欧盟“去风险”战略对中欧全面投资协定（CAI）冻结长期化-基于2023–2025年欧委会政策文件

欧盟“去风险”战略对中欧全面投资协定（CAI）冻结长期化——基于2023–2025年欧委会政策文件摘要与关键词【摘要】自二零二零年底中欧双方原则上达成《中欧全面投资协定》以来，该协定的批准进程因地缘政治摩擦而陷入停滞。然而，进入二零二三年后，欧盟对华战略逻辑发生了根本性范式转移，从早期的“接触政策”转向以“去风险”为核心的经济安全战略。这一战略转向不仅改变了中欧经贸关系的政治氛围，更在制度层面构建了阻碍协定解冻的长期性壁垒。本文聚焦于二零二三至二零二五年这一关键窗口期，系统梳理并深入分析了欧盟委员会发布的《欧洲经济安全战略》联合通讯、关于对外投资审查的绿皮书以及针对电动汽车反补贴调查等一系列核心政策文件。研究发现，欧盟的“去风险”战略通过泛化国家安全概念、强化供应链韧性审查以及创设对外投资管制工具，在法理与实践双重维度上与《中欧全面投资协定》旨在促进市场开放与投资自由化的初衷构成了结构性互斥。特别是二零二四至二零二五年间，随着相关防御性贸易工具的立法落地与行政实施，中欧之间的经贸互动模式已从规则导向的合作转变为安全导向的博弈。本文论证认为，在这种新的地缘经济叙事下，《中欧全面投资协定》已不仅仅是暂时性的政治搁置，而是面临着由于双边战略互信缺失与制度逻辑冲突导致的“冻结长期化”乃至事实性失效。欧盟试图在维持经贸往来的同时剥离安全风险的二元操作，实际上压缩了协定重启的政治空间与现实必要性。【关键词】欧盟；去风险战略；中欧全面投资协定；经济安全；对外投资审查；地缘经济引言中欧关系在二十一世纪的第三个十年遭遇了前所未有的复杂性挑战。二零二零年十二月三十日，经过长达七年、三十五轮的艰苦谈判，中国与欧盟原则上达成了《中欧全面投资协定》。这一协定一度被视为中欧经贸关系史上的里程碑，承诺为双方企业提供更广泛的市场准入、更公平的竞争环境以及可持续发展的制度保障。然而，这一历史性成果的落地过程并未如预期般顺利。二零二一年，因人权议题引发的相互制裁事件，欧洲议会通过决议冻结了协定的审议程序。彼时，外界普遍认为这仅是外交摩擦导致的技术性暂停，待政治气候缓和后，协定仍有望重启。然而，随着时间的推移，特别是进入二零二三年后，欧盟内部关于对华关系的认知框架发生了深刻质变。二零二三年三月，欧盟委员会主席冯德莱恩首次系统阐述了“去风险”概念，明确提出在不寻求与中国脱钩的前提下，通过减少关键领域的过度依赖来维护欧洲的经济安全。随后，这一概念被迅速转化为具体的政策工具与立法行动。从二零二三年六月发布的《欧洲经济安全战略》到二零二四、二零二五年接连出台的一系列关于关键原材料、反胁迫工具及对外投资审查的实施细则，欧盟正在构建一套以安全为导向的全新对外经贸防御体系。在这一宏大的战略背景下，《中欧全面投资协定》的命运已不再仅仅取决于制裁是否解除这一单一变量，而是深深嵌入到了欧盟重塑全球供应链与地缘经济格局的结构性调整之中。本文旨在探讨的核心问题是：欧盟在二零二三至二零二五年间推行的“去风险”战略，是如何在制度逻辑与政策实践上重构了中欧投资环境，进而导致《中欧全面投资协定》的冻结状态从“战术性暂停”演变为“战略性长期化”？本文将突破以往仅关注外交辞令或短期贸易数据的局限，转而从欧盟委员会发布的权威政策文本入手，运用文本分析与政策过程追踪的方法，解构“去风险”战略的具体化过程及其对中欧投资关系的深远影响。这不仅有助于厘清《中欧全面投资协定》当前的真实处境，也为理解后全球化时代国际经贸规则的演变提供了重要的实证案例。文献综述关于中欧关系及《中欧全面投资协定》的研究，学术界已积累了丰富的成果，其演进脉络大致可分为三个阶段。第一阶段聚焦于协定达成前后的文本分析与经济效应评估。这一时期的文献普遍持乐观态度，如孙（Sun,2021）和达德（Dadush,2021）等人详细解读了协定在市场准入、公平竞争环境及可持续发展承诺方面的突破，认为这是欧盟战略自主的体现，也是中国深化改革开放的重要外部锚点。然而，这些研究多基于新自由主义制度主义的视角，假设经济理性能超越地缘政治分歧。第二阶段出现在二零二一年协定被冻结之后。研究重心转向了政治障碍与人权外交。斯莫尔（Small,2022）和戈德门特（Godement,2022）等欧洲学者指出，欧洲议会的政治化转向以及跨大西洋关系的修复，使得协定的批准面临不可逾越的价值观壁垒。此时的学术讨论多集中在“制裁战”的短期冲击，认为只要外交僵局化解，协定仍有生机。第三阶段则是二零二三年“去风险”概念提出以来的最新研究热潮。这一阶段的文献开始关注欧盟对华战略的范式转换。杰尔克（Gehrke,2023）和梅杰（Meijer,2024）分析了欧盟如何通过模仿美国建立“防御性工具箱”，将经济相互依赖武器化。关于“去风险”的定义、范围及其与“脱钩”的异同成为了争论焦点。部分学者如罗伯茨（Roberts,2024）警告称，泛安全化的去风险政策可能会导致保护主义抬头，损害欧洲自身的竞争力。尽管现有文献对“去风险”战略进行了广泛探讨，但大多停留在宏观战略意图的解读或单一政策工具（如反补贴调查）的分析上，缺乏将二零二三至二零二五年间密集出台的一系列政策文件作为一个整体，系统考察其如何从制度根基上瓦解《中欧全面投资协定》存在基础的研究。特别是关于对外投资审查、供应链尽职调查等新规与协定中投资自由化条款的具体冲突，尚缺乏细致的法理与实证分析。本文试图填补这一空白，通过对最新政策文本的深度挖掘，揭示“去风险”战略如何将协定的冻结固化为一种长期的制度安排。研究方法本文主要采用定性研究方法，结合政策文本分析与过程追踪法，对二零二三至二零二五年间欧盟委员会发布的关键政策文件进行深入解读。首先，在样本选择上，本文选取了这一时期最具代表性的官方文件作为核心分析对象。这包括但不限于：二零二三年三月冯德莱恩关于对华关系的演讲稿（确立“去风险”基调）；二零二三年六月发布的《欧洲经济安全战略》联合通讯（构建战略框架）；二零二三年十月启动的针对中国电动汽车的反补贴调查公告；二零二四年一月发布的一揽子经济安全措施建议（涉及对外投资审查、出口管制协调等）；以及二零二五年欧盟委员会关于相关法规实施进展的年度评估报告。这些文件构成了欧盟对华经济政策演变的完整证据链。其次，在分析维度上，本文构建了“认知—工具—实践”的三层分析框架。第一层“认知重塑”，分析欧盟如何在官方话语中重新定义中国角色，将“合作伙伴、竞争者、制度性对手”的三重定位中，“制度性对手”的权重显著提升，从而为“去风险”提供合法性依据。第二层“工具构建”，考察欧盟如何通过立法程序，将抽象的战略意图转化为具体的法律工具，如《反胁迫工具法案》、《关键原材料法案》及《净零工业法案》等，并分析这些工具在功能上如何替代或否定了《中欧全面投资协定》的相关机制。第三层“政策实践”，通过追踪二零二四至二零二五年间具体案例（如对特定中国企业的投资审查、供应链合规调查等），验证“去风险”战略在操作层面对中欧投资流动的实际阻滞效应。最后，本文采用比较分析法，将《中欧全面投资协定》中的核心条款（如禁止强制技术转让、国有企业非歧视待遇）与“去风险”政策工具中的相关规定进行对照，从法理逻辑上论证二者之间的内在张力与结构性矛盾。通过这种严谨的文本互证，确保研究结论的客观性与说服力。研究结果与讨论一、战略认知的根本性重构：从“市场机遇”到“安全风险”二零二三年是欧盟对华经济认知的转折之年。在二零二三至二零二五年的政策文件中，最为显著的变化是“安全”议题对“发展”议题的全面压倒。在《中欧全面投资协定》谈判期间，欧盟的主流叙事是将中国视为不可或缺的增长市场，协定的核心逻辑是通过法律形式锁定中国的开放承诺，为欧洲企业争取对等的市场准入。然而，冯德莱恩在二零二三年三月的演讲中明确指出，中欧关系已变得“更加疏远和困难”，并首次提出了“去风险”而非“脱钩”的战略路径。这一路径在二零二三年六月的《欧洲经济安全战略》中得到了体系化阐述。该文件将经济安全确立为欧盟竞争力的基石，提出了“促进、保护、伙伴”的三位一体框架。其中，“保护”维度的核心正是针对那些可能导致技术泄漏或供应链脆弱性的经贸联系。在二零二四年的后续政策文件中，这种认知进一步固化。欧盟委员会在一系列关于关键技术（如半导体、人工智能、量子技术）的风险评估报告中，虽然极少直接点名中国，但其设定的风险场景——如“经济胁迫”、“技术军民两用化”——均具有明确的指向性。这种将经贸依赖视为潜在地缘政治武器的认知范式，从根本上动摇了《中欧全面投资协定》建立在互利共赢假设之上的信任基础。当一方将另一方的投资视为安全威胁而非资本注入时，旨在促进投资自由化的协定便失去了存在的政治逻辑。二、制度工具的替代性构建：单边防御取代双边规则《中欧全面投资协定》原本旨在通过双边条约的形式解决国有企业补贴、强制技术转让等结构性问题。然而，在协定冻结期间，欧盟并未坐等其解冻，而是通过单边立法构建了一套功能上具有替代性且更具攻击性的“防御性工具箱”。1.反补贴工具的泛化使用二零二三年十月启动的对华电动汽车反补贴调查是这一趋势的标志性事件。不同于以往由行业申诉启动的常规贸易救济，此次调查由欧盟委员会主动发起，依据的是二零二三年生效的《外国补贴条例》。该条例赋予了欧委会审查非欧盟国家提供的补贴是否扭曲欧盟内部市场的权力。这一工具的启用，实际上是在单边层面上处理《中欧全面投资协定》中关于“公平竞争环境”的议题，但其性质已从双边规则约束转变为单边行政制裁。二零二四至二零二五年，随着调查结论的落地及关税措施的实施，中欧在新能源汽车领域的合作氛围急剧恶化，这种对抗性的解决方式使得重回协定框架下的对话变得难上加难。2.供应链尽职调查与关键原材料法案二零二四年正式通过并实施的《企业可持续发展尽职调查指令》（CSDDD）及《关键原材料法案》，进一步强化了欧盟对供应链的管控。这些法规要求欧洲企业对其全球供应链中的人权与环境风险进行严格审查，并致力于减少对单一供应源（主要指中国）的依赖。这与《中欧全面投资协定》中关于可持续发展的章节虽然在价值观上有所重叠，但在执行机制上截然不同。协定强调的是对话与争端解决，而新法规则直接施加了法律责任与市场准入限制。这实际上构建了一种“规则壁垒”，使得即使协定解冻，中国企业在进入欧洲市场时也将面临比协定文本更为严苛的合规成本。三、对外投资审查：对协定核心精神的直接否定如果说反补贴和供应链法规更多侧重于“引进来”的防御，那么二零二四年一月欧盟委员会提出的关于对外投资审查（OutboundInvestmentScreening）的倡议，则是对《中欧全面投资协定》鼓励双向投资精神的直接否定。该倡议旨在监控并可能限制欧洲企业在特定高科技领域（如先进半导体、人工智能）向“关注国家”进行的投资，理由是防止资本与技术外溢增强对手的军事或情报能力。虽然该机制在二零二四至二零二五年间仍处于成员国磋商与立法探索阶段，但其释放的信号是明确的：欧盟不再认为所有对华投资都是商业行为，部分投资被赋予了安全属性。这一政策动向与《中欧全面投资协定》的核心诉求背道而驰。协定的一大亮点是中方承诺在新能源汽车、金融服务、医疗健康等领域取消股比限制，鼓励欧洲企业扩大在华投资。然而，“去风险”战略下的对外投资审查恰恰是要限制这种流动。当欧盟官方开始劝阻甚至禁止企业利用协定争取来的市场准入机会时，协定的商业价值便被大幅稀释。这种“自我设限”不仅削弱了欧洲商界推动协定解冻的动力，也在法理上构成了与协定条款的潜在冲突。四、冻结长期化的结构性固化基于上述分析，二零二三至二零二五年的政策演变表明，《中欧全面投资协定》的冻结已不再是单纯的外交姿态，而是演变为一种结构性的长期状态。首先，政治互信的赤字无法在短期内填补。二零二四年欧洲议会选举后，新一届欧盟机构在对华政策上延续了冯德莱恩的强硬路线，且右翼民粹力量的上升使得保护主义倾向更受追捧。在这种政治生态下，没有任何主要政治力量愿意承担重启协定的政治风险。其次，法律环境的变迁使得协定文本面临“过时”风险。协定达成于二零二零年，其文本反映的是当时的经贸规则需求。然而，经过五年“去风险”战略的洗礼，欧盟的经贸法律体系已发生了巨变。协定中的许多条款可能已无法满足欧盟当前对安全与公平竞争的高标准要求，甚至与新出台的内部法规（如外国补贴条例）存在衔接难题。若要解冻，可能需要重新谈判或附加额外议定书，这在当前的地缘政治氛围下几乎是不可能的任务。最后，双边互动的负面螺旋。欧盟的“去风险”举措不可避免地引发了中方的反制，如二零二四至二零二五年间中方针对欧盟白兰地、猪肉及乳制品发起的反倾销调查。这种贸易摩擦的升级，使得双方将精力更多集中在应对眼前的贸易战威胁上，而非探讨长远的投资协定落地。结论与展望本文通过对二零二三至二零二五年欧盟委员会核心政策文件的系统梳理与分析，得出结论：欧盟实施的“去风险”战略，已在事实上构成了《中欧全面投资协定》解冻的长期性、结构性障碍。这一战略通过重塑对华经济认知、构建单边防御性法律工具箱以及强化投资审查机制，从根本上改变了中欧经贸关系的底层逻辑，使得《中欧全面投资协定》所依托的“合作共赢”与“投资自由化”环境不复存在。在“去风险”的叙事框架下，经济相互依赖被重新定义为脆弱性来源，市场开放被附加了繁杂的安全前置条件。欧盟试图通过一系列立法行动，单方面解决原本希望通过协定解决的结构性问题，从而在实质上降低了协定对于欧方的边际效用。同时