宏观经济深度报告有形之手（2）：税制改革回顾

宏观经济深度报告宏观经济深度报告有形之手（2税制改革回顾固定资产投资累计同比1.80社零总额当月同比0.90出口当月同比39.60M29.00资料来源：Wind、2 第一阶段：计划经济时期（1949-1978年） 4第二阶段：经济转轨时期（1978-1993年） 6第三阶段：市场经济建设期（1994-2013年） 8第四阶段：全面深化改革时期（2013年至今） 9 3图1：中国税制改革时间轴 4图2：第一阶段税收占比较低 5图3：“利改税”带来税收脉冲 图4：2024年央地税收占比 12图5：各国税收收入结构（此处将中国社保缴费视作社保税计算比重） 图6：宏观税负持续下行 表1：改革开放前三次大规模税制改革 5表2：经济转轨期税制改革 表3：市场经济建设期税制改革 9表4：全面深化改革时期税制改革 表5：现行税制一览 4“十五五”时期，我国财政紧平衡的状态很可能会一直持续，税收收入、特别是地方财政收入增长的压力也会长期存在。税制改革是增加财政收入、匹配地方财权事权的重要途径，最近的一系列高层文件里，都提到了这方面的工作。2026年政府工作报告明确，要“推进财税金融体制改革”，重点是“健全地方税体系、拓展地方税源”，同时“调整优化消费税的征税范围和税率，推进部分品目征收环节后移”。在《关于2025年中央和地方预算执行情况与2026年中央和地方预算草案的报告》中也提到，要“健全地方税体系、拓展地方税源，推进地方附加税改革”，“调整优化消费税的征税范围和税率，同时推进部分品目征收环节后移”；直接税负面，“进一步研究完善综合和分类相结合的个人所得税制度，更好地发挥再分配的调节作用”。我国税制改革走过了怎样的历程？未来改革方向又该如何把握？作为“有形之手”系列研究的第二篇，本文将从我国税制改革的历史脉络入手，系统梳理改革逻辑、关键举措与现行制度框架，为理解税制演进与未来方向提供思路。税制改革历史回顾我国税制改革随经济体制转型逐步推进。根据国家税务总局的定义，我国在建国后七十余年的税制改革分为四个阶段，依次适配计划经济、经济转轨、市场经济、高质量发展四个经济发展阶段，实现了从单一税制到复合税制、从筹集资金的角色到调节治理多元化、从行政化到数字化和法治化的转变。第一阶段：计划经济时期（1949-1978年）从新中国成立到改革开放之前，核心任务是恢复国民经济，逐步建立并完善计划经济体制。这期间财政主要的收入来源是国营企业利润，到1978年全国国营企业实现利润约1151亿，上缴利润占当年财政收入的60%以上。这个时期税收的核心职能是筹集财政收入，税制逐步简化，税收的调节功能较弱，5分配上强调“统收统支”。1950年《全国税政实施要则》设立14个税种，建立统一税务机构，确立复合税制。1953年试行商品流通税、简化货物税计征方式，适配“一五”计划重工业发展需1973年税制改革达到简化顶峰，将工商统一税及其附加、城市房地产税等合并为工商税，仅保留7个税种，国营企业仅缴工商税。时间法规文件具体改革举措（税目/税率/征管）关键变化1950《全国税政实施要则》1.设14个税：货物税、工商业税、盐税、关税、薪给报酬所得税（未开征）、存款利息所得税、印花税、遗产税（未开征）、交易税、屠宰税、房产税、地产税、特种消费行为税、使用牌照税；2.建立全国统一的税务机构。确立“多税种、多次征”的复合税制，为国民经济恢复提供了稳定的财政支撑。1953《关于税制若干修正及实行商品流通税的公告》1.试行商品流通税，将卷烟、棉纱等22种产品的货物税、工商营业税、印花税合并为单一税；2.简化货物税，改“从价”为部分“从量”；3.修订工商业税，将营业税与所得税分离。适应“一五”计划需求，简化税制，减少纳税环节，降低部分税种税率，重点保障重工业发展的资金需求。1973《工商税条例（草案）1.将工商统一税及其附加、城市房地产税、车船使用牌照税、屠宰税合并为工商税；》2.税目减至44个，税率减至82档；3.保留工商税、工商所得税、盐税、关税、农业税、屠宰税、城市房地产税（涉外）7种。税制单一化达到顶峰，税收的调节功能被弱化，一直延续至改革开放初期。这段时期税收占比位于历史低位。财政收支占GDP的比重大部分都落在25-30%区间，中枢较为稳定。而在财政收入中，税收的比重有所下降。1978年我国GDP为3679亿，财政收入和税收收入分别为1132亿、519亿，税收收入占财政收入、国内生产总值的比重分别为45.9%（比1952年下降了10.3个百分点）和14.2%。税制简化下税收税制简化下税收结构上，税收的大头主要是货物和劳务税，农业税牧业税占比下降明显。到19786年，货物和劳务税收入占税收收入的比重为83.6%，比1952年上升了34.9个百分点；所得税收入占10.4%；财产税收入占0.2%；农业税、牧业税收入占5.5%，比1952年下降了22.5个百分点。总结来看，第一阶段的税制高度集中于财政收入功能，税收与企业利润上缴、国家预算紧密捆绑，缺乏独立调节经济的制度空间；国营企业“大锅饭”体制下，税收对资源配置、效率激励和行业结构几无影响；农村地区则长期实行统购统销与集体分配，城乡之间税制分割严重。第二阶段：经济转轨时期（1978-1993年）1978年改革开放后，多种所有制经济兴起，原有单一税制无法适配经济发展与对外开放需求。统收统支模式下企业经营活力不足，从而引致国营企业的“利改税”。本阶段税制改革以适配财政转型、培育多元税源为核心。1980-1981年开始构建涉外税收制度，给予外资税收优惠，建立个税制度雏形，为吸引外资奠定基础。1983-1984年推进国营企业“利改税”，从“税利并存”到完全“以税代利”，拆分工商税，开征资源税等新税种。由此国企利润上缴占财政收入比重下降，而税收收入占比提升。1985-1993年全面完善工商税制，按所有制分设企业所得税，建立内外两套个税体系，补全地方税体系，扩大增值税试点范围，逐步重建复合税制。7类别时间法规/文件具体改革举措关键变化建立涉外税收制度1980年09月《中外合资经营企业所得税法》1.30%企业所得税+10%地方所得税；2.经营期10年以上的，“两免三减半”。首个涉外企业所得税法，吸引合资企业。1980年09月《个人所得税法》1.起征点：工资薪金800元（仅适用于外籍人员）；2.七级超额累进（5%-45%）。我国个人所得税制度雏形。1981年12月《外国企业所得税法》1.20%-40%超额累进税率+10%地方所得税；规范外资独资企业征税。国营企业利改税改革1983年01月《关于国营企业利改税试行办法》1.盈利的国营大中型企业，按55%税率缴所得税；2.税后利润一部分上缴国家，一部分留归企业（递增包干、固定比例、调节税等形式）。打破利润上缴传统，税利并存。1984年10月《国营企业第二步利改税试行办法》盐税；2.开征资源税、国企所得税、国营企业调节税；3.小型企业按八级超额累进税率缴纳所得税，税后利润归企业。实现完全的“以税代利”。企业所得税改革1985年《集体企业所得税暂行条例》开征集体企业所得税，适用八级超额累进税率。适配集体企业发展现状，规范集体企业税收征管。1988年《私营企业所得税暂行条例》开征私营企业所得税，适用35%比例税率，按所有制分设企业所得税。认可私营经济的市场地位，引导私营企业规范化。个人收入调节1986年《个人收入调节税暂行条例》开征个人收入调节税，适用于国内公民、起征点400元，形成“内外两套”个人所得税制。适配国内居民收入分化趋势，初步发挥个税的收入调节作用。地方税体系1986-1989年相关暂行条例恢复房产税、车船使用税，开征印花税、城镇土地使用税、筵席税。盘活地方税源，为地方财政培育稳定收入来源。流转税改革1987年起增值税试点暂行规定/通知增值税试点从机器机械、农业机具，扩大至自行车、缝纫机、电风扇等品类，逐步规范计税方法。扩大增值税中性调节范围，减少部分行业重复征税。“利改税”后，税收收入占财政收入比重迅速上升。到1993年，税收收入占财政收入比重达到97.8%，得益于国营企业的“利改税”，这一比重比1978年上升了51.9个百分点；税收收入占GDP比重11.9%，比1978年下降了2.3个百分点。这期间，税收的大头仍然是货物和劳务税，但所得税的占比逐渐提升。1993年税收收入中，货物和劳务税占71.4比1978年下降了12.2个百分点；所得税占17.5%，比1978年上升了7.1个百分点；财产税占3.4%，比1978年上升了3.2个百分点；农业税和牧业税占2.1%，比1978年下降了3.4个百分点。8总的来看，1978-1993年，税制改革逐步深入，初步建成内外有别、城乡不同，以货物和劳务税、所得税为主体，财产税和其他税收相配合的新的税制体系。税收的职能作用得以全面加强，宏观调控作用明显增强，对于贯彻国家政策，调节生产、分配和消费，促进改革开放，起到了积极作用。第三阶段：市场经济建设期（1994-2013年）到1992年，我国明确建立社会主义市场经济体制的改革目标。随着市场经济的发展，原有税制存在的内外税制不统一、税种结构不合理、中央与地方收入分配关系不顺等问题，已难以适配经济。这段时期内，一是实施工商税制全面改革，流转税领域建立“增值税为核心、消费税和营业税并行”的框架，统一内外资流转税。二是分税制改革，明确央地税种划分，分设国地税征管机构，强化中央宏观调控能力。三是合并各类企业所得税、整合个税体系，结束按所有制分设和内外两套税制的格局，实现了内外资企业所得税并轨。9时间法规/文件具体改革举措关键变化1993年12《增值税暂行条例》《消费税暂行条例》《营业税暂行条例》、《关于外商投资企业和外国企业适用增值税收暂行条例的决定》1.增值税覆盖货物生产、批发、零售、进口及加工修理修配劳务，实行价外税模式，区分一般和小规模纳税人；2.消费税针对烟、酒、化妆品、小汽车等11类消费品，采用3%-45%比例税率与定额税率结合，在生产/进口环节征收；3.营业税针对交通运输、建筑、金融保险、服务业等非增值税应税劳务，设三档税率，按营业额全额计征；4.外资企业取消工商统一税，与内资企业适用同一流转税体系。建立“增值税为核心、消费税营业税并行”的流转税框架，终结内外资流转税分立局面，消除重复征税。1993年10月-12月共和国个人所得税法〉税暂行条例》1.合并国营、集体、私营企业所得税，统一适用33%基本税率（小微企业设优惠税率），规范税前扣除标准，取消税前还贷政策，实行按年计征、分季预缴；2.合并个人所得税、个人收入调节税、城乡个体工商业户所得税，涵盖工资薪金、生产经营、财产转让等11类所得，实行超额累进税率，起征点800元，实行分项计征与源泉扣缴。终结按所有制分设企业所得税、个税“内外两套”“城乡分离”的格局，理顺国家与企业、个人的分配关系。1993年12《关于实行分税制财政管理体制的决定》1.税种划分为中央税、地方税、中央与地方共享税；2.分设国家、地方税务局两套征管机构；3.明确中央与地方税收收入归属，保障中央财政收入稳定和地方征管积极性。理顺中央与地方税收分配关系，强化中央宏观调控能力。1993年12《土地增值税暂行条例》及相关配套文件1.开征土地增值税，实行超率累进税率，按次征收；2.将屠宰税、筵席税管理权下放到省级政府；3.税种数量从37种减至23种优化税种结构，简化税制体系。2006年01《关于废止〈农业税条例〉的决定》全面取消农业税。取消农业税。2008年01《企业所得税法》1.统一税率25%；2.取消外资“两免三减半”；3.高新技术企业15%的优惠税率。内外资企业所得税并轨。2009年01《增值税暂行条例》修订增值税允许企业抵扣购进固定资产的进项税额，减轻企业投资负担，鼓励企业技术改造和产业升级。增值税转型。2011年09修改〈个人所得税法〉的决定》起征点由800元提至3500元，税率由九级减为七级。个税起征点调整。1994年的税制改革是新中国成立以来规模最大、范围最广泛和内容最深刻的一次税制改革。经过这次税制改革和后来的逐步完善，税制逐步简化、规范，税负更加公平，税收占GDP的比重也持续上升。到2012年，税收收入占财政收入比重为85.8%，比1993年下降了12个百分点；占GDP比重为18.7%，比1993年上升了6.8个百分点。结构上，流转税仍然是税收的大头，但所得税的比重有了显著上升。2012年货物和劳务税占税收的比重为57.8%，比1993年下降了13.6个百分点；所得税占29.6%，比1993年上升了12.1个百分点；财产税占8.4%，比1993年上升了5个百分点。第四阶段：全面深化改革时期（2013年至今）2013年以后，我国进入全面深化改革时期，经济从高速增长转向高质量发展，面临结构调整和供给侧结构性改革。税改的核心变为构建现代税制，适配高质量发展与治理现代化的需求。结果就是税制进一步简化、规范，税负有所减轻。这一阶段的改革以增值税为核心，2016年全面推开“营改增”并取消营业税，后续持续简并、下调增值税税率，扩大留抵退税范围，2025年通过增值税法并于2026这个阶段宏观税负持续下行。这段时期内大规模减税降费持续推进，从结构性转向普惠性与结构性结合，累计减负超10万亿。宏观税负也随之持续下行，到2025年，狭义的宏观税负，即税收收入占GDP比重下行至12.6%。若今年税收收入和财政收入增速继续低于名义GDP增速，宏观税负将进一步下行。在“十五五”期间，财税改革是稳定宏观税负、破解财政收支矛盾、支撑高质量发展的主要抓手。“十五五”规划全文提到要“提高直接税比重，完善综合和分类相结合的个人所得税制度，逐步扩大综合征收范围，健全经营所得、资本所得、财产所得税收政策；完善增值税留抵退税政策和抵扣链条，优化共享税分享比例；研究同新业态相适应的税收制度；健全地方税体系，推进消费税征收环节后移并稳步下划地方，增加地方自主财力”。类别时间法规/文件具体改革举措关键变化营改增2012年试点，2016年全面推开《关于全面推开营业税改征增值税试点的通知》、《中华人民共和国增值税法》1.全面营改增，2016年将建筑、房地产、金融、生活服务纳入试点，彻底取消营业税；2.税率优化，2017年简并税率（取消13%档），2018、2019年多次下调；3.统一小规模纳税人标准，扩大留抵退税范围；4.2025年通过增值税法，完善抵扣链条。建立规范统一的增值税体系，消除重复征税，降低企业税负。个人所得税改革2018年修订，2019年实施共和国个人所得税法〉的决定》1.建立综合与分类相结合税制，将工资薪金、劳务报酬等四项所得合并为综合所得；2.基本减除费用提高至5000元/月，新增子女教育、继续教育等六项专项附加扣除；3.优化七级超额累进税率（3%-45%扩大低税率级距。强化收入分配调节功能，减轻中低收入群体税负。减税降费政策2013年至今国务院及财税部门系列政策文件1.普惠性减税，对小微企业实施增值税免征、企业所得税减征；2.结构性减税，提高企业研发费用加计扣除比例（最高75%提高到100%对高新技术企业实行15%低税率；3.新冠疫情期间出台增值税免征、社保费减免等临时性政策。从结构性减税转向大规模全面减税，累计减负超10万亿元。征管体制改革2018年《国税地税征管体制改革方案》1.合并省级及以下国税、地税机构，实行税务总局为主、地方双重领导管理体制；2.2019年起社会保险费及部分非税收入交由税务部门统一征收；3.推进税收征管数字化升级，完善智慧税务体系，实现“一网通办”。解决“两头跑”问题，提升征管效率，降低征纳成本。现行税法目前我国税收法制化建设已经推进了大半。在我国现行的18个税种里，有14个已经完成了立法，剩下4个还在按照国务院的暂行条例征收。现在的税制体系，按照功能分成五大类，分别是流转税、所得税、资源与环境税、财产与行为税、特定目的税，再加上《税收征收管理法》作为配套，形成了实体法和程序法相互结合的完整框架。还没完成立法的税种有四个，分别是消费税、土地增值税、房产税和城镇土地使用税，其中后三个都和房地产相关。后续还有不少税制改革和法制化建设的工作要做，比如推进消费税征收环节后移，优化中央和地方之间的税收划分；从2026年1月1日起，土地增值税在全国范围内统一执行新的征管规则，之后还要衔接房产税，加快房产税的立法进度；房产税会借鉴之前的试点经验，推进立法工作；另外，还要推进“一税两费”合并，把城建税、教育费附加、地方教育附加合并成一个单一的地方附加税。税类法律/暂行条例时间核心要点2025规模(亿)央地分成流转税中华人民共和国增值税法2026-01确立13%、9%、6%三档税率，规范抵扣链条，第一大税种68,94750%中央，50%地方；进口环节增值税全归中央中华人民共和国关税法2024-12进出口税则为法律组成部分，规范多类税率适用规则2,369100%中央中华人民共和国消费税暂行条例1993-12(2008修订)税收法定待完成，针对特定消费品征收16,857100%中央所得税中华人民共和国企业所得税法2008-0125%基准税率，产业优惠导向，第二大税种16,187国铁、银行总行、海洋石油企业所得税全归中央；一般企业60%中央，40%地方中华人民共和国个人所得税法1980-09(2018修正)综合与分类相结合，新增六项专项附加扣除41,30460%中央，40%地方资源与环境税中华人民共和国资源税法2020-09从价计征为主，覆盖矿产、能源等核心资源2,950海洋石油企业缴纳归中央，其他归地方中华人民共和国环境保护税法2018-01按污染物排放量征收，我国首部绿色税法287100%地方财产与行为税中华人民共和国契税法2021-09地方主体税种，规范土地房屋权属转移征收4,440100%地方中华人民共和国印花税法2022-07取消暂行条例，简并税目税率，规范征收管理4,270证券交易归中央，其他归地方中华人民共和国车辆购置税法2019-0710%法定税率，规范车辆购置环节征收1,972100%中央中华人民共和国车船税法2012-01按排量/吨位定额征收，由地方负责征管100%地方中华人民共和国房产税暂行条例1986-09(2011修订)税收法定待完成，针对房产保有环节征收5,212100%地方中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例1988-09(2019修订)税收法定待完成，针对土地使用环节征收2,551100%地方特定目的税中华人民共和国城市维护建设税法2021-09附加税性质，随增值税、消费税附征5,170国铁、银行总行、保险总公司归中央，其他归地方中华人民共和国耕地占用税法2019-09保护耕地，一次性征收，规范用地行为1,421100%地方中华人民共和国烟叶税法2018-07烟叶收购环节征收，地方税，规范烟叶流通100%地方中华人民共和国船舶吨税法2018-07针对境外船舶入境征收，海关代征100%中央中华人民共和国土地增值税暂行条例1993-12(2011修订)税收法定待完成，针对房地产转让增值额征收4,102100%地方税收程序法中华人民共和国税收征收管理法1993-01(2015修正)统一征管程序，规范征纳双方权利义务，数字化征管基础我国央地税收关系以分税制为框架，按税种功能清晰划分中央税、地方税、中央与地方共享税。中央税聚焦国家宏观调控与全国性公共服务，如关税、消费税等；地方税以财产税、行为税为主，如房地产相关税种、环境保护税等；增值税、企业所得税、个人所得税为核心共享税，按固定比例在央地间分配，兼顾中央统筹能力与地方发展收益。征管层面实行税务总局为主、地方双重领导的管理体制，全国统一税收立法与征管标准。从税收结构来看，我国和OECD国家平均水平，以及美国、日本等主要发达国家比，差别很大。最主要的特点就是，直接税占比偏低，间接税（也就是流转税）占比偏高，而美国、日本等国家则正好相反。目前流转税是我国税收的主要部分，增值税、消费税和关税加起来有8.8万亿，占了税收总收入的一半；其次是所得税，企业所得税和个人所得税加起来5.7万亿，占税收收入的三成。按照国际标