《社区及其治理》-第七章

一、社会救助及其对社会发展的影响

社会保障是国家政权为了保证社会稳定，通过立法和行政措施为失去收入来源和劳动能力的公民提供基本生活保障的行为，在现代社会，它还是政府调节和控制经济运行的重要手段。社会保障包括社会福利、社会保险和社会救济。社会救助，是指政府和各种社会团体通过一定的机构和专业人员，运用资金、实物、服务手段，向无收入、无生活来源也无家庭依靠并失去生活能力者，向生活在贫困线下或最低生活标准以下的个人和家庭，向一时遭受严重自然灾害和不幸事故的遇难者，实施的一种社会保障措施，使这些社会成员基本生活权利受到保护。社会救助是社会保障体系的重要组成部分，它承担了保障社会成员生存所需最基本条件的责任，并因其面向生活在底层的社会成员而被视为整个社会保障制度的最后一道防线。它保障人的发展，而人的发展是社会发展的中心，故社会救助被视为社会发展的重要标志。下一页返回一、社会救助及其对社会发展的影响

(一)社会救助是满足底层社会成员基本生活需要的重要条件美国人本主义心理学家马斯洛在其著作《激励与个人》一书中指出，人的需要由低级到高级分为五个层次，即生理需要、安全需要、社交需要、尊重需要和自我实现需要。他认为，在低层次需要获得相对满足之后，才能发展到较高层次的需要。这个理沦虽然不是绝对的，但它确实反映了社会上大多数人的一般需求规律。社会救助制度的建立，正是保障社会底层成员生理需要的实现，满足底层民众的基本需要。只有保证这个基础，才能满足社会成员更高层次的需要，促进社会进步。上一页下一页返回一、社会救助及其对社会发展的影响(二)在社会发展进程中出现很多问题，需要完备的社会救助制度去解决在市场经济条件下，生产的市场化使人们进行市场活动时需要依赖于市场和社会而不再是企业。我国在由计划经济逐步向市场经济转轨的过程中，随着就业结构的变化、产业结构的调整和人口增长模式的转变，出现了大量下岗失业、社会贫困人口大量增加、居民收入差距拉大等问题，这些问题如果没有处理和协调好，就会出现贫富悬殊的状况，进而威胁经济发展和社会稳定。而社会救助制度就是协调这些问题的关键，它可以保障困难群体的基本生活，缩小社会分配的差距，使那些在发展进程中由于各种原因获益较少甚至利益受损的人得到一定程度的补偿，协调社会利益关系，维持社会稳定。上一页下一页返回一、社会救助及其对社会发展的影响

(三)体现政府与社会对弱势群体的关怀，增加社会认同，缓和社会矛盾社会救助对因地区差距或自然灾害等原因而造成生活困难的群体提供帮助，是政府不可推卸的责任。由于自然、历史、文化等各方面的因素，地区差别在我国非常明显，如中西部地区比起其他地区就较为落后。另外，某些地区经常遭到自然灾害的破坏，这些地区有很多人都需要社会救济。政府对贫困地区的弱势群体进行救济，特别能体现政府对困难人群的关怀，促进入们对社会的认同，促进社会公平，缓解社会矛盾。上一页返回二、政府社会救助责任及实现

在西方国家，社会救助由来已久，早在19世纪上半叶，英国就开始立法建立社会救助制度。到了20世纪，其他西方国家纷纷仿效，由国家制定社会救助制度，并进行实施与管理，社会救济资金也主要由国家财政负担，政府是社会救济体系中的责任主体。但在我国，由于种种原因，政府在社会救济中的责任一直未能完全体现。因此，非常有必要对政府在社会救助中的责任予以重视和加强。(一)政府社会救助责任

1.构建合理的社会救助制度社会救助事务纷繁复杂，必须有一个稳定合理的、和社会经济发展相配套的制度框架，使社会救助工作进入统筹安排、整体推进、制度运行、健康发展的轨道。政府在其中应当扮演好掌舵者的角色，为救助工作提供规则，包括接受救济的条件、救济经费的来源与分配、救济单位的设定以及对救济单位人员的管理等等。下一页返回二、政府社会救助责任及实现2.规划和指导社会救助工作，主管实施社会救助工作社会救助工作的实施情况事关社会的公平与公正、国家的稳定和安全，尤其社会救济工作事务庞大复杂，更需要政府指引明确的方向，作出科学的规划与指导。政府在社会救助体系中，要以“规则制定者”的角色存在。政府应该制定必要的制度，提供必需的制度和安排。根据国家统计局出版的《中国统计年鉴》指出，2004年我国城市贫困人口约为3700万人，农村绝对贫困人口为2610万人，农村低收入人口为4977万人。可见我国的社会救助对象覆盖面广、人数众多，亟需政府作出适当的规划与统筹。因此，各级政府需要承担搞好规划和经济测算的主体责任。结合我国的财政状况，由中央政府制定长远宏观规划，各级政府和民政部门按地区情况制定专门计划，有关单位人员配合实施。只有政府给予科学的指导和规划，逐步整合和统筹，社会救助工作才能顺利实施。上一页下一页返回二、政府社会救助责任及实现3.国家财政应负担起社会救助的主要费用各级政府必须为社会救助工作提供资金支持，社会救助是政府和社会向公民提供的援助，是政府和社会应尽的职责和义务，资金保障当然是必不可少的。政府作为社会救助的主要组织者，社会救助的资源主要由政府出面筹集和分配。目前，社会救助资金虽然有逐年上升的趋势，但实际总量并不大。因此，各级政府应主动承担主体责任，制定相应的制度，保障资金的落实，加大社会救助资金的投人，保证社会救助体系的正常运行。

4.加强与企业、社会救助组织相互沟通协调单凭政府独力完成社会救助工作，未免力有不逮。目前，很多企业和社会救助组织，甚至个人都愿意为社会救助工作出一份力量，但却缺乏牵头者，往往导致其救助愿望无法得到真正实现。因此，政府应主动承担起组织的工作，通过出台一些政策措施发动社会力量支持救济工作，与企业、民间组织、慈善团体相互沟通协调，并在提供资金、产品和服务等方面不断完善社会救济体系。上一页下一页返回二、政府社会救助责任及实现5.加强社会救助实施和运行的立法保障社会救助工作关系着我国处于底层的贫困人民的生活，关系着我国的长治久安，当然需要政府立法监督其实行，通过法律、行政规章及部门文件等形式实现对救助工作的保障。可以通过全国人大制定《社会救助法》，国务院制定有关社会救助工作的《条例》或《办法》，由政府部门出台有关文件如《通知》和《意见》，逐步把政府角色溶人各项具体工作和政策中。政府完善相关的法律、法规时，要明确获得社会救济是符合法定资格者的合法权益，重点立法保障救助基金的落实，使受助者真正受益。

6.加强政府社会救助中的自我监督社会救助工作的实行需要政府自觉进行内部的自我监督。政府要不断强化对社会救助工作的认识，建立内部监督制度，并把组织监督与法律监督相结合，提高政府的自我监督能力，切实保障社会救助工作的实行，杜绝出现贪污救济资金和物资、优亲厚友等现象。上一页下一页返回二、政府社会救助责任及实现(二)加强政府社会救助责任的意义

1.有利于保障公民的权利，缓和社会矛盾，实现社会稳定社会救助是公民的一项生存权利，是必须得到国家和社会保证的，我国宪法第47条明确规定:中华人民共和国公民在年老、病残或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。人民有难，政府要对其负责，建立和完善社会救济制度，是实现贫困人口基本人权，实现社会公平的需要。另外，社会救助工作是实现人的全面发展的需要，目前我国还存在较为明显的贫富分化，社会成员的收入、财富分配严重不平等，相当一部分社会成员有着非常迫切的社会救助需求，如果不能满足这种需求，社会和谐难以保证，人的发展也受到影响。因此，政府明确并加强其在社会救助体系中的责任，将有利于保障公民的发展权，维持社会公平和国家稳定。上一页下一页返回二、政府社会救助责任及实现2.有利于社会主义管理现代化建设在我国，市场经济体制正在不断完善和发展，需要社会保障体制保障其执行，而社会救济制度是社会保障制度的重要体现，对市场经济体制有保驾护航的作用。建立和完善社会救济制度既有利于减少企业的政策性负担，创造公平的竟争环境，又有利于克服市场的负面影响，调整社会不公，促进经济体制改革的进一步发展。只有政府对社会救济体系进行合理的统筹规划，才能配合我国的经济建设，为社会主义现代化建设排除障碍，保证社会主义管理现代化建设的顺利进行。

3.改善政府形象，建立服务型政府加强社会救助体系中的政府责任，有利于改善政府形象，建立服务型政府。现在，全国都在提倡建立“大社会，小政府”，也就是重视政府的服务功能。就一般意义而言，服务型政府是指以人文关怀、民主、透明、责任、法制等价值为基础，在社会公众的参与和监督下，以提供公平、优质、高效的公共服务为标志的政府形态。而社会救助工作正是体现了政府对百姓的人文关怀与责任，所以，必须大力加强政府在社会救助工作中的责任。上一页下一页返回二、政府社会救助责任及实现(三)政府社会救助责任的实现

1.政府要在思想意识上重视社会救助工作首先，政府人员要明确国家是社会救助体系的责任主体，社会救助强调的是国家和社会对贫困者的责任和义务，是不可推卸的。社会救助工作并不是对贫困居民的施舍和恩赐，许多人贫困是由于社会原因造成的，政府有义务承担对穷人的救助责任。政府应把对社会救助工作持有的“恩赐”的心态转变为“服务”的精神，真正从思想认识上重视社会救助工作，重视受助者的价值与尊严。其次，要加强精神文明建设，推动社会道德的进步。要在全社会范围内倡导社会互助，通过各种渠道进行正面宣传，建设一个社会成员之间能够真正彼此关心、互相支持的社会，一个真正能够关注弱者、救助穷人的社会。上一页下一页返回二、政府社会救助责任及实现2.完善社会救助管理体制要完善社会救助管理体制，关键是政府对各有关部门做好统筹协调。在宏观上，要统一管理，明确分工，由中央政府负责总设计，编制社会救助工作的规划、方针、目标，编写关于保障社会救助工作的行政法规，协调各个部门的工作，财政部门则负责社会救助资金的安排，民政部门负责社会救济的具体事务工作。在微观上，要设立社会救助工作的具体程序(包括中请社会救助的条件、方式，把关中请救助对象是否符合救助条件的审批制度，如何领取救济金等等)，设立监督机制监控负责社会救助工作人员的工作情况，如信访、绩效评估机制等，当然也应该设立奖惩机制，确保在基层落实社会救助工作。上一页下一页返回二、政府社会救助责任及实现3.科学合理地设置社会救助项目，务求全面到位政府设置社会救助项目，应务求覆盖所有困难人群，做到应保尽保。首先要做到一视同仁，城乡一致。由于我国传统二元经济社会结构的影响，我国的城乡经济还有很大差距，贫困群体在城市和农村均有分布，我们在城市建立最低生活保障制度的同时，应该顾及农村地区的情况，做好农村的救助工作，并且与城市最低生活保障制度的建立相连接。其次，社会救助项目的设置要科学全面。我国目前医疗、教育、住房的费用占一般家庭消费支出的大部分，所以，应在这几方面设置专项的救助项目，真正解决救助对象的困难。在这个问题上，笔者认为应该采用北京市民政发展研究中心杨宝山老师的“有选择地分，有条件地合”的方法，即要按照各种专项社会救助的特点，分别确定好自己的救助对象，把与低保对象重合的部分挑出来，由一个部门统一进行救助，其余的则由相关部门负责，实行具体救助措施。这样做，既可以比较全面地覆盖社会救助对象，也可以使救助工作更加规范化。上一页下一页返回二、政府社会救助责任及实现4.按实际情况制定社会救济的标准政府设定救济资金的标准，不能像过去一样，对救济对象的划分进行一刀切，统一标准发放救助资金。政府应该根据救助对象的不同，制定发放资金的标准和方式。如对没有劳动能力的救助对象，应该切实保障他们的生活，直接发放救助资金;对于有劳动能力的救助对象，应当采用以工代贩有偿等方式，尽量不要直接发放救助资金，以防出现“养懒汉”的情形。另外，设定社会救助的标准，还需要考虑地区差别，政府财政要适当倾向较为贫困落后的地区，要加快城乡户籍制度一体化的改革步伐，消除在社会救助方面长期以来城乡不平等、严重不公平的做法，完成城乡社会救助制度的对接。上一页下一页返回二、政府社会救助责任及实现5.实现募集救助基金多元化社会救助是政府的责任，这是无庸置疑的。应该考虑由中央、省、市和区四级财政来分担这笔费用。中央和省级财政参与分担，帮助“老、少、边、穷”地区的城市，市和区负担当地的经费。除此之外，政府还要进一步开放社会救助渠道，鼓励国外的慈善机构和社会团体，在境内开设各种形式的慈善救助机构，促进民间组织、团体的稳步发展，争取慈善团体的捐助。也可以加强与国际救助机构之间的合作与联系，争取更多的外部资源来支持社会救助事业的发展。要通过政策来引导企业出资从事社会救助事业，大力发展以从事社会救助为公益目标的非营利性质的社会组织。在基层社区合理分布捐赠站点，建立自上而下的社会捐赠网络，以保证社会捐赠正常开展。上一页下一页返回二、政府社会救助责任及实现

6.加强社会救助的立法与监督，保障其顺利实施通过政府立法，规范社会救助程序，特别是对各类需要救助的人员进行严格审核，真正的为真实需要救助的人群提供生活上必要的帮助和便利。通过立法，可避免出现挪用、截留、贪污救济金、救济物资、优亲厚友现象。所以很多专家建议尽快出台《社会救助法》，对社会救助的意义和地位、理念和原则，以及社会救助的主体、对象、类别、标准、程序、机构、人员、管理和资金来源等等进行明确规范。在通过立法确认陷入困境的公民受救助权的同时，也要鼓励他们通过各种形式参与到社会救助工作中去，包括加强救助对象的自我组织，这不仅有利于社会救助体系的完善，而且有利于救助对象自身的能力提升，促进被救助者通过自救摆脱贫困状态。有效监督是社会救助的保障，在这个方面，政府不能既做“运动员”，又做“裁判员”，社会救助工作除了接受司法监督和政府的监督部门监督外，还要接受群众监督和舆沦监督。要通过各种渠道，听取各方面的意见，特别是社会底层民众的心声，这样才有利于社会救助工作的顺利进行。上一页返回三、社会救助政策及有效执行(一)社会救助政策社会救助政策是国家为了实现对社会困难群众的救助、解决困难群众的特殊问题而制定的一系列针对特定救助对象的条例、办法、方针、措施等等。自新中国建立半个多世纪以来，各种救助行为基本上都具有对应性的规则，如我国城市居民最低生活保障的规则依据是1999年国务院下发的《城市居民最低生活保障条例》;农村五保户供养制度的依据是1994年国务院颁发的《农村五保供养工作条例》及2004年民政部等多个部门联合推出的《关于进一步做好农村五保供养工作的通知》;对农村特困户进行救助的法律文件是2003年民政部下发的《关于进一步做好农村特困户救济工作的通知》;对城市生活无着落的流浪乞讨人员救助管理的文件是2003年7月民政部通过的《城市生活无着落的流浪乞讨人员救助管理办法》;下一页返回三、社会救助政策及有效执行关于灾害救助的文件是民政部制作的《应对突发自然灾害工作规程》;关于医疗救助的规定是2003年民政部等部门联合下发的《关于实施农村医疗救助的意见》、2003年7月民政部办公厅下发的《关于建立城市医疗救助制度有关事项的通知》及2004年民政部与财政部共同制定的《农村医疗救助基金管理试行办法》;与教育救助相关的文件是1994年原国家教委与财政部共同发布的《关于在普通高等学校设立勤工助学基金的通知》、1997年教育部与财政部联合推出的《关于进一步加强高校资助经济困难学生工作的通知》及2004年教育部与民政部下发的《关于进一步做好城市特殊困难未成年人教育救助工作的通知》;在住房保障方面的法律文件有1994年建设部发布的《城镇廉租住房管理办法》及2004年该部与财政部等联合下发的《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》。上一页下一页返回三、社会救助政策及有效执行(二)社会救助政策执行

1.社会救助政策执行的涵义及社会影响社会救助政策执行是指对有关社会救助的决定、办法、方针、政策、措施的具体实施，是实现社会救助目的的重要过程，并且社会救助政策执行是反映社会救助政策是否满足困难群众的现实需求的有效检验。改革开放20多年来，我国国民经济持续高速增长、国民生产总值(GDP)跨身世界前列，人民生活水平总体上达到了小康水平。但目前还存在着一些不公平现象，社会主义仍然面临着各种挑战，有些矛盾和问题比较突出，如贫富差距偏大，困难群体得不到有效救助、城市居民最低生活保障仅限于食物保障而无法缓解其他困难，农村贫困人口缺乏制度化的生活保障机制等等。这些问题都与社会救助政策的有效执行密切相关。社会救助政策执行重要性日益受到关注，对社会有着深远的影响，具体表现在以下几个方面:上一页下一页返回三、社会救助政策及有效执行

第一，社会救助政策执行是国家履行保障居民基本生存权职责的具体表现。生存权是居民最基本的权利，亦是获得其他一切权利的前提，当居民靠个人能力难以维持最基本的生存、生活时，社会救助政策的执行就为其提供款物接济和扶助，维持其基本生活，帮助其渡过难关，保证公民生存权的真正能够实现。第二，社会救助政策执行是维护社会的正常秩序，实现社会安定的必然要求。当人们连最基本的生存权都受到威胁时，往往就会不惜向法律、向社会、向国家作挑战，破坏社会的有序运行。社会救助政策执行为困难群众提供了基本的生活保障，安定困难群众的心，让社会、国家成为他们在困难时候可依赖的对象，并且主动维护社会的良好秩序。第三，社会救助政策执行是消除贫富分化、促进社会经济发展和繁荣的有力保证。社会救助政策执行为社会困难群众解决了最基本的生存、生活烦恼，使得他们有机会可能去设法做到自力更新、摆脱贫困，为社会经济发展贡献自己的力量。上一页下一页返回三、社会救助政策及有效执行

第四，社会救助政策执行是实现经济发展成果共享的具体体现。社会主义的最终目的是实现共同富裕，而困难群众绝大部分是社会高速发展的牺牲者，他们为建设繁荣发展的社会贡献了自己的力量。在社会发展如此快速的今天与困难群众共享社会发展的成果是社会救助政策的具体要求。

2.提升社会救助政策执行有效性的设想

(1)提高社会救助政策执行人员的认知水平。第一，要社会救助政策执行人员充分认识到贫困的原因主要不是由个人造成的而主要是由社会的原因造成的。例如在我国体制转轨和社会转型过程中，由于国企改革而使一部分下岗人员陷入贫困，由于经济结构调整造成的失业人员的贫困以及由其他经济的、行政的原因造成的贫困等等。既然贫困的原因主要是由社会的原因造成的，社会和政府就应该理所当然地承担起救助穷人的责任，支付社会变迁的成本。同时，社会和政府救助穷人，也不是向穷人施恩，而是维护社会稳定，实现社会主义市场经济协调发展和构建和谐社会多必须实行的制度和政策措施。因此，在社会救助政策执行时必须克服那些过时的观念，树立与构建社会主义和谐社会相适应的现代社会救助观念。上一页下一页返回三、社会救助政策及有效执行

第二，政府部门在困难群众获得基本的帮助后，还应加强公民的基本权利和义务教育，明确获得社会救助是公民的一项基本权利，同时也必须尽公民的义务，让困难群众在接受社会救助的同时参加社区组织的公益劳动、接受人户调查、力所能及地帮助别人;广开就业渠道，对贫困家庭中有劳动能力又有一技之长的人员，想方设法提供就业岗位，创造就业机会，实现再就业;对有劳动力但无一技之长的人员应采取各种方式，集中组织墙训，使其就业，实现低保对象“有进有出”。要使“主动中请社会救助，积极走出社会救助”的观念深入人心。第三，建立政府工作的阳光政务平台，让社会救助政策执行更加的透明公开。明确救助方针政策、救助主体、救助对象、救助内容特点;建立求助机制，在充分宣扬社会救助政策的同时，广开言路，通过信访、专线等形式为困难群众提供求助的渠道。

上一页下一页返回三、社会救助政策及有效执行第四，提高社会救助工作者的素质，建立专业化的工作队伍。仅凭乡镇、街道或者村、旅区居委会分管民政工作的同志担任社会救助政策的执行工作，真可谓是力不从心，忙不过来。为此建议通过增设编制或招聘方式来解决救助工作人员偏少的问题，建立专业化工作队，强化墙训，择优上岗。专业化工作队伍的建立是整个社会救助工作健康有序开展的前提和基础。面对社会的弱势群体，救助工作人员要有过硬的专业知识，还需要有高尚的职业道德和较高的政策理沦水平，尊重困难群众的尊严，在人格平等的前提下对困难群众进行救助。

(2)加强对社会救助政策执行的监督。社会救助承载有人道、和谐及政治等多种目标要求，所以如何确保救助物质与资金公正地用于被救助者身上的重要性是不证自明的。公开且透明的监督机制之构建也是社会救助政策执行过程中不可或缺的内容。加强监督机制建设，运用规范有序、公正透明的监管手段，行政执法监督、资金发放监管、行风政风评议等手段多管齐下，实现救助工作网络自身约束与外部监督的有机结合，保证社会救助工作规范、有序地推进。阳光之下无秘密，预防与消除一些可能的不法行为的发生，则可以通过如下途径加以保障:上一页下一页返回三、社会救助政策及有效执行

一是健全对社会救助政策执行的内部监管。注重依法行政，做到依法救助。注重执法监督，建立有效的行政责任和行政监督机制，明晰各级政府和职能部门的层级职权，实行自上而下的监督。制定监管制度，规范社会救助政策执行管理，明确社会救助政策执行主体的权利和义务以及社会救助政策执行要求和执行错漏的处罚措施，成立社会救助政策执行监督小组，设立监督举报电话，制定贯穿事前、事中、事后全过程的预警机制和监督机制。二是加强社会救助政策执行的外部监督。建立社会评议制度，定期将社会救助工作情况在电视和报纸上公布，在政务、村务公开栏上公布，接受社会评议;每半年社会救助政策执行主体要向当地的居民、政协、人大报告一次社会救助工作执行情况，向社会公开社会救助工作的服务项目、办事依据、程序及监督投诉渠道等，主动接受监督指导;设立举报箱，设置社会救助政务公开网站，使社会救助工作时刻处于公开、透明状态和社会监管之下，及时发现，及时处理工作中出现的问题，能有效遏止社会救助政策执行中的违规、违纪、违法现象。同时，联系媒体、群众设立救助监督网络对各部门的救助工作效能进行监督评议，有效督促，本着“徒善不足以为政，徒法不足以自行”的精神，强化法律责任追究机制。上一页下一页返回三、社会救助政策及有效执行(3)整合社会救助管理，强化社会救助政策执行效果。要建立政府主导，民政主管，部门配合，社会参与的工作机制，在政府的统一领导下，各级民政部门主管，财政、教育、卫生、劳动、司法、工会、共青团、妇联等共同参与，协力做好社会救助工作。要明确职责，合理分工。属于医疗的全部归人卫生系统、属于基本生活的全部归人民政系统，总之在各自的职责范围内明确分工，各司其职，相互配合，形成合力，使救助资金、物资、设施、信息等资源得到合理调度使用，避免出现施救中的重复与遗漏现象，或者相互推谱的情况，以降低救助成本，提高救助效果。或者也可以采取“救助对象统一管理，资金共同分担，统一使用”的救助制度。也就是说，各部门所能提供的救助资金集中在一起，所有救助对象由民政一家分类统计，根据各单位提供救助资金的多少，由民政具体分配救助对象数量，其余部分由民政兜底。这样既可避免救助对象的重救、漏救现象，同时也便于统一救助标准。上一页下一页返回三、社会救助政策及有效执行

作为主管的民政部门必须适应政府职能转变的需要，建立起完善的指导、协调和监督机制对社会救助工作实行间接、宏观的管理。实际上，社会救助工作的重心在镇、街道与村组，所以将社会救助工作归口到基层组织是一种比较务实的选择。当下，可作如下思考:在宏观上，可考虑在民政部门内部设立专职的工作机构。由其在法律授权的范围内制定救助规划、提供救助信息、协调救助工作等;在微观操作层面上，可考虑构建“村(居)一镇(街道)一市”的上行管理网络和“市一镇(街道)一村(居)”的下行服务网络。如此，不仅可以打破眼下各相关部门各自为政重复救助的局面，而且也有益于社会救助效能在全社会最大化的释放。上一页下一页返回三、社会救助政策及有效执行(4)加强法规建设，建立健全社会救助法律体系。法律法规条例是做好社会救助工作的依据，只有依靠严格的制度约束，才能使救助工作有章可循。当前，要根据社会救助的实际，逐步修订和完善城镇居民最低生活保障制度、农村特困户救助制度、医疗救助制度、农村“五保”户和城市“三无”对象集中供养制度、助学制度、生活无着流浪乞讨人员救助制度、司法援助制度、困难职工帮扶制度、城乡居民住房救助制度、自然灾害及突发性事件临时救助等制度，要对各项社会救助的原则、对象、类别、标准、程序、资金来源等作出相应规定，使各项救助工作走上规范化轨道，出台制度后，要向社会公开。尤其是省级出台了一些制度后，市级要随之修改出台相应的政策措施。否则，基层操作起来难以实施。上一页下一页返回三、社会救助政策及有效执行

此外，要尽快推动《社会救助法》的出台，对社会救助的实施主体、对象、范围、期限、条件、监督、责任、义务等方面进行规范，使救助工作有法可依、有章可循，从而保证社会救助做到公开、公平、公正，更好地发挥社会救助工作的社会效益，切实落实《宪法》赋予公民获取社会救助的权利。在立法的同时还必须强调建立社会救助的实施机制，尤其对社会救助实施过程进行严格监督，包括对社会救助机构及其从业人员的监督，对救助物资与实物管理的监督，对社会救助的公正度进行监督，对社会救助的效益进行监督等。另外，要通过立法确认陷入困境的公民的受救助权，认真倾听救助对象的声音，鼓励他们通过各种形式参与到社会救助工作中去，包括加强救助对象的自我组织。上一页下一页返回三、社会救助政策及有效执行

(5)增加社会救助政策执行的财政支持，建立多渠道供给机制。一是要加大政府对社会救助的资金投人，增加政府对社会救助政策执行的财政支持，提高财政支出在社会保障上的比率，使得社会救助政策执行资金供需趋于平衡。二是要通过扩大筹资渠道的方式增加经费投人。社会救助效能的释放离不开足额经费的支持，单靠政府的资金投人还解决不了这个问题，因而有必要拓宽救助资金的来源渠道，社会救助本是全社会性的，所以要变单一政府投人为政府与民间双管齐下的资金投人模式，并建立“以经常性救助为基础，以临时性配套为补充”的社会救助体系，从而提升我国防贫的能力。开辟社会救助资金筹集渠道，鼓励、支持知名企业和社会名流以企业或个人名义设立民办社会救助慈善基金。上一页下一页返回三、社会救助政策及有效执行

对企业和个人用于捐助各类公益事业和社会救助的资金给予税收政策优惠，鼓励企业和个人向社会救助机构、慈善基金捐款捐物。对于企业和个人捐助设立的社会救助基金，由基金管理机构自行管理、自主投资，基金的增值部分，只要向政府和社会公告资金的来源和去向，就可以免征相应的税收，对自愿成立社会救助基金的发起人、提供捐助的有功人上，政府要予以表彰，条件许可的情况下，要按照规定的程序，政府也可以注入一定的资金，共同建立社会救助基金，并参与社会救助基金的管理，确保社会救助资金规范运作，服务社会、稳定社会。上一页返回四、城市最低生活保障制度目前城市的社会救助是以最低生活保障制度为基础展开的。(一)城市最低生活保障制度的基本内容城市居民最低生活保障制度是政府对贫困人口按最低生活保障标准，实行差额救助的一种新型社会救济制度，是一种“以保障居民基本生活为目的，科学、合理地确定最低生活标准，然后对其家庭成员的人均收入低于最低生活标准给予差额补助的社会保障制度”。其基本内容是指构成城市居民最低生活保障制度的各个方面的总和。虽然由于各地城市居民最低生活保障制度的内容不尽相同，但从各地具体实践来看，一般情况下，城市居民最低生活保障政策制度的内容包括保障范围、保障标准、保障资金的来源与管理、工作程序、管理体制和运行机制五个方面。下一页返回四、城市最低生活保障制度

一是明确城市居民最低生活保障制度的保障范围。传统社会的救济制度的保障对象范围较小，主要是所谓“三无”人员，即无劳动能力、无生活来源和无法定赡养、抚养、抚养义务人的人员，也有一部分特殊救济对象。《城市居民最低生活保障条例》则作了这样的规定:“持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利。”二是确定城市居民最低生活保障制度的标准。关于城市居民最低生活保障标准的依据和原则，《城市居民最低生活保障条例》作了这样的规定:“城市居民最低生活保障标准，按照当地维持城市居民基本生活所必需的衣、食、住费用，并适当考虑水电煤气(燃气)费用以及未成年人的义务教育费用确定”②。在同一省级行政区域内，影响城市居民最低生活保障标准的因素基本上大同小异，虽然各因素的影响程度有较大差异。各大、中、小城市依据自身的情况确定“低保线”。实践中主要由地方的生活水平和财政能力确定，以各地的消费价格指数为依据，从各省公布的“低保”标准来看，2005年全国31个省会城市和直辖市的“低保线”差距悬殊，最高的广州市为330元/人·月，而最低的乌鲁木齐市仅161元/人·月，两者相差一倍多。上一页下一页返回四、城市最低生活保障制度

三是提供城市居民最低生活保障制度的保障资金。《城市居民最低生活保障条例》中关于“保障资金”的条款规定:“城市居民最低生活保障制度所需资金，由地方人民政府列人财政预算，纳入社会救济专项资金支出项目，专项管理，专款专用。”由此可见，“低保”经费来源以国家财政拨款为主。从2003年起，中央财政的拨款比例已超过600n。同时，这一规定也明确了财政和社会捐赠资助是城市居民最低生活保障制度资金来源的两个渠道，明确了地方政府是城市居民最低生活保障资金的主要责任者。四是规范实施城市居民最低生活保障政策的工作程序。城市居民最低生活保障制度，一方面关注的是公民的生存权，另一方面又受政府财政能力的制约，这项工作牵动的大都是利益关系、涉及的政策导向，必然十分复杂，非常敏感。因此，城市居民最低生活保障工作的每一个环节、每一道程序都不只是影响到这项工作本身，而且会影响甚广。也正因如此，《城市居民最低生活保障条例》用了相当大的篇幅，不厌其烦地规定了城市居民最低生活保障工作从中请、调查、审核审批、保障金发放、动态管理到行政复议到行政诉讼的每一个细节。上一页下一页返回四、城市最低生活保障制度

五是制定城市居民最低生活保障政策的管理体制和运行机制。城市居民最低生活保障工作涉及许多方面，单靠某个部门或某一部分人是不可能做好的。为此，从1993年上海市建立这项制度开始，各地就非常重视对其管理体制和运行机制的探索和完善，逐步总结出了“政府领导、民政主管、部门配合、基层落实”的管理体制，形成了以法制化、社会化、信息化为特征的运行机制。(二)我国城市最低生活保障制度的发展进程我国最先建立城市最低生活保障制度的城市是上海，1993年6月1日上海市政府首先宣布建立“最低生活保障制度”，1997年国务院发布《关于在全国建立城市最低生活保障制度的通知》，到1999年9月，全国所有的城市都建立了城市最低生活保障制度。同年的9月29日国务院颁布了《城市居民最低生活保障条例》，该条例自切月1日起实施。2001年国务院办公厅发布的《关于进一步加强城市居民最低生活保障工作的通知》，就要求“认真落实最低生活保障对象在住房、医疗、子女教育、税收、水、电、煤气等方面的社会救助政策”。上一页下一页返回四、城市最低生活保障制度2002年7月我国基本实现了“应保尽保”的工作方针，当时共有193。万名的城市困难群众的基本生活得到了基本保障。截止到2005年底，全国城镇共有997万户，合计2232.8万城镇居民获得了城市最低生活保障制度的资金帮助。在我国城市最低生活保障制度的建设过程中，大致经历了两大发展阶段:

第一阶段:1993--1999年的试点和推广阶段。1993年6月，在调查研究的基础上，上海市率先建立了城市居民最低生活保障制度，由此开始，最低生活保障制度在越来越多的城市开始试点。如表2所示，到1995年5月，全国共有6个城市初步建立了“低保”制度，他们分别是上海、厦门、青岛、福州、大连和沈阳。这些城市的试点工作产生了正面的社会反响，并引起了民政部和其他城市的广泛关注。1995年最低生活保障制度得到民政部的认可，并决心在全国组织推广。此外，烟台、广州等东部沿海城市根据自身的实际情况，先后构建了这项制度。

1997年，国务院发出《国务院关于在各地建立城市居民最低生活保障制度的通知》(国发巨199729号)，它为此后《城市居民最低生活保障条例》的制定、颁布奠定了必不可少的基础。它第一次确认了在全国范围内普遍建立城市居民最低生活保障制度的目标;。上一页下一页返回四、城市最低生活保障制度第一次提出了在全国建立这项制度的时限要求，极大地加快了城市居民最低生活保障制度的推广速度。这一政策的发布，大大地促进了全国城市居民最低生活保障制度的建立，这是我国城市居民最低生活保障制度建设工作从探索阶段进入全面推广阶段的重要标志第二阶段，1999年至今的普及与完善阶段。到1999年9月底，全国668个城市和1638个县政府所在地的建制镇都已经建立了城市居民最低生活保障制度，同年又出台了《城市居民最低生活保障条例》，这标志着正式在全国范围内建立了居民最低生活保障制度，同时，也体现了最低生活保障制度已经成为我国的一项正式法律制度。进入新世纪，最低生活保障制度不断得到提高和完善。无沦是保障对象的范围、保障金的水平，还是“低保”经费来源和救助方式等，各方面都得到提高。而且，中央对“低保”工作的关注，对“低保金”投人力度空前加大，更直接促进“低保”政策的发展和完善。上一页下一页返回四、城市最低生活保障制度(三)加强城市最低生活保障制度建设的意义

(1)加强城市居民最低生活保障制度建设，可以更好地完善我国的社会救助体系，建立和完善适应社会主义市场经济体制的城市最低生活保障制度，有利于推动现代企业制度建设与企业的发展。缓解社会分配不公，缩小贫富差距，保护社会弱者。加快社会经济平稳快速发展，体现社会公平正义，这也是构建社会主义和谐社会的必然要求。

(2)加强城市居民最低生活保障制度建设，可以使“低保”政策的制定更具可行性和现实意义，更贴近群众，能更有效地保护人民群众的切身利益和保障人民群众的基本权益，降低“低保”政策在实施过程中的梗阻。党的十一六届六中全会提出，社会和谐是中国特色社会主义的本质属性，构建社会主义和谐社会，全面贯彻落实科学发展观是建设中国特色社会主义事业总体布局和全面建设小康社会全局的重大战略任务。而最低生活保障制度作为我国社会保障体系中的最后一道安全网，对我国城市最低生活保障政策调整进行探讨，能更好地保障贫困居民的基本生活权益，对推动社会和谐进步有着重大的意义。上一页下一页返回四、城市最低生活保障制度(3)加强城市居民最低生活保障制度建设，有利于建立稳定的社会政治环境，保证改革与发展的顺利进行。随着改革开放的深入发展，从上世纪50年代开始，城市贫困问题日益突出，城市贫困群体由传统救济对象“三无人员”增加了下岗职工、失业人员和离退休人员。整个城市弱势群体的绝对数呈上升趋势，贫困程度也在上升。城市“低保”制度有利于解决和保障困难居民的最基本生活问题，也反映了党和人民政府关心群众生活，为人民群众谋利益的根本宗旨和优良传统。对于保持稳定民心，社会长期稳定与和谐十分重要。(四)我国城市最低生活保障制度建设中存在的主要问题城市最低生活保障制度在我国实施的时间已有18年的历程，它从无到有，发展迅速。在它迅速发展的同时，政府为了城市最低生活保障制度的不断完善也都做出了许多政策上的调整与健全，但相比其他发达国家我国的社会保障制度却仍处于相对落后的水平，其发展速度与现在城市发展需求仍然存在一定的差距。城市最低生活保障制度在执行过程中存在以下的不足:上一页下一页返回四、城市最低生活保障制度1.政府中的部分工作人员的救助意识不强，“低保”政策调整定位不够明确城市最低生活保障制度是一种以政府为主导的社会救助型的公民福利制度，其实施及责任主体都显然是政府及其相关部门。在实际的实施过程当中，政府的实施主体意识的的确确地做到了对城市最低生活保障制度的承担，但其责任主体的意识却显得模糊。政府内部的相关部门以及政府与外界的社会团体的关系相互互动不足，导致城市最低生活保障制度的施行往往单一地由政府的特定部门负责，实施环节也不够紧凑，造成城市最低生活保障制度救助的体系不够完善，部分应保的人员及应该救济的生活所需出现空白，以及从事城市最低生活保障制度的管理人员对城市最低生活保障制度的权责意识不强，从而直接造成救助主体的救助意识存在偏差。上一页下一页返回四、城市最低生活保障制度

首先，对最低生活保障制度被称为“最后的安全网”的真正含义的了解存在误差。《条例》本身的含义是毋庸置疑的，问题在于实施。当把最低生活保障制度称为“最后的安全网”时，最基本的含义就是，在此之下再也没有组织、制度的安全网了。一个人在遭遇收入断绝或接近断绝的困境时，如果不能得到这项制度的救助，就会陷入贫困的陷阱。①从这个意义上说，社会救助制度的定位应该是一项独立的制度，是面向全民的，它保障的是公民的基本生存权利。其次，对“低保”制度是消极取向的救助制度还是积极取向的救助制度定位不明确。目前，我国的“低保”制度在此问题上的定位比较含糊。从理沦上说，如果定位于消极救助的活，在实际工作中就会导致救助标准偏低、救助措施单一、救助工作简单化，不能有效满足贫困者的基本生活需求，“低保”对象将长期依赖微薄的“低保金”勉强维持生存。如果定位于积极救助的活，就应当对“低保”对象的类型进行区分，不仅要根据实际情况适当提高“低保”标准，而且要求采取适当政策促进“低保”对象就业。实际上，这将增加“低保”工作的复杂性。上一页下一页返回四、城市最低生活保障制度

再次，对“低保”是单一的生存救助制度还是一种综合性的生活救助制度的定位不明确。这是“低保”制度设计的一个重要问题。现行“低保”制度基本上是一种生存救助制度，救助标准整体偏低，仅能保障低收入者的温饱问题。而且现行“低保”制度主要局限于单一的现金(实物)救助，生活服务援助不足，难以有效地改善贫困居民的生活质量。事实上，贫困家庭既需要解决基本的温饱，也需要在就业、医疗、教育、住房、交通等方面得到社会的帮助;既需要现金(实物)救助，也需要多种生活服务。如果“低保”制度能够兼顾贫困家庭多方面的、多类型的基本生活需求，也就是发挥其综合性的救助功能，这将有效地促进贫困者摆脱贫困，逐步融入社会。

2.“低保”标准制定及实施不规范关于“低保”标准的制定问题，主要有两个突出问题:其一是制定最低生活保障标准的依据是什么;其二是最低生活保障标准的制定权由谁来行使。上一页下一页返回四、城市最低生活保障制度

根据《城市居民最低生活保障条例》第6条第1款的规定，“城市居民最低生活保障标准，按照当地维持城市居民基本生活所必需的衣、食、住费用，并适当考虑水电燃煤(燃气)费用以及未成年人的义务教育费用确定。”①实践中，在制定最低生活保障标准时，大致有三种方式:一是经较为科学的调查研究并结合当地的财政能力来确定标准，如北京、上海、重庆等，保障水平较符合当地的实际;二是参照与本地发展程度类似的城市之保障标准，并且结合本地的财政能力来确定标准，相当一部分城市采取这种方式，保障水平有可能偏低;三是完全依据当地的财政能力来确定标准，绝大多数中小城市采取这种方式，保障水平大多偏低。②以这样的方式作为“低保”标准再制定的依据，是不规范的，一定程度上影响了“低保”的相关政策制定及实施。上一页下一页返回四、城市最低生活保障制度

关于最低生活保障标准的制定权由谁来行使的问题，依据《城市居民最低生活保障条例》第6条第2款的规定，将城市居民最低生活保障标准的制定权赋予地方政府行使，但是，地方政府制定最低生活保障标准时未受到行政以外的其他机关的制约或监督，具有较大的自由裁量权，实践中各地依据“菜篮子”测定法与本地财政实际确定保障标准，这种测算方法主观因素起了较大作用。从最低生活保障的基本权利性质看，政府的最低生活保障标准制定行为应该受到法律的规制，同时，也应设立相关的监督体制和机构，否则，这将对保障公民的基本权利产生弱化或降低等负面影响。在城市最低生活保障制度的具体实施中，相应规范设置也明显不足，没有明确的《社会救助法》来从法律的层面上去保证城市最低生活保障制度的实施及其标准。对相关管理人员的管理权限和职责、管理方式、资金来源以及处理方法等缺乏明确规定，而且对中请的资格方面条件宽松，动态管理的机制不够成熟。社区中负责城市最低生活保障制度的专业人员对动态管理意识的忽视，在审批过后缺乏相应的跟踪调查，缺乏对城市最低生活保障制度的受保人员家庭情况的及时了解，从而会造成部分“骗保”的情况出现。上一页下一页返回四、城市最低生活保障制度

在机构建设方面，城市最低生活保障制度也存在不足。政府内部的相关部门的关系存在相互互动不足的问题，政府部门内部缺乏一个完善的协调机制去处理在实施城市最低生活保障制度过程中所涉及的政府职能部门的关系，如社会保障部与劳动就业部，从而导致在实施城市最低生活保障制度的时候出现救助环节的脱离，没有办法形成一个以政府为责任主体的良好的紧密的救助体系，导致城市最低生活保障制度的施行往往单一地由政府的特定部门负责，实施环节也不够紧凑，造成城市最低生活保障制度救助的体系不够完善，部分应保的人员及应该救济的生活所需出现空白。

3.“低保”政策调整仍存在歧视和不公正现象第一，对象界定存在歧视。目前城市“低保”制度所保障的对象还仅限于有城镇户口的贫困群体，那些在城镇有固定职业、固定居所及稳定收入，但无城镇户口的进城务工、经商人员还没有被纳入进去。从某种程度上讲这是一种制度缺陷，是不合理、不公平的。城镇人口享受了他们创造出的成果，当他们生活遇到困难时却没有给予必要的救助，这是不合乎道义的要求。上一页下一页返回四、城市最低生活保障制度

第二，对于贫困人群存在鄙视和不公正的态度，恶化了制度运行环境。把这一群体视为不劳而获，认为贫困者不自立、不努力，甚至是好逸恶劳，依赖国家和集体等。这对贫困人群要求政府救助以及有关部门制订救助政策、帮助贫困人群方面都产生了消极的影响。执行保障工作的有关部门和人员也在救助对象的认定上设立了近乎苛刻的标准和条件，使正当获得社会保障权利成为低人一等的事情，恶化了社会最低生活保障制度正常运行的社会环境。第三，歧视和不公正使得贫困人群逐渐脱离所生活的群体，社会融入能力逐渐下降，不利于社会稳定和经济发展。

从表3中我们可以发现:过年不走亲访友的贫困家庭比例已经很高，最高的天津竟高达6500;与邻居或同事基本不来往的比例最高的达到了:3100;经常觉得接受政府救济会被人看不起的最高比例已经达到了2300。贫困人群脱离所生活的社会圈子的现象已经很严峻，加剧了社会的两极分化趋势，极容易引起社会的动荡，不利于社会的稳定和经济的发展。上一页下一页返回四、城市最低生活保障制度

4.“低保”政策调整以救助为主，忽略就业脱贫目前，我国“低保”政策调整仍以救助为主，而协助低收入者脱贫的政策、措施较少。救济、补助仅能维持低收入者的基本生活，要想从根本上解决低收入群体的保障问题，关键是要创造条件让其重新进入就业行列。但从总体上看，我国现行社会保障侧重于低收入群体的生活保障，相对而言，以增强贫困人群的劳动能力、充分有效地使用贫困人群劳动力为主要内容的就业保障方面还比较薄弱。从世界各个国家实施城市居民最低生活保障制度的作法来看，非政府组织成为参与最低生活保障制度建设的一支重要力量，但是在我国，非政府组织参与低收入者保障事业的制度和机制尚不健全，非政府组织参与低收入者保障事业的作用还远没有发挥应有作用。上一页下一页返回四、城市最低生活保障制度5.没有及时根据“低保”政策实施的效果进行调整虽然我国已出台《城市居民最低生活保障条例》等一系列的政策，但其在实施过程中，仍存在一些缺陷，而相关部门却没有根据其实施效果，对其进行调整。政策的缺失，直接导致许多与“低保”密切相关的具体工作缺乏必要的政策规定，相关部门、人员工作起来无法可依。例如，如何计算“低保”中请者的家庭财产?如何区分不同规模的家庭而给予差别化救助?如何满足贫困家庭的医疗需求、教育需求与住房需求?如此等等，都没有统一的政策规定。经济发达地区，有的在自主探索;经济落后地区，干脆就不管，从而直接妨碍了“低保”制度的效益最大化。除此以外，如前文提及到的，受保者的权利义务问题，在《条例》设计的本身已存在缺失，而在实践中更反映出其问题，可是，相关部门至今却仍没有根据其实施效果对政策作出调整。上一页下一页返回四、城市最低生活保障制度6.政策调整后对受保者权利义务的规定仍不明确目前，关于接受最低生活保障的被保障者的权利与义务，《城市居民最低生活保障条例》的相关规定尚不明确，有些内容规定在实施中易引起歧义。如该条例第切条第3款规定:“在就业年龄内有劳动能力但尚未就业的城市居民，在享受城市居民最低生活保障待遇期间，应当参加其所在的居民委员会组织的公益性社区服务劳动。”那么，这究竟是否为义务规定?换言之，这是否意味着若不参加公益劳动就不能领取最低生活保障金?在此，暂且不沦将参加公益劳动规定在条例中是否妥当，由于这个规定本身模糊，在实践中有些地方将其作为提供最低生活保障的资格要件。如广州市民政局自2006年1月1日起施行《广州市城镇最低生活保障救济人员参加公益劳动规定》，其中规定，城镇最低生活保障救济人员，在就业年龄内(女18至50周岁、男18至60周岁)有劳动能力但尚未就业的，每人每周参加适当公益劳动不得少于3个半天(总计10.5小时)。公益劳动主要包括:参加社区环境卫生的清洁;参加社区治安巡逻;为社区“三无”人员和重度残疾人员提供帮助和服务等。上一页下一页返回四、城市最低生活保障制度对于符合参加公益劳动条件的最低生活保障人员无正当理由，每月两次不参加公益劳动，经批评教育无效的，按照规定处理，取消其最低生活保障救济的资格。此外，规定四类最低生活保障人员可以免除参加公益劳动。由此看来，作为地方政府规章，其上述规定的内容实际上是增加了享受最低生活保障的资格条件，这与作为《条例》关于享受最低生活保障的资格条件规定是相违背的，尽管实行这一政策的目的还是为了让无劳动能力的人得到照顾，使有劳动能力的人尽可能地为社会做点贡献，防止好逸恶劳意识的滋生。

7.低保制度资金来源单一，缺少对社会救助团体资源的充分利用城市最低生活保障制度是一项由各级人民政府对本行政区域内具有本地常住户口无法维持基本生活的人员给予的救助，其具体工作主要是对被救助人员进行物质上的援助。因此，城市最低生活保障制度的救济金是否充足、资金的管理是否完善，则成为城市最低生活保障制度开展的重要前提。上一页下一页返回四、城市最低生活保障制度但是，目前城市最低生活保障制度所需资金明显存在资金筹集来源单一的问题，其运行的资金主要由省或者市、区政府的财政拨款来维持，对政府的物资和政策依赖性强，忽视了社会民间组织的资源，政府在相应方面的投人程度增长速度不快、救助金额的增长比例没有与每年低保增长的支出形成对应。就算是存在与社会团体、个人的捐款合作，但这部分的款项在城市最低生活保障制度保障金的支出中所占比例仍然较低，没有做到政府与社会力量的有机结合。体现出政府与社会团体的协调合作不足。资金的管理方面，也存在缺乏信息公开，资金运用及资金管理透明度不足的情况，对资金的运作和收支缺乏公开机制来接受人民群众的监督，同时，资金的运行也欠缺一个专门管理机构负责城市最低生活保障制度保障金的开支。上一页下一页返回四、城市最低生活保障制度

事实上，城市最低生活保障制度的实施应该不只是政府单独承担，更是全社会都要承担和关注的问题。但政府与社会团体(如社会慈善机构)没有形成一个有效的合作关系，在实施救助的过程中往往只偏重于政府财力物力上的付出，而偏废了社会民间团体的资源和力量，缺乏健全机制去合理运用已有和所有的资源去达到城市最低生活保障制度的实行更为完善，使政府在实施城市最低生活保障制度的时候孤军作战，没有充分利用好民间的社会组织的资源，做到政府与社会团体的有机结合，在施行城市最低生活保障制度之时综合运用好各方的资源条件。由于不沦在物资还是在人手协助方面，政府都没有充分利用好社会相关的各项资源，因此，导致在实施城市最低生活保障制度过程中造成不少能够避免的不必要的阻力(如人手不足等情况)。在物资的保障中，也出现由于过分依赖政府地方财政的支出而造成部分地方政府财政困难的现象，这种情况同样是能够通过充分结合社会资源的方式来解决的。下一页返回上一页四、城市最低生活保障制度

(五)完善城市最低生活保障制度的建议

1.强化政府主体责任，促进政府与社会团体之间的相互合作政府在实施城市最低生活保障制度时，应该注意到自己责任主体的角色，在注重政府内部各个关于实行城市最低生活保障制度的部门之间的协调合作的同时，不断加强责任主体在实施城市最低生活保障制度中的主导作用，以保证城市最低生活保障制度在施行中，具备一个完善的衔接各个环节的制度性优势和特点来形成一套化公共服务。如集中力量进行一次广泛、扎实的城市最低生活保障制度政策宣传，做好城市最低生活保障从中请到领取过程中的各个环节的衔接。另外，也要强化政府责任主体的责任制度。这方面可以通过制定相关的法律法规来给予调整，从而强化政府积极救助的责任意识，实现主动救助的行为表现，以法律作为政府实施城市最低生活保障制度的坚实基础。上一页下一页返回四、城市最低生活保障制度

政府责任意识的体现不仅在应当不断完善城市最低生活保障制度在施行中的不足，还要充分利用社会各界的力量来帮助贫困居民脱离贫困线。因此，政府的相关部门与社会团体(如社会慈善机构)要形成一个有效的合作关系，在实施救助的过程中不能只偏重于政府财力物力上的付出，而偏废了社会民间团体的资源和力量。在实施城市最低生活保障制度当中，无沦在实施救助的前期筹备、救助的具体过程，还是在救助的后期工作探讨及补给工作中，都应与社会团体保持一个有效的信息沟通和实施情况的联系，注重实施低保救助工作中各个环节的资源充分运用，调整好人力或者物力的资源，并且构建一套健全的机制，去合理运用已有和所有的资源去达到城市最低生活保障制度的实行更为完善，做到政府与社会团体的有机结合，能够在施行城市最低生活保障制度之时综合运用好各方的物资和条件，合理调动社会资源，做到社会资源的有效整合。上一页下一页返回四、城市最低生活保障制度

要适当增加社会团体与政府相关部门之间的救助合作，尽量充分利用好社会各界的资源和力量为社会保障作出应有的贡献，如加强义工制度建设，壮大社区义务(志愿)工作者队伍，发展社区民间组织，鼓励社会慈善团体网络的构建、运用社会资源共同搞好社区的义务活动等服务，完善城市最低生活保障制度中关于社会团体参与救助的有关条文规定。建立一套完善的社会资源救助条例来规范好社会救助的有序性、有效性及透明性。充分利用社会各界的资源来开展城市最低生活保障工作，发挥好政府对社会财富合理分配的功能与作用。加强政府在实施救助的过程中与社会资源的有效合作。

2.切合实际做充分的调查研究，合理制定“低保”相关标准深入调查研究，摸清底数，掌握情况，科学制定保障线标准，是建立和完善城市最低生活保障制度的基础性工作。确定城市居民最低生活保障制度的保障标准，是一项原则性和技术性都很强的工作，在其制定之前，应委托权威机构开展规范的抽样调查，确定家庭人口规模对于生活消费的影响，并根据此制定适合各地具体情况多元弹性保障标准。上一页下一页返回四、城市最低生活保障制度

鉴于城市居民最低生活保障标准的制定和调整是一项比较复杂的专业性工作，因此，可以考虑让权威性的专业部门来做。比如说，可以在中央层次成立“中国城市贫困监测中心”，统一制定和调整各城市的保障标准，或者培训、指导各城市的标准制定和调整工作，特别是公布标准的制定和调整工作，从而更合理地制定“低保”相关标准。应该对城市最低生活保障制度的各项规范设置进行全面的改进与修正，如完善城市最低生活保障制度政策法规建设，设立《社会救助法》等一系列完善社会保障体系的法律文件。健全城市最低生活保障制度管理人员的评估考核和培训体系，达到完善服务工作，修正法律体系中关于弄虚作假骗取低保金的行为的处罚等方面的加强。在巩固动态管理下实现“应保尽保”的方针，具体结合“分类救助”的救助标准，深化“分类救助”的思路。即对符合城市最低生活保障制度条件又没有中请城市最低生活保障制度救济的困难群众，作出及时引导，让困难群众中请办理有关手续，确保城乡群众无饥寒，做好救助主体应该承担的责任。并且开展城市最低生活保障制度工作大检查，找出在实施城市最低生活保障制度中的薄弱环节，并及时作出调整与改善，对低保户中报后的情况也作出适当的关注和对其紧急的困难实施及时的救助，如对个别特殊情况能够作出弹性的处理，促进城市最低生活保障制度的可持续发展。上一页下一页返回6四、城市最低生活保障制度3.继续坚持“保障基本人权”的指导思想与“应保尽保”的基本原则在近年建立最低生活保障制度的过程中，国务院有关领导一再指出，救助标准是个应该认真研究的问题，标准太低，达不到保障最低生活的目的，与“保障基本人权”的目标不符;标准太高则会养懒汉，不利于“发挥人的潜能”，社会效应适得其反。现行城市最低生活保障的救助标准一般由地方政府自行确定，这就出现了各城市之间会存在极大的差异。就实际操作而言，制定一个全国统一的社会救助标准也毫无意义。在中央和省级财政作出负担承诺之后，应该责成有关部门对最低生活保障救助标准的上限和下限提出指导性意见。最低生活保障标准应根据人民生活水平的逐年提高和物价不断上涨等因素进行调整。虽然说，在2002年初步实现了“应保尽保”，但这主要是在保障数量意义上说的。从保障质量意义上说，还远没有实现所谓“应保尽保”。客观意义上说，没有数量上的“应保尽保”，事实上也很难断定质量意义上的“应保尽保”，毕竟还是要先把数量问题解决好。因此，在今后一段时间内，还应继续坚持“应保尽保”的基本原则。上一页下一页返回四、城市最低生活保障制度4.要逐步改变“低保”政策实施中的不公平现象现行“低保”制度实践中的不公平现象将会逐步改变，“分类施助”有望推广。前文已述，在“低保”制度实践中，“低保”家庭享受的“低保金”主要参照两个标准差额发放:一是当地政府公布的保障标准，一是“低保”家庭人均收入。这样做显然忽略了家庭人口类型和人口规模对于家庭消费的影响。对于一些家中有重病、重残者，有老年人或未成年人者而言，这样的救助有平均主义色彩，事实上有些不公平。有鉴于此，一些地区已经在探索“分类施助”。如北京市从2004年7月1日开始，实施城市最低生活保障对象“分类救助”，即按照保障对象的特殊性，区分不同最低生活保障家庭的困难程度，细化和量化家庭困难指数，