资本参与土地储备项目的投资和建设。在某城市的土地储备项目中，政府与一家房地产开发企业合作，采用PPP模式进行土地开发。政府负责土地的征收和拆迁工作，房地产开发企业负责筹集资金进行土地的基础设施建设和房屋建设。项目建成后，政府按照约定的价格回购部分土地或房屋，用于保障性住房建设或其他公共服务项目，房地产开发企业则通过销售剩余的土地或房屋获得收益。通过这种方式，既解决了土地储备资金短缺的问题，又提高了土地开发的效率和质量，实现了政府、社会资本和公众的多方共赢。3.3规范完善阶段（2008年至今）3.3.1应对金融危机与政策调整2008年全球金融危机爆发，对我国经济产生了巨大冲击，土地市场也受到了严重影响。土地需求大幅下降，土地出让难度增加，土地价格出现波动，土地储备机构面临着资金回笼困难、土地储备成本上升等诸多挑战。为了应对金融危机，我国政府实施了积极的财政政策和适度宽松的货币政策，推出了一系列经济刺激计划，以促进经济增长和稳定土地市场。政府加大了对基础设施建设、保障性住房建设等领域的投资力度，通过增加土地供应，为这些项目提供土地支持，带动了相关产业的发展，缓解了土地市场的压力。在保障性住房建设方面，政府明确要求各地加大保障性住房用地的供应，通过土地储备机构的运作，优先保障保障性住房项目的土地需求，推动了保障性住房建设的快速发展，既满足了中低收入群体的住房需求，又稳定了土地市场和房地产市场。在这一时期，国家出台了一系列政策文件，以规范土地市场和防范债务风险。2010年，国务院发布《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，对地方政府融资平台公司进行了规范和清理，要求加强对融资平台公司的监管，防范地方政府债务风险。土地储备机构作为地方政府融资平台的重要组成部分，受到了严格的监管。通知要求土地储备机构要建立健全财务管理制度，加强资金管理，规范融资行为，确保资金使用的安全和规范。2012年，国土资源部、财政部、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会联合发布《关于加强土地储备与融资管理的通知》，进一步明确了土地储备机构的职责和运作规范，要求建立土地储备机构名录，加强对土地储备贷款的管理，严格控制土地储备贷款规模和期限，防范土地储备债务风险。通知规定土地储备贷款期限最长不超过5年，对土地储备贷款的用途、还款来源等进行了严格限制，确保土地储备贷款资金用于土地储备项目的开发和建设，避免资金挪用和浪费。这些政策文件的出台，对土地储备机构的运作产生了深远影响，促使土地储备机构加强自身管理，规范业务流程，提高风险防范意识，推动了土地储备制度的进一步完善和规范。3.3.2制度创新与发展在规范完善阶段，城市土地储备制度在多个方面进行了创新与发展，以适应经济社会发展的新形势和新要求。在法律法规完善方面，国家不断加强土地储备相关法律法规的建设，为土地储备工作提供更加坚实的法律保障。2018年，自然资源部、财政部、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会联合修订印发《土地储备管理办法》，对土地储备的定义、范围、程序、资金管理等方面进行了进一步明确和规范。新修订的办法强调了土地储备的公共利益属性，明确了土地储备机构的职责和权利，规范了土地储备的入库标准和出库程序，加强了对土地储备资金的监管，提高了土地储备工作的透明度和规范性。在土地储备范围方面，进一步明确了可以纳入土地储备的土地类型，包括依法收回的国有土地、收购的土地、行使优先购买权取得的土地、已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地以及其他依法取得的土地等，为土地储备工作的开展提供了更加清晰的法律依据。在资金来源拓展方面，各地积极探索多元化的资金筹集渠道，以解决土地储备资金短缺的问题。除了传统的财政拨款和银行贷款外，土地储备专项债券成为重要的资金来源。2017年，财政部印发《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》，明确土地储备专项债券成为土地储备机构非预算内资金的唯一来源。通过发行土地储备专项债券，土地储备机构可以向社会公众筹集资金，用于土地储备项目的开发和建设。这种融资方式不仅拓宽了土地储备资金的来源渠道，降低了土地储备机构对银行贷款的依赖，还提高了资金使用的透明度和规范性，有效防范了债务风险。一些地区还积极引入社会资本参与土地储备项目，通过PPP模式等合作方式，吸引社会资本投入土地储备项目，实现了政府与社会资本的优势互补，提高了土地储备项目的运作效率和经济效益。在部门职责协调方面，各地不断加强土地储备相关部门之间的沟通与协作，形成工作合力。土地储备工作涉及国土资源、财政、规划、建设等多个部门，需要各部门密切配合，协同推进。为了加强部门间的协调，一些地区建立了土地储备协调领导小组或联席会议制度，由政府分管领导牵头，各相关部门参与，定期召开会议，研究解决土地储备工作中的重大问题。在土地储备计划制定过程中，国土资源部门会同财政、规划等部门，根据城市发展需求、土地市场状况和财政资金状况，共同编制土地储备计划，确保土地储备计划的科学性和合理性。在土地储备项目实施过程中，各部门按照职责分工，密切配合，共同推进土地收购、开发、储备和供应等工作，提高了土地储备工作的效率和质量。随着经济社会的发展和城市化进程的加速，城市土地储备制度也在不断创新和发展。未来，城市土地储备制度将更加注重与城市规划、产业发展的融合，为城市的可持续发展提供更加有力的支持。在与城市规划的融合方面，土地储备将更加紧密地围绕城市规划的目标和布局，提前进行土地储备和开发，为城市的重大项目建设和功能区发展提供土地保障。在与产业发展的融合方面，土地储备将更加注重支持新兴产业的发展，通过合理的土地供应和政策引导，促进产业结构的优化升级，推动城市经济的高质量发展。城市土地储备制度还将不断完善相关政策和机制，加强对土地储备工作的监管和评估，提高土地储备工作的效率和效益，为城市的发展做出更大的贡献。四、我国城市土地储备制度的运行模式4.1政府主导型模式4.1.1模式特点政府主导型模式是我国城市土地储备制度中具有代表性的一种模式，以杭州为典型代表城市。在这种模式下，政府在土地收购、储备、供应等各个环节都发挥着主导作用，市场机制的作用相对较小。政府通过制定一系列行政法规和政策，对土地储备工作进行全面统筹和规范，确保土地储备工作紧密围绕城市发展战略和规划展开。在土地收购环节，政府依据相关法律法规和城市发展需求，明确土地收购的范围和标准，具有较强的强制性。对于符合城市规划和发展需要的土地，政府有权依法收回国有土地使用权，对集体土地进行征用，确保土地资源能够按照政府的意图进行集中和整合。在城市建设过程中，为了推进某一重点项目的建设，政府可以依法收回项目规划范围内的国有土地，将其纳入土地储备范围，为项目的顺利实施提供土地保障。这种强制性的收购方式，使得政府能够快速、有效地获取所需土地，提高土地储备的效率和规模，保障城市建设的有序推进。在土地储备环节，政府制定详细的土地储备计划，根据城市发展的阶段性需求和土地市场的状况，合理确定土地储备的规模和结构。政府会优先储备城市重点发展区域的土地，如城市新区、产业园区等，为未来的城市发展预留空间。同时，政府对储备土地进行统一管理和维护，确保土地的安全和完整性。对储备土地进行定期巡查，防止土地被非法占用或破坏；对储备土地上的建筑物和附着物进行必要的维护和管理，以保证其正常使用。通过政府的统一管理，土地储备工作能够更加规范、有序地进行，提高土地储备的质量和效益。在土地供应环节，政府严格按照土地出让年度计划，根据城市建设和市场需求，有计划地将储备土地推向市场。政府通过招标、拍卖、挂牌等公开方式出让土地使用权，确保土地交易的公平、公正和透明。在土地出让过程中，政府会根据土地的位置、用途、规划条件等因素，合理确定土地出让价格，引导土地资源向符合城市发展战略的领域和项目流动。对于城市重点扶持的产业项目，政府可以通过优惠的土地出让政策，降低企业的用地成本，吸引企业投资，促进产业的发展。这种有计划的土地供应方式，使得政府能够有效调控土地市场的供应节奏和价格水平，实现土地资源的优化配置。政府主导型模式的优势在于能够充分体现政府的意志和城市发展战略，保障土地资源的合理配置和高效利用。政府可以根据城市的长远发展规划，对土地进行统筹安排，确保土地用于城市基础设施建设、公共服务设施建设、保障性住房建设等重点领域，促进城市的可持续发展。政府的主导作用还能够增强对土地市场的调控能力，有效遏制土地投机行为，稳定土地价格，维护土地市场的秩序。然而，这种模式也存在一定的局限性，由于政府在土地储备过程中承担了过多的责任和风险，可能导致土地储备资金压力较大，土地储备效率受到一定影响。政府的决策可能受到行政干预和信息不对称的影响，导致土地储备的科学性和合理性受到一定挑战。4.1.2运行机制政府主导型模式的运行机制以政府的行政法律规范为基础，通过明确的计划制定、规范的资金管理等环节，保障土地储备工作的有序开展。政府通过行政法律规范确立在土地储备中的主导地位。政府制定一系列土地储备相关的法律法规和政策文件，明确土地储备的目标、任务、范围和程序等。在杭州，政府颁布了一系列关于土地储备的管理办法和实施细则，规定了土地储备机构的职责和权限，以及土地收购、储备、供应的具体操作流程。这些法律法规和政策文件为土地储备工作提供了明确的法律依据和政策指导，确保政府在土地储备过程中的主导地位得到法律保障。在土地收购环节，政府依据相关法律法规，有权依法收回国有土地使用权，对集体土地进行征用，土地使用者必须遵守相关规定，配合政府的土地收购工作。政府通过制定详细的计划进行土地储备规划与开发。每年，政府都会根据城市发展战略、土地利用总体规划和城市规划，结合土地市场需求和土地资源状况，制定年度土地储备计划。该计划明确了土地收购的数量、位置、用途，以及土地储备的规模和期限等内容。在制定计划时，政府充分考虑城市基础设施建设、产业发展、民生保障等方面的需求，确保土地储备能够满足城市发展的需要。对于城市新区的建设，政府会提前规划储备一定数量的土地，并根据新区的功能定位和发展规划，对储备土地进行合理的开发和整理，完善基础设施配套，为新区的建设和发展创造良好的条件。政府还会根据土地市场的变化情况，适时调整土地储备计划，确保计划的科学性和合理性。资金管理是政府主导型模式运行机制的重要环节。政府设立专门的土地储备资金账户，对土地储备资金进行专款专用、分账核算，并实行预决算管理。土地储备资金的来源主要包括财政拨款、土地出让收入返还、银行贷款、土地储备专项债券等。政府通过财政拨款为土地储备工作提供一定的启动资金，确保土地储备工作的顺利开展。土地出让收入返还部分，即从土地出让收益中按一定比例提取的资金，也用于土地储备工作，形成资金的循环利用。银行贷款是土地储备资金的重要来源之一，政府通过与银行合作，获取贷款支持土地储备项目的实施。近年来，土地储备专项债券成为土地储备资金的重要补充渠道，政府通过发行专项债券，向社会公众筹集资金，用于土地储备项目的开发和建设。在资金使用过程中，政府严格按照预算安排，合理控制资金支出，确保资金用于土地收购、开发、储备和管理等相关环节，提高资金使用效率。同时，政府加强对土地储备资金的监督管理，定期对资金的使用情况进行审计和检查，确保资金安全和规范使用。4.1.3案例分析-杭州市土地储备实践杭州市作为政府主导型土地储备模式的典型代表，其土地储备实践具有重要的研究价值。自1997年成立土地储备中心以来，杭州积极探索政府主导型土地储备模式，经过多年的发展和完善，取得了显著的成效，也积累了丰富的经验。杭州市土地储备的具体做法具有鲜明的政府主导特色。在土地收购方面，政府依据相关法律法规和城市规划，对符合条件的土地进行强制收购。对于城市建设中需要改造的旧城区土地、因产业结构调整而闲置的工业用地等，政府依法收回国有土地使用权，将其纳入土地储备范围。在西湖周边地区的土地储备中，为了保护西湖的生态环境和旅游资源，政府对周边一些不符合规划要求的土地进行了强制收购，统一进行规划和开发，提升了西湖周边地区的环境品质和旅游吸引力。对于集体土地，政府按照法定程序进行征用，保障了城市发展对土地的需求。在土地储备过程中，杭州市注重与城市规划的紧密结合。政府根据城市总体规划和土地利用总体规划，制定详细的土地储备规划，明确土地储备的重点区域和用途。在钱江新城的建设中，政府提前规划储备了大量土地，并按照城市规划的要求，对储备土地进行了科学的功能分区和开发建设。将部分土地规划为商业金融用地，建设了一批高端写字楼和商业综合体，吸引了众多企业入驻，提升了城市的商务氛围和经济活力；将部分土地规划为住宅用地，建设了高品质的住宅小区，改善了居民的居住条件；还规划了大量的公共绿地和休闲设施，提高了城市的生态环境质量和居民的生活品质。通过与城市规划的紧密结合，杭州市的土地储备工作为城市的有序发展提供了有力的支持。在土地供应环节，杭州市严格按照土地出让年度计划，通过招标、拍卖、挂牌等公开方式出让土地使用权。政府根据土地市场的需求和土地的具体情况，合理确定土地出让价格和出让条件，确保土地资源的优化配置。在土地出让过程中，政府注重吸引优质企业参与土地竞买，提高土地的开发利用水平。对于一些重点产业项目，政府通过制定优惠政策，如降低土地出让金、给予税收优惠等，吸引企业投资，促进产业的发展。在某高新技术产业园区的土地出让中，政府为了吸引一家知名高新技术企业入驻，给予了一定的土地出让金优惠，并提供了完善的基础设施配套，最终成功引进了该企业，推动了当地高新技术产业的发展。杭州市的土地储备实践取得了显著的成效。通过政府主导的土地储备工作，杭州市实现了对土地一级市场的有效垄断和调控，规范了土地市场秩序，提高了土地利用效率。政府通过统一收购和储备土地，避免了土地的无序开发和低效利用，使得土地资源能够按照城市规划和发展战略进行合理配置。在旧城改造项目中，政府对旧城区的土地进行统一收储和开发，改善了城市的面貌，提升了城市的功能和品质。同时，土地储备工作也为政府增加了财政收入，土地出让收入成为政府财政收入的重要组成部分，为城市基础设施建设、公共服务设施建设等提供了资金支持。在城市轨道交通建设中，政府利用土地出让收入，加大了对轨道交通项目的投资力度，推动了城市轨道交通网络的不断完善，提高了城市的交通便利性和居民的出行效率。杭州市的土地储备实践也积累了丰富的经验。政府主导的土地储备模式能够充分体现城市发展战略和规划意图，保障土地资源的合理配置和高效利用。通过与城市规划的紧密结合，土地储备工作能够为城市的建设和发展提供有力的土地保障。严格规范的土地出让程序和公开透明的土地交易方式，能够确保土地市场的公平竞争和健康发展。在土地出让过程中，通过招标、拍卖、挂牌等公开方式，吸引了众多企业参与竞买，提高了土地的市场价值和开发利用水平。然而，杭州市土地储备实践也面临一些问题与挑战。土地储备资金压力较大，随着城市建设的不断推进，土地储备规模不断扩大，对资金的需求也日益增加。虽然政府通过多种渠道筹集资金，但仍然面临着资金短缺的问题。银行贷款是土地储备资金的重要来源之一，但贷款规模和期限受到一定限制，且需要支付较高的利息，增加了土地储备成本。土地储备专项债券的发行也受到政策和市场等因素的影响，筹集的资金有限。土地储备与城市规划的衔接还需要进一步加强，在实际操作中，可能会出现土地储备与城市规划调整不同步的情况，导致土地储备的效率和效益受到一定影响。在城市规划调整过程中，可能会出现已储备土地的用途需要重新规划的情况，这就需要对土地储备计划进行相应调整，增加了工作的复杂性和难度。土地储备过程中的利益协调也是一个挑战，在土地收购和征用过程中，涉及到土地所有者和使用者的利益，如何合理补偿和安置，保障他们的合法权益，是土地储备工作中需要解决的重要问题。在集体土地征用时，如何确定合理的征地补偿标准，确保农民的利益不受损害，同时又能满足城市建设对土地的需求，是一个需要平衡的难题。4.2市场主导型模式4.2.1模式特点市场主导型模式以上海为典型代表，其显著特点是市场在土地储备过程中发挥主导作用，政府主要进行宏观调控，在具体的土地储备事务中参与度相对较低。在这种模式下，土地发展中心作为土地储备的主要执行机构，在土地收购环节，与用地单位通过协商的方式确定土地收购事宜。土地发展中心在收储某企业闲置土地时，会与企业就土地收购价格、约定土地收益分成等方面进行深入沟通和协商。如果双方能够达成一致意见，土地储备工作得以顺利进行；若协商不成，土地储备则无法推进。这充分体现了市场机制在土地收购中的决定性作用，土地的收储与否取决于市场主体之间的协商结果，而非政府的强制指令。土地发展中心在土地储备过程中，注重对土地地块升值潜力和经济效益的考量。在选择储备土地时，会优先考虑那些位于城市发展重点区域、具有较高开发价值和升值空间的土地。对于城市新区规划中的核心地段土地，土地发展中心会积极与相关土地所有者协商收购，期望通过储备和开发这些土地，获取较高的经济回报。这种以经济效益为导向的储备策略，使得土地资源能够向更具发展潜力的领域和区域流动，提高了土地资源的配置效率。然而，这种过于注重经济效益的做法也存在一定局限性，可能会导致对一些公共利益需求的忽视，如对城市基础设施建设、公共服务设施建设等用地的储备不足。与政府主导型模式相比，市场主导型模式在土地收购价格的确定上更加灵活，更能反映土地的市场价值。由于是通过市场协商确定价格，土地所有者能够在一定程度上争取到更合理的价格，从而更好地保护了土地权利人的财产权益。在《上海市国有土地使用权收购、储备、出让试行办法》中明确规定，收购土地价格以当前土地市场相应价的平均价计算，这为土地收购价格的确定提供了明确的依据，保障了土地收购价格的合理性和公正性。4.2.2运行机制在市场主导型模式下，土地发展中心的运行机制紧密围绕市场需求和政府规定展开，涵盖土地收购、开发和出让等关键环节。土地发展中心依据自身对市场的判断和政府规定的收储范围，主动与被收购单位进行沟通协商。在确定收购计划时，会充分考虑土地的市场价值、升值潜力以及城市发展规划等因素。在对某一地块进行收购前，土地发展中心会组织专业团队对该地块进行详细的市场调研和评估，分析其周边的基础设施配套、交通便利性、产业发展状况等因素，预测该地块未来的开发价值和市场需求，从而确定是否将其纳入收购计划。若决定收购，土地发展中心会与被收购单位就土地收购价格、土地后期收益分成等具体事项进行协商谈判。在谈判过程中，双方会根据土地评估结果、市场行情以及各自的利益诉求进行讨价还价，最终达成双方都能接受的协议。若协商成功，土地发展中心按照协议支付收购金，办理土地过户手续，完成土地收购。完成土地收购后，土地发展中心承担起土地开发的责任。根据城市规划和市场需求，对储备土地进行前期开发，包括土地平整、道路建设、供水供电、排水排污等基础设施建设，以及土地的绿化和美化等，将“生地”变成“熟地”，提高土地的利用价值和市场竞争力。在某储备土地的开发中，土地发展中心按照城市规划要求，投资建设了完善的道路系统，确保了土地与周边区域的交通畅通；铺设了供水、供电、排水等管道，满足了未来土地使用者的基本需求；对土地进行了绿化和景观设计，提升了土地的环境品质。通过这些前期开发工作，土地的市场价值得到了显著提升，为后续的土地出让奠定了良好的基础。在土地出让环节，土地发展中心根据市场需求，通过多种渠道广泛招商，吸引有实力的开发商参与土地竞买。在招商过程中，土地发展中心会发布详细的土地出让信息，包括土地的位置、面积、用途、规划条件、出让方式等，让潜在的开发商充分了解土地的相关情况。依据开发商的资信、资质和业务能力等条件，选择合适的开发商。对于一些大型商业综合体项目的土地出让，土地发展中心会优先选择具有丰富商业地产开发经验、资金实力雄厚、信誉良好的开发商，以确保项目能够顺利实施，实现土地的最佳开发效益。最后，由政府行政管理部门办理土地出让手续，完成土地的市场化流转。4.2.3案例分析-上海市土地储备实践上海市作为市场主导型土地储备模式的典型代表，其土地储备实践具有独特的经验和成果，同时也面临一些问题与挑战。在土地储备实践中，上海市土地发展中心积极发挥市场主导作用，在土地收购环节，注重与土地所有者的协商沟通，充分尊重土地所有者的意愿和权益。在旧区改造项目中，对于需要收购的居民房屋和企业土地，土地发展中心会与居民和企业进行深入的协商，了解他们的需求和诉求，根据市场价格给予合理的补偿。通过耐心细致的工作，赢得了土地所有者的信任和支持，保障了土地收购工作的顺利进行。在某旧区改造项目中，土地发展中心与一家企业就其位于改造区域内的土地收购进行协商。在协商过程中，土地发展中心充分考虑企业的实际情况和利益诉求，不仅按照市场价格给予企业合理的土地收购补偿，还积极协助企业解决搬迁过程中的困难，如帮助企业寻找新的办公场地、协调搬迁事宜等。最终，双方达成了满意的收购协议，企业顺利搬迁，土地收购工作得以顺利完成。在土地开发方面，上海市注重提升土地的附加值，根据城市规划和市场需求，对储备土地进行科学合理的开发。在一些城市核心区域的土地储备项目中，土地发展中心加大对基础设施建设和公共服务设施建设的投入，打造高品质的土地开发项目。在某城市核心区域的土地开发中，土地发展中心投资建设了现代化的交通枢纽，包括地铁站、公交站等，方便了居民的出行；配套建设了学校、医院、公园等公共服务设施，提升了区域的生活品质。通过这些举措，土地的价值得到了大幅提升，吸引了众多优质企业和开发商的关注。上海市土地储备实践取得了显著的成效。通过市场主导型的土地储备模式，上海市在旧区改造和城市更新方面取得了重大突破，改善了城市的面貌和居民的生活环境。通过土地储备和开发，上海市成功改造了大量的旧区，如黄浦区建国东路68街坊及67街坊东块的旧改项目，使得曾经破旧拥挤的旧里弄堂变成了现代化的住宅小区和商业街区，居民的居住条件得到了极大改善，城市的形象和品质得到了显著提升。这种模式也在一定程度上促进了土地市场的活跃和发展，提高了土地资源的配置效率。市场机制的引入，使得土地的价格能够更加真实地反映市场价值，吸引了更多的市场主体参与土地交易，促进了土地资源的优化配置。然而，上海市土地储备实践也面临一些问题。由于缺乏土地供应垄断，土地储备的规模和节奏受到一定限制。在市场主导型模式下，土地发展中心无法像政府主导型模式那样通过强制手段获取土地，只能通过与土地所有者协商的方式进行收购。这就导致在一些情况下，由于协商不成，土地储备工作无法顺利进行，影响了土地储备的规模和进度。在某些地块的收购中，由于土地所有者对收购价格或其他条件不满意，拒绝出售土地，使得土地发展中心无法将该地块纳入储备范围，影响了城市规划的实施和土地市场的供应。土地储备成本相对较高也是上海市土地储备实践中面临的一个问题。在市场主导型模式下，土地收购价格往往较高，加上前期开发成本和资金成本等，使得土地储备的总成本增加。土地发展中心在收购土地时，需要按照市场价格支付收购金，而市场价格往往受到多种因素的影响，如土地的位置、用途、市场供需关系等。在一些城市核心区域，土地价格高昂，土地发展中心的收购成本相应增加。土地开发过程中，需要投入大量资金进行基础设施建设和公共服务设施建设，这也进一步增加了土地储备成本。较高的土地储备成本可能会对土地的出让价格产生影响，进而影响房地产市场的稳定和发展。针对这些问题，上海市可以进一步加强政府的宏观调控作用，完善土地储备相关