行政管理学-夏书章教授-第四版笔记-考研

行政管理学

第一章导论

一、名词

1、行政管理：指国家各级政府部门在执行法定职能及其具体运作的过

程中，对于所经历的程序、环节，以及所处理的事项和解决的问题等

一系列的管理活动。

2、行政管理学：是研究国家权力机关的执行机关依法管理国家事务、

社会公共事务和机关内部事务的客观规律的科学。

二、问答

1、社会主义条件下，行政管理不上轨道和管理不善，必将产生的两种

严重不良影响：一是严重影响共产党和人民政府的声誉和形象，直接

损害党和政府与人民群众的关系；二是严重影响社会主义制度的声誉

和形象，大大妨碍社会主义制度优越性的发挥。行政管理工作必须始

终体现民主法治的原则精神。

2、作为一门独立学科，行政学最先创立于美国的原因。

(1)与欧洲各国相比，美国立国较晚，历史还不太长，因而较少受旧

传统的约束和影响，不那么保守，容易发挥在发展资本主义条件下优

越于封建社会的创新、进取精神；

(2)科学技术和工商业都很发达；

(3)美国实行立法、司法、行政三权分立，但在实际运作中，强总统

制较为突出，行政权力和行政作用不可低估，人们通常比较容易集中

注意力于行政方面，并在行政方面多下功夫，包括对行政管理改革的

研究；

(4)美国政治学和法学领域，有一批重量级学者，在酝酿和创立行政

管理学的早期，起了决定性的积极作用。

3、我们把研究行政管理学的视野放宽一些，需注意的是：

(1)学科的综合性要求吸收临近、边缘、相关、交叉、渗透学科的知

识，这是学科发展的需要；

(2)在同类即管理类学科中，尤其是管理科学和企业管理许多新的理

论观点和实践经验颇有可以相通之处，应对他们的发展动态密切留意,

从而受到启发；

(3)学科的国际化使我们眼界大开，看到各国学者的意见和经验，大

可参考借鉴；

(4)学科的应用性决定了我们必须贯彻“学以致用”的原则，从实际出

发，在弄清国情的基础上建设和发展这门学科。

4、行政管理学的研究对象、内容和方法。

(1)对象：我们要研究的是行政组织的构成、运作、执行过程和效果,

以及内部管理等的规律。①行政管理主体是国家权力机关的执行机构,

即行政机关。在我国，行政管理主体是国务院和地方各级人民政府。

②行政管理的客体是国家事务、社会公共事务和行政机关的内部事务。

③行政管理活动的根本原则是依法管理。④国家事务、社会公共事务

和机关内部事务纷繁复杂、变化多端，往往令人难以捉摸。

行政管理学的研究对象从管理主体、客体、管理原则和根本任务等

方面表现其矛盾的特殊性，这是行政管理学与其他学科相区别的重要

根据。

(2)内容：行政管理学的研究是不断变化和发展的，其理论体系也随

之不断地变化和日趋完善，基于对行政管理学研究对象的理解，行政

管理学研究内容主要包括：①行政管理学是一门科学；②行政管理学

是在一定基础之上的上层建筑；③行政管理是由主体发动而作用于客

体的有序管理；④行政管理是一个管理公共事务提高公共活动的活动

过程；⑤行政管理的顺利进行并达到预期目标，必须获得必不可少的

保障；⑥行政管理有效地为经济基础和国家政权服务，其本身必须充

满活力和富有效率；⑦行政改革已成为世界潮流，各种改革模式不断

出现；⑧现代高科技在行政管理过程中广泛应用，推行电子政务已现

代行政管理学着力研究的重要内容。

(3)方法：研究方法的指导思想是马克思主义的辩证唯物主义和历史

唯物主义，坚持理论结合实际的原则，力求做到有的放矢和事实就是。

5、行政管理学在中国的发展。

(1)20世纪30年代即已引进的行政学，但在当时时代未产生广泛的

社会影响，也未造成学科研究的强势，虽是新兴学科，但发育不全，

步履维艰；

(2)解放初期的“行政组织与管理”及其中断。20世纪50年代，高等

学校院系调整和学科建设认识上的偏颇，行政管理学的有关专业和课

程被取消，该学科的研究和传播也随之中断；

(3)改革开放以来的行政管理学。党的十一届三中全会开始了社会主

义建设的新时期，随着经济建设的发展和改革开放的深入，行政管理

的重要性和行政改革的迫切性日益明显的摆在人们面前，推动人们对

行政管理学的重新认识，在往后的20多年里，我国行政管理在恢复重

建的同时获得迅速和健康的发展。

6、建设和发展中国特色社会主义行政管理学。

(1)行政管理学本土化的必要性。

①行政管理本土化要求的提出，是合乎客观规律的事情。但是在一般

习惯上，常需要不断地提醒，有时甚至需要大声疾呼才能引起注意和

予以重视；②马克思主义的普遍真理尚且必须同中国的具体实践相结

合，那么对于引进科学需要中国化或本土化的问题，也就不言而喻了；

③中国特色社会主义是理论联系实际的创新典范，全国人民正满怀信

心继续为之努力奋斗，因此，行政管理学研究必须本土化的问题，也

就迎刃而解了。

(2)行政管理应为实现战略目标服务。

①在中国所行何政、为何行政、如何行政。行建设和发展中国特色社

会主义之政，为的是对这一伟大事业做应有的贡献，而敬业、乐业、

保持勤政、廉政，充分发挥行政管理的积极作用。

②既然行政管理应为建设和发展中国特色社会主义服务，那么对中国

行政管理的研究者而言，不能仅以掌握引进学科知识为己足，而是要

对中国特色社会主义方方面面有较多和较深的理解，才能有具体针对

性地做好服务工作，不致文不对题，格格不入。始终严格按照实现成

略目标的要求去做，在建设和发展中国特色社会主义的康庄大道，实

行民主政治、依法行政和科学行政。

(3)以科学发展观建设和发展行政管理学。

要全面把握科学发展观的科学内涵和精神实质，必须从它的第一要义、

核心、基本要求和根本方法四个方面入手，四者紧密联系，缺一不可。

①科学发展观的第一要义是发展，因而必须坚持把发展作为党执政兴

国的第一要务；

②科学发展观的核心是以人为本，全心全意为人民服务，一切奋斗和

工作都是为了造福人民；

③科学发展观的基本要求是全面协调可持续；

④科学发展观的根本方法是统筹兼顾，是做到和做好全面协调的不二

法门。

⑤深入贯彻落实科学发展观，必须注意始终坚持”一个中心、两个基本

点”的基本路线。它是党和国家的生命线，是实现科学发展的政治保障。

从世界观和方法论的高度考虑，以科学发展观来建设和发展行政管理

学是完仝必要的。

第二章行政环境

一、名词

1、行政系统：是与外部环境密切联系的开放性社会系统，它适应外部

环境的需要而产生，在与后者的相互作用中，发挥自己的特殊功能，

保持自己运行的和谐。

2、行政系统的界线：是把行政系统从外部环境中分离出来，又把二者

联系在一起，从而使之既相互区别，又彼此关联的中间环节。

3、行政环境：是指影响行政系统生存和发展的要素的总和，它包括外

部环境和内部环境。

4、外部环境：是指行政系统界线之外的、直接或间接影响行政系统生

存与发展的因素或条件的总称。

5、内部环境：是指行政系统界线之内的，影响其生存与发展的各种要

素或条件的总称。

6、宏观环境：是指广泛影响整个行政系统的环境。

7、微观环境：是指影响个别行政系统的特定环境。

8、文化：广义指人类在社会实践中所创造的物质财富与精神财富的总

和，包括物质文化、社会文化和精神文化三个部分。狭义指社会的意

识形态，包括科学、文化艺术、哲学、思想、信仰、风俗、习惯、人

际关系、价值观念、道德标准与行为模式等，可归纳为价值观念和行

为模式。

9、国际社会环境：是指一国在于外国或各种国际组织交往过程中所形

成的、影响该国行政系统及其功能的各种因素的总和，包括国际关系

的发展、重大国际事件、战争与和平、国际组织与国际法、及共同关

心的其他事务。

10、民族区域自治：就是在主权国家内国家最高权力机关的领导下，

以少数民族聚居区域为基础组成民族自治地方政府，由少数民族当家

作主，行使自治权，管理本地区、本民族的内部事务。

11、国家民族：又称“国族“，是一个主权国家中各民族的总称。

12、国家民族意识：是一个国家各民族成员对本国共同祖族的承认，

包括民族认同感、自尊心和忠诚心。

13、宗教信仰自由：指一个国家的公民都有信仰或不信仰宗教的平等

权利，即公民有选择和拒绝信仰任何宗教的自由权利，不得强制、干

预人们的自由选择。

14、国际意识：是人们关于国际问题的知识、观点、立场及其理论体

系的总和。

15、独立自主：就是在任何时候，行政系统都要从本国和世界人民的

根本利益出发，根据事情的是非曲直，独立地决定自己的政策，保障

本国的独立、主权和领土完整，反对任何外来势力的干涉。

二、问答

1、行政系统的界线的含义、功能及其特点。

(1)行政系统的界线：是把行政系统从外部环境中分离出来，又把二

者藤系在一起，从而使之既相互区别，又彼此关联的中间环节。

(2)两种功能：一是抵抗外界环境干扰，以保持行政系统的独立性；

二是过滤来自外部环境的投入和行政系统自身的产出，以维持行政系

统的生存与运转。

(3)特点：行政系统的界线具有开放和可渗透性。任何投入和产出都

是通过这种界线而输入或输出。由于行政系统不可能接受所有外部环

境投入和对各种外部环境提供相应的产出，因而，其开放性、可渗透

性又有一定的限度。正式这种特点使行政系统界线能对投入和产出进

行过滤和筛选。

这样，行政系统界线既开放又不完全开放，既渗透又不完全渗透的辩

证关系，决定了它既是行政系统与外部环境的相对独立清晰地边界，

又是连结行政系统与外部环境的纽带。这一概念是我们区分行政系统

与外部环境的基础。

2、行政环境的含义及其构成。

(1)行政环境：是指影响行政系统生存和发展的要素的总和，它包括

外部环境和内部环境。①外部环境：是指行政系统界线之外的、直接

或间接影响行政系统生存与发展的因素或条件的总称。②内部环境：

是指行政系统界线之内的，影响其生存与发展的各种要素或条件的总

称，

(2)根据各种因素性质上的差异，行政环境可区分为自然环境与社会

环境两大类：①自然环境：指在行政系统界线外、未经人工制作存在

的事物。包括地球环境和宇宙环境。②社会环境：指在行政体统界线

之外、直接影响行政系统活动并决定其兴衰存亡的各种社会因素的总

和：)包括国际环境和国内环境。

3、行政体统与外部环境的互依性。

行政体统与外部环境密切关联，互相影响、互相依赖。行政系统适应

外部环境的需要产生，又能能动地选择和塑造外部环境。同时，外部

环境对行政系统的影响又有宏观和微观之分。

(1)行政系统对外部环境的依赖

①行政系统适应外部环境的需要而产生；②外部环境的需要制约着行

政系统及其价值观、目标、规模、结构与行为方式；③行政体统的物

质要素-人财物，非物质要素-信息都要从外部环境输入；④行政系统

只有不断地与外界环境进行物质、能量与信息的交换，只有适应外部

环境的需要，才能生存和发挥其功能作用，并反作用于外部环境，服

务于社会。

(2)行政系统对外部环境的选择与塑造

①行政系统作为开放的系统，必然要从外部环境中接受物质、能量和

信息的投入；②行政体统不仅选择外部环境，更要设法改善和控制外

部环境；③总之，行政系统与外部环境的关系是辨证统一的关系。外

部环境创造了行政系统，行政系统反过来又改变了外部环境。行政系

统首先从其社会环境中吸取物质、信息与能量，接受社会环境的要求

或支持；然后又经过自身的加工，将其转换为路线、方针、政策与具

体的行政行为，输出给社会环境，以满足社会环境需要，并推动社会

发展。

(3)宏观环境与微观环境

宏观环境是指广泛影响整个行政系统的环境。微观环境是指影响个别

行政系统的特定环境。宏观环境与微观环境的区别只是相对的，它们

对行政系统的影响只是方式、角度不同而已。

4、经济环境对行政系统的影响。

(1)物质生产与人口生产的发展状况对行政系统的影响

①生产力发展状况决定行政系统的存亡和性质；②生产力发展状况制

约行政系统功能的发挥和部门设置；③生产力的发展状况提供了行政

系统运行的物质基础；④人口的发展状况影响着行政系统的发展战略

和人口管理功能。

（2）生产关系与具体经济体制对行政系统的影响

①基本的生产关系直接决定行政系统的性质和变化；②具体的经济体

制影响行政系统的功能配置和运行模式。

5、计划经济体制下行政系统功能配置和运行模式的特征。

（1）直接而广泛；（2）命令强制；（3）企业被动适应。

6、政治环境对行政系统的影响。

（1）国体直接决定行政系统的基本性质；

（2）政体规定行政系统的具体形式和地位；

（3）政党制度影响行政系统的稳定性和完善程度；

（4）政治生活民主、平等程度制约行政系统决策与执行的民主化、科

学化程度

（5）政治形势的稳定程度影响着行政系统的运行状态；

（6）法律制度规定与保障着行政系统在整个国家机构系统中的地位；

（7）法律的完善化、科学化程度制约着行政体系运转的协调、规范水

平，

7、文化环境对行政系统的影响。

（1）关于行政系统一般行为的期望对行政体统的影响

①不同的国家对行政系统的管理范围有不同的期望；②不同的国家对

行政系统的输入、输出有不同的期望；③对行政体统的认同程度决定

群众参与行政输入方式的差异。

（2）关于行政系统首脑权力的观念对行政系统的影响

①血统论的行政文化认为，行政首脑的权力来自世袭；②唯意志论的

行政文化认为，行政首脑的权力来自超人意志；③法治论的行政文化

认为，行政首脑的权力来自人民委托，并通过体现民意的法律形式予

以确认。

（3）关于行政系统运行方式的观念对行政系统的影响

①行政系统运行方式的人治观念认为，行政系统内外治理的好坏，关

键在人，而不在于制度；②行政系统运行方式的法治观念，又分为专

制主义和民主主义的法治观念。

（4）关于行政系统内部人际关系的观念对行政系统的影响

①特殊的人际关系观念；②普遍的人际关系观念。

（5）关于行政道德的观念对行政系统的影响

①行政道德指导着行政体系成员的政治方向；②行政道德制约着行政

体系系统成员个人利益的实现程度；③行政道德影响行政系统成员的

社会地位。

8、民族环境对行政系统的影响。

（1）民族环境影响政府的民族政策及相应的行政机构设置；

（2）民族环境影响着行政系统的体制；

（3）民族环境制约着行政系统权力的行使；

（4）民族环境关系着行政系统的凝聚力大小；

9、宗教环境对行政系统的影响。

（1）宗教制约行政系统的机构设置和职权行使；

（2）宗教推动或妨碍行政系统的管理活动。

10、自然环境对行政系统的影响。

(1)地球环境影响人类文明的形成与发展，制约着行政系统的发展模

式；

(2)自然资源和国土面积影响各国总和国力的强弱，从而制约其行政

系统的财力基础和功能发挥；

(3)自然资源环境影响各国经济发展方向与结构，从而制约着其行政

系统的部门设置和功能体系；

(4)地理形状影响国家的民族团结、国家统一与行政系统稳定状况；

(5)地理环境制约着政府的国际战略及其相应的功能组织。

11、国际社会环境对行政系统的影响。

(1)国家间的密切交往，影响各国行政系统的职能、政策及机构；

(2)重大国际事件的发生，促使各国设立处理这些事件的临时机构；

(3)国际社会的共同问题，使各国相应设置了解决问题的职能及机构;

(4)国际组织的出现，使各国政府产生了与之对应的职能及机构；

(5)国家行政系统的活动还要受到国际社会所公认的行为准则的约束

和调整，受到规范国家间相互关系的、具有法律约束力的国际法所制

约，

12、创造良好的经济环境。

(1)巩固、发展和完善社会的基本经济结构；(2)建立、健全符合本

国国情的经济体制；(3)充分调动一切人财物力，发展生产，提高人

民的生活水平：①充分、合理地开发与利用自然资源；②合理开发与

利用人力资源；③建立科学的微观控制机制；④建立科学的宏观调控

机制。

13、创建良好的政治环境。

（1）积极稳妥地推进行政体制改革，实现行政系统民主化、科学化与

法制化；（2）自觉接受人民代表大会的领导和监督，让人民群众的意

志和利益在国家行政管理中得到充分体现；（3）自觉地接受共产党的

领导，重视发挥人民政协、各民主党派、人民团体的作用，保证其社

会主义方向；（4）大力推动法制建设。（①充分利用自己的委托立法权

限，根据社会需要，加快行政法规的制定工作，促进国家行政管理的

进一步规范化、法制化；②自觉按照法律法规规定对社会进行管理，

以公正无私的态度执行法律，真正做到执法必严、违法必究；③要广

泛深入开展法制宣传教育，在全体公民中普及法律知识，提高法律意

识，促使公民自觉遵守法律，依法维护合法权益。）

14、创造良好的文化、民族和宗教环境。

（1）创造良好的文化环境：①树立民主意识；②树立法律意识；③树

立双向沟通意识；④树立政绩意识；⑤树立新的行政道德意识。（与民

主行政相适应的行政道德标准：爱国、民主、服务、创新、廉洁）

（2）创造良好的民族环境：①坚持民族平等，尊重少数民族的政治权

利、语言文字风俗习惯；②加强民族团结，培养国家民族意识；③在

多民族国家，解决民族问题的最好方式是实行民族区域自治；④积极

帮助少数民族发展经济文化事业，缩小各民族间事实上的不平等。

（3）创造良好的宗教环境：①实行政教分离；②保护宗教活动的正当

场所；③加强行政系统与宗教界的双向沟通；④宗教信仰自由与其他

民主权利一样受到法律的约束。

15、创造良好的国际社会环境。

（1）培养行政系统成员的国际意识；（2）反对侵略，反对霸权主义，

争取和平的国际环境；（3）坚持独立自主的外交政策；（4）坚持和平共

处五项原则，积极发展国与国之间的关系；（5）坚持对外开放，加强

与国际社会的全方位交流。

第三章行政职能

一、名词

1、行政职能：是行政机关在管理活动中的基本职责和功能作用，主要

涉及管什么、怎么管、发挥什么作用的问题。它是国家职能的具体执

行和体现，其行使受立法机关的监督，它发挥程度又约束和影响其他

国家职能的实现程度。

2、职能关系：指不同管理职能该由谁来行使和管理主体间职责权限的

划分。

3、经济职能：是指政府管理和组织社会经济建设的职能，主要包括社

会经济管理职能和国有资产管理职能。

4、文化职能：是指国家行政机关对全民思想道德建设以及教育、科技、

文化、卫生、体育、新闻出版、广播影视、文学艺术方面的管理，是

建设高度发达的社会主义精神文明建设所必须的。

5、社会职能：广义社会职能是与政治职能相对的概念，包括经济职能

和文化职能在内；狭义社会职能指除经济职能和文化职能以外，政府

对社会生活领域中公共事务的管理职能。

二、问答

1、行政职能的含义及其特点。

(1)行政职能：是行政机关在管理活动中的基本职责和功能作用，主

要涉及管什么、怎么管、发挥什么作用的问题。它是国家职能的具体

执行和体现，其行使受立法机关的监督，它发挥程度又约束和影响其

他国家职能的实现程度。

(2)特点：①执行性②多样性③动态性。

2、行政职能的体系。

(1)行政管理的基本职能

①攻治职能，是维护国家统治的基本职能，核心在维护和巩固国家政

权，包括专政和民主两个方面。

②经济职能：是指政府管理和组织社会经济建设的职能，主要包括社

会经济管理耿能和国有资产管理职能。

③文化职能：是指国家行政机关对全民思想道德建设以及教育、科技、

文化、卫生、体育、新闻出版、广播影视、文学艺术方面的管理，是

建设高度发达的社会主义精神文明建设所必须的。

④社会职能：广义社会职能是与政治职能相对的概念，包括经济职能

和文化职能在内；狭义社会职能指除经济职能和文化职能以外，政府

对社会生活领域中公共事务的管理职能。

(2)行政管理的运行职能

①决策职能②组织职能③协调职能④控制职能。

3、行政职能研究的意义。

(1)科学地认识和确定行政职能，对建立合理地行政组织系统具有重

要意义；

(2)科学地认识和确定行政职能，是改革行政组织系统的依据和关键;

(3)科学地认识和确定行政职能，对实现行政管理过程的科学化具有

重要意义。

4、西方国家行政职能的演变。

(1)前资本主义时期的行政职能

体现出两个特点：一是政治统治职能的极端强化；二是社会管理职能

的相对薄弱，这是由奴隶社会和封建社会条件下的自然经济及其经济

基础决定。

(2)自由资本主义时期的政治职能

自由资本主义时期政府采取自由主义的管理办法，以保障资产阶

级的自由、平等、民主权利为目的，通过政治统治职能对新的资产阶

级玫权的巩固和发展起着“守夜人”的作用，奉行”政府管的越少越好”

的信条，主要依靠市场这只“无形的手”来调节和引导社会经济及其他

各项事业的发展。

(3)垄断资本主义时期的行政职能

资本主义国家充分运用和强化政府政治统治职能，行政权力扩大，专

政职能大大加强，民主职能有所削弱。在经济领域，强调政府对社会

经济的调节和干预，垄断代替了自由竞争，垄断资本主义与国家政权

紧密结合，政府经济职能和社会职能都扩大和加强。

（4）当代资本主义的行政职能

当代西方学者既不赞成政府只承担“守夜人”职责的自由资本主

义，页不同意政府全面干预经济的干预主义，而主张有选择地干预”

市场失败”，干预经济职能限制在一定范围，就是市场长久失败的地方

和政府干预不会带来“政府失败”的方面。

5、当代西方国家的行政职能的发展趋势。

（1）行政职能的扩大；（2）政治职能中的暴力职能相对减弱，保持社

会稳定的调节职能趋于加强；（3）政府宏观调控、综合协调职能强化

与行政职能社会化同步进行。

***试述转轨时期我国行政职能的转变（6、7）

6、我国行政职能转变的必然性和必要性。

（1）政府职能转变是社会主义市场经济发展的必然要求；

（2）政府职能转变是时适应经济全球化发展趋势的要求；

（3）政府职能转变是机构改革的重要前提和基础。

7、我国行政职能转变的基本内容。

（1）职能重心的转变：以经济建设为中心；

（2）职能关系的理顺：

①理顺中央与地方、上级与下级政府间的职能关系；

②理顺政企关系；

③理顺政府与市场关系；

④理顺政府与社会的关系；

⑤理顺政府内部各职能部门的关系。

(3)职能方式的转变：

①由运用行政手段为主转为运用经济手段为主，经济手段、法律手段

和必要的行政手段相结合；

②由微观管理、直接管理为主转向宏观管理、间接管理为主。

8、如何理顺中央与地方、上级与下级政府间的职能关系。

如何理顺中央与地方、上级与下级政府间的职能关系，是我国政府管

理中的重要问题。中央与地方的关系，实质上是权力配置关系、利益

关系；也是一种法律关系。理顺中央与地方的关系，必须在合理划分

事权、财权的基础上，明确中央与地方的职能关系，并用法律的形式

明确下来。中央政府代表国家整体和全局利益，承担整个国家的宏观

管理职能，提供全国性的公共物品，同时承担着对地方政府的监督职

能和服务职能。地方政府一方面是国家利益的地方代表，另一方面又

是地方局部利益的代表，承担着中央宏观政策执行职能和对本地区公

共事物管理职能，提供地区性的公共物品。

理顺中央与地方、上级与下级政府间的职能关系，具体内容就是指各

级政府间的合理分权，把过分集中于上级政府的权利下放给下级政府,

做到权、责、利相一致；在指导原则上，就要既维护国家政令统一，

防止地方割据，发挥中央政府宏观调控职能，又保证地方、基层能因

地制宜，有利于调动地方和基层的积极性。

9、如何理顺政企关系。

(1)两权分离的要旨：在从多有权中严格区分出经营权，即让国有企

业掌握经营权，同时政府掌握所有权，使企业有关阔的活动空间，发

挥企业的活力，也切断政府与国有企业的从属关系，实现政府职能的

转变。

(2)理顺政企关系的基本原则：权力下放，政企分开。①所有权和经

营权分开，把生产经营权还给企业，调动企业积极性；②把政府的国

有资产所有者职能和政府管理职能分开，理顺产权关系；③实行国有

资产分级管理制，最终建立起政府以经济、法律、行政综合手段控制

市场，市场引导企业的宏观调控体系。

(3)调整、理顺后的政企关系：①政府按投入企业的资本享有所有者

权益，对企业的债务承担有限责任；②向企业派出稽查员，监督企业

资产运营和盈亏情况，负责企业主要领导干部的考核、任免，不直接

干预企业经营活动，取消政府对企业的行政隶属关系；③企业依法自

主经营、自负盈亏，照章纳税，对国有资本负有保值增值的责任，不

损害所有者权益；④政府对产业经济管理的主要手段是产业政策，也

运用法律手段和一些必要的行政手段。

10、如何理顺政府与市场关系。

(1)市场经济体制下，政府与市场关系的总原则是：市场机制能解决

的，让市场解决，政府只管市场做不好和做不了的事，政府引导市场,

市场调节企业。

(2)在社会主义市场经济体制下，政府与市场的关系：

①社会主义市场经济的顺利发展，客观上要求把市场对社会经济运行

和资源配置的基础性作用于政府宏观调控指导性作用有机结合。加强

政府对市场的宏观调控，不仅是必要的，也是必然的。②政府对市场

的宏观调控，不否定市场在社会资源配置中的基础性调节作用。政府

对市场的宏观调控，作用是弥补市场调节的不足，是对市场机制作用

的方向和后果作必要的干预和引导，矫正市场失灵，而不是取代或取

消市场机制在经济生活中的基础性调节作用。

11、如何理顺政府与社会的关系。

(1)理顺政府与社会的关系要求政府社会管理实现三大转变。

①管理范围由政府包办一切社会事务转变为向社会提供公共物品；②

管理模式从“大政府、小社会“转变为“小政府、大社会”；③在管理方

法上，从以行政方法为主转为以法律为主。

(2)为实现这三大转变，政府必须培养社会的自治能力，大力培育中

介组织，为中介组织的发展提供生存空间，减少政府及有关部门办理

有关中介事务；加快社会保障制度改革，建立于市场经济体制相适应

的社会保障体系；确立政府与社会的良性互动关系等。

第四章行政组织

一、名词

1、行政组织：是静态组织结构和动态组织活动过程的统一。就动态讲,

行政组织指完成行政管理任务而进行的组织活动和运行过程。就静态

讲，有广义和狭义之分。广义行政组织，除政府行政组织外，还包括

立法、司法、企业、事业等部门及社会团体中有行政性职能的机构。

狭义行政组织，则专指为推行政务，依据宪法和法律组建的国家行政

机关体系，是国家机构的重要组成部分。

2、民间组织：是自愿组成，为实现共同意愿、按照章程开展活动的非

营利性社会组织。

3、非正式组织：是正式组织内的若干成员由于生活接触、感情交流、

情趣相近等产生的交互行为和共同意识，并由此形成自然地人际关系。

4、行政组织机构：指构成行政组织各要素的派和和排列组合方式。它

包括行政组织各成员、单位、部门和层级间的分工协作以及联系、沟

通方式。

5、行政组织的纵向结构：即直线式结构，是纵向分工形成的行政组织

的层级制。

6、行政组织的横向结构：即职能式结构，是横向分工的行政组织职能

制，亦可同级机关和每级机关内部各部门间的组合方式。

7、管理层次：是等级层次，即行政机关中设置多少等级的工作部门，

这应由工作量来决定。

8、管理幅度：是指一级行政机关或一名上级领导者直接领导和指挥的

下级单位或工作人员数量。

9、编制：狭义的编制是指法定社会组织内人员的数额及职位的配置；

广义的编制是指法定社会组织的职能范围、机构设置、隶属关系、观

格级别、人员数额、人员结构及职位的配置。

10、编制管理：就是按法律规定的制度和程序，对行政组织的职能范

围、机构设置和人员配备等进行管理。包括职能管理、机构管理、人

员编制管理三个方面。

二、问答

1、行政组织的含义及其基本要素。

(1)含义：行政组织：是静态组织结构和动态组织活动过程的统一。

就动态讲，行政组织指完成行政管理任务而进行的组织活动和运行过

程。就静态讲，有广义和狭义之分。广义行政组织，除政府行政组织

外，还包括立法、司法、企业、事业等部门及社会团体中有行政性职

能的机构。狭义行政组织，则专指为推行政务，依据宪法和法律组建

的国家行政机关体系，是国家机构的重要组成部分。

(2)基本要素：

①组织目标：是组织赖以建立和生存的前提及基础，也是组织活动的

出发点和归宿；

②机构设置：是行政组织的实体，也是履行行政职能、达成组织目标

的载体；

③人员构成：组织目标的实现和任务的完成需要组织成员的共同努力,

因此，行政人员素质及其组成结构式行政组织建设的核心内容；

④权责体系：直接关系到行政机构的设置及其运转；

⑤法规制度：是行政组织依法行政的根本保障；

⑥物质因素：是行政组织必不可少的一大要素。

2、行政组织的特性及类型。

(1)特性：①政治性与社会性；②法制性与权威性；③系统性与动态

性，

(2)类型:

①以上下级的权限关系为标准，可分为集权制与分权制；

②以各组织机构的职权性质和范围来划分，可分为层级制和职能制；

③以组织内部行使最高决策的人数划分，可分为首长制、委员会制和

混合制；

④以组织的不同功能和作用来划分，可分为领导机构、执行机构、监

督机构、咨询机构、信息机构、辅助机构、派出机构等。

3、行政组织与民间组织的区别。

(1)行政组织按宪法和法律程序组建，以国家强制力为后盾，行使国

家行政权，对其他社会团体有约束力；民间组织没有国家权力的属性,

是自愿组成，为实现共同意愿、按照章程开展活动的非营利性社会组

织。(2)民间组织是连结政府与社会、政府与民众之间的桥梁和纽带,

在社会管理中发挥“调节器“、“缓冲器”的作用。(3)行政组织必须发

挥民间组织的功能作用，调动社会各阶层的积极性，形成公共管理与

公共服务的整体合力。一方面，要重视对民间组织的培育和引导，通

过相应的政策扶持其发展，促进其壮大，赋予其自立性、自主性和自

为性，提升其社会自治能力；另一方面，理顺民间组织的管理体制，

完善有关法律法规建设，为民间组织的发展提供良好的法治环境，使

民间组织的管理和日常活动有法可依、有章可循，形成一整套自我约

束、自我管理的运作机制。

4、行政组织与非正式组织的区别。

行政组织是法定的正式组织。非正式组织是正式组织内的若干成员由

于生活接触、感情交流、情趣相近等产生的交互行为和共同意识，并

由此形成自然地人际关系。这种关系既无法定地位，也缺乏固定的形

式和特定目的，对正式组织的目标达成会发生促进、限制或阻碍作用。

5、非正式组织的作用。

(1)积极功能：调节、弥补正式组织的不足，加强组织内部意见沟通,

增强成员内部凝聚力，使组织成员遵从团体文化价值规范，进而增加

团结，影响和规范人的行为，改善组织气氛，促进人的全面发展。

(2)消极作用：当两种组织利益不一致时，其组织成员为在非正式组

织中寻求满足，往往忽视行政组织目标，造成目标冲突，不利于组织

目标的实现；非正式组织成员沟通频繁，容易传播谣言，对正式组织

和成员危害极大。

6、行政组织结构及其特点。

(1)行政组织的纵向结构：即直线式结构，是纵向分工形成的行政组

织的层级制。

特点：上级直接领导下级，行政指挥和命令按垂直方向自上而下

地传达和贯彻。优点：事权集中、权责分明、指挥统一、便于控制等;

缺点：组织内没有专业化的管理分工，各级行政首长管理过多，责重

事繁，容易顾此失彼。

(2)行政组织的横向结构：即职能式结构，是横向分工的行政组织职

能制，亦可同级机关和每级机关内部各部门间的组合方式。

特点：各级领导人设有由其直接管理的职能机构，分工精细，能

减轻首长的负担，有利于专业化。缺点：事权分散，容易有扯皮和推

诿的现象。

(3)网络型直线职能式结构：行政组织纵向、横向结构的统一

特点：领导者的统一指挥同职能专业部门结合，吸收直接式和职

能式结构的优点，扬弃部分缺点，使其互补、制约，是前两种结构的

发展。

我国行政组织结构从框架上看基本合理，形成了纵向统一指挥、

横向分工协调、纵横交错的网络型体系。但也存在一些函待解决的问

题，主要是每级政府的中间层次太多，组织内官多兵少；横向部门分

工不合理，一方面机构重叠，另一方面监督部门、参谋咨询及信息反

馈部门又相对薄弱。党的十七大指出，要加大机构整合力度，探索职

能有机统一的大部制体制，健全部门间协调配合机制。精简和规范各

类议事协调机构及其办事机构，减少层次，降低成本，着力解决机构

重叠、职责交叉、政出多门问题。

管理层次与管理幅度的关系。

(1)管理层次是等级层次，即行政机关中设置多少等级的工作部门，

这应由工作量来决定。

(2)管理幅度是指一级行政机关或一名上级领导者直接领导和指挥的

下级单位或工作人员数量。

(3)管理幅度与管理层次关系密切。一般情况下，幅度与层次成反比。

加大幅度，层次就减少；缩小幅度，层次就增多。因此，管理幅度与

管理层次是影响行政机构形态的决定性因素，两者必须兼顾，做到幅

度适当，层次少而精。

7、层次管理的原则。

(1)层次节制原则，下层必须服从上层的领导。通过层次节制，才能

使行政系统迅速运转；

(2)只管一个层次原则，上层只管一个下层，一般不能越过中间层，

分层管理，层层负责。

特殊情况时，允许越级请示或指挥，但为防止行政指挥的随意性与片

面性，必须有相应的条件和措施作保证。

8、西方行政组织理论的演变。

(1)古典行政组织理论

①代表：泰勒的科学管理组织理论；法约尔、古立克的行政管理组织

理论；韦伯的科层组织理论。②特点：从制度规范的角度研究行政组

织，提出具有规范性的组织建设原则，但仅侧重于对组织内部静态研

究，忽略了社会环境对组织的影响和组织的动态变化及组织成员的社

会需求等。

(2)新古典组织理论

又称行为科学组织理论。①代表：梅奥的人际关系组织理论；巴纳德

的组织平衡理论；西蒙的决策过程组织理论。②特点：以组织中人的

问题为中心，从动态角度研究人的行为对组织的影响及其相互关系，

但局限于人和组织行为的研究，只注重社会科学证实的研究方法，忽

视组织结构、法规及环境的作用。

(3)现代组织理论

①代表：卡斯特、罗森茨韦克的系统分析组织理论；劳伦斯、洛西、

伍德沃德的全变组织理论②特点：重视从社会整体联系、环境影响、

发展变化等方面研究行政组织，为此项研究提供了新的理论方法。但

运用现代科学方法研究复杂的行政组织，还处于不成熟的阶段，有待

进一步探索。

9、柔性组织设计的基础要素。(巴拉密柔性组织、柔性组织设计的基

础要素、双模式组织标志的三种类型压力)

(1)柔性：在一个组织内部是指具有参与国际变化，对意外的变化不

断地反应，以及适时根据可预测变化的意外结果迅速调整的能力。

(2)柔性组织是知识经济时代信息万变、全球化浪潮以及竞争加剧的

必然产物，本质上承袭了权变理论的思想，指出激发创造力和关心知

识是柔性组织设计的基本立足点，要求淘汰传统直线职能制组织结构,

用柔性组织更新传统刚性组织模式。

(3)柔性组织设计的基础要素：多极组织；二元系统；面向一线员工;

全球化的经营思想；能力型组织和多面手员工；半渗透边界。

(4)双模式组织标志的三种类型压力：集权与分权；稳定与变化；单

一性与多样性。

10、马克思主义的行政组织理论。P84-86

(1)马克思、恩格斯的组织理论①②③④

(2)列宁的组织理论①②③④

(3)毛泽东、邓小平的组织理论毛①②③④⑤⑥⑦邓①②③

11、编制管理及其具体内容。

(1)编制管理就是按法律规定的制度和程序，对行政组织的职能范围、

机构设置和人员配备等进行管理。包括职能管理、机构管理、人员编

制管理三个方面。

(2)具体内容：①制订编制方案；②确定各部门的职能范围，进行科

学的职能配置；③审批机构与人员；④监督编制执行情况；⑤做好编

制统计；⑥制定有关的编制法规。

12、编制管理的意义。

(1)编制管理是建立精干高效的行政组织体系的重要前提；

(2)编制管理是防止官僚主义，密切政府与群众关系的重要手段；

(3)编制管理有助于节省财政开支。

13、编制管理的原则。

(1)精简原则，一是精简机构，减少层次；二是精简人员，合理定编

定员；

(2)统一原则，一是统一领导，严格按统一规定、制度、程序进行；

二是统一职能目标，明确划分职责权限，保证同类行政事务由同一行

政机构负责，防止机构重叠，政出多门；

(3)编制立法原则。

14、编制管理的基本方法。

(1)行政方法，指编制管理部门依靠行政组织的权力，依照组织系统

对编制进行直接管理的方法；(2)经济方法，指按照物质利益原则，

运用经济手段，对编制进行调控的方法；(3)法律方法，指运用法律

规范，对机构和人员编制等进行调控管理的方法。

第五章行政领导

一、名词

1、领导：是指领导者在一定环境下，为实现既定组织目标，对被领导

者进行指挥与统御的行为过程。

2、行政领导：是指在行政组织中，经选举或任命拥有法定权威的领导

者依法行使权力，为实现行政管理目标所进行的组织、决策、指挥、

控制等活动的总和。

3、行政领导的职位：指国家权力机关或国家人事行政部门根据法律、

法规，按规范化程序选择或任命行政领导者担任的职务并赋予其相应

履行的责任的统一体。

4、行政领导的职权：由法律规定与职位相当的行政权力。

5、行政领导者的责任：是指行政领导者违反法定的义务所引起的必须

承担的法律后果。

6、行政领导者的权威：是指建立在法律、正当程序或领导者人格魅力

基础之上的可以对领导对象的心理和行为产生指引效果的影响力。

7、民主集中制：是民主制和集中制相结合的制度。

8、民主制：是指在国家生活中，人民当家作主，有权以不同的合法方

式参加对国家大政方针、重大决策和法律的讨论，参加对国家事务、

经济和文化事务及社会事务的管理。

9、集中制：坚持在高度民主基础上实现合理集中，实行少数服从多数、

个人服从组织、下级服从上级、全党服从中央，这是建立全党和全国

的正常秩序、实现管理意识统一、行动一致的基本保障。

10、集体领导：是集体决策、共同负责的制度，即对重大问题，由领

导集团全体成员讨论，做出决策和决定，已经决定，必须共同遵守C

11、个人分工负责制：是领导集团内成员为执行集体领导意志而密切

配合，各司其职，各尽其责，是保证集体领导实现的重要措施。

12、行政首长负责制：集体领导与个人分工负责制的具体形式，是指

重大事务在集体讨论的基础上由行政首长定夺，具体的日常行政事务

由行政首长决定，行政首长独立承担行政责任的一种行政领导制度。

13、行政领导方法：是指行政领导者在行政活动中，为实现行政领导

目标而采取的各种手段、办法和程序的总和。

14、行政领导方式：是在领导过程中领导者、被领导者及其作用对象

相结合的形式。

15、行政领导艺术：是领导方法的个性化、艺术化体现，是领导者在

工作中结合普遍经验和个人体会形成的，它属于领导方法中创造性、

随机性、权变性较强的部分。

16、授权：是上级授予下级一定的权力和职责，使其在一定范围内有

处理问题的自主权。主要有授权留责、适度放权、量能放权、逐级授

权、授权追踪等方式。

17、领导者素质：具有双重含义，一是指内在素质，即领导者的生理、

心理、文化、思想、政治、道德等因素，以及由这些因素综合而形成

的本质性能力，亦即领导能力。它们是领导者任职的内在根据和条件,

统称为领导者素质。二是指这些要素和能力的发展程度或实际水平。

亦即领导者素质是一个发展的动态概念，用以描述和揭示现实领导者

的实际状态、水平。

18、公共领导：就是强调具有公共性的领导，具体而言，是指公共部

门，特别是政府职能部门在公共管理工程中，为了实现公共利益，体

现公共精神而进行的高层次管理活动。

二、问答

1、领导的分类。

（1）按权力基础，分为正式领导、非正式领导；

（2）按行为发生的层次，分为高层领导、中层领导、基层领导；

（3）按行为发生的领域，分为政治领导、行政领导、具体业务领导等。

2、领导的特点。

（1）领导是一个社会组织系统；（2）领导是一个动态的行为过程；（3）

领导是高层次的管理；（4）领导是体现高度权威的管理活动。

3、领导与管理的异同。

（1）在广义或外延层次上二者具有相等性；（2）在狭义上二者具有本

质差异性；（3）二者广义和狭义的混合关系。

4、领导、管理工作专业化经历的两次转型。

（1）硬专家转行式领导

随着生产劳动的专业化出现和发展，领导、管理工作从没有专业知识

的老板手里转到生产技术高超、具有专业知识的硬专家身上。

（2）软专家式领导

财产权与经营权的分离导致领导、管理工作专业化和知识化，推动生

产力和社会生活各方面的发展。组织领导、管理作为相对独立的专业

活动的需求愈加迫切，具有领导、管理专业知识的职业软专家开始逐

步成为组织各级的领导人和管理者。

5、领导、管理专业化的意义。

（1）在领导、管理工作实际方面，准确认识专业化的意义在于：①领

导、管理工作健康发展的需要；②纠正被扭曲的领导、管理工作专业

化标准，是科学选才用人的需要；③有利于提升领导、管理者的专业

素质。

（2）在理论方面，准确认识领导、管理工作专业化有利于领导、管理

科学的建设和发展。

6、行政领导的特点。

（1）行政领导发生在行政管理活动中；（2）执行性是行政领导的重要

特征；（3）从行政领导活动的社会属性来看，行政领导具有鲜明的政

治性。

7、行政领导在行政管理中的地位和作用。

（I）行政领导是行政管理协调、统一的保证；

（2）行政领导是行政管理过程的战略核心；

（3）行政领导是行政管理成败的关键。

8、行政领导者职位的特点。

（1）职位是以“事”为中心确定的；（2）职位设置有数量的规定性；（3）

职位本身有相对稳定性。

9、职权与职位的关系。

⑴从职权的特点来看：①职权与职位联系在一起；②职权与职位有对

称关系；③职权时法定权力。

(2)从职权的范围来看：行政职权是由限度的权力，是国家权力机关

考虑到公共管理分工的不同而进行的功能性划分，并由国家权力和领

导机构授予，被授予者需对权力有明确的认识，从而掌好权，用好权。

行政领导的权限范围包括：人事权、物权、财权、组织权。

10、行政领导者责任内容。

(1)政治责任：即领导责任，是指领导者因违反特定政治义务或没有

做好分内之事而导致的政治上的否定性后果，以及所应遭受的谴责与

制裁。

(2)工作责任：指行政领导的岗位责任，即行政领导者担任某一职务

所应承担的义务以及对成败的个人担当。

(3)法律责任：指行政领导者在行政管理活动过程中因违反法律规范

所应承担的法律后果或应负的责任。

11、维护行政领导权威的原则。

(1)维护行政领导权威，首先取决于党中央和国务院的权威；

(2)维护行政领导权威，必须加强组织纪律建设，形成下级服从上级、

全党及地方政府服从中央的高效领导体制；

(3)维护行政领导权威，必须在各层领导集体内加强团结、密切配合

并形成坚强领导核心；

(4)维护行政领导权威，必须与维护国家法律的权威统一；

(5)维护行政领导权威，必须建立科学有序的权力分配体系，做到合

理放权。

12、行政领导制度层次。

行政领导制度从整体上可分为三个层次：

(I)从根本上约束行政领导活动的制度安排；

(2)保障领导者个人与组织协调行动的制度，使领导者的个人能动性

与组织能量最大限度地得以整合和发挥；

(3)保证日常行政领导活动顺畅开展的制度措施，保证行政活动富有

成效，避免无的放矢。

13、民主集中制的主要内容。

(1)全国人大和地方各级人大代表，都是由民主选举产生，对人民负

责，受人民监督；

(2)国家行政机关、司法机关都是由人民代表大会产生，对它负责，

受它监督；

(3)中央和地方国家机构职权划分，遵循在中央统一领导下，充分发

挥地方的主动性、积极性的原则。

14、集体领导与个人分工负责制的关系。

集体领导和个人分工负责是辨证统一，不可偏废或分割。集体领导是

个人分工负责的前提，个人分工负责是集体领导的基础。集体领导的

决策是个人分工负责的方向、目标，个人分工负责是集体领导意志实

现的途径。离开集体领导的个人分工负责是无政府主义和自由主义；

离开个人分工负责的集体领导，只能是“清淡馆”。坚持集体领导与个

人分工负责相结合，要反对个人说了算和不敢负责的官僚主义倾向。

15、日常的具体行政领导制度的三个层面。

从行政活动主体的双向性，即从行政领导的角度和行政活动参与者的

角度来研究日常的具体行政领导制度，它表现为三个层面：（1）领导

与群众关系；（2）领导与领导之间的上下级与内部关系；（3）领导班

子内部的工作协调关系。

16、协调行政领导班子内部关系的制度内容。

（1）行政领导班子要有搞好工作的共识；（2）行政领导班子应主要依

靠公开、合理地制度安排协调内部关系；（3）行政领导班子应以工作

实绩和领导效果评估自身的工作绩效，并以此为协调行政领导班子成

员关系的客观准则。

17、根本的行政领导方法。

（1）实事求是的方法：既是我党的思想路线，也是我国行政领导的最

基本的思想方法和工作方法。内容：①一切从实际出发，反对主观主

义；②发挥主观能动性；③坚持用实践检验和发展真理。

（2）群众路线的方法：一切为了群众，依靠群众，从群众中来，到群

众中去的群众路线，是实现党的思想、政治、组织路线的根本工作路

线，内容：①虚心向群众学习，有事和群众商量，把群众的智慧、经

验和意见集中起来，实施正确的行政领导；②领导骨干与广大群众相

结合；③一般号召与个别指导相结合。

（3）矛盾分析方法：是运用辩证唯物主义对立统一原则去分析事物。

内容：①具体问题具体分析；②全面看问题，学会“弹钢琴”和抓关键;

③创造条件，做好矛盾的转化工作。

18、领导方式分类。

（1）从工作侧重点角度划分，可分为以事为中心式、以人为中心式、

人事并重式；

(2)从作用于行政人员的方式角度划分，可分为强制式、说服式、激

励式、示范式。

19、领导艺术的类型。

(1)从范围影响上，分为总体性、局部性、专业性的领导艺术；

(2)从事务的类型上，分为授权艺术、用人艺术、运时艺术、处事艺

术，

20、运时艺术的原则。

自觉形成时间意识，合理安排时间消耗比例，善于把握高效率的黄金

时段，能够了利用各种有利因素延长内在时间，从而提高时间使用效

率，

21、行政领导者素质的特点。

领导者素质具有时代性、层次性的突出特点。(1)时代性是说一代之

治有一代之才，不同历史时期和不同任务对领导者素质有不同的要求;

(2)层次性是说对处于不同层级、肩负不同责任的领导者素质要求不

同，

22、行政领导者个人的素质结构。

(1)政治素质，①要有坚定正确的政治方向；②要求全心全意为人民

服务的思想境界；③要有廉洁奉公的政治道德。

(2)知识素质，合理地知识结构式领导干部必备的基本条件，也是提

高领导水平的重要环节。

(3)能力素质，主要包括创新能力和综合能力。创新能力的具体要求:

①洞察力；②预见力；③决断力；④推动力；⑤应变力。综合能力的

具体要求：①信息获取能力；②知识综合能力；③利益整合能力；④

组织协调能力。

（4）心理素质，主要包括气质、性格、意志等方面。具体表现为①敢

于决断的气质；②竞争开放性的性格；③坚忍不拔的意志。

23、行政领导班子的素质结构及其优化。

（1）合理的静态结构

①年龄结构，是根据不同领导层次，由老年、中年、青年干部按合理

地比例构成的综合体；②知识结构，是领导班子应有较高文化知识水

平，强调各类人才的合理搭配；

③智能结构，是领导班子成员不同智能的合理构成；

④气质结构，是行政领导班子成员在不同气质类型方面的合理构成。

（2）合理的动态结构

领导班子的动态结构指在动态领导过程中，行政领导班子所形成的合

力，包括合力关系和合力状态。

①合力关系主要表现在：经验、阅历的互补关系；专业知识和能力的

互补关系；品德互动关系。

②合力状态主要看：团结合作能力；科学决策和处理复杂事物的能力;

社会动员与社会统御的能力；清楚积弊和开拓进取的能力。

24、公共领导：行政领导的发展趋向。

（1）公共领导是具有“公共”精神的领导；（2）公共领导是政治或政策

型领导；（3）公共领导是战略型领导；（4）公共领导更关注对公共事务

的管理。

第六章人事行政

一、名词

1、人事管理：是组织运用一定的手段和方法，有效地把人的因素与物

的因素合理地组合在一起，从而发挥它们各自的作用，实现组织管理

目标。它既是一种管理实践活动，即如何让人做事和事得其人，所谓

人事两相宜或适人适事，又是一门科学，即研究人事管理活动的科学。

2、公共部门：是指行使法律赋予的权力履行公共事务职能或提供公共

服务的组织，分为纯粹公共部门组织、介于纯粹公共部门组织与私营

部门组织之间的准公共部门组织。

3、私营部门组织：指的是只提供“私产品”的组织，主要是一般的工商

企业。

4、人力资源管理：是指对人力资源进行有效开发、合理配置、充分利

用和科学管理等活动的总和。

5、公务员：是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担

工资福利的工作人员。

6、公务员的义务：指法律关于公务员在执行国家公务的活动中必须作

出一定行为或不得作出一定行为的约束。

7、公务员的权利：指法律关于公务员可以享受某种利益或作出一定行

为的许可和保障，它与公务员的义务是有机统一的关系。

8、综合管理类职位：指履行综合管理以及内部管理等职责的职位，是

那些从事规划、咨询、决策、组织、指挥、协调、监督和机关内部管

理工作的职位。

9、专业技术类职位：是指那些从事专业技术工作，履行专业技术职责,

为实施公共管理提供专业技术支持和技术手段保障的职位。

10、行政执法类职位：指直接履行监管、处罚、稽查等现场执法职责

的职位。

11、公务员录用：指国家有关机关按标准、通过法定方法和程序，从

社会录用担任主任科员以下及其他相当职务层次的非领导职务公务

员，并与其建立公务员权利和义务关系的行为。

12、公务员考核：指有关机关按管理权限，对公务员进行的考察和评

价活动。

13、选任制：是指按有关法律、章程的规定，通过民主选举的方式确

定任用对象的任用方式。

14、委任制：指由任免机关在其任免权限内，直接委派特定工作人员

担任一定职务的任用方式。

15、公务员培训：指国家有关机关根据经济社会发展的需要、职位的

要求和提高公务员素质的需要，通过各种形式，有计划地对公务员进

行的政治理论、文化知识、科学技术和操作技能等方面的培养和训练。

16、公务员交流：指有关机关根据工作需要或公务员个人愿望，通过

法定形式，在公务员机关内部变换公务员的职位，或把公务员调出公

务员机关任职，或将公务员机关以外的工作人员调入公务员机关担任

公务员职务的活动。交流方式包括调任、转任和挂职锻炼。

17、调任：指公务员机关根据工作需要，从其他机关或企事业单位选

调工作人员到公务员机关担任领导职务或副调研员以上非领导职务，

以及公务员调出公务员机关任职的活动，它涉及公务员职务关系的产

生或消失。

18、转任：指公务员因工作需要或其他正当理由在公务员机关系统内

跨地区、跨部门的调动，或在同一部门内的不同职位之间进行转换任

职，

19、挂职锻炼：指公务员机关有计划地选派在职公务员在一定时间内

到下级机关或上级机关、其他地区机关以及国有企事业单位担任一定

的职务，经受锻炼，以丰富经验，增长才干。

20、公务员回避：指为保证公务员机关公正和严格执法，当公务员在

行使职权的过程中，当与其所处理的事务存在一定利害关系时，使其

回避的一种限制性规定。包括任职回避、公务回避和地域回避。

21、公务员申诉：是指公务员对公务员机关作出的涉及本人权益的人

事处理决定不服时，向同级公务员主管部门或作出该人事处理的机关

的上一级机关提出申诉，要求重新处理的行为。

22、职位聘任：是公务员机关与所聘公务员按平等自愿、协商一致的

原则，签订书面的聘任合同，确定机关与所聘公务员双方的权力、义

务关系的一种任职方式。

二、问答

1、人事管理的职能。

（1）招聘（2）调配（3）培训（4）考核（5）薪酬（6）劳动关系管

理。

2、公共部门行政与企业人事管理的区别。

(1)管理对象不同

人事行政管理对象是国家行政机关工作人员；企业人事管理的对象是

在企业任职的人员。

(2)管理权来源不同

人事行政管理权来自国家法律和国家行政机关的授予，是国家行政权

的一部分；企业人事管理权来源于对企业资产的产权和经营权。

(3)性质不同

人事行政有明显的公益性；企业人事管理主要体现自利性。

(4)复杂性不同

人事行政是极为复杂的系统工程，其复杂性是企业人事管理所不能比

拟的。政府与企业的目标不同，企业关注效率问题，人员业绩衡量标

准比较刚性和显性；政府不仅关注效率，更关注公平，对行为的价值

判断难有显性标准，衡量起来更困难和复杂。

(5)法律规范程度不同

政府部门依法管理其管辖范围的人力资源，法律对人力资源管理各环

节有严格规定，用人单位往往没有较大自主权；企业人事管理虽然也

要遵循法律，但法律只规定了最低要求和标准，企业有较大自主权设

定条件管理员工。

3、人事管理与人力资源管理的区别。

(1)工作性质和地位不同

传统人事管理基本上属于行政事务性工作，活动范围有限，短期导向,

主要由人事部门职员执行，很少涉及组织高层战略决策，人事部门扮

演的是控制人工成本的“成本中心”角色。人力资源管理重视对人的能

力、创造力和智慧潜力的开发和发挥，扮演的是增加产出的“利润中心

”的角色，人力资源越来越进入组织战略决策令页域，随着信息技术的发

展，人力资源部门更注重涉及实施各种有利于提高员工生产力和组织

整体绩效的方案，努力为组织创造价值。

（2）内容不同

传统人事管理主要存在于雇佣关系从发生到结束的运动过程。人力资

源管理不仅涵盖了传统人事管理的基本内容，而且纵深发展，拓宽了

原有人事管理的内容，形成全方位的管理。

（3）任务不同

传统人事管理以物为中心，把人看作是一种成本，管理的主要任务是

如何尽可能减少人工成本。人力资源管理以人为中心，把人看作是一

种资源，并且是最重要的资源，把开发这种资源的潜力当作重要的任

务,

（4）职责分担不同

传统人事管理职责主要是由人事部门承担，造成管人与管事脱节。人

力资源管理强调其放射性和渗透性，及各部门主管承担人力资源管理

主要责任，实现管人与管事的统一。

（5）管理方式和手段不同

传统人事管理强调标准化式的管理，管理手段较为刚性，主要运用行

政命令的办法。人力资源管理强调管理的人性化，理解员工的需要，

采取柔性的参与式的民主管理，注重人文关怀。

4、西方公务员制度的特点。

（1）严格区分政务官与事务官；（2）强调政治中立；（3）公开考试，

择优录取；（4）实行功绩制原则；（5）强调官风官纪和职业道德，重

视公务员队伍的廉洁。

5、中国公务员制度的特点。

（1）不搞政治中立；（2）分类管理与统一领导相结合；（3）公务员法

的适用范围；（4）宗旨是为人民服务。

6、党管干部的原则主要体现在那些方面。

党管干部是中国人事管理的基本原则，公务员制度是我国干部人事制

度的重要组成部分，是党的组织路线的体现。党管干部的原则主要体

现在：①党制定与公务员制度有关的路线、方针和政策②党通过考察

优秀党员向各级政权机关推荐和确定领导人员③党通过各级党组织对

公务员中的党员干部进行教育和监督，提高他们的业务技能和其他素

质，使他们依法办事，廉洁奉公④由党组织通过特定的机构负责对公

务员管理的部分事务。

7、中国公务员制度的主要内容。

（1）公务员的义务与权利

（2）职位分类

（3）公务员录用

（4）考核、奖励、纪律与惩戒

（5）职务任免与升降

（6）培训交流与回避

（7）工资、保险与福利

（8）公务员辞职、辞退、退休与申诉控告

（9）职位聘任

8、当代西方国家人事行政的变革。

（1）政治中立原则的动摇；（2）弹性化的任月制度；（3）谈判工资制;

（4）绩效管理和绩效工资的出现；（5）放松规制；（6）注重人力资源

开发。

9、中国人事行政的变革。

（1）政府雇员制；（2）竞争上岗和公开选拔领导干部；（3）绩效考核

创新；（4）大力进行人力资源开发。

10、政府雇员与公务员的区别。

（1）适用法律规范不同。

国家公务员受公务员法的调整；政府雇员按劳动法约束双方行为。

（2）用人方式不同。

公务员任用方式是刚性的，其身份也有长久性；政府雇员的用人模式

与企业一样，是市场化的，任期按合同规定，有一定期限。

（3）管理方式不同。

对公务员的管理有法律法规为依据；政府雇员则完全按照合同管理，

是一种企业化的管理模式。

（4）薪酬待遇不同。

公务员制度有完整的工资体系，按职务和级别享有不同的工资，是刚

性的薪酬体系；政府雇员是按岗定薪，并参照人才市场行情和职业风

险程度上下浮动。

(5)法律地位不同。

公务员行使行政权力，占行政编制；政府雇员不行使行政权力，也不

占行政编制，主要从事专业性和技术性工作。

11、公开选拔领导干部的方式。

公开选拔领导干部有两种情况：一是对非政府组成人员的公开选拔，

其选拔程序与竞争上岗大致相当；一种是对一些政府组成人员的选拔,

程序上增加群众推荐和人大选举的环节，又称"公推公选

第七章公共预算

一、名词

1、公共预算：是指政府在每一财政年度经立法程序批准的全部公共收

支计划，是存在于市场经济中并且与公共财政相适应的国家预算类型。

公共预算是现代国家治理的核心、公共管理的关键。

2、预算编制：是指各部门在财政部门的指导下进行收入和支出预算，

编制本部门预算，再由财务部门汇总编制政府预算草案的过程。

3、预算审批：是指同级人大审查批准政府预算，赋予其合法性的过程。

4、预算执行：是各个部门根据批复的预算筹集财政收入，进行支出，

开展各项活动，履行其职能的过程。通常涉及预算收入执行、预算支

出执行和预算变更。

5、财政管理周期：预算执行包括一系列循环的周期，这一周期也称为

财政管理周期。

6、预算调整：是指经全国人民代表大会批准的中央预算和经地方各级

人民代表大会批准的本级预算，在执行过程中因特殊情况需要增加支

出或减少收入，使原批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入，或

者使原批准的预算中举债的数额增加的部门变更。

7、政府决算：指经法定程序批准的年度政府预算执行结果的会计报告,

是各级政府在年度内预算的收入和支出的最终结果。

二、问答

1、”前预算时代”国家财政管理存在的问题。

(1)在政府内缺乏集中地行政控制，无论是收入还是支出管理都非常

分物

(2)没有一种制度来确保政府财政收支活动对社会负责。

2、公共预算的基本功能。

(1)控制功能：是指为确保有效实施特定工作任务而对人财物的控制,

它常常建立在对预算支出详细分类的基础上。

(2)管理功能：是指确定了组织目标后，项目管理者确保有效地获得

和利用资源，以实现组织目标的过程，是解决“怎么做”的问题，它非

常关注管理绩效。

(3)计划功能：是指确定组织目标、预算为实现组织目标需要的资源,

以及决定怎样获取，适用这些资源等一系列决策过程，主要回答“做什

么”的问题。

3、公共预算的目标。

(I)总额控制：指对收支总额的控制，确保日常财政能平稳运行、财

政在长期中有可持续性和财政健康。

(2)配置效率：是将稀缺资源有效率地配置去实现公共利益，增进人

民福利。

(3)运作效率：是在预算执行过程中，通过有效率地组织和管理财政

交易，防止资金被贪污、挪用和浪费，确保立法机构通过的预算能严

格而由效率地执行，提高收入和支出管理的效率。

(4)财政问责：是公共预算应承担的受托责任，是指政府的财政活动

应履行其对公民和社会的承诺，真正做到“取之于民，用之于民”，是

公共预算的最终目标。

4、公共预算在哪些层次上影响公共部门运作。

(1)在宏观层次上，公共预算制度对政策制定构成财政总额约束；

(2)在中观层次上，公共预算制度影响以战略重点为基础的资源配置

和利用；

(3)在微观层次上，公共预算制度影响资金使用，进而影响公共服务

生产和供给的效率。

5、预算改革前我国的预算体制存在的问题。

(1)预算资金分配权分散，预算编制模式简单，导致政府内部缺乏集

中地行政控制；

(2)财政管理体制比较分散，导致在预算执行中缺乏集中的行政控制;

(3)由于预算编制不完善、不细化，人大无法有效地行使宪法和预算

法赋予的预算审查与监督职能。

6、部门预算改革的基本思路是政府预算以部门为基础编制预算，”一

个部门一本预算工

（1）采取综合预算方法编制部门预算，要求部门将所有收支统一纳入

部门预算中反映，这就改变了以前政府预算只能反映预算内收支，大

量预算外资金只能报账甚至不报账的粗放式管理方式。

（2）规范预算编制方法，改进政府预算收支科目体系，细化部门预算,

建立规范、科学的预算分配模式，提高资源配置效率。

（3）为进步实现预算管理的科学性、规范性和透明度，积极稳妥地准

进政府收支分类改革和行政事业单位国有资产的管理体制改革。

7、公共预算的参与者：资金申请者、资金审批者、资金使用者、资金

监督者。

8、我国的预算周期：预算编制、批准、执行、决算编制及审批。

9、我国预算的编制、审批程序。

（1）"-±"：支出部门在收到财政部门的年度预算编制通知后，对部

门下一年度收支进行测算，然后报送财政部门。

（2）“一下“：财政部门收到各部门预算后，由职能处室对各部门预算

进行审查，然后将审查意见反馈给各部门；

（3）“二上“：各部门在财政部门下达控制数内重新编制本部门预算，

然后报送财政部门；

（4）“二下“：人大通过预算后，由财政部门批复给各部门，开始预算

执行。

10、我国政府预算编制原则。

（I）合法性原则；（2）真实性原则；（3）完整性原则；（4）科学性原

则；（5）稳妥性原则；（6）重点性原则；（7）透明