《中国财政学》课件 第十章 国家预算

国家预算第十章第十章第一节国家预算概述第二节中国国家预算的形成与发展第三节中国国家预算组成体系第四节中国国家预算流程与全过程人民民主第五节中国国家预算的绩效管理通过本章学习，需理解国家预算的核心内涵、原则与分类，明确中国预算的发展历程、体系及管理要求，建立预算与国家治理、全过程人民民主的关联认知，树立规范透明、讲求绩效的理念，为把握现代预算制度奠定基础，提升相关理论应用与分析能力。一、国家预算的内涵与形成第一节国家预算概述1.国家预算的内涵国家预算是各级政府依据法律和制度规定编制，经法定程序审核批准的一定时期收支计划，其核心内涵可从以下三方面明确:国家预算的主体是政府、法律强制性、国家预算的资金本质是“公众之财”，而非政府自有资金。国外起源与发展2.国家预算的起源与发展现代意义上的国家预算起源于英国，是新兴资产阶级与封建君主长期斗争的产物。1215年《大宪章》确立征税需经相关会议同意的原则，逐步让议会获得财政收支审批权，但当时实行基金制，议会难以统一控制财政收支。1789年《联合王国总基金法案》规定所有财政收支计划纳入同一份文件审批，现代国家预算正式诞生。我国国家预算制度源于中国古代农耕文明背景下的预算思想萌芽，其国家财政收支活动可追溯至夏禹时代。新中国成立后，中国国家预算制度逐步建立。1949年《中国人民政治协商会议共同纲领》明确相关制度，1954年宪法确立预算管理基本制度，中国国家预算制度正式建立。我国起源与发展2.国家预算的起源与发展早期功能单一，主要是控制收支，作为组织收入、分配财政资源的依据，确保预算规模适度和资金使用合规，应对委托-代理关系下的监督需求。20世纪后功能拓展，一是成为宏观经济治理手段，通过赤字或结余预算调节总需求；二是肩负提升绩效的职能，关注资源配置效率与公共服务质量。我国预算还具有保障国家战略政策实施、践行全过程人民民主的重要功能，既反映国家政策方向，又为公众参与预算管理、行使民主权利提供渠道。二、国家预算的功能国家预算的功能随时代发展不断丰富，既是规范财政收支的基础工具，也是服务国家治理、保障公众利益的重要支撑。完整性政府一切收支、资产负债及相关效益信息均需纳入预算，无预算外收支明确性预算内容需形式易懂、逻辑清晰，便于各方尤其是公众理解可靠性收支项目数据需科学核算、依据充分，减少预算与决算偏差公开性预算全过程需向立法机关和公众公开，保障公众表达意见的权利约束性含会计年度独立、禁止超支、禁止挪用，规范预算执行法定性预算需在会计年度前编制完成并经立法机关表决通过国家预算原则指一个国家选择预算形式和体系，拥有预算管理职权的有关各方在预算管理各环节应遵循的基本准则。三、国家预算原则单式预算：将年度内全部预算收入和支出编制在一个收支对照表中，不区分收支经济性质。优点：简洁明了、整体性强，便于了解政府财政全貌；缺点：不利于对不同性质收支分类管理，也不便于经济分析和宏观调控。四､国家预算的分类按预算编制的形式分类复式预算：同一预算年度内将全部预算收支按经济性质归类，汇编成两个或两个以上收支对照表。优点：对应性好、透明度高、结构清晰；缺点：整体性和简洁性不足，技术与管理难度更大。零基预算：不考虑以往年度指标，一切从实际需要出发，以零为起点，经充分论证编制。优点：能清理冗余支出、优化支出结构、统筹财政资源；缺点：受法律和政治约束，对分析技术要求高、工作量大。增量预算：以去年实际数或前几年平均数为基础，结合年度社会经济发展预测确定收支指标，即“基数加增长”。优点：编制简便、工作量小、收支连续性强；缺点：易保留不合理支出，影响财政资金利用效率。按预算编制的基础分类年度预算：预算有效期为一年，编制、审议和执行以单年度为基础，要求年度内收支平衡。优点：契合近期现实需求；缺点：缺乏跨期统筹，易出现年终突击花钱、无法体现未来潜在开支等问题。按预算时间长短分类中长期预算：又称为中长期财政规划，预算有效期超过一年，我国以三年为中期预算，多采取滚动编制方式。优点：强化对年度预算的约束，增强预算前瞻性和全局性，利于财政可持续性。纵向分类：分为中央（联邦）预算和地方预算。中央预算是反映中央政府活动的财政收支计划；地方预算是中央预算之外其他级次政府的收支计划。按预算的收支管理范围分类横向分类：一级政府预算由单位预算、部门预算逐步汇总形成。单位预算是行政事业单位的收支预算，部门预算由本级各部门编制（含所属单位预算），各级政府本级预算汇总构成全国总预算。第二节中国国家预算的形成与发展现代国家预算制度引入中国虽晚但发展迅速，新中国成立后，其框架与内容随经济模式调整而变化，始终彰显党和国家意志，在国家治理中发挥基础性、支柱性作用。可分为以下四个阶段：02向适应社会主义市场经济的预算制度过渡1978-1998031998-2012探索建立现代预算制度框架0401实施计划的管理工具1949-1978加快建立健全现代预算制度2012-至今实行高度集中的计划经济体制，财政“统收统支“，企业利润上缴国家，财政支出范围较广。它为建立独立完整的工业和国民经济体系提供了财力保障，但功能有限，核心是完成计划、实现收支平衡并积累建设资金，与市场经济下的公共财政预算管理差异较大。打破财政“统收统支”，推进财税体制改革。1991年《国家预算管理条例》确立预算管理相关规则，推动预算形式从单式转向复式；1994年分税制改革理顺央地收入分配关系，旧《预算法》出台筑牢法治基础。虽部分地方尝试零基预算，但此阶段预算支出管理改革相对滞后，编制仍残留计划经济时期特征。二、向适应社会主义市场经济的预算制度过渡（1978—1998年）一、实施计划的管理工具（1949——1978年）以部门为单位编制预算，将各类资金统一纳入一本账，实现了预算编制的完整性与规范性，增强了预算的透明度和约束力，是预算管理的基础性变革。政府采购改革建立国库单一账户体系，改变资金层层拨付模式，实现财政资金直达最终收款人，从体制机制上杜绝了资金截留挪用，提高了资金运行效率和安全性。国库集中收付改革将政府购买货物、工程和服务的行为纳入法制化管理，引入竞争机制，节约了财政资金，规范了政府支出行为，有效遏制了腐败，提高了公共资源配置效率。部门预算改革建立新的收支分类体系，对收入按来源、支出按功能和经济性质进行分类，如同为预算装上了“导航仪”，使预算更加清晰、细化，便于公众理解和监督。政府收支分类改革将执收执罚部门的收入全额上缴国库或财政专户，支出由财政统筹安排，切断了“收”与“支”的直接联系，规范了政府非税收入管理，促进了依法行政。全口径预算改革三、探索建立现代预算制度框架（1998—2012年）自2012年以来，改革重点从“建立框架”转向“全面规范与公开透明”。核心特征是全口径预算管理的真正实现，将政府所有收支纳入“四本预算”统筹；强调预算的法定性与约束力，硬化预算约束；并全面推进预算绩效管理，从“重投入”转向“重产出和绩效”，旨在建立起与国家治理体系和治理能力现代化相适应的制度体系。四、加快建立健全现代预算制度（2012年至今）一、一般公共预算收支分类和科目设置第三节中国国家预算组成体系1.一般公共预算的定义定义：以税收为主体收入，用于国家机构运转、国家安全、民生保障、经济社会发展的收支预算。2.一般公共预算的层级构成中央：含中央各部门预算、中央对地方税返/转移支付预算收入：中央本级收入+地方上解收入支出：中央本级支出+对地方税返/转移支付地方：含本级各部门预算、税返/转移支付预算收入：地方本级收入+上级税返/转移支付+下级上解收入支出：地方本级支出+对上级上解支出+对下级税返/转移支付二、政府性基金预算管理与收支科目设置1.政府性基金的性质及其管理定义：依据法律法规向特定对象筹集，专项用于特定公共事业发展（如基础设施建设、民生改善）的财政资金。早期主要问题：缺乏法律依据、管理权限不明、约束机制不健全；预算执行低效，结余沉淀规模较大；使用不规范，存在“谁收谁用”“挪用弥补经费”等情况。规范管理与政策演进：2009年：财政部印发《关于进一步完善政府性基金预算编制的工作方案》。2010年：出台《政府性基金管理暂行办法》，规范审批、征收、使用等行为。2014年：新《预算法》将其纳入国家预算体系；明确加大与一般公共预算统筹力度。2015年：推进两类预算项目整合，从严规范收费基金设立与管理。2.政府性基金预算收支科目设置与土地出让金收入010203政府性基金预算收支分类：仅3类（非税收入、债务收入、转移性收入）支出功能分类：多达10余个科目土地出让金收入构成：国有土地使用权出让收入（主要部分）国有土地收益基金收入、农业土地开发基金收入（其他组成）土地出让金发展与“土地财政“：受房地产市场影响，收入波动大、稳定性差，加剧地方财政风险二、政府性基金预算管理与收支科目设置三、国有资本经营预算和社会保险基金预算收支科目设置1.国有资本经营预算定义：国家以所有者身份取得国有资本收益，并对收益分配的收支预算设立背景：制度前提：公有制为主体，国有经济是国民经济主导力量核心目的：规范国家与国企分配关系，完善政府预算体系发展历程：1993年提出任务→2007年中央本级试行→全国全面铺开编制原则：收支平衡、不列赤字，资金可调入一般公共预算用于社保和民生1.国有资本经营预算核心收支收入来源：国企利润上缴（比例5%-25%，2024年完善分类分档动态调整机制）支出科目：补充社保基金、解决国企历史遗留问题、资本金注入、政策性补贴、调入一般公共预算等；2024年全国支出3129亿元发展方向提高公共预算比例，强化民生保障力度聚焦重大战略、关键领域与薄弱环节优化本金注入，提升资金配置效率，引领重要行业产业发展三、国有资本经营预算和社会保险基金预算收支科目设置2.社会保险基金预算基金预算核心定义：以社会保险缴款、一般公共预算安排及其他筹集资金，专项用于社会保险的收支预算收支科目：收入：社会保险基金收入、转移性收入支出：社会保险基金支出、转移性支出预算统筹关联我国实行复式预算，四本预算分开编制、相互衔接资金统筹关键路径：国有资本经营预算资金调入一般公共预算政府性基金预算资金调入一般公共预算常态补助社会保险基金预算三、国有资本经营预算和社会保险基金预算收支科目设置构成：国家（各级政府及财政部门、职能部门、立法/审计/司法机关等）依据：《预算法》明确各机关预算管理职权第四节中国国家预算流程与全过程人民民主一、中国国家预算管理的基本要素管理主体管理客体核心工作管理原则核心：预算资金覆盖：贯穿资金筹集、分配、使用全过程收入端：积极组织收入，确保任务完成支出端：合理安排支出，及时拨付资金平衡要求：量入为出，坚守收支平衡根本遵循：《预算法》及其实施条例、相关方针政策执行要求：以审批后年度预算为直接依据，强化预算约束，法治化理财010203国务院制定规划并下达指示明确下年度经济社会发展目标、预算编制原则和要求。财政部部署具体编制事项规定报表格式、编报方法及报送期限。各级财政部门测算收支指标分析上年执行情况与本年政策影响，预测年度及三年滚动财政收支。二、中国国家预算管理的基本流程1.预算规划与准备预算编制与审批3.批复预算1.编制预算草案2.审查批准预算财政部门审核汇总后编制本级预算草案，经本级党委和政府审议后，报同级人大审查批准。拟提请同级人大审批的有关部门预算草案也一并报送。财政及各相关部门根据反馈意见修改完善预算草案并确认审查意见，人大财经委撰写初审报告，预算草案获得同级人民代表大会审查批准后，法定预算正式产生。批复预算是将人大审批通过的预算下达到各部门、各单位。《预算法》规定，各级财政部门在人大批准预算草案后的20日内批复各部门预算。2.预算编制与审批执行收支预算经人大审批的预算具有法律效力，执行期为全年（1月1日-12月31日）。本级政府组织执行、财政部门具体负责，各部门单位为执行主体；收入按法律法规征收（无下达指标），支出严格遵循“无预算不支出”刚性要求。预算调整因客观情况需变更已生效预算的，须按法定程序执行。由政府编制调整方案，提请同级人大常委会审查批准后，再按调整方案实施，必须严格依照法定程序进行，任何政府或部门都不得擅自变更预算。3.预算执行与调整预算年度终了后，各级政府、部门、单位按规定编制决算草案，流程与预算编制类似。其中，县级以上地方政府的决算草案在报批前，需先经本级政府审计部门审计。

决算草案由同级人大常务委员会审查批准。批准后，财政部门需在20日内向本级各部门批复决算，各部门再在15日内批复所属单位。最终，批准后的决算将对外公布。编制决算草案审查批准与批复4.决算编审与绩效评价三、中国国家预算中的全过程人民民主全过程人民民主0

1020304核心要义与时代背景人民民主是全过程的民主，是新时代理论创新，旨在保障人民当家作主，其重要性在党的系列重要讲话和会议中被反复强调。人民代表大会制度是制度保障人大及其常委会依法享有审查批准预算决算、监督预算执行的重要职权，是发展全过程人民民主的重要制度载体和平台。预算监督的具体程序体现民主过程从初步审查（含提前介入调研、听取报告、初步审查、形成报告初稿），到大会审查（含印发材料、代表团审议、专门委员会审查），再到预算批准（含提出报告、代拟决议、审议表决），每个环节都充分吸纳民意、科学决策。“参与式预算”是基层民主的创新实践以浙江温岭等地为代表的“参与式预算”改革，将民主决策从“替民做主”转变为“让民做主”，是全过程人民民主在基层财政管理中的生动诠释，并被纳入《预算法》。第五节中国国家预算的绩效管理预算绩效管理国外已有百年实践，我国启动较晚但推进迅速。2003年，党的十六届三中全会提出相关要求，我国预算管理正式迈入绩效管理阶段，经多份文件指导、试点推广，2014年《预算法》确立其法律地位，后续逐步推进全面实施，明确以落实重大决策部署为重点。一、预算绩效管理对象010203涵盖一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算这四本预算的全部财政收支。各级政府预算包含各部门及所属单位预算的所有收支。部门和单位预算政策涉及收入、支出、管理等财政收支安排措施，需衡量其产出和效果，项目预算是针对获批项目的财政支出计划，要评估其资金使用效果。政策和项目预算1.事前绩效评估政策或项目立项前，由财政部门、预算单位或第三方机构，从立项必要性、投入经济性等方面评估，保障资金合理使用与项目可持续。2.绩效目标管理以绩效目标为核心，按“谁申请、谁设定”“谁分配、谁审核”“谁批复、谁批复目标”原则，完成目标设定、审核、批复与应用，目标涵盖多维度产出和效果。4.绩效评价财政部门、预算部门及单位依据绩效目标，对预算产出和效果进行客观评判，是绩效管理的核心。3.绩效运行监控同步监控绩效目标实现程度与预算执行进度，发现偏离或进度滞后时及时分析改进。5.结果应用评价结果用于反馈改进、编制后续预算、为党委政府决策提供参考、辅助人大预决算审查监督。二、预算绩效管理的流程三、预算绩效管理中的绩效评价1.绩效评价主体由预算部门组织本级及所属单位实施，遵循“谁支出、谁自评”原则，聚焦项目总体绩效目标、各项绩效指标完成情况及预算执行情况，需分析未达标或偏离目标项目的原因并提出改进措施。单位自评预算部门为责任主体，运用科学的指标、标准和方法对本部门预算开展评价，需对评价结果的真实性、及时性负责，在单位自评基础上开展。部门评价由财政部门组织实施，优先选择重大政策、重点项目等开展评价，还涵盖预算部门整体绩效及下级政府财政运行综合绩效评价，部分重点项目需周期性评价，可在单位自评基础上开展，必要时委托第三方机构。财政评价2.绩效评价指标体系构成：分为共性指标体系和个性指标体系。指标要求：与绩效目标紧密相关，为核心指标，内涵明确、具体可衡量，便于同类比较。现有框架：财政部2020年文件明确四项一级指标及多级次级指标。现状与方向：已实现预算与绩效目标申报同步，正推进指标库建设；存在形式主义、指标冗余等问题，未来需分行业分领域优化体系。3.绩效评价标准核心作用：为绩效指标完成情况提供参考，用于确定评价结论。主要类型：包括计划标准（依据预设目标、预算等）、行业标准（参照国家公布的行业数据）、历史标准（参照过往数据）及其他标准