《推进空心村改造的实施意见(试行)》

《推进空心村改造的实施意见(试行)》为深入贯彻《中共中央国务院关于做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的意见》精神，落实乡村振兴战略总体要求，有效破解农村空心化导致的资源闲置、环境恶化、发展动能不足等问题，盘活农村闲置土地资源，提升乡村宜居宜业水平，现结合实际，提出如下实施意见：一、总体目标以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持以人民为中心的发展思想，聚焦农村人口外流、宅基地闲置、公共服务薄弱等核心问题，通过3-5年集中攻坚，实现以下目标：1.短期目标（1-2年）：完成县域内所有空心村底数排查，建立“一村一档”台账，排查覆盖率100%；编制完成县域空心村改造专项规划及重点村改造实施方案，规划覆盖率100%；启动20%以上严重空心村的试点改造，闲置宅基地盘活率不低于30%。2.中期目标（3-5年）：完成80%以上空心村的分类改造任务，全县闲置宅基地盘活率达到60%以上；打造10-15个产居融合示范村，每个示范村培育1-2个主导产业；乡村公共服务设施覆盖率达到100%，人居环境优良村占比不低于90%；农村居民人均可支配收入增速高于全县平均水平2个百分点以上。3.长期目标（5-10年）：全面消除严重空心村，空心化问题得到根本性缓解；形成“规划引领、主体多元、产居融合、长效管护”的空心村改造与发展机制；乡村生态、文化、产业体系全面完善，成为推动乡村振兴的重要支撑。二、基本原则1.政府引导、农民主体：强化政府在规划编制、政策扶持、公共服务等方面的引导作用，充分尊重农民意愿，保障农民的知情权、参与权、决策权和监督权，不得违背农民意愿强制实施改造。2.规划先行、分类施策：以县域国土空间规划、乡村振兴规划为统领，针对不同类型空心村（严重空心型、中度空心型、轻度空心型）制定差异化改造方案，避免“千村一面”。3.盘活利用、产居融合：以闲置宅基地和房屋盘活为核心，统筹推进居住环境改善与产业发展，实现农民居住条件提升与增收渠道拓展有机结合。4.生态优先、文化传承：严格保护乡村生态环境，保留乡村自然肌理；挖掘并传承乡村历史文化、传统技艺，保护传统民居、古树名木等特色资源，维护乡村文化根脉。5.稳妥推进、防范风险：坚持试点先行、逐步推开，合理控制改造节奏；严格管控宅基地退出补偿、农民安置等关键环节，防范化解各类社会风险，确保改造过程平稳有序。三、重点任务（一）全面开展空心村底数排查与分类建档1.精准排查核心内容：组织县、乡、村三级力量，对县域内所有行政村开展拉网式排查，重点核查：①闲置宅基地及房屋情况（数量、面积、结构、安全等级、闲置原因）；②村庄人口结构（外出务工人口占比、留守人口年龄结构、户籍与实际居住人口差异）；③产业基础（现有产业类型、经营主体数量、产值规模）；④历史文化与生态资源（传统民居、非物质文化遗产、古树名木、自然景观）；⑤公共服务设施配置情况（卫生室、文化室、养老服务点、道路、水电等）。2.建立“一村一档”台账：统一编制《空心村基础信息台账》，对每村的排查数据进行电子化录入，明确责任主体、更新周期（每年至少更新1次），确保数据真实、准确、可追溯。3.科学分类定级：根据闲置宅基地占全村宅基地总面积的比例，将空心村分为三类：①严重空心型（占比≥30%）；②中度空心型（15%≤占比<30%）；③轻度空心型（占比<15%），为分类施策提供依据。（二）科学编制空心村改造专项规划与实施方案1.衔接上位规划：将空心村改造纳入县域国土空间规划和乡镇级国土空间规划，明确改造的空间布局、用地指标、功能分区，确保改造规划与乡村振兴、产业发展、生态保护等规划有机衔接。2.分类制定改造方案：严重空心村：以宅基地盘活、集中安置为重点，优先复垦闲置宅基地为耕地或调整为集体经营性建设用地，同步规划建设集中居住点，配套完善公共服务设施；中度空心村：以人居环境整治、闲置资源利用为重点，对闲置房屋进行修缮或改造，发展民宿、农产品加工等产业，提升公共服务水平；轻度空心村：以预防空心化、培育发展动能为重点，加强基础设施维护，扶持特色产业发展，吸引外出人口返乡创业。3.强化规划公众参与：改造方案编制过程中，必须召开村民代表大会征求意见，方案经村民代表大会2/3以上成员同意后方可上报审批，审批通过后进行不少于7天的公示。（三）分类推进闲置资源盘活与空间整治1.闲置宅基地盘活利用：耕地复垦：对闲置且无保留价值的宅基地，依法依规组织复垦为耕地，复垦后的耕地优先分配给本村无地或少地农户，或由村集体统一经营，复垦指标产生的收益全额用于空心村改造；复垦补贴标准参照当地征地补偿标准的80%执行，每亩补贴3-5万元（具体标准由各县根据实际确定）。产业发展载体建设：允许村集体、返乡创业人员、社会资本合作，将闲置宅基地改造为乡村民宿、农产品加工车间、仓储冷链设施、乡村旅游综合体等，土地性质暂不调整，使用期限最长不超过20年；对利用闲置宅基地发展乡村产业的经营主体，给予3年租金补贴（每年补贴租金的50%，最高不超过5万元）。公共服务设施建设：将闲置宅基地用于建设养老服务中心、文化广场、卫生室、托幼点等公共服务设施，所需资金由县级财政给予70%的补贴。2.闲置房屋整治提升：危房改造：对存在安全隐患的闲置房屋，优先纳入农村危房改造范围，C级危房修缮补贴不超过1.5万元，D级危房重建补贴不超过3万元；风貌改造：对保留的闲置房屋，按照“修旧如旧”的原则进行外立面改造，融入乡村文化元素，每个改造村的风貌改造补贴不超过50万元；传统民居保护：对列入县级及以上文物保护单位、历史建筑的闲置房屋，制定专项修缮方案，修缮资金由县级财政全额承担。（四）健全农民安置与权益保障机制1.多元化安置方式：尊重农民意愿，提供三种安置选择：集中建房安置：在村庄规划的集中居住点建设安置房，面积按照人均40平方米（或每户120平方米）标准执行，农民只需承担建筑成本的30%，剩余部分由县、乡两级财政补贴；货币补偿安置：对自愿退出宅基地的农民，按照宅基地面积给予货币补偿，标准参照当地征地补偿标准执行；城镇购房补贴：对自愿进城购房并退出宅基地的农民，给予每户5-8万元的购房补贴，同时享受城镇社保同等待遇。2.保障农民核心权益：退出宅基地的农民，其土地承包经营权、集体收益分配权保持不变；建立过渡期保障机制，过渡期为2年，给予每人每月200-300元的临时安置费。3.健全矛盾纠纷调解机制：每个乡镇成立空心村改造矛盾纠纷调解委员会，专门处理改造过程中出现的补偿、安置、土地权属等纠纷，调解成功率不低于90%；建立信访快速响应机制，对农民反映的问题在7个工作日内予以答复。（五）推动产居融合发展增强内生动力1.培育特色主导产业：结合村庄资源禀赋，引导空心村发展：生态农业：依托耕地、林地资源，发展有机蔬菜、特色水果、中药材种植，培育家庭农场、农民合作社等经营主体，每个改造村至少培育1家市级以上示范经营主体；乡村旅游：依托自然景观、传统民居，发展民宿、农家乐、研学旅行等，打造“一村一品”旅游品牌，比如“古村民宿村”“生态采摘村”；手工制造业：挖掘非物质文化遗产，发展传统手工艺制作，如木雕、竹编、刺绣等，依托电商平台拓展销售渠道。2.吸引社会资本参与：制定《空心村改造社会资本投资指南》，明确投资领域、优惠政策：税收优惠：社会资本投资的乡村产业项目，前3年免征地方所得税，后2年减半征收；金融支持：推出“空心村改造专项贷”，利率比基准贷款利率低10-15%，贷款期限最长不超过10年；土地政策：允许社会资本通过租赁、入股等方式使用闲置宅基地，符合条件的可按集体经营性建设用地入市，收益部分用于空心村改造。3.完善利益联结机制：村集体盘活闲置宅基地的收益，至少70%用于村民分红或公共服务设施建设；鼓励经营主体与农户签订合作协议，优先雇佣本村劳动力，农民人均年增收不低于2000元。（六）加强生态修复与文化传承保护1.生态环境整治修复：开展农村人居环境整治行动，实现农村生活垃圾收运处理体系覆盖率100%，生活污水治理覆盖率100%，畜禽粪污资源化利用率达到95%以上；对闲置宅基地复垦后的耕地、荒山荒地进行生态修复，种植乡土树种，建设口袋公园、生态绿地，村庄绿化覆盖率达到35%以上；严格保护乡村自然水体，禁止随意填埋、占用，保持水体生态功能。2.历史文化传承保护：建立传统民居保护名录，对列入名录的民居进行挂牌保护，制定修缮维护标准；挖掘村庄历史文化故事、传统习俗，建设村史馆、文化展示墙，每个有历史文化资源的村至少建设1个文化展示场所；开展非物质文化遗产传承人培训，每年培训不少于50人次，支持传承人创办工作室，传承推广传统技艺。（七）完善公共服务设施与基础设施配套1.提升公共服务水平：每个村至少配套1个标准化卫生室（配备2名以上乡村医生）、1个文化室（配备图书、文娱器材）、1个养老服务点（提供日间照料、助餐等服务）；推进城乡教育资源均衡配置，在空心村集中的乡镇建设寄宿制学校，解决留守子女上学问题。2.升级基础设施：实现通组路、入户路硬化率100%，村内道路宽度不低于3.5米；农村自来水普及率100%，水质达标率100%；动力电覆盖率100%，5G信号覆盖率90%以上；建设太阳能路灯，实现村内主干道夜间照明全覆盖。四、保障措施（一）加强组织领导与责任落实1.成立由县政府主要领导任组长，分管副县长任副组长，农业农村、自然资源、住建、文旅、财政、民政、公安等部门主要负责人为成员的空心村改造工作领导小组，负责统筹协调、政策制定、督查考核等工作。2.各乡镇成立空心村改造工作专班，明确专人负责，具体推进辖区内空心村改造工作；各村成立村民议事小组和监督小组，全程参与改造过程。3.将空心村改造纳入乡村振兴考核体系，考核权重不低于10%，考核结果与干部绩效、资金分配挂钩，对工作成效显著的乡镇和村给予通报表扬和资金奖励，对工作不力的进行问责。（二）加大政策支持与资金投入1.整合涉农资金：统筹乡村振兴衔接资金、农村人居环境整治资金、土地出让收益用于农业农村的部分（不低于50%）、耕地保护补贴等，设立空心村改造专项资金，县级每年安排不低于500万元，乡镇按不低于县级资金的20%配套。2.拓宽融资渠道：鼓励金融机构创新金融产品，支持空心村改造；引导保险公司开发宅基地退出履约保险、房屋改造质量保险等产品；积极争取中央、省级专项补助资金。3.土地指标调剂：闲置宅基地复垦产生的耕地占补平衡指标，可在县域内调剂使用，收益全部用于空心村改造；集体经营性建设用地入市的收益，80%以上用于空心村改造和村民分红。（三）强化农民主体地位与权益维护1.建立“村民议事、村民决策、村民监督”机制，改造方案、补偿标准、安置方式等重大事项必须经村民代表大会2/3以上成员同意；2.设立村民监督小组，对改造过程中的资金使用、工程质量、补偿安置等进行全程监督，定期公开相关信息，接受村民质询；3.加强对农民的政策宣传与培训，每年组织不少于2次的政策解读培训会，提高农民对空心村改造政策的知晓率和支持度。（四）加强技术支撑与人才保障1.建立空心村改造专家库，邀请规划、建筑、农业、文旅、金融等领域的专家，为改造工作提供技术指导，每个改造村至少配备1名专家；2.开展农民技能培训，每年培训不少于500人次，内容包括产业经营、房屋修缮、电商运营等，提高农民的创业就业能力；3.制定返乡人才吸引政策，对返乡创业人员给予1-5万元的创业补贴，提供场地支持、税费优惠，吸引外出