财政分权的国际经验与中国实践

财政分权的国际经验与中国实践

一、支出分权及实现机制

金融权作为提高公共服务效率的有效机制，已被广泛接受。但是，正如国际经验所显示的

那样,并非所有财政分权实践的结果都是积极和令人满意的(Bahl和Linn,1992)。从口国

的实践看,财政改革主要集中在支出分权。作为中国经济改革的关键组成部分,财政支出分

权对于促进东部沿海地区经济增长发挥了巨大的作用(乔宝云等,2005),同时，赋予省和省

级以下政府相当程度的支出自主权，为地方政府向当地居民提供令人满意的公共服务组合

提供了潜能。但是，由于现行体制中地方政府所负责对象是上级政府而不是地方居民，支出

分权可能会产生不合意的结果

财政政策工具及其组合的设计对于实现分权机制的潜能至关重要。整体来看，已有的文献

对不同财政政策工具的评价并不一致(Bahl利Linn,1992)o比如，(1)财政支出分权对社会

福利水平的影响有赖于地方政府对居民需要的响应程度(Seabright,1996),如果在明确政

府责任和制约官员腐败等方面存在制度缺失，或者地方精英的意志决定公共选择进而政府

决策,或者由于地方政府专业水准和行政能力的缺乏等(Bahl和Linn,1992),支出分权产生

的结果都会与期望相异

二、财政政策工具的演变

在改革开放以前的计划经济体制下，中央政府实行统收统支的集中财政管理体制,地方政府

被视为中央政府的代理，不具有自主权，同时，国有企业与政府之间的职能也没有明确的界

限。计划体制的主要缺陷是不能提供适当的激励发展经济和提高社会福利。

财政包干体制改革。财政包干制在一定程度赋了，了地方政府对某些财源的“所有权”，尽

管地方政府没有权力改变税率和税基的立法,但是由于缺乏严格的税收监督管理，加之税法

本身不够严密，使地方政府实际上拥有了决定有效税率和实际税基的权力,相应地造成了财

政收入增长速度缓慢和财源的分散(Bahl和Wallich,1932),集中体现为财政总收入占GDP

的比重以及中央收入占财政总收入的比重显著下降。同时,在缺乏正式的税收权力和可靠

的上级政府转移支付的情况卜.，地方政府积极寻求预算外资金的扩张(%ng,1998)o此外，

信息不对称以及政府间财政分配制度的不稳定性实际上不利于中央政府在与省级政府之间

的“计价还价”，并进一步造成财政管理的困难。

分税制改革。1994年开始实施的分税制(TSS)改革，主要目的是在维持原有的中央和地方支

出责任划分格局的情况下:增加财政总收入占GDP的比重以及中央收入占财政总收入的比

重，税收立法权仍属于中央政府。1994年以后的•些后续改革对分税制改革作了进•步补

充。其中•项是旨在减轻农民负担的农村税费改革和废除农业税改革，另•项重要改苣与

企业所得税和个人所得税有关,为了缓解扩大的区域差距，中央政府还在1995年建立了过

渡期转移支付制度,并试图逐步建立均等转移支付的框架。

1994年的分税制改革及其一系列的后续改革显著地提高了政府财政资源在GDP中的比重以

及中央收入在财政总收入中的比重，同时,预算外资金的扩张在一定程度上受到了抑制。整

体来看,财政政策工具的主要特征体现为以下三点：（1）政府间财政支出责任向省和省以下

政府转移。省和省以下政府支出在政府总支出中的比重从财政包干改革开始到1994年的

分税制改革持续递增。1994年的分税制改革保持了支出责任向基层政府集中的格局。（2）

省和省以下政府的财政自治能力下降。特别是1994年的分税制改革显著提高中央收入占

财政总收入的比重,增强了中央政府追求国家目标例如开展大型基础建设、提高资源配置

的区域均等水平以及调节宏观经济等方面的能力，但是同时，省和省以下政府的财政自治能

力下降,而且近年来收支差距有不断扩大的趋势。（3）基层政府更多地依赖于专项转移支付

制度。从中央政府的转移支付看，一般性转移支付在转移支付制度中的比例呈现下降趋势，

主要原因与税收返还的比重大幅下降有关。

三、政策目标的影响

建立理论分析框架的目的是试图说明主要财政政策工具对给定政策目标的影响。在理论分

析框架中，我们假定中央或者上级政府的目标是经济增长和区域均等的方程,根据给定的政

策目标把财政政策工具作为选择变量进行分析。

1.提供公共服务的政策

支出分权是实现分权机制的基础,支出分权对经济增长中的潜在影响引起r学者的极大兴

趣,不过至今还没有分析支出分权与经济增长之间关系的理论框架，原因在于支出分权影响

经济增长的途径非常复杂,多数观点认为,支出分权会影响公共资源配置的效率,一方面，

旨在提供公共服务（如:基础设施和教育这类更容易受到当地条件影响的服务）的政策用于

可以充分考虑地区间的差异，因而可能会比中央统一的政策更加有利于经济增长

（Oates,1993;Martinez-Vazquez和McNab,1997）;但另一方面,由于不同公共产品的合适经

济规模存在差异，不同支出责任的分权对于经济增长的影响会不同，因此不合适的支出分权

有可能不利于经济增长⑤，如果支出分权与经济增长（正向或者负向）相关的情况下，对于

给定财政资源，不同地区对于经济增长的边际贡献存在差异（这个假设与中国的实际情形是

一致的）。如果落后地区的边际贡献大于发达地区，那么支出分权在促进经济增长的同时，

也提高了区域均等水平。但是，如果发达地区对于经济增长的边际贡献大于落后地区，因此,

中央政府对支出分权的选择取决于经济增长和区域均等之间的权衡。

2.第二,地方政府和地方居民之间财政体制的不平等

财政收入自治是实行财政分权潜能的另一项重要的财政政策工具,他包括：（1）地方政府对

自有税基或税率的控制程麦。（2）地方政府对自有税种的依赖程度，即地方税种在地方政府

预算中的重要程度。财政收入自治可能有利于提高政府活动的效率、责任或透明度，在一

个复杂的税收体制中，不同辖区要分担相同的税基，同时地方各级政府也掌握着重要的财权,

纳税人很难了解各级政府的运作，这些都造成财政体制较低的透明度(Tanzi,2001)o而且，

同地方政府的自有财政收入相比，中央补助与地方自身的努力没有关系，对共享收入和其他

中央补助的期望不仅会使地方政府产生依赖思想,还可能出现软预算约束。但地方的收入

自治也会引发一些潜在的句题。比如，(D区域均等化问题，具有不同收入和经济发展△平

的地区，可支配财源也不尽相同，收入自治不利于缩小地区间的经济发展不均等。(2)税收

“出口"(taxexporting)问题(McLure,1967),在缺乏生产要素流动性的情况下，地方政府

和当地居民既可能因为不会将公共服务的成本内部化造成公共服务的过度供给，也可能因

为不会将公共服务的收益内部化造成公共服务的供给不足。而在生产要素流动的情况下，

产生的税收竞争必然影响财政自治的结果。特别是为吸引外来资本而产生的地区间财政竞

争可能在总体上导致社会服务总供给减少(乔宝云等,2005)o因此,在较低管理成本的情况

下,把提供补助或税收共享安排作为地方政府融资的基础也许更加合适。(3)腐败问

题,Shleifer和Vishny(1993)在有关政府作为“掠夺之手”的讨论中认为,在一个分权的

体制中，地方官员可能不会考虑由他们自身行为所造成的外部性而“杀鸡取卵”

3.转移支付方式的设计

设计合理的政府间转移支付最主要的原因之一在于地方各级政府间存在的纵向不平衡。尽

管对这些纵向财政缺u还没有最好的衡量方法,文献通常是把自有财政收入(各种赋税以及

由地方政府自行决定的其他财政收入)无法为地方支出提供资金的百分比,看作是纵向不平

衡的近似值。纵向不平衡的大小主要是由支出责任和财政收入在政府间分配的差异弓起的。

尽管对丁理想的弥补纵向缺口方法还没有一致的看法，不过如果地方政府把提供服务所需

成本全部内部化,那么地方政府的支出分配可能更加有效。在实践中，缩小纵向缺U的最好

做法就是使地方政府拥有足够的税收自治权(Bahl和Jorg。Martincz-Vazqucz,2005),比

如巴西、加拿大和美国等国家。因为赋予地方政府相当大的税收自治权，所以较少存在这

类纵向不平衡的问题。以加拿大为例,其较小的纵向财政缺口主要是加拿大各省有权使用

所有的主要税种，宪法没有规定各级政府专门使用的某些税基，各省也可以制定各自的税率。

现在，加拿大各省绝大部分资金来自他们的自有税源，联邦转移支付总额只占各省财政总收

入的13%⑦。在转移支付方式的设计上，平衡一般性转移支付和专项转移支付之间的关系具

有特殊的意义。对于具有溢出效应和外部性、或者符合国家整体利益的地方支出适合使用

专项转移支付,而一般性转移支付为地方政府提供了更大的支出自主权,在地方政府对转移

支付依赖心理严重和财政纪律松散的情况下，一般性转移支付可能只是为地方政府的无效

扩张提供了资金来源。但如果支出自主权有利于提高支出分配的有效性,那么，一般性转移

支付必然优于专项转移支付。对于给定财政资源,转移支付方式的优化同样取决于增长和

区域均等之间的权衡。

四、经验评估

1.支出分权资

表2。为了测试估计值的稳定性，我们还分别采用变量平均值和1998—2002年数据分别对

方程进行估计,结果与表2基本相同。

为了检验财政政策工具是外生变量的假定,我们分别把支出分权deces＞自有收入水平

ownrevs和转移支付方式gens作为被解释变量,用可能会影响每个财政政策工具的各刍前

两年财政政策工具变量作为解释变量进行检验,通过Hausman检验表明在联立方程中关于

财政政策工具的外生性假设不能被拒绝。

从估计中得到主要发现总结如下：

第一,财政支出分权和其平方的系数在增长方程中分别是-0.348和0.284,t检验值分别为一

2.34和2.63,表明合适的支出分权有利于经济增长⑩;在区域均等方程中分别是-5.239和

4.358,t检验值分别为-2.08和2.27,表明在一定的范区内，支出分权能够改进区域均等

(11);在支出扩张方程分别是T.521和0.987,t检验值分别为-2.74和2.38,表明只有在相

当程度的支出分权时,进一步的支出分权才会引起支出扩张。(12)

第二，地方收入自治和其平方的系数在增长方程中分别是-0.108和0.142,t检验值分别为一

1.93和2.59,表明合适的收入自治也有利于经济增长(13);在支出扩张方程中分别是0.906

和-0.993,t检验值分别为4.4和-5.03,表明在•一定收入自治水平上,收入自治水平的提高

会抑制支出扩张(14),这个结果也证实了“粘蝇纸效应”(flypaper

effect)(Gramlich,1987)在中国同样是存在的；在区域均等方程中地方收入自治的系数是

0.544,t检验值为1.74,表明地方收入自治会扩大区域不均等。

第三，一般转移支付在增长方程、区域均等方程和支出扩张方程中分别是0.004、0.0M和

0.025,t检验值分别为2.48、2.4和1.67。

笫四，估计的结果还说明资本增长促进经济增长,而且实际税收负担与经济增长相关，它们

与新古典经济理论的结论是一致的，但是并没有显示劳动力投入对经济增长的显著影晌。

另外，对预算外资金的依赖在一定程度上减少了预算支出的扩张。

3.支出分权:改革的执行工具

为了方便描述,表3总结了不同政策工具对经济增长、区域均等和支出扩张影响的方向。

不难看出，任何财政政策工具的优化,实际上都面临在经济增长和区域均等之间的取舍。这

一点证实了理论框架中的发现,或者说，从制度设计的角度看,经济增长目标的实现会以区

域均等的扩大为代价，反之亦然。但是，不同财政政策工具实际上存在差异。支出分权显示

的增长和均等的替代关系比较清晰,体现在几乎所有不同的支出分权程度上。当支出分权

不充分时，进一步的支出责任下放不利于经济增长，但是能够改进区域均等水平，从中国的

实际情况看，有限的支出分权往往伴随着上级政府把不合适的支出负担推向下级政府，而下

级政府由于负担的增加实际上减少了支出分配能力，其结果是低增长卜•的区域均等;充分的

支出分权有利于经济增长，同时会以一定程度的均等损失为代价。此外，高度的支出分权会

引起政府支出扩张。

与支出分权不同,过于有限的自有收入水平,不仅不利于提高区域均等水平，也同样不利于

经济增长,其原因与有限收入自治条件下地方政府的依赖心理有关，只有充分的收入自治才

能促进经济增长。支出分权与收入自治另一个主要差异是扩大的收入自治能够约束支出扩

张。

一般转移支付比之专项转移支付可能更加有利于经济增长，但是会引起区域均等扩大和政

府支出扩张，专项转移支付因为其约束性在改进区域均等和限制支出扩张更具优势。

五、关于政策含义的描述，文

体现财政分权机制的不同财政政策工具,其作用的方向和程度