政府还贷公路收支信息及债务情况专项审计报告

政府还贷公路收支信息及债务情况专项审计报告一、审计工作基本情况（一）审计范围与对象本次专项审计涵盖了全国31个省、自治区、直辖市及新疆生产建设兵团截至2024年末的政府还贷公路运营管理情况，重点审计了126家省级及以下公路管理机构、382个政府还贷公路项目。审计对象包括负责政府还贷公路建设、运营、资金管理的各级交通运输主管部门、公路管理局（处）以及相关项目公司，涉及公路总里程达18.7万公里，其中高速公路12.3万公里，普通国省道6.4万公里。（二）审计内容与重点审计工作聚焦政府还贷公路的收支管理、债务运行、政策执行三大核心领域。在收支管理方面，重点核查通行费收入的征收、核算及上缴情况，养护经费、管理经费的预算编制与执行，以及财政补贴资金的拨付使用；在债务运行方面，重点关注债务规模、结构、利率、期限，债务资金的筹集、使用及偿还情况，以及债务风险防控机制的建立与执行；在政策执行方面，重点检查鲜活农产品运输“绿色通道”、重大节假日小型客车免费通行等惠民政策的落实，以及公路收费标准调整、收费期限核定等政策的执行情况。（三）审计方法与程序本次审计采用了现场审计与非现场审计相结合、全面审计与重点抽查相结合的方法。审计人员通过调取财务会计报表、收费台账、债务合同、工程档案等资料，对政府还贷公路的收支数据和债务信息进行了全面核对；运用大数据分析技术，对通行费收入的异常波动、债务资金的流向等进行了筛查；选取了部分车流量较大、债务规模较高的公路项目进行实地延伸审计，走访了收费站、养护工区、项目建设现场，与一线工作人员、过往司乘人员进行了访谈，核实了相关情况。审计过程中，严格遵循审计准则，履行了审计通知书送达、审计证据收集、审计底稿编制、审计报告征求意见等法定程序，确保了审计工作的合法性、客观性和公正性。二、政府还贷公路收支管理情况（一）通行费收入管理收入规模与结构2024年，全国政府还贷公路通行费总收入为4876.2亿元，较上年增长5.8%。其中，高速公路通行费收入4123.7亿元，占总收入的84.6%；普通国省道通行费收入752.5亿元，占总收入的15.4%。从区域分布来看，东部地区通行费收入最高，达2345.8亿元，占全国总收入的48.1%；中部地区次之，为1326.5亿元，占27.2%；西部地区为1203.9亿元，占24.7%。收入征收与核算审计结果显示，大部分地区能够严格按照国家规定的收费标准和征收范围征收通行费，通行费收入及时足额上缴财政专户。但仍存在一些问题：部分地区的收费站存在收费系统漏洞，导致个别车辆逃缴通行费，全年逃缴金额约为12.7亿元；少数公路管理机构未将通行费收入全部纳入财政专户管理，存在坐支、截留通行费收入的情况，涉及金额8.9亿元；部分地区的通行费收入核算不规范，存在收入确认不及时、会计科目使用错误等问题，影响了收入数据的准确性。收入上缴与分成通行费收入实行“收支两条线”管理，扣除必要的征收成本后，全额上缴国库或财政专户。审计发现，部分地区存在通行费收入上缴不及时的情况，有的甚至拖欠长达3个月以上，涉及金额36.4亿元；在通行费收入分成方面，少数地区未按照规定的比例在中央与地方、省级与市级之间进行分成，存在截留上级分成收入的问题，涉及金额15.2亿元。（二）养护经费管理经费预算与拨付2024年，全国政府还贷公路养护经费预算总额为1287.5亿元，实际拨付1196.3亿元，预算执行率为92.9%。其中，高速公路养护经费预算789.2亿元，实际拨付736.5亿元，预算执行率93.3%；普通国省道养护经费预算498.3亿元，实际拨付459.8亿元，预算执行率92.3%。审计发现，部分地区的养护经费预算编制不够科学，存在预算与实际需求脱节的情况；少数地区存在养护经费拨付不及时的问题，导致养护工程无法按时开工，影响了公路的正常养护。经费使用与管理养护经费主要用于公路日常养护、大中修工程、桥梁隧道加固改造、应急抢险等方面。审计结果表明，大部分地区能够合理安排养护经费，确保了公路的通行条件和服务水平。但也存在一些问题：部分地区的养护经费使用存在浪费现象，如采购的养护材料质次价高、养护工程施工质量不达标导致返工等；少数公路管理机构存在挤占、挪用养护经费的情况，将养护经费用于发放职工福利、购置办公设备等非养护用途，涉及金额23.6亿元；部分地区的养护经费管理不规范，存在财务核算不清晰、经费使用审批手续不完善等问题。养护工程质量与效益审计人员对部分养护工程的质量进行了抽查，发现少数养护工程存在质量隐患，如路面修补不平整、桥梁支座老化未及时更换等；部分养护工程的效益不高，如一些大中修工程完工后不久就出现了路面破损、裂缝等问题，影响了公路的使用寿命。此外，部分地区的养护信息化水平较低，缺乏对公路路况的实时监测和科学评估，导致养护决策不够精准，养护资源配置不合理。（三）管理经费管理经费预算与控制2024年，全国政府还贷公路管理经费预算总额为326.8亿元，实际支出301.2亿元，预算执行率92.2%。管理经费主要用于人员工资、办公经费、车辆运行费、业务招待费等方面。审计发现，部分地区的管理经费预算编制不够细化，存在“重预算、轻控制”的现象；少数公路管理机构存在超预算支出的情况，涉及金额18.7亿元，主要用于提高职工福利待遇、增加办公设备购置等。经费使用与监督审计结果显示，大部分地区能够严格执行管理经费的使用规定，加强了对经费支出的监督管理。但仍存在一些问题：部分地区的管理经费使用存在铺张浪费现象，如超标准购置办公用房、豪华办公设备，超规格接待等；少数公路管理机构存在虚列支出、套取管理经费的情况，通过虚构业务、伪造发票等方式套取资金，涉及金额5.3亿元；部分地区的管理经费监督机制不完善，缺乏对经费使用的有效制约，导致违规使用经费的问题时有发生。（四）财政补贴资金管理补贴资金规模与来源2024年，中央和地方财政共安排政府还贷公路补贴资金428.6亿元，其中中央财政补贴215.3亿元，地方财政补贴213.3亿元。补贴资金主要用于偿还政府还贷公路债务、弥补养护经费不足、支持公路建设等方面。从补贴资金的投向来看，西部地区获得的补贴资金最多，达186.7亿元，占总补贴资金的43.6%；中部地区为125.4亿元，占29.2%；东部地区为116.5亿元，占27.2%。补贴资金拨付与使用审计发现，大部分地区能够按照规定的程序和时间拨付财政补贴资金，确保了资金及时到位。但也存在一些问题：部分地区的补贴资金拨付存在滞后现象，有的甚至在年底才集中拨付，影响了资金的使用效益；少数地区的补贴资金使用不符合规定，存在截留、挪用补贴资金的情况，将补贴资金用于平衡财政预算、发放人员工资等非指定用途，涉及金额16.8亿元；部分地区的补贴资金使用绩效不高，如用于偿还债务的补贴资金未能有效降低债务负担，用于养护的补贴资金未能明显改善公路路况等。补贴资金绩效评价目前，部分地区建立了财政补贴资金绩效评价制度，但评价指标体系不够完善，评价方法不够科学，评价结果未能有效应用于补贴资金的分配和管理。审计发现，少数地区的补贴资金绩效评价流于形式，存在评价报告虚假、评价结果失真等问题，未能发挥绩效评价对补贴资金使用的引导和监督作用。三、政府还贷公路债务情况（一）债务规模与结构总体债务规模截至2024年末，全国政府还贷公路债务余额为5.2万亿元，较上年末增加3120亿元，增长6.4%。其中，高速公路债务余额4.5万亿元，占总债务余额的86.5%；普通国省道债务余额0.7万亿元，占总债务余额的13.5%。从区域分布来看，东部地区债务余额最高，达2.3万亿元，占全国总债务余额的44.2%；中部地区为1.5万亿元，占28.8%；西部地区为1.4万亿元，占26.9%。债务期限结构政府还贷公路债务期限以中长期为主，其中1-5年期债务余额为1.2万亿元，占总债务余额的23.1%；5-10年期债务余额为2.1万亿元，占40.4%；10年期以上债务余额为1.9万亿元，占36.5%。债务期限结构基本合理，但部分地区存在短期债务占比过高的情况，增加了债务偿还的压力。债务利率结构政府还贷公路债务利率以固定利率为主，占总债务余额的82.7%；浮动利率债务占17.3%。从利率水平来看，5年期以上长期债务的平均利率为4.8%，1-5年期中期债务的平均利率为4.5%，1年期以内短期债务的平均利率为4.2%。部分地区的债务利率偏高，主要是由于在债务筹集过程中，未能充分利用低利率的融资工具，或者存在不合理的融资成本。（二）债务资金筹集与使用债务资金筹集渠道政府还贷公路债务资金主要通过银行贷款、发行债券、融资租赁等方式筹集。其中，银行贷款是最主要的筹集渠道，占总债务余额的78.3%；发行债券占12.5%，主要包括地方政府专项债券、企业债券等；融资租赁占5.7%；其他渠道占3.5%。审计发现，部分地区的债务资金筹集渠道单一，过度依赖银行贷款，导致债务成本较高，债务风险较大；少数地区的债务筹集程序不规范，存在未按规定进行审批、未进行充分的市场调研等问题，影响了债务资金的筹集效率和成本。债务资金使用情况债务资金主要用于政府还贷公路的建设、改造、养护及债务偿还等方面。审计结果显示，大部分地区能够按照规定的用途使用债务资金，确保了公路项目的顺利实施。但也存在一些问题：部分地区的债务资金使用存在闲置浪费现象，如筹集的债务资金未能及时投入使用，导致资金沉淀；少数地区的债务资金被挤占、挪用，用于非公路项目的建设，如房地产开发、工业园区建设等，涉及金额28.6亿元；部分地区的债务资金使用效益不高，如用于建设的债务资金未能如期建成通车，用于养护的债务资金未能有效提升公路服务水平等。债务资金使用效益评价目前，政府还贷公路债务资金使用效益评价机制尚不完善，缺乏科学的评价指标和方法。审计发现，部分地区的债务资金使用效益评价未能有效开展，或者评价结果未能得到充分应用，导致债务资金的使用缺乏有效的监督和约束，影响了资金的使用效益。（三）债务偿还情况债务偿还来源政府还贷公路债务偿还来源主要包括通行费收入、财政补贴资金、土地出让收益、其他经营性收入等。2024年，全国政府还贷公路债务偿还总额为3865.7亿元，其中通行费收入偿还2543.2亿元，占65.8%；财政补贴资金偿还876.5亿元，占22.7%；土地出让收益偿还328.6亿元，占8.5%；其他经营性收入偿还117.4亿元，占3.0%。审计发现，部分地区的债务偿还来源单一，过度依赖通行费收入，当通行费收入增长乏力时，债务偿还压力较大；少数地区的财政补贴资金未能及时足额到位，影响了债务的正常偿还。债务偿还进度截至2024年末，全国政府还贷公路已偿还债务本金2.1万亿元，占债务余额的40.4%；已支付债务利息1.3万亿元，占债务余额的25.0%。审计发现，大部分地区能够按照债务合同约定的期限和金额偿还债务，但也存在一些问题：部分地区存在逾期偿还债务的情况，逾期债务余额达126.8亿元，主要是由于通行费收入不足、财政补贴资金不到位等原因导致；少数地区的债务偿还存在展期、重组等情况，虽然暂时缓解了债务偿还压力，但也增加了债务成本和风险。债务偿还风险随着政府还贷公路债务规模的不断扩大，债务偿还风险逐渐显现。审计发现，部分地区的债务率（债务余额与当年通行费收入的比率）过高，超过了警戒线，个别地区的债务率甚至达到了800%以上，债务偿还能力严重不足；少数地区的债务期限与收费期限不匹配，存在“短债长投”的情况，导致债务到期时无法及时偿还；部分地区的债务风险防控机制不完善，缺乏有效的风险预警和应对措施，当出现债务危机时，难以有效化解风险。（四）债务风险防控情况风险防控机制建立情况目前，部分地区建立了政府还贷公路债务风险防控机制，包括债务风险预警、债务风险评估、债务风险化解等制度。但仍有部分地区尚未建立完善的风险防控机制，或者已建立的机制未能有效执行。审计发现，少数地区的债务风险预警指标体系不够科学，预警阈值设置不合理，未能及时发现债务风险隐患；部分地区的债务风险评估未能全面、客观地反映债务风险状况，评估结果不准确；部分地区的债务风险化解措施不够有力，未能有效降低债务风险。风险防控措施执行情况审计结果显示，大部分地区能够按照风险防控机制的要求，采取相应的防控措施，如优化债务结构、拓宽债务偿还来源、加强债务资金管理等。但也存在一些问题：部分地区的风险防控措施执行不到位，如未能按时调整债务结构、未能有效拓宽债务偿还来源等；少数地区的风险防控措施缺乏针对性，未能根据本地区的债务风险特点制定有效的防控措施；部分地区的风险防控监督机制不完善，缺乏对风险防控措施执行情况的有效监督，导致防控措施流于形式。风险防控效果评估目前，政府还贷公路债务风险防控效果评估工作尚未全面开展，缺乏统一的评估标准和方法。审计发现，部分地区的风险防控效果评估未能有效进行，或者评估结果未能得到充分应用，导致风险防控工作缺乏有效的反馈和改进机制，影响了风险防控效果的提升。四、政府还贷公路相关政策执行情况（一）惠民政策落实情况鲜活农产品运输“绿色通道”政策审计发现，大部分地区能够严格落实鲜活农产品运输“绿色通道”政策，对合法装载的鲜活农产品运输车辆免收通行费。2024年，全国共减免鲜活农产品运输车辆通行费236.8亿元，较上年增长8.2%。但也存在一些问题：部分地区的收费站存在查验不严格的情况，导致个别不符合条件的车辆假冒鲜活农产品运输车辆逃缴通行费；少数地区的“绿色通道”政策执行存在偏差，对鲜活农产品的范围界定不清晰，导致部分符合条件的车辆未能享受免费政策；部分地区的“绿色通道”通行效率不高，存在车辆排队等待时间过长的情况，影响了鲜活农产品的运输效率。重大节假日小型客车免费通行政策2024年，全国在春节、清明节、劳动节、国庆节四个重大节假日期间，对7座及以下小型客车实行免费通行政策，共减免通行费189.5亿元，较上年增长6.7%。审计发现，大部分地区能够做好免费通行期间的交通疏导和服务保障工作，确保了公路安全畅通。但也存在一些问题：部分地区的交通疏导措施不够完善，导致免费通行期间部分路段出现拥堵；少数地区的收费站存在违规收费的情况，对不符合免费条件的车辆收取通行费；部分地区的服务保障不到位，如收费站的便民服务设施不完善、工作人员服务态度不佳等。其他惠民政策执行情况除上述两项主要惠民政策外，部分地区还出台了其他惠民政策，如对军车、警车、救护车等特种车辆免收通行费，对本地车辆实行通行费优惠等。审计发现，大部分地区能够按照规定执行这些惠民政策，但也存在一些问题：部分地区的特种车辆免费通行政策执行不严格，存在个别非特种车辆假冒特种车辆逃缴通行费的情况；少数地区的本地车辆通行费优惠政策存在不公平现象，对本地车辆和外地车辆实行差别待遇，影响了市场公平竞争。（二）收费政策执行情况收费标准调整情况审计发现，部分地区能够按照规定的程序和权限调整政府还贷公路收费标准，确保了收费标准的合理性和公正性。但也存在一些问题：少数地区的收费标准调整未经充分论证，存在收费标准过高的情况，增加了车辆通行成本；部分地区的收费标准调整不及时，未能根据公路建设成本、物价水平、车流量等因素的变化适时调整收费标准；部分地区的收费标准公示不规范，存在公示内容不完整、公示位置不明显等问题，影响了司乘人员的知情权。收费期限核定情况政府还贷公路收费期限由省级人民政府按照国家有关规定核定。审计发现，大部分地区能够按照规定的期限核定收费期限，但也存在一些问题：少数地区的收费期限核定过长，超过了合理的回收期限，导致公路收费收益过高；部分地区的收费期限核定未能充分考虑公路的实际运营情况，如车流量、通行费收入等，导致收费期限与实际回收期限不匹配；部分地区的收费期限变更未经批准，存在擅自延长收费期限的情况，涉及金额32.5亿元。收费票据管理情况收费票据是通行费收入的重要凭证，也是审计监督的重要依据。审计发现，大部分地区能够加强收费票据管理，确保了票据的安全、完整和规范使用。但也存在一些问题：部分地区的收费票据领用、核销制度执行不严格，存在票据丢失、损毁等情况；少数地区的收费票据使用不规范，存在虚开、代开收费票据的情况，涉及金额4.2亿元；部分地区的收费票据存根保管不善，存在存根缺失、损坏等问题，影响了票据的追溯和审计。（三）养护管理政策执行情况养护技术规范执行情况审计发现，大部分地区能够按照国家和地方制定的养护技术规范开展公路养护工作，确保了公路养护质量。但也存在一些问题：部分地区的养护技术规范执行不到位，如养护工程施工工艺不符合规范要求、养护材料质量不符合标准等；少数地区的养护技术规范更新不及时，未能适应公路养护技术的发展和变化；部分地区的养护技术培训工作不够到位，一线养护人员的技术水平和业务能力有待提高。养护市场化政策执行情况近年来，部分地区推进了公路养护市场化改革，引入了社会资本参与公路养护。审计发现，大部分地区的养护市场化政策执行取得了一定成效，提高了养护效率和质量。但也存在一些问题：部分地区的养护市场化改革不够彻底，存在养护市场准入门槛过高、市场竞争不充分等情况；少数地区的养护招投标过程不规范，存在围标、串标等违法行为，影响了养护市场的公平竞争；部分地区的养护合同管理不完善，存在合同条款不明确、合同执行不到位等问题，导致养护纠纷时有发生。应急养护政策执行情况政府还贷公路应急养护政策是保障公路安全畅通的重要措施。审计发现，大部分地区能够建立应急养护预案，储备应急养护物资和设备，组建应急养护队伍，确保了在发生自然灾害、交通事故等突发事件时能够及时开展应急养护工作。但也存在一些问题：部分地区的应急养护预案不够完善，缺乏针对性和可操作性；少数地区的应急养护物资和设备储备不足，应急养护队伍建设滞后，导致应急养护能力不足；部分地区的应急养护联动机制不够健全，与公安、消防、气象等部门的协作配合不够紧密，影响了应急养护工作的效率和效果。五、审计发现的主要问题及原因分析（一）收支管理方面存在的问题及原因通行费收入管理不规范部分地区存在通行费收入征收漏洞、核算不规范、上缴不及时等问题，主要原因是收费系统建设滞后，信息化管理水平不高；收费人员业务素质参差不齐，责任意识不强；内部监督制约机制不完善，缺乏有效的监督检查。养护经费使用效益不高部分地区存在养护经费浪费、挤占挪用、管理不规范等问题，主要原因是养护经费预算编制不够科学，缺乏精细化管理；养护工程招投标过程不规范，存在围标、串标等违法行为；养护质量监督机制不完善，缺乏对养护工程质量的有效监管。财政补贴资金使用不规范部分地区存在财政补贴资金拨付滞后、截留挪用、绩效不高等问题，主要原因是补贴资金分配机制不够合理，缺乏公平性和公正性；补贴资金使用监管不到位，缺乏有效的监督检查；补贴资金绩效评价机制不完善，未能发挥绩效评价的引导和监督作用。（二）债务管理方面存在的问题及原因债务规模增长过快部分地区政府还贷公路债务规模持续快速增长，主要原因是公路建设需求旺盛，地方政府为了加快公路建设步伐，大量举债；公路建设成本不断上升，征地拆迁费用、原材料价格、人工成本等持续上涨；通行费收入增长乏力，受经济下行、交通分流等因素影响，部分公路的车流量和通行费收入增长缓慢，难以满足债务偿还需求。债务结构不合理部分地区存在债务期限结构不合理、利率结构不合理等问题，主要原因是债务筹集规划不够科学，缺乏对债务期限、利率的统筹考虑；债务融资渠道单一，过度依赖银行贷款，缺乏多元化的融资方式；债务风险管理意识不强，未能根据市场利率变化及时调整债务结构。债务风险防控不力部分地区存在债务风险预警不及时、风险评估不准确、风险化解措施不力等问题，主要原因是债务风险防控机制不完善，缺乏统一的风险预警指标体系和评估方法；风险防控责任落实不到位，缺乏有效的考核问责机制；地方政府偿债能力不足，财政困难，难以筹集足够的资金偿还债务。（三）政策执行方面存在的问题及原因惠民政策落实不到位部分地区存在鲜活农产品运输“绿色通道”、重大节假日小型客车免费通行等惠民政策执行不到位的问题，主要原因是政策宣传不够到位，司乘人员对政策了解不够；政策执行监督检查不力，缺乏有效的监督手段；工作人员业务素质不高，对政策理解不准确、执行不严格。收费政策执行不规范部分地区存在收费标准调整不规范、收费期限核定不合理、收费票据管理不严格等问题，主要原因是收费政策制定不够科学，缺乏充分的调研和论证；收费政策执行监督机制不完善，缺乏对收费行为的有效监督；收费人员责任意识不强，存在违规操作的情况。养护管理政策执行不到位部分地区存在养护技术规范执行不到位、养护市场化改革不彻底、应急养护能力不足等问题，主要原因是养护管理体制机制不完善，缺乏有效的激励约束机制；养护资金投入不足，难以满足养护工作的实际需求；养护人员队伍建设滞后，专业技术人才匮乏。六、审计建议（一）加强收支管理，提高资金使用效益规范通行费收入管理加快收费系统升级改造，提高信息化管理水平，堵塞收费漏洞；加强收费人员业务培训，提高业务素质和责任意识；建立健全内部监督制约机制，加强对通行费收入征收、核算、上缴等环节的监督检查，确保通行费收入及时足额上缴。优化养护经费管理科学编制养护经费预算，实行精细化管理，提高预算编制的科学性和准确性；规范养护工程招投标行为，加强对招投标过程的监督，确保招投标公平公正；建立健全养护质量监督机制，加强对养护工程质量的全过程监管，提高养护经费使用效益。强化财政补贴资金管理完善财政补贴资金分配机制，根据各地区的公路建设需求、债务负担、养护状况等因素，合理分配补贴资金；加强对补贴资金使用的监督检查，建立健全补贴资金跟踪问效机制，确保补贴资金专款专用；完善补贴资金绩效评价制度，建立科学的评价指标体系和方法，将评价结果与补贴资金分配挂钩，提高补贴资金使用绩效。（二）优化债务结构，防范化解债务风险控制债务规模增长合理规划公路建设项目，根据地方财政承受能力和债务偿还能力，科学确定公路建设规模和速度；积极争取中央财政支持，加大对中西部地区和贫困地区公路建设的资金投入；创新公路建设投融资模式，鼓励社会资本参与公路建设，拓宽融资渠道，降低对债务资金的依赖。优化债务结构加强债务筹集规划，统筹考