我国城管综合执法主体制度的深度剖析与路径优化

解构与重塑：我国城管综合执法主体制度的深度剖析与路径优化一、引言1.1研究背景与意义随着我国城市化进程的加速推进，城市规模不断扩张，人口数量持续增长，城市管理的复杂性与日俱增。城市管理涵盖了城市运行的各个方面，包括市容市貌、环境卫生、市政设施、交通秩序、市场秩序等，其管理水平直接关系到城市的形象、居民的生活质量以及城市的可持续发展。在此背景下，城管综合执法作为城市管理的重要手段，承担着维护城市秩序、保障城市环境、促进城市发展的重要职责，其重要性日益凸显。城管综合执法通过整合分散在多个部门的行政处罚权，实现了执法力量的集中和执法资源的优化配置，有效解决了城市管理领域长期存在的多头执法、重复执法、执法扰民等问题。通过统一的执法行动，能够提高执法效率，增强执法的权威性和有效性，更好地应对城市管理中的各种复杂问题。在处理城市中的违法建筑、占道经营、乱堆乱放等问题时，城管综合执法可以迅速采取行动，依法进行查处和整治，维护城市的正常秩序和良好形象。然而，当前我国城管综合执法主体制度在实践中仍存在诸多问题，严重制约了城管综合执法的效能和城市管理水平的提升。这些问题主要包括执法主体资格不明确、执法权限划分不清晰、执法程序不规范、执法监督机制不完善等。在一些地区，城管执法部门的法律地位不明确，导致其在执法过程中面临诸多困境，执法行为的合法性受到质疑；执法权限的模糊使得城管执法部门与其他相关部门之间经常出现职责交叉、推诿扯皮的现象，影响了执法效率和效果；执法程序的不规范容易引发执法不公、侵犯相对人合法权益等问题，进而导致城管与行政相对人之间的矛盾冲突不断加剧；而执法监督机制的不完善则使得城管执法行为缺乏有效的约束和监督，容易滋生腐败和滥用职权等问题。因此，深入研究我国城管综合执法主体制度，对于解决当前城管综合执法中存在的问题，完善城管综合执法体系，提升城市管理水平具有重要的理论和现实意义。从理论层面来看，对城管综合执法主体制度的研究有助于丰富和完善行政法学、城市管理学等相关学科的理论体系，为城市管理领域的制度建设和实践提供坚实的理论支撑。通过对城管综合执法主体的法律地位、权力来源、职责权限、执法程序等方面的深入探讨，可以进一步深化对行政权力运行规律和城市管理内在逻辑的认识，为构建科学合理的城管综合执法制度提供理论指导。从实践角度而言，完善城管综合执法主体制度能够有效解决城管执法过程中的各种难题，提高执法效率和质量，增强城市管理的科学性和有效性。明确执法主体资格和权限，可以避免执法过程中的混乱和无序，确保城管执法部门能够依法履行职责；规范执法程序可以保障行政相对人的合法权益，减少执法争议和冲突，促进社会和谐稳定；完善执法监督机制可以加强对城管执法行为的约束和监督，防止权力滥用，提高执法的公正性和透明度。这一系列举措将有助于提升城市管理水平，改善城市环境和秩序，为居民创造更加宜居、宜业的城市生活环境，促进城市的可持续发展。1.2国内外研究现状在国外，城市管理执法体制与我国存在一定差异，多数发达国家构建了较为成熟的城市管理体系，执法主体明确，且多通过法律清晰界定其职责权限。例如，美国的城市管理涵盖多个部门，各部门依据法律各司其职，城市规划部门负责城市建设规划的审批与监管，卫生部门负责环境卫生管理，警察部门则处理涉及公共安全与秩序的问题，各部门间分工明确，协同配合。在执法程序方面，有着严格且规范的流程，从案件受理、调查取证到作出处罚决定，都有详细的法律规定，保障了执法的公正性和合法性。在国内，众多学者对城管综合执法主体制度展开了深入研究。有学者指出，当前我国城管综合执法主体存在执法主体资格不明确的问题，部分城管执法部门缺乏明确的法律授权，导致其在执法过程中面临诸多困境，执法行为的合法性受到质疑。还有学者认为，执法权限划分不清晰是城管综合执法主体面临的关键问题之一，城管执法部门与其他相关部门之间经常出现职责交叉、推诿扯皮的现象，影响了执法效率和效果。有学者分析了执法程序不规范的表现，如执法过程中缺乏必要的告知、听证等程序，容易引发执法不公、侵犯相对人合法权益等问题，进而导致城管与行政相对人之间的矛盾冲突不断加剧。现有研究虽取得了一定成果，但仍存在不足之处。一方面，对城管综合执法主体制度的系统性研究有待加强，多数研究仅聚焦于个别问题，缺乏从整体制度层面的深入剖析。另一方面，在研究方法上，多以理论分析为主，实证研究相对匮乏，导致研究成果与实际执法情况存在一定脱节，难以切实有效地指导实践。本研究将致力于弥补上述不足，在研究内容上，全面系统地分析我国城管综合执法主体制度的各个方面，包括执法主体资格、执法权限划分、执法程序规范、执法监督机制等，构建完整的制度研究框架。在研究方法上，采用理论与实证相结合的方式，不仅深入探讨理论问题，还将通过实地调研、案例分析等实证研究方法，深入了解城管综合执法的实际运作情况，使研究成果更具针对性和实用性，为完善我国城管综合执法主体制度提供切实可行的建议。1.3研究方法与思路在本研究中，主要采用了以下几种研究方法：文献研究法：广泛查阅国内外关于城管综合执法主体制度的学术论文、研究报告、法律法规等文献资料，全面梳理相关理论和实践研究成果，了解城管综合执法主体制度的发展历程、现状及存在的问题，为后续研究提供坚实的理论基础和丰富的资料支持。通过对《行政处罚法》《城市管理执法办法》等法律法规的深入研读，明确城管综合执法主体的法律依据和基本规范；同时，分析大量学术文献中对城管执法主体资格、权限划分等问题的观点和论述，把握研究动态和前沿。案例分析法：选取具有代表性的城管综合执法案例，深入分析案例中执法主体的行为、面临的问题以及产生的社会影响。通过对实际案例的剖析，揭示城管综合执法主体制度在实践中的运行状况和存在的缺陷，为提出针对性的改进措施提供现实依据。研究某城市在处理占道经营案件时，城管执法部门与工商、公安等部门之间职责不清、协同不畅导致执法效率低下的案例，深入分析其中执法主体制度方面的问题。比较研究法：对国内外不同地区的城管综合执法主体制度进行比较分析，借鉴国外先进的城市管理执法经验和成熟的制度模式，以及国内部分地区在城管综合执法主体制度改革方面的成功做法，结合我国国情和城市管理实际需求，为完善我国城管综合执法主体制度提供有益的参考和借鉴。对比美国、日本等发达国家的城市管理执法体制，分析其在执法主体设置、职责分工、执法程序等方面的特点和优势；同时，研究国内如上海、深圳等城市在城管综合执法主体制度创新方面的实践经验，总结可推广的模式和做法。本研究的思路是从现状分析入手，深入剖析我国城管综合执法主体制度存在的问题，进而提出针对性的完善对策。首先，通过对相关文献资料的研究和实际调研，全面了解我国城管综合执法主体制度的现状，包括执法主体的构成、职责权限、执法程序以及监督机制等方面的情况。其次，从执法主体资格、执法权限划分、执法程序规范和执法监督机制等多个维度，深入分析当前城管综合执法主体制度存在的问题及其成因，如执法主体法律地位不明确导致执法权威性不足，执法权限交叉导致职责不清、推诿扯皮等问题。最后，结合国内外先进经验和我国实际情况，从明确执法主体资格、合理划分执法权限、规范执法程序和完善执法监督机制等方面，提出完善我国城管综合执法主体制度的具体对策和建议，以期为提升我国城市管理水平和城管综合执法效能提供理论支持和实践指导。二、我国城管综合执法主体制度概述2.1城管综合执法主体的概念与特征城管综合执法主体是指依据法律法规授权，在城市管理领域行使相对集中行政处罚权及相关行政职权的行政机关或组织。《城市管理执法办法》明确规定，城市管理执法主管部门按照权责清晰、事权统一、精简效能的原则设置执法队伍，负责城市管理执法工作。在实际操作中，各地的城管综合执法局便是典型的城管综合执法主体，如北京市城市管理综合行政执法局、上海市城市管理行政执法局等，它们依据相关法律法规，在各自辖区内履行城市管理综合执法职责。城管综合执法主体具有一系列显著特征，这些特征使其在城市管理中发挥着独特而重要的作用。首先，城管综合执法主体的执法范围极为广泛。其涵盖了住房城乡建设领域法律法规规章规定的行政处罚权，包括对违法建设、违规装修、破坏市政设施等行为的处罚；以及环境保护管理方面与城市管理相关部分的行政处罚权，如对建筑施工扬尘污染、餐饮服务业油烟污染、露天烧烤污染等的治理；工商管理方面对无照商贩、违规设置户外广告等行为的查处；交通管理方面对侵占城市道路、违法停放车辆等情况的处理；水务管理方面对向城市河道倾倒废弃物和垃圾、违规取土等行为的执法。以深圳市城市管理和综合执法局为例，其不仅负责对违反城市容貌、环境卫生、园林绿化、城市照明和灯光夜景设施、养犬等管理规定的行为进行查处，还对擅自占用城市市政道路、人行道等设置非交通设施、摆摊设点、销售商品的行为，以及违法设置户外广告设施的行为等进行执法。这种广泛的执法范围，使得城管综合执法主体能够全面覆盖城市管理的各个方面，有效维护城市的正常秩序和良好环境。其次，城管综合执法主体存在职能交叉的情况。由于其集中行使多个部门的行政处罚权，不可避免地会与其他相关部门在职能上产生交集。在处理一些涉及城市管理的复杂问题时，可能既涉及城管执法部门对市容市貌的管理职责，又涉及环保部门对环境污染问题的监管职责，以及工商部门对市场经营秩序的维护职责等。在整治露天烧烤摊点时，城管执法部门需要依据相关规定对其占道经营、影响市容的行为进行处罚，环保部门则要对其油烟污染问题进行监管和处理，工商部门要检查其是否存在无照经营情况。这种职能交叉的特征要求城管综合执法主体在执法过程中，必须加强与其他部门的沟通协作，建立有效的协调配合机制，以避免出现职责不清、推诿扯皮的现象，确保执法工作的顺利开展和高效执行。最后，城管综合执法主体集中行使行政处罚权。这是城管综合执法主体的核心特征之一，通过将原本分散在多个部门的行政处罚权集中起来，实现了执法资源的优化配置和执法效率的提高。这种集中行使行政处罚权的模式，打破了以往城市管理中多头执法、重复执法的局面，使城管综合执法主体能够更加迅速、有效地对城市管理中的违法行为进行查处和整治，增强了执法的权威性和威慑力。以往对于违法建设的查处，可能需要规划、建设、城管等多个部门分别执法，程序繁琐，效率低下。而现在由城管综合执法主体集中行使相关行政处罚权，可以简化执法程序，提高执法效率，及时制止和纠正违法建设行为，维护城市规划和建设秩序。2.2城管综合执法主体制度的构成要素城管综合执法主体制度涵盖多个关键构成要素，各要素相互关联、相互影响，共同构成了城管综合执法主体制度的有机整体，确保城管综合执法工作的有序开展和高效运行。首先是执法主体的设置。执法主体的合理设置是城管综合执法工作的基础。在我国，城管综合执法主体的设置通常由地方政府依据相关法律法规和实际管理需求进行。目前，多数城市设立了专门的城市管理综合行政执法局作为城管综合执法的主体，如广州市城市管理和综合执法局、成都市城市管理行政执法总队等。这些执法主体在机构性质上，一般属于政府的工作部门或直属机构，其人员编制既有行政编制，也有事业编制。在执法主体的层级设置方面，存在市级执法、区级执法以及市辖区向街道派出执法机构等多种模式。直辖市、设区的市城市管理执法推行市级执法或者区级执法，市辖区人民政府城市管理执法主管部门能够承担的，可以实行区级执法，而直辖市、设区的市人民政府城市管理执法主管部门可以承担跨区域和重大复杂违法案件的查处。市辖区人民政府城市管理执法主管部门还可以向街道派出执法机构，以便更贴近基层，及时处理城市管理中的各类问题。其次是职责权限划分。明确的职责权限划分是城管综合执法主体有效履行职责的关键。城管综合执法主体的职责权限主要通过法律法规和政府规范性文件予以明确。其职责范围广泛，包括但不限于住房城乡建设领域法律法规规章规定的行政处罚权，如对违法建设、违规装修、破坏市政设施等行为的处罚；环境保护管理方面与城市管理相关部分的行政处罚权，像对建筑施工扬尘污染、餐饮服务业油烟污染、露天烧烤污染等的治理；工商管理方面对无照商贩、违规设置户外广告等行为的查处；交通管理方面对侵占城市道路、违法停放车辆等情况的处理；水务管理方面对向城市河道倾倒废弃物和垃圾、违规取土等行为的执法。然而，在实际操作中，由于城市管理涉及多个领域和部门，城管执法主体与其他相关部门之间仍存在职责权限划分不清晰的问题，导致在处理一些复杂问题时，容易出现相互推诿、扯皮的现象，影响执法效率和效果。再者是执法程序规范。规范的执法程序是保障城管综合执法公正、合法的重要前提。《行政处罚法》《城市管理执法办法》等法律法规对城管综合执法程序作出了明确规定，包括立案、调查取证、告知、听证、作出处罚决定、送达等环节。在调查取证阶段，城管执法人员应当依法、全面、客观地收集相关证据，可通过勘验、拍照、录音、摄像等方式进行现场取证，也可查阅、调取、复制有关文件资料等。在作出处罚决定前，必须告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利，当事人有权进行陈述和申辩，符合条件的还应组织听证。在实际执法过程中，部分城管执法人员存在执法程序不规范的问题，如未依法告知当事人相关权利、调查取证不充分、处罚决定不严谨等，这些问题不仅损害了行政相对人的合法权益，也影响了城管执法的公信力。最后是监督与考核机制。有效的监督与考核机制是约束城管综合执法行为、提高执法质量的重要保障。城管综合执法主体的监督主要来自内部监督和外部监督两个方面。内部监督包括上级城管执法部门对下级的监督、本部门内部的法制监督等，通过开展执法检查、案件评查等方式，对执法行为进行监督和规范。外部监督则涵盖了人大监督、政协监督、司法监督、社会监督等多种形式。人大通过立法监督和工作监督，确保城管执法工作符合法律法规要求；政协通过民主监督，提出意见和建议，促进城管执法工作改进；司法监督通过行政诉讼等方式，对城管执法行为的合法性进行审查；社会监督则通过公众举报、媒体曝光等途径，对城管执法行为进行监督。在考核机制方面，各地通常制定了相应的考核指标和评价体系，对城管执法部门的工作业绩、执法质量、队伍建设等方面进行考核评价，考核结果与执法人员的奖惩、晋升等挂钩。但在实际运行中，监督与考核机制仍存在一些不足之处，如监督力度不够、考核指标不够科学合理等，需要进一步完善。2.3城管综合执法主体制度的发展历程我国城管综合执法主体制度的发展历程，是一个不断探索、实践与完善的过程，与我国城市化进程的加速以及城市管理需求的日益增长紧密相连。其发展大致经历了以下几个重要阶段：试点探索阶段（1997-2002年）：1996年，《行政处罚法》的颁布为相对集中行政处罚权提供了法律基础，开启了城管综合执法主体制度发展的新篇章。1997年，经国务院批准，北京市宣武区率先开展城市管理领域相对集中行政处罚权试点工作，成为我国城管综合执法改革的重要起点。此后，一些城市陆续开展试点，探索城市管理执法的新模式。这一阶段的主要任务是尝试将分散在多个部门的行政处罚权集中起来，由一个专门的执法机构行使，以解决城市管理中多头执法、重复执法等问题。在此过程中，各试点城市根据自身实际情况，对城管综合执法主体的设置、职责权限等进行了初步探索和实践，为后续制度的完善积累了宝贵经验。逐步推广阶段（2002-2015年）：2002年，国务院发布《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》，相对集中行政处罚权工作在全国范围内逐步推广，城管综合执法主体制度在更多城市得以建立和实施。各地纷纷成立城市管理综合行政执法局等专门执法机构，集中行使城市管理领域的行政处罚权，涵盖市容环境卫生、城市规划、城市绿化、市政管理等多个方面。随着推广范围的扩大，城管综合执法主体在城市管理中的作用日益凸显，有效提升了城市管理的效率和水平。然而，在这一阶段，由于缺乏统一的规范和标准，各地在城管综合执法主体的设置、职责权限划分等方面存在差异，导致执法过程中出现一些问题，如执法主体资格不明确、执法权限交叉等，需要进一步加以规范和完善。不断完善阶段（2015年至今）：2015年，《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》发布，这是我国城市管理领域具有里程碑意义的文件，明确了城市管理执法体制改革的指导思想、基本原则和目标任务，为城管综合执法主体制度的完善指明了方向。此后，一系列相关政策和法规陆续出台，如2017年实施的《城市管理执法办法》，对城管执法主体的设置、职责权限、执法程序、执法监督等方面作出了全面、系统的规定，为城管综合执法提供了更为明确的法律依据和操作规范。在这一阶段，各地按照中央要求，进一步深化城管执法体制改革，优化执法主体设置，明确职责权限，规范执法程序，加强执法监督，城管综合执法主体制度不断完善，执法效能显著提升。同时，随着信息技术的发展，城管综合执法也逐渐向数字化、智能化方向迈进，通过运用大数据、云计算、物联网等技术手段，提高执法的精准性和效率，为城市管理提供更加高效、便捷的服务。三、我国城管综合执法主体制度的现状分析3.1执法主体的设置模式目前，我国城管综合执法主体的设置模式呈现多样化的特点，主要包括相对集中行政处罚权模式和综合执法局模式，不同模式有着各自独特的特点与适用范围。相对集中行政处罚权模式是我国城管综合执法主体设置的重要基础模式。该模式依据《行政处罚法》的相关规定，通过国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府决定，将原本分散在多个行政机关的行政处罚权集中起来，交由一个行政机关统一行使。这一模式的显著特点在于有效整合了执法资源，打破了以往城市管理中各部门分散执法、各自为政的局面，避免了多头执法、重复执法带来的效率低下和资源浪费问题。在处理占道经营问题时，以往可能涉及工商、城管、公安等多个部门，各部门依据自身职责分别执法，容易出现职责不清、相互推诿的情况。而在相对集中行政处罚权模式下，由城管执法主体统一行使相关行政处罚权，能够迅速、有效地对占道经营行为进行查处，提高了执法效率和管理效果。这种模式在我国城市管理发展初期，对于解决城市管理执法中的混乱局面起到了关键作用，适用于大多数城市在城管综合执法制度建设的起步和发展阶段，能够快速建立起相对统一、高效的执法体系。综合执法局模式则是在相对集中行政处罚权模式的基础上进一步发展和完善的结果。在这种模式下，各地纷纷成立专门的城市管理综合行政执法局，作为独立的城管综合执法主体。例如北京市城市管理综合行政执法局、上海市城市管理行政执法局等，这些综合执法局通常作为政府的工作部门或直属机构，具有明确的法律地位和职责权限。其特点是集多种城市管理执法职能于一身，不仅集中行使行政处罚权，还承担着城市管理领域的日常监督检查、行政强制等相关职能，实现了城市管理执法的一体化和专业化。综合执法局模式下，执法人员经过专业培训，具备更加全面的城市管理知识和执法技能，能够更好地应对复杂多变的城市管理问题。在处理违法建设问题时，综合执法局可以从发现违法建设行为、调查取证、下达整改通知到实施强制拆除等环节，进行全过程的管理和执法，确保违法建设得到及时、有效的处理。这种模式适用于城市化水平较高、城市管理需求较为复杂的大城市和发达地区，能够更好地满足城市精细化管理的要求，提升城市管理的整体水平。3.2职责权限的划分情况城管综合执法主体的职责权限广泛且复杂，涵盖多个重要领域，在城市管理中发挥着关键作用，但在实际运行中，各领域的职责权限划分仍存在一些交叉与模糊地带，需要深入剖析。在市容环境领域，城管综合执法主体承担着维护城市容貌和环境卫生的重要职责。对乱搭乱建、乱堆乱放、违规张贴小广告等影响市容市貌的行为进行查处，确保城市环境整洁有序。依据《城市市容和环境卫生管理条例》，城管执法人员有权责令当事人纠正违法行为、采取补救措施，并可处以罚款等行政处罚。在环境卫生管理方面，负责对垃圾乱扔、违规倾倒建筑垃圾、未按规定进行垃圾分类等行为进行监管和处罚，保障城市环境卫生符合标准。在实际操作中，市容环境领域的职责权限存在一定的交叉。在一些地区，城管执法部门与环卫部门在垃圾清运和处理的监管职责上界限不够清晰，容易出现相互推诿的情况。对于一些无主垃圾的清理和责任认定，城管执法部门和环卫部门可能会因职责划分不明而产生争议，影响垃圾清理的及时性和城市环境卫生的维护。规划建设领域，城管综合执法主体主要负责对违法建设行为的查处。对未取得建设工程规划许可证或未按照规划许可证的规定进行建设的行为，依法进行调查取证，并根据违法情节作出责令停止建设、限期拆除、罚款等处罚决定。依据《城乡规划法》，对于无法采取改正措施消除影响的违法建筑，应当限期拆除；不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。在规划建设领域，城管执法主体与规划部门、建设部门之间存在职责权限的模糊地带。在对一些在建项目的监管中，对于规划审批后的监督检查职责，城管执法部门与规划部门可能存在职责不清的情况，导致对违法建设行为的发现和查处不够及时。对于一些违法建设行为的处罚执行，城管执法部门在实施强制拆除等措施时，可能需要与建设部门等其他相关部门协同配合，但由于职责划分不明确，容易出现协同不畅的问题，影响执法效果。市场监管领域，城管综合执法主体主要负责对无照经营、违规设置户外广告等行为的管理。在一些城市的商业街、农贸市场周边，对无照商贩进行清理和查处，维护市场经营秩序；对未经审批擅自设置户外广告、户外广告内容违法等行为进行整治，确保城市户外广告设置规范有序。依据《无证无照经营查处办法》《户外广告登记管理规定》等法律法规，城管执法部门有权对相关违法行为进行查处和处罚。在市场监管领域，城管执法主体与工商部门、市场监管部门等存在职责交叉。在对一些流动摊贩的管理中，城管执法部门负责对其占道经营、影响市容等行为进行处理，而工商部门则负责对其经营资格和商品质量进行监管，在实际执法过程中，容易出现重复执法或执法空白的情况。对于一些涉及食品安全的流动摊贩问题，城管执法部门和食品药品监管部门在职责划分上不够明确，容易导致监管不到位。3.3执法程序的规范程度当前，我国对城管综合执法程序制定了一系列明确且严格的规范要求，这些要求贯穿于立案、调查取证、处罚决定、执行等各个关键环节，旨在确保城管综合执法工作的合法性、公正性与规范性，切实保障行政相对人的合法权益。在立案环节，城管执法部门对于通过巡查发现、投诉举报、上级交办、其他部门移送等途径获取的案件线索，经初步核查，若认为存在应受处罚的违法行为，且符合立案条件，如具有明确的违法行为人、有涉嫌违法的事实等，应及时予以立案。以北京市某区城管执法局为例，2023年通过日常巡查发现某小区存在违法建设行为，执法人员在初步核实相关情况后，迅速按照规定填写立案审批表，详细记录案件来源、当事人基本信息、涉嫌违法事实等内容，经所在部门负责人审批同意后，正式启动立案程序，为后续的执法工作奠定了基础。调查取证环节是执法程序的关键阶段，要求执法人员全面、客观、公正地收集与案件有关的证据。可通过现场勘查、拍照、录像、询问当事人、收集相关书证物证、视听资料等多种方式进行。执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件，表明执法身份。在调查过程中，要充分保障当事人的陈述权和申辩权，对当事人提出的事实、理由和证据进行认真复核。例如，在处理一起餐饮服务业油烟污染投诉案件时，上海市某区城管执法人员前往现场进行勘查，使用专业设备检测油烟排放浓度，拍摄油烟排放设备及现场环境照片，制作现场勘查笔录，并询问餐饮企业负责人和周边居民，收集相关证人证言，全面、细致地获取案件证据，为准确认定违法行为提供了有力支持。作出处罚决定前，城管执法部门必须严格履行告知义务，告知当事人作出处罚决定的事实、理由及依据，并告知其依法享有的陈述、申辩、听证等权利。当事人要求听证的，城管执法部门应当组织听证，充分听取当事人的意见。对于情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。在某城市对一家违规设置大型户外广告的企业作出处罚决定前，当地城管执法部门向该企业送达了行政处罚告知书，详细说明其违法事实、处罚依据和拟作出的处罚种类、幅度，同时告知企业享有陈述、申辩和听证的权利。该企业提出听证申请后，城管执法部门依法组织听证，邀请专家、相关部门代表和企业代表参加，充分听取各方意见，最终根据听证情况和调查结果，作出了合理的处罚决定。然而，在实际执行过程中，仍暴露出一些不容忽视的问题。部分执法人员存在程序意识淡薄的情况，在执法过程中未严格按照法定程序进行操作。在调查取证时，未充分收集证据，导致证据不足，影响案件的定性和处理；有的执法人员在作出处罚决定前，未依法告知当事人相关权利，剥夺了当事人的陈述、申辩和听证权利，严重损害了当事人的合法权益。在一些城管执法案件中，由于执法人员未严格履行告知义务，当事人在不知情的情况下，未能及时行使自己的权利，事后对处罚决定提出质疑和申诉，引发了不必要的行政争议和社会矛盾。还有部分执法人员在送达处罚决定书时，未按照规定的送达方式进行送达，导致当事人未能及时收到处罚决定书，影响了当事人的救济权利行使。这些问题不仅影响了城管执法的公正性和权威性，也损害了政府的形象和公信力，亟待通过加强执法人员培训、完善监督机制等措施加以解决。3.4监督与考核机制的运行在城管综合执法主体制度中，监督与考核机制是确保执法公正、规范和高效的重要保障，对提升城管执法水平和城市管理质量具有关键作用。目前，我国城管综合执法主体的监督主要涵盖内部监督和外部监督两大体系，考核机制则通过一系列指标和方式对执法工作进行全面评估。内部监督在城管综合执法中发挥着基础性的规范作用。上级城管执法部门对下级部门的工作进行定期检查和指导，及时发现并纠正存在的问题。通过开展执法检查活动，对执法程序的合规性、执法行为的合法性进行审查，确保下级部门严格按照法律法规和规章制度开展执法工作。在某省的城管执法系统中，省级城管执法部门每年定期组织对各市、县城管执法部门的执法检查，检查内容包括执法案卷的规范性、执法行为的文明程度等。在一次检查中，发现某县级城管执法部门在处理一起违法建设案件时，存在执法程序不完整、处罚决定书内容表述不准确等问题，省级部门当即要求该部门进行整改，并对相关执法人员进行培训和教育，以提高执法水平。城管执法部门内部的法制监督机构也承担着重要职责，负责对本部门的执法活动进行全程监督。对执法案件进行审核，确保案件事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法。在案件立案阶段，法制监督机构对立案材料进行审查，判断是否符合立案条件；在调查取证阶段，监督执法人员的取证行为是否合法、规范；在作出处罚决定前，对处罚依据和处罚幅度进行审核，防止出现处罚不当的情况。以某市城管执法局为例，其法制监督机构在对一起占道经营处罚案件进行审核时，发现执法人员在调查取证过程中，收集的证据存在瑕疵，无法充分证明当事人的违法事实，遂要求执法人员重新补充调查取证，确保了案件的质量和公正性。外部监督则从多个角度对城管综合执法行为进行约束和监督，形成了广泛的社会监督网络。人大监督通过立法和监督执法工作，确保城管执法符合法律规定和人民利益。人大代表通过听取城管执法部门的工作报告、开展执法调研等方式，对城管执法工作进行监督，提出意见和建议，促进城管执法工作的改进和完善。政协监督则通过民主协商和民主监督的方式，关注城管执法工作中的热点难点问题，为城管执法工作建言献策。某市政协组织政协委员对城市垃圾分类执法工作进行调研，委员们通过实地考察、听取汇报、与执法人员和市民交流等方式，了解垃圾分类执法工作的现状和存在的问题，并提出了加强宣传教育、完善执法机制、提高执法人员素质等一系列建议，为推动垃圾分类执法工作发挥了积极作用。司法监督通过行政诉讼和行政复议等法律途径，对城管执法行为的合法性进行审查，保障行政相对人的合法权益。当行政相对人认为城管执法行为侵犯其合法权益时，可以向人民法院提起行政诉讼，或者向行政复议机关申请行政复议。在某起行政诉讼案件中，当事人认为城管执法部门在拆除其违法建筑时，存在程序违法和损害其合法财产权益的问题，向法院提起诉讼。法院经过审理，认为城管执法部门在执法过程中确实存在程序瑕疵，依法判决城管执法部门败诉，并要求其重新作出具体行政行为。这一案例不仅维护了当事人的合法权益，也对城管执法部门起到了警示作用，促使其更加严格地规范执法程序。社会监督通过公众举报、媒体曝光等方式，对城管执法行为进行监督，形成了强大的舆论压力。公众可以通过电话、网络等渠道向城管执法部门举报违法行为，也可以对城管执法人员的不当行为进行监督和投诉。媒体则通过对城管执法事件的报道和评论，引导社会舆论，促进城管执法工作的公开透明。某媒体曝光了某城管执法人员在执法过程中存在暴力执法的行为，引起了社会的广泛关注和强烈反响。当地城管执法部门迅速展开调查，对涉事执法人员进行严肃处理，并以此为契机，加强对执法人员的教育培训，完善执法监督机制，防止类似事件再次发生。在考核机制方面，各地城管执法部门通常制定了详细的考核指标和评价体系，对执法工作的各个方面进行量化考核。考核内容包括执法任务完成情况、执法质量、队伍建设、群众满意度等多个维度。在执法任务完成情况方面，考核城管执法部门对各类违法案件的查处数量、整改情况等；在执法质量方面，考核执法程序的规范性、证据的充分性、法律适用的准确性等；在队伍建设方面，考核执法人员的业务培训、纪律作风、廉政建设等情况；在群众满意度方面，通过问卷调查、电话回访等方式，了解社会公众对城管执法工作的评价和意见。以某区城管执法局为例，其制定的考核指标体系中，执法任务完成情况占30%，执法质量占30%，队伍建设占20%，群众满意度占20%。通过定期对执法工作进行考核评价，将考核结果与执法人员的绩效奖金、职务晋升、评先评优等挂钩，激励执法人员积极履行职责，提高执法工作水平。尽管监督与考核机制在城管综合执法中发挥了重要作用，但在实际运行中仍存在一些不足之处。内部监督有时存在监督力度不够、监督手段有限的问题，对一些隐蔽性较强的违法违规行为难以有效发现和查处。外部监督中，各监督主体之间的协同配合不够紧密，存在监督信息沟通不畅、监督资源整合不足的情况，导致监督合力难以充分发挥。在考核机制方面，考核指标的科学性和合理性还有待进一步提高，部分考核指标可能过于注重数量和形式，而忽视了执法工作的实际效果和社会影响。一些地方在考核执法任务完成情况时，过于强调案件查处数量，导致执法人员为了完成任务而忽视执法质量和社会效果，甚至出现为了凑数而执法的现象。这些问题需要在今后的工作中通过完善制度、加强协调、优化考核指标等措施加以改进和解决，以进一步提升监督与考核机制的效能，推动城管综合执法工作的健康发展。四、我国城管综合执法主体制度存在的问题4.1法律依据不完善我国城管综合执法主体制度在法律依据方面存在明显的不完善之处，这在很大程度上制约了城管综合执法工作的有效开展。城管综合执法缺乏高位阶法律支撑。目前，我国尚未出台一部专门的、统一的城市管理综合执法法律。城管综合执法主要依据《行政处罚法》《行政强制法》以及一些地方性法规和政府规章来实施。这些法律法规虽然为城管综合执法提供了一定的法律依据，但由于缺乏统一的高位阶法律规范，导致城管综合执法在实践中面临诸多困境。不同地区的城管执法依据存在差异，使得执法标准难以统一，影响了执法的公正性和权威性。在处理违法建设问题时，有的地区依据本地的城市规划管理条例进行处罚，而有的地区则依据城乡规划法的相关规定，由于各地规定的处罚标准和程序不同，容易导致同样的违法建设行为在不同地区受到不同的处罚，引发行政相对人的不满和质疑。相关法规存在冲突。由于城市管理涉及多个领域和部门，各领域的法律法规在制定过程中缺乏有效的协调和统一，导致城管综合执法所依据的法规之间存在冲突。在环境保护管理方面，城管执法部门依据《大气污染防治法》对餐饮服务业油烟污染进行查处，而环保部门则依据《环境影响评价法》等法规进行监管，两部法规在执法权限、处罚标准等方面存在不一致的地方，容易造成城管执法部门与环保部门之间的职责不清和执法冲突。在实际执法中，可能出现两个部门都认为自己有管辖权而争抢执法权，或者都认为不属于自己的管辖范围而相互推诿的情况，严重影响了执法效率和效果。法规滞后也是城管综合执法面临的一大问题。随着城市的快速发展和社会经济的不断变化，城市管理中出现了许多新情况、新问题，如共享单车乱停乱放、网络餐饮服务监管等。然而，现有的城管综合执法法规未能及时跟上这些变化，无法为城管执法提供明确的法律依据。对于共享单车乱停乱放问题，由于缺乏相应的法规规定，城管执法部门在处理时往往面临法律依据不足的困境，难以对共享单车企业和使用者进行有效的约束和管理，导致城市道路、人行道等公共区域被共享单车随意占用，影响了城市的交通秩序和市容市貌。法规的滞后还使得城管执法在面对一些新兴的违法行为时，无法准确适用法律，容易出现执法偏差和错误，损害了法律的严肃性和权威性。4.2职责权限不清晰在城管综合执法主体制度中，职责权限不清晰是一个较为突出的问题，严重影响了执法的效率和效果，制约了城市管理工作的顺利开展。这一问题主要体现在不同执法主体之间以及城管与其他部门之间的职责权限划分上。不同执法主体之间职责权限划分存在模糊地带。在一些城市，区级城管执法部门与街道城管执法机构之间的职责界定不够明确。对于一些小型违法建设和占道经营等问题，区级执法部门和街道执法机构可能都认为自己有管辖权，导致在执法过程中出现争抢执法权的情况；而对于一些复杂、棘手的问题，如涉及多个区域的违法建设或大规模的流动摊贩整治，双方又可能都认为不属于自己的管辖范围，从而出现相互推诿的现象。在某城市的城乡结合部，存在一处长期的占道经营现象，区级城管执法部门认为该区域属于街道管辖范围，应由街道城管执法机构负责处理；而街道城管执法机构则认为该问题较为复杂，涉及多个部门的职责，需要区级执法部门牵头解决，双方互相推诿，导致占道经营问题长期得不到有效解决，严重影响了当地的交通秩序和居民生活。城管与其他部门之间的职责权限交叉也较为严重。城市管理涉及多个领域，城管执法部门与环保、工商、交通等部门在职责上存在大量重叠。在环境保护方面，城管执法部门负责对建筑施工扬尘污染、餐饮服务业油烟污染等与城市管理相关部分的行政处罚权，但环保部门也有对环境污染问题进行监管的职责，在实际执法中，容易出现对同一污染问题，城管执法部门和环保部门都进行查处，或者都认为应由对方负责而无人管理的情况。在市场监管方面，城管执法部门对无照商贩和违规设置户外广告等行为有查处权，而工商部门也负责对市场经营主体的监管，在对一些流动摊贩的管理上，城管执法部门和工商部门的职责划分不够清晰，容易出现重复执法或执法空白的情况。在某城市的一次联合执法行动中，针对一家违规排放污水的餐饮企业，城管执法部门依据城市管理相关法规对其进行查处，而环保部门则认为该企业的污水排放问题属于自己的监管范围，双方在执法过程中产生了分歧，导致执法行动受阻，企业的违规行为未能及时得到纠正。职责权限不清晰还导致了重复执法和执法空白的问题。重复执法不仅浪费了执法资源，增加了行政相对人的负担，也容易引起行政相对人的不满和抵触情绪。执法空白则使得一些违法行为得不到及时有效的查处，影响了城市管理的效果和城市秩序的维护。在一些城市的商业街，由于城管执法部门和工商部门对户外广告的管理职责不明确，导致对违规户外广告的查处出现重复执法和执法空白并存的现象。有的商家的违规户外广告被城管执法部门和工商部门多次查处，而有的违规户外广告却长期无人管理，严重影响了商业街的市容市貌和经营秩序。4.3执法程序不规范在城管综合执法过程中，执法程序不规范是一个亟待解决的突出问题，这不仅损害了执法的公正性和权威性，也对行政相对人的合法权益造成了侵害，引发了一系列社会矛盾和争议。部分执法人员在执法过程中存在程序违法的情况。在行政处罚案件中，违反法定管辖规定，超越自身管辖范围进行执法。依据《行政处罚法》规定，行政处罚由违法行为发生地的行政机关管辖，但在实际操作中，个别城管执法人员为了完成任务指标或其他原因，对不属于自己管辖区域的违法行为进行查处，导致执法行为的合法性受到质疑。在调查取证环节，未严格按照法定程序进行。在某起违规占道经营案件中，执法人员未依法出示执法证件，未告知当事人享有的权利义务，就强行对当事人的经营物品进行扣押，这种行为严重违反了法定程序，侵犯了当事人的合法权益。在作出处罚决定时，也存在处罚依据不充分、处罚程序违法等问题。有的执法人员在没有充分证据证明当事人违法事实的情况下，就草率作出处罚决定，或者在处罚过程中未按照规定进行集体讨论、未依法送达处罚决定书等，这些程序违法的行为都使得处罚决定的合法性和公正性大打折扣。随意简化程序也是执法程序不规范的一个重要表现。一些执法人员为了追求执法效率，忽视了法定程序的重要性，随意简化执法步骤。在处理一些简易案件时，虽然适用简易程序有明确的法律规定和程序要求，但部分执法人员却在未全面调查核实案件事实、未充分听取当事人陈述申辩的情况下，就直接作出处罚决定。在对某小商贩的轻微占道经营行为进行处罚时，执法人员未按照规定对占道经营的时间、地点、物品等情况进行详细记录，也未告知小商贩有陈述和申辩的权利，仅仅口头警告后就开具了罚款单据，这种随意简化程序的做法，无法保障当事人的合法权益，也容易引发当事人对执法行为的不满和抵触情绪。在执法过程中，还存在证据收集不充分、不规范的问题。证据是执法的关键依据，然而部分执法人员缺乏有效的证据收集意识和能力，导致在执法过程中证据不足，影响案件的定性和处理。在查处违法建设案件时，执法人员仅对违法建设的外观进行了拍照，未对建设的审批手续、建设时间、建设面积等关键信息进行详细调查和收集相关证据，使得在后续的处罚过程中，无法准确认定违法建设的性质和程度，难以作出合理的处罚决定。一些执法人员在收集证据时，还存在证据来源不合法、证据形式不规范等问题，如通过非法手段获取证据，或者制作的调查笔录、现场勘查笔录等不符合法律规定的形式要求，这些问题都严重影响了证据的效力和执法的公正性。4.4监督与考核机制不健全在城管综合执法主体制度中，监督与考核机制不健全是影响执法公正性和效率的重要因素，这一问题在内部监督、外部监督以及考核机制的多个方面均有体现，对城管执法工作的顺利开展产生了诸多不利影响。内部监督存在形式化问题。部分城管执法部门的内部监督往往流于表面，未能真正发挥监督作用。一些内部监督检查仅仅是走过场，对执法过程中存在的问题未能深入挖掘和有效纠正。在一些地方，上级城管执法部门对下级部门的执法检查，多以听取汇报、查看资料为主，缺乏对实际执法行为的现场监督和深入调查。对于执法人员在执法过程中是否依法依规、是否文明执法等关键问题，未能进行全面、细致的检查。在一次内部执法检查中，虽然检查资料显示各项执法工作都按规定进行，但实际走访执法现场和行政相对人后发现，存在执法人员未按规定佩戴执法记录仪、执法过程中态度粗暴等问题，而这些问题在内部监督检查中并未被发现。内部监督的形式化还体现在对发现问题的处理上，往往只是简单地要求整改，缺乏后续的跟踪和复查，导致问题反复出现，无法得到根本解决。外部监督渠道不畅，社会公众、媒体等对城管执法行为的监督难以有效发挥作用。一方面，公众对城管执法监督的参与渠道有限，缺乏便捷、高效的投诉举报途径。一些地方虽然设立了投诉举报电话和邮箱，但存在电话无人接听、邮箱回复不及时等问题，导致公众的监督诉求无法得到及时回应。另一方面，媒体对城管执法的监督也面临诸多限制，部分城管执法部门对媒体的监督存在抵触情绪，不配合媒体的采访和报道，甚至设置障碍，使得媒体难以全面、客观地报道城管执法事件。在某起城管执法冲突事件中，媒体前往现场采访，却遭到城管执法部门的阻拦，无法获取第一手资料，影响了公众对事件的全面了解和监督。考核机制不合理也是监督与考核机制不健全的重要表现。目前，一些地方的城管执法考核指标过于注重执法任务的完成数量，而忽视了执法质量和社会效果。在考核执法人员的工作业绩时，往往以查处的违法案件数量、罚款金额等作为主要考核指标，导致执法人员为了完成任务而片面追求数量，忽视了执法程序的规范和执法行为的公正性。在对占道经营的整治中，一些执法人员为了达到考核指标，可能会对一些轻微违法行为进行过度处罚，而对于一些复杂、难以处理的问题则选择回避，这不仅影响了执法的公信力，也不利于城市管理问题的根本解决。考核机制中对执法人员的服务意识、群众满意度等软性指标的考核不够重视，缺乏科学合理的评价方法和权重设置，导致执法人员在工作中对这些方面不够关注，影响了城管执法部门与群众的关系。4.5执法人员素质参差不齐在城管综合执法主体制度中，执法人员素质参差不齐是一个较为突出的问题，对城管执法工作的质量和效果产生了诸多不利影响。部分执法人员专业知识不足。城管执法涉及多个领域的法律法规和专业知识，如城市规划、环境保护、市场监管等。然而，一些执法人员对相关法律法规和业务知识掌握不够扎实，在执法过程中难以准确运用法律条文，导致执法错误或不当。在查处违法建设案件时，由于对《城乡规划法》等相关法律法规理解不深，执法人员可能无法准确判断违法建设的性质和程度，从而作出不合理的处罚决定。一些执法人员缺乏城市管理相关的专业技能，在处理复杂的城市管理问题时，显得力不从心。在处理一些涉及环境污染的案件时，执法人员可能缺乏对环境监测数据的分析能力和专业判断能力，难以准确认定违法行为和提出有效的整改措施。执法人员法治观念淡薄也是一个不容忽视的问题。一些执法人员在执法过程中，没有充分认识到依法行政的重要性，存在随意执法、滥用职权的现象。在某起城管执法事件中，执法人员在没有充分证据的情况下，就对当事人进行处罚，且在处罚过程中未遵循法定程序，严重侵犯了当事人的合法权益。还有一些执法人员在面对人情关系时，不能坚守法律底线，存在执法不公、选择性执法的情况，这不仅损害了法律的尊严和权威，也严重影响了城管执法的公信力。服务意识欠缺也是部分执法人员存在的问题。城管执法的目的不仅是维护城市秩序，更重要的是为市民提供良好的城市生活环境，保障市民的合法权益。然而，一些执法人员在工作中，没有树立正确的服务意识，将自己凌驾于市民之上，在执法过程中态度生硬、方法简单，缺乏与市民的沟通和交流，容易引发市民的不满和抵触情绪。在整治占道经营时，执法人员如果只是简单地驱赶摊贩，而不考虑摊贩的实际困难和合理诉求，不积极引导他们合法经营，就容易导致双方矛盾激化，影响社会和谐稳定。五、国内外典型案例分析5.1国内成功案例分析以深圳市为例，在完善执法主体制度、创新执法方式、提升执法效果等方面取得了显著成效，积累了宝贵的成功经验，对我国其他城市的城管综合执法工作具有重要的借鉴意义。深圳在完善执法主体制度方面进行了积极探索和改革，取得了显著成效。在执法主体设置上，构建了科学合理的架构。通过整合相关部门的职能，成立了深圳市城市管理和综合执法局，作为全市城管综合执法的核心主体，负责统筹协调和指导全市的城管综合执法工作。同时，在各区、街道设立相应的执法机构，形成了市、区、街道三级联动的执法体系，确保执法工作能够覆盖全市各个区域，实现了执法力量的合理配置和有效延伸。这种设置模式明确了各级执法机构的职责和权限，避免了职责不清和推诿扯皮的现象，提高了执法效率和执行力。在职责权限划分方面，深圳通过制定详细的权责清单，明确了城管执法部门与其他相关部门之间的职责边界。对于市容环境、规划建设、市场监管等重点领域，清晰界定了城管执法部门的具体职责和执法权限，避免了职责交叉和重复执法。在处理违法建设问题时，明确规定由城管执法部门负责对未取得建设工程规划许可证或未按照规划许可证规定进行建设的行为进行查处，规划部门负责提供规划审批相关信息和技术支持，建设部门负责对建设工程质量和安全进行监管，各部门各司其职，协同配合，确保了违法建设问题能够得到及时、有效的处理。深圳在创新执法方式上成果斐然。积极运用信息化手段，打造智慧城管平台。通过整合城市管理相关数据资源，利用大数据、云计算、物联网等先进技术，实现了对城市管理问题的实时监测、智能分析和精准执法。利用视频监控系统对城市主要街道、重点区域进行24小时实时监控，一旦发现占道经营、乱堆乱放等违法行为，系统能够自动报警并将相关信息推送给执法人员，执法人员可以迅速前往现场进行处理。智慧城管平台还可以对城市管理数据进行分析，预测城市管理问题的高发区域和时段，为执法工作提供决策依据，提高执法的针对性和有效性。推行柔性执法，注重与行政相对人的沟通和协调。在执法过程中，深圳城管执法部门改变了以往单纯依靠强制手段的执法方式，更加注重教育和引导，通过宣传法律法规、提供政策咨询、帮助解决实际困难等方式，引导行政相对人自觉遵守法律法规。在整治占道经营时，执法人员不再是简单地驱赶摊贩，而是与摊贩进行沟通，了解他们的实际困难和诉求，积极协调相关部门为他们提供合法的经营场所，并指导他们办理相关证照，规范经营行为。这种柔性执法方式不仅减少了执法冲突，提高了行政相对人的配合度，也提升了城管执法部门的形象和公信力。在提升执法效果方面，深圳通过加强执法监督和考核，确保执法工作的规范和高效。建立了严格的执法监督机制，加强对执法行为的全过程监督。内部监督方面，成立了专门的执法监督机构，定期对执法案件进行评查，对执法人员的执法行为进行检查和考核，及时发现和纠正执法过程中存在的问题。外部监督方面，积极引入社会监督，通过设立举报电话、举报邮箱、开展问卷调查等方式，广泛听取社会公众对城管执法工作的意见和建议，对群众反映的问题及时进行调查处理，并将处理结果向社会公开。完善考核机制，将执法工作的各个方面纳入考核范围，包括执法任务完成情况、执法质量、队伍建设、群众满意度等。制定了详细的考核指标和评价标准，对执法部门和执法人员进行量化考核，考核结果与绩效奖金、职务晋升、评先评优等挂钩，充分调动了执法人员的工作积极性和主动性，促进了执法工作的规范化和高效化。通过这些措施，深圳的城管综合执法工作取得了显著成效，城市环境和秩序得到了明显改善，群众满意度不断提高。5.2国内失败案例分析以某城市在处理一起大规模占道经营和违法建设的综合执法事件为例，该事件因执法主体制度缺陷，导致执法冲突频发，产生了严重的社会负面影响，为我们提供了深刻的教训。在该城市的某商业繁华地段，长期存在大量占道经营现象，众多小商贩在人行道和非机动车道上摆摊设点，售卖各类商品，严重影响了行人和车辆的正常通行。同时，周边还存在一些违法建设，部分商家私自搭建简易建筑用于经营或仓储，不仅违反了城市规划，也存在严重的安全隐患。当城管执法部门接到群众举报后，展开执法行动。由于执法主体制度存在缺陷，在执法过程中暴露出一系列问题。在职责权限方面，城管执法部门与工商、规划等部门之间职责划分不清晰。城管执法部门认为，对于占道经营行为，工商部门也有监管职责，因为涉及无照经营问题；而工商部门则认为，城管执法部门负责市容市貌管理，占道经营影响市容，应由城管主要负责。在违法建设查处方面，城管执法部门与规划部门同样存在职责争议，规划部门认为自己负责规划审批，而城管执法部门负责违法建设的查处执行，但在实际操作中，对于一些违法建设的认定和前期调查工作，双方都认为对方应承担更多责任。这种职责权限的不清晰，导致在执法行动中，各部门之间相互推诿，无法形成有效的执法合力，执法效率低下。执法程序也存在严重不规范的情况。部分执法人员在执法时未依法出示执法证件，未按照规定进行调查取证，在没有充分证据的情况下就对占道经营的小商贩进行处罚，甚至出现随意扣押商贩经营物品的行为。在对违法建设进行查处时，也未严格按照法定程序下达整改通知、进行听证等，直接进行强制拆除，引发了当事人的强烈不满和抵触情绪。这些执法问题最终引发了激烈的执法冲突。小商贩和违法建设当事人对城管执法人员的执法行为极为不满，认为执法不公、程序违法，部分人员甚至采取暴力手段抗拒执法，导致执法现场秩序混乱，造成了人员受伤和财产损失。该事件经媒体报道后，引发了社会的广泛关注和强烈反响，对政府形象造成了严重损害，社会负面影响极大。这一案例充分暴露出执法主体制度缺陷带来的严重后果。职责权限不清晰，使得各部门在执法中无法明确自身责任，相互扯皮，导致问题长期得不到有效解决；执法程序不规范，严重侵犯了行政相对人的合法权益，引发了他们的不满和反抗，破坏了政府与民众的信任关系；执法冲突的发生和媒体的曝光，不仅损害了政府的公信力，也影响了社会的和谐稳定。从这一失败案例中，我们深刻认识到完善执法主体制度的紧迫性和重要性，只有明确职责权限、规范执法程序，才能有效避免类似事件的发生，保障城管综合执法工作的顺利开展和社会的稳定和谐。5.3国外相关案例借鉴在城市管理执法主体制度建设方面，美国、德国、日本等国家积累了丰富的经验，形成了较为完善的体系，对我国具有重要的启示意义。美国在城市管理执法主体制度方面具有鲜明的特点。美国城市管理涵盖多个部门，各部门依据法律各司其职，分工明确。城市规划部门负责城市建设规划的审批与监管，从城市的整体布局、功能分区到具体建筑项目的规划许可，都严格按照相关法律法规进行审核和管理，确保城市建设符合规划要求，保障城市的有序发展。卫生部门专注于环境卫生管理，负责公共卫生设施的建设与维护、疾病防控、食品卫生监管等工作，通过制定和执行卫生标准，保障城市居民的健康生活环境。警察部门则主要处理涉及公共安全与秩序的问题，包括维护社会治安、处理突发事件、管理交通秩序等，是城市安全稳定的重要保障力量。在处理城市中的违法建筑问题时，城市规划部门首先对建筑项目的规划审批情况进行审查，确定其是否违法；若存在违法情况，警察部门则依据相关法律对违法行为进行处理，确保执法的权威性和有效性。美国在执法程序上有着严格且规范的流程。从案件受理环节开始，就有明确的规定和标准，确保案件能够得到及时、准确的登记和处理。在调查取证阶段，执法人员必须依法、全面、客观地收集证据，遵循法定程序，保障证据的合法性和有效性。对于涉及行政处罚的案件，在作出处罚决定前，必须严格履行告知义务，向当事人详细说明处罚的事实、理由及依据，并告知其依法享有的权利，如陈述权、申辩权、听证权等。当事人有权对处罚决定提出异议，并通过合法途径进行申诉，以保障自身的合法权益。美国还注重公众参与机制的建设，鼓励市民积极参与城市管理执法。市民可以通过举报、投诉等方式，向执法部门提供违法线索，对城市管理执法工作进行监督。一些城市设立了专门的市民监督委员会，由市民代表参与城市管理执法政策的制定和监督执法行为，促进执法工作的公开、公正和透明。德国的城市管理执法主体制度同样值得关注。在行政处罚权方面，德国相对集中行使行政处罚权，主要由警察、秩序、税务三个部门实施，但只有警察局和秩序局能上街执法。秩序局是除警察局之外的主要行政执法部门，相对集中行使规划、卫生、工商或环保等部门的行政处罚权，负责消防、交通、运输、食品监督、环保等相关事务。美因茨城市秩序局集中行使包括市场经营、食品安全、社会公共秩序、户外广告、自然灾害保护以及机动车管理等方面的管理和行政执法工作。这种相对集中的行政处罚权模式，避免了执法权力的分散，提高了执法效率和专业性。德国崇尚法治理念和服务理念，这在城市管理执法中体现得淋漓尽致。行政执法人员大都自觉依法办事，严格按照法律法规的规定行使权力，确保执法行为的合法性和公正性。公民也自觉守法，形成了良好的法治氛围。处罚不以罚款为目的，而以教育为原则，注重通过教育引导当事人认识错误、改正行为，促进社会和谐发展。政府各项工作都充分体现服务理念，不仅把为公众提供行政服务作为主要职责，而且在工作方式、办事程序、为公民提供咨询、指导等各方面，都将服务理念贯穿始终，效果十分显著。在教育和培训行政执法人员时，服务理念的培养是重要内容之一，通过培训提高执法人员的服务意识和服务能力，使其更好地为公众服务。日本在城市管理执法主体制度方面也有独特之处。在日本，警察是城市管理的执法主体，《轻犯罪法》为城市管理执法提供了明确的法律依据。《轻犯罪法》详细规定了属于轻犯罪的类型，如潜伏在无人居住的住宅、建筑物；携带凶器，携带作案工具；公共场所野蛮言行打扰他人；破坏公共标示灯；乱停船妨碍水路交通；救灾时不合作；不慎用火；使用爆炸物；投掷危害人体或物件的物体；加塞插队；妨碍安静；学位、职务、资格等弄虚作假；谎报罪情、险情；虚假申报、不实记载；不尽救助或报告义务；暴露身体；乞讨；偷窥；妨害公、私仪式；妨碍水路流通；吐痰和随地大小便；随便丢弃鸟兽死尸和垃圾；妨碍别人通行；私放动物；妨碍他人工作；擅闯禁地或他人耕地；乱立标牌；虚假广告等。对于违反《轻犯罪法》者，可处以拘留或罚款。《轻犯罪法》的制定和实施，使城市居民在严格的执法过程中形成了良好的守法意识，而执法者在管理过程中也有法可依，大大提高了执法效能。在电线杆等公共设备或公共场所乱贴宣传单，警察可依据《轻犯罪法》将其逮捕。涉及轻犯罪法最高裁判所(最高法院)的典型案例是“贩卖温泉鸡蛋案”，有3名男子进入北海道阿寒国立公园立有“禁止入内”标志的地方卖温泉鸡蛋，该案经过简易裁判所、札幌高级裁判所和最高裁判所的三级审理，最高裁判所认为该行为违反了《轻犯罪法》中“无正当理由擅闯禁止入内的场所或擅入他人的耕地”的规定，最终被认定为有罪。这充分体现了日本在城市管理执法中对法律的严格执行和对违法行为的严肃处理。这些国家的经验对我国城管综合执法主体制度的完善具有多方面的启示。在法律体系建设方面，我国应加快制定专门的城市管理综合执法法律，明确城管执法主体的法律地位、职责权限、执法程序等，为城管综合执法提供统一、明确的法律依据，解决当前法律依据不完善的问题。在公众参与方面，应建立健全公众参与机制，拓宽公众参与渠道，鼓励公众积极参与城市管理执法监督，如设立举报奖励制度、开展市民意见征集活动等，提高城市管理执法的透明度和公信力。在执法理念方面，应树立法治与服务并重的理念，加强对执法人员的法治教育和服务意识培训，使其严格依法执法的同时，注重为行政相对人提供优质服务，减少执法冲突，促进社会和谐。六、完善我国城管综合执法主体制度的建议6.1完善法律法规体系推动国家层面立法是完善我国城管综合执法主体制度的关键举措，具有极其重要的意义。目前，我国城管综合执法缺乏统一的高位阶法律支撑，这导致在执法实践中存在诸多问题，如执法标准不统一、执法依据不明确等，严重影响了执法的公正性和权威性。因此，迫切需要制定一部专门的城市管理综合执法法，从国家层面明确城管综合执法主体的法律地位、职责权限、执法程序等关键要素。在法律地位方面，明确城管综合执法主体作为独立的行政机关，具有合法的执法资格，其执法行为受到法律的保护和规范。明确规定城管综合执法主体在城市管理中的核心地位，赋予其相应的行政权力和责任，使其能够依法履行城市管理职责，维护城市的正常秩序和良好环境。在职责权限方面，详细列举城管综合执法主体的职责范围，避免与其他部门的职责交叉和模糊。对市容环境、规划建设、市场监管等重点领域的职责权限进行清晰界定，明确城管综合执法主体在各领域的具体执法事项和权力边界，确保执法工作的有序开展。在执法程序方面，制定严格、规范的执法程序，保障执法的公正性和合法性。规定城管综合执法主体在执法过程中必须遵循的程序步骤，如立案、调查取证、告知、听证、作出处罚决定、送达等，确保行政相对人的合法权益得到充分保障。在推动国家层面立法的同时，还需对现有的相关法规进行全面清理与修订。随着城市的快速发展和社会经济的不断变化，一些现有的法规已经无法适应城市管理的实际需求，存在滞后性和冲突性等问题。因此，需要对这些法规进行梳理和审查，及时修改或废止与国家层面立法相冲突的条款，以及不符合城市管理实际情况的规定。对一些涉及城市管理的地方性法规和政府规章进行清理，确保其与国家层面的法律保持一致，避免出现法律适用的混乱。对一些与城管综合执法相关的专业法规，如城市规划法、环境保护法、工商管理法等，进行修订和完善，使其在城管综合执法中的应用更加协调和顺畅。在城市规划法中，进一步明确违法建设的认定标准和处罚措施，以便城管综合执法主体在查处违法建设时能够有更明确的法律依据。通过推动国家层面立法和清理修订相关法规，能够构建起完善的城管综合执法法律法规体系，为城管综合执法提供坚实的法律保障，使城管执法工作更加规范、有序、高效，提升城市管理水平，促进城市的可持续发展。6.2明确职责权限划分科学界定城管与其他部门的职责边界是解决当前城市管理中职责不清问题的关键。通过制定详细、明确的权力清单，清晰列举城管执法部门与环保、工商、交通等相关部门在城市管理各领域的具体职责和执法权限，能够有效避免职责交叉和模糊地带。在环境保护领域，明确规定城管执法部门负责对建筑施工扬尘污染、餐饮服务业油烟污染等与城市管理直接相关部分的行政处罚权，而环保部门则主要负责对工业污染、生态环境破坏等专业性较强的环境污染问题进行监管。在市场监管领域，明确城管执法部门对无照商贩在城市道路、公共场所占道经营行为的查处职责，工商部门则负责对市场内经营主体的登记注册、经营活动的监督管理等职责。通过这样的明确划分，各部门能够清楚知晓自身的职责范围，避免在执法过程中出现相互推诿、争抢执法权的现象，提高执法效率和管理效果。建立协调配合机制是保障城管与其他部门协同工作、形成执法合力的重要举措。成立由各相关部门负责人组成的城市管理协调小组，定期召开工作协调会议，针对跨部门的城市管理难题，共同商讨解决方案。在处理一些涉及多个部门职责的复杂问题时，如城市大型商业综合体周边的环境秩序整治，协调小组可以组织城管、工商、环保、交通等部门共同研究制定整治方案，明确各部门的任务和责任，确保整治工作的顺利进行。设立联合执法指挥中心，整合各部门执法力量，实现信息共享与统一调度。利用信息化技术，建立城市管理综合信息平台，各部门将执法信息、案件线索等及时上传至平台，实现信息的实时共享。当发生突发事件或需要开展联合执法行动时，指挥中心能够迅速调度各部门执法人员，统一指挥，协同作战，提高应对复杂问题的能力。针对职责交叉与空白问题，建立健全责任追究机制至关重要。通过明确规定在职责交叉领域，各部门应承担的具体责任和义务，当出现问题时，能够依据责任追究机制，对未履行职责或履行职责不到位的部门和个人进行严肃问责。在处理一起涉及餐饮企业的环境污染和无照经营问题时，如果城管执法部门和环保部门、工商部门在职责交叉区域出现推诿扯皮、不作为等情况，导致问题长期得不到解决，应依据责任追究机制，对相关部门的负责人和直接责任人进行问责，包括警告、罚款、行政处分等，情节严重的，依法追究刑事责任。对于职责空白区域，应明确规定由哪个部门牵头负责，其他部门协助配合，避免出现管理真空。在城市新兴区域的管理中，由于部分区域的管理职责尚未明确划分，容易出现职责空白，此时应根据实际情况，指定城管执法部门或其他相关部门作为牵头单位，组织协调其他部门共同开展管理工作，确保城市管理无死角。6.3规范执法程序完善执法程序细则是规范城管综合执法的基础。应依据相关法律法规，结合城管执法实际情况，制定详细、具体且具有可操作性的执法程序细则。明确规定立案的条件和标准，对于各类违法行为的立案情形进行清晰界定，确保立案的准确性和及时性。细化调查取证的方式、方法和要求，明确执法人员在调查取证过程中应遵循的程序和原则，如证据的收集必须合法、全面、客观，严禁通过非法手段获取证据等。在某城市制定的城管执法程序细则中，规定对于占道经营案件的立案，要求执法人员在发现占道经营行为后，应在24小时内进行立案登记，并详细记录占道经营的时间、地点、经营物品等信息。在调查取证方面，规定执法人员在进行现场勘查时，必须有两名以上执法人员在场，并邀请见证人签字确认，确保勘查过程的合法性和公正性。加强对执法全过程的记录与监督是规范执法程序的关键。全面推行执法全过程记录制度，要求执法人员在执法过程中，通过文字、音像等方式，对执法行为进行全程记录，实现执法全过程留痕和可回溯管理。利用执法记录仪、摄像机等设备，对执法现场进行实时记录，确保记录的真实性和完整性。建立执法记录档案管理制度，对执法记录进行分类归档，妥善保存，以便日后查阅和监督。在某城市的城管执法部门，为每位执法人员配备了执法记录仪，要求执法人员在执法过程中必须全程开启，对执法现场的情况进行如实记录。同时，建立了专门的执法记录管理系统，将执法记录及时上传至系统进行存储和管理，方便执法监督部门随时调取查看。强化执法监督机制，加强对执法程序的监督检查。建立内部监督与外部监督相结合的监督体系，内部监督由上级城管执法部门和本部门的法制监督机构负责，定期对执法案件进行评查，对执法人员的执法行为进行检查和考核，及时发现和纠正执法过程中存在的程序问题。外部监督则通过人大监督、政协监督、司法监督、社会监督等多种形式，对城管执法程序进行全面监督。人大通过立法监督和工作监督，确保城管执法程序符合法律法规要求；政协通过民主监督，提出意见和建议，促进城管执法程序的改进和完善；司法监督通过行政诉讼和行政复议等法律途径，对城管执法程序的合法性进行审查；社会监督则通过公众举报、媒体曝光等方式，对城管执法程序进行监督，形成强大的舆论压力。在某起城管执法案件中，当事人认为执法人员在执法过程中存在程序违法问题，向法院提起行政诉讼。法院经过审理，认为执法人员在调查取证环节存在程序瑕疵，依法判决城管执法部门败诉，并要求其重新作出具体行政行为。这一案例充分体现了司法监督对城管执法程序的规范作用。通过完善执法程序细则，加强对执法全过程的记录与监督，能够有效规范城管综合执法程序，保障当事人的合法权益，提高执法的透明度和公信力，促进城管综合执法工作的规范化、法治化发展。6.4健全监督与考核机制为提升城管综合执法的公正性与效能，健全监督与考核机制势在必行。内部监督需从完善监督体系、强化监督措施入手，提升监督的深度与广度，避免形式主义。可构建多层级、多维度的内部监督网络，除上级部门常规检查外，设立独立的内部监督小组，定期对执法案件进行抽检复查，针对执法程序、证据收集、法律适用等关键环节进行细致审查，确保执法行为的合法性与规范性。对重大执法案件，实施全程跟踪监督，从立案到结案，监督小组持续关注案件进展，及时纠正可能出现的问题。外部监督应着重拓宽监督渠道，鼓励公众、媒体积极参与，形成全方位的社会监督格局。搭建便捷的公众监督平台，利用网络、手机应用等技术手段，开通专门的城管执法投诉举报平台，方便公众随时对城管执法行为进行监督和举报。对公众举报的问题，及时进行调查核实，并将处理结果反馈给举报人，保护公众参与监督的积极性。加强与媒体的合作，主动接受媒体监督，定期召开新闻发布会，向媒体和公众通报城管执法工作进展和成果，回应社会关切。对媒体曝光的问题，迅速展开调查处理，并及时向社会公布处理结果，借助媒体的影响力，推动城管执法工作的改进和完善。考核机制的优化是提升城管执法质量的重要保障。应建立科学合理的考核指标体系，摒弃单纯以执法任务数量为导向的考核方式，将执法质量、社会效果、群众满意度等纳入考核重点。在执法质量方面，考核执法程序的合规性、证据的充分性、法律适用的准确性等；在社会效果方面，关注执法行为对城市环境、秩序和社会稳定的影响；在群众满意度方面，通过问卷调查、电话回访、网络评价等方式，广泛收集公众对城管执法工作的意见和建议，将群众满意度作为重要的考核指标。严格落实奖惩措施，根据考核结果，对表现优秀的执法人员和部门给予表彰和奖励，包括物质奖励、荣誉称号、职务晋升等，激励执法人员积极履行职责，提高执法水平。对考核不合格的执法人员和部门，进行批评教育、限期整改，对整改不力的，依法依规进行严肃处理，包括警告、罚款、降职、撤职等，形成有效的激励约束机制。通过健全监督与考核机制，确保城管综合执法行为在严格的监督和科学的考核下规范运行，提升执法公信力和社会认可度。6.5加强执法人员队伍建设严格选拔标准是提升城管执法人员队伍素质的首要环节。在招聘过程中，应优先录用具备法律、行政管理等专业背景的人员，这些人员在专业知识储备上具有优势，能够更好地理解和运用相关法律法规，处理复杂的城市管理问题。在学历要求方面，可适当提高门槛，如要求本科及以上学历，以确保执法人员具备较高的文化素养和学习能