高铁新城发展现状与未来可能发展方向

“施工现场尘土飞物，高铁一开黄金万两。”在北部城市高铁站，这幅标语曾在周边的施

工现场悬挂多时。

如一样，在京沪高铁、京广高铁沿线，很多地方都以高铁站为核心，规划建设了大面积的

高铁新城，意图拉动经济快速增长，拉开城市发展骨架。

理论上，高铁站点建设将加速城市产业升级和极化布局，提升周边土地价值，引发城市

空间格局的转变。但是，中国上一轮高铁建设对于周边土地价值的提升和城市空间布局的优化作

用，并没有体现出来。

中国城市规划学会秘书长石楠直言不讳：“最大的问题是高铁站点建设大干快上，没有和

周边的土地开发相结合。”

规划窘境

从西站乘坐京广高铁，仅用时40分钟就到了东站c气派的大站房，宽阔的站前广场，与全

„国其他很急羸钱放点面貌相似。

处可见依稀分散的村落，几座高楼孤零零地耸立其中

市规划局负责人告诉《财经国家周刊》记者，随着京津冀协同发展上升为国家战略勺市

目前正在结合新形势、新情况、新需要，”对原有高铁新城规划进行审视修改”。

另一个位于京沪高铁线上的东站，虽距仅一个多小时车程，但从东站乘坐公共交通到城区,

仍需约一个小时。高铁带来的便捷性大打折扣。

市经济技术开发区规划分局提供的资料显示，市高铁新城规划占地面积56平方公里，计

划打造成“科技引领、产业支撑、产城融合、宜居宜业”的新城。

然而市国土局相尖负责人坦言，高铁站的影响力并未显现。高铁站点距城区较远，且存

在土地利用总体规划调整等问题，真正与城区的接轨有一定难度。因此，对周边地价尚未产生

显著的影响。

和面临的窘境，几乎出现在上一轮高铁站点坐落的大部分二三线城市。

“高铁站点红线外土地综合开发的增值利益显而易见，但是由于规划没有协同，数以千亿

元潜在的土地收益已被白白浪费。”国家发改委综合运输研究所运输管理研究室主任斌对

此表示痛心。

他认为，对于已建成的高铁线，出于高铁运行安全考虑，红线铁路用地变更属性进行商业

开发已不可能，而红线外土地增值收益的实现，仍需要“一个较长时间的培养过程”。

盘活之策

国土部相尖部门负责人告诉《财经国家周刊》记者，对于以往高铁建设规划和城市规划

“两皮”造成的土地利用问题，在铁路沿线土地综合开发政策制定层面，已经难以解决。

大岳咨询总经理金永祥也认为，已建成高铁站点的土地开发已经木已成舟，中铁总没有和

地方政府谈判的筹码。况且地方财政日子也不好过，显然不愿意将红线外土地的增值收益拱手

让人。

石楠认为，要解决已经建成站点周边区块的生态问题，只能寄希望于当地政府，通过IT、

物流等门户型产业的引进以及城市公交的无缝衔接，也可以培育成城市间的铁路城镇，起到促

进区域融合的作用。

市国土局土地利用处处长马春喜表示，高铁新区除了高铁车站、站前广场，其余区域尚

未按照城市规划进行开发，仍有一些村庄存在开发空间。

2013年，高铁站附近出让了两宗地，一块是住宅，一块是商业，都是3万元/亩，扣除一级

开发成本，土地增值收益在250万左右，“较高”。

“但是高铁线走向以东大量是基本农田及耕地。如果进行商业开发，一是需要适当增加城

市用地规模，二是土地指标要倾斜，三是耕地占补平衡困难，同等条件的后备资源缺乏。”马

春喜认为，国家在这类土地的政策方面应该予以支持，并加大相尖基础设施的资金投入。

市国土局相尖负责人也表示，的高铁新城开发同样面临土地指标制约、发展空间有限、资

金紧等突出问题。今后计划重点做好“统”的文章，统一规划、统设、统一项目监管、统

一宣传推介，形成“布局合理、功能清晰、联动发展的一体化开发”。

吸收上一轮高铁站建设的教训I,金永祥认为，新一轮的高铁建设，必须做到高铁沿线土地

综合开发规划、城市总体规划和土地利用总体规划的融合，统筹开发高铁站房地上和地

下空间，统筹站场和周边土地开发，实现土地开发价值的最大化。

铁路造城谋局

铁路建设挂钩沿线土地综合开发的政策，业界呼吁已久。

2013年8月，国务院发布《尖于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》（国发

[2013]33号下称“33号文”）提出，支持铁路车站及线路用地综合开发，授权中国铁路

总公司依法盘活利用其原铁路生产经营性划拨土地。相尖政策由国土资源部牵头制定。

33号文发布后已半年多，《财经国家周刊》记者获悉，国土部初步形成了一份铁路沿线土

地综合开发的方案，并已征求各部门、单位意见。国土部和国家发改委也形成了打造“铁

路城镇综合体”的共识。

这一政策思路被寄予厚望：既有利于缓解铁路建设和运营的资金难题，构建铁路投资盈

利模式，激活中铁总的“造血”能力，吸引社会资本进入；又能通过沿线土地综合开发和

城市总体规划的融合，推动城镇化建设，带动地方经济，促进区域融合。

国土部、国家发改委等部门曾多次到进行调研，对其通过将城际铁路建设与沿线土地开发

相结合筹集资金、规划建设铁路小镇、推动珠三角区域城市群发展的做法，给予了肯

定。

据国土部相矣部门负责人透露，国土部已经形成了铁路沿线土地综合开发的政策初稿，并

征求了财政部、住房和城乡建设部、国家发改委、交通运输部、中铁总、国务院法制办等

部门、单位的意见，意见分歧“相当大”，何时能形成最终上报方案尚不确定。

中铁总考量

中铁总对于铁路城镇综合体一直持积极态度，并有意在今年的铁路开发建设中引入实践。

其对铁路城镇综合体的兴趣，很大程度上源于破解债务困境的紧迫性。

按照33号文要求，国土部牵头制定的铁路沿线土地综合开发政策，不仅要有利于促进新

型城镇化建设、改善区域经济发展环境，还有利于解决中铁总面临的债务困境，并寻找铁路投

资新的盈利模式。

近年来中铁总在铁路建设中，过分依赖债务性融资，导致其资产负债率一直呈攀升趋势。

中铁总今年3月7日发布的《中国铁路总公司2014年度第一期短期融资券募集说明书》

显示，截至2013年三季度末，中铁总的总负债已经超过3.06万亿，资产负债率达63.2%。

这份说明书还特别说明，随着铁路“十二五”发展规划的逐步实施，发行人资产负债率仍

可能进一步上升，存在资本支出进一步增加的风险。

过去多年，中铁总将铁路及站点建成后，地方政府通过出让、开发铁路站场附近的土地,

获得了大量增值收益，由于政策原因，中铁总未能从中获益。

交通大学经济管理学院教授武剑红介绍，大约十年前，就曾有专家建议通过对铁路沿线土

地进行商业开发，筹集资金，但未获重视，当时的政策条件也不允许。

铁道部经济规划研究院的一位专家告诉记者，原来国家对铁路建设用地卡得很紧，要求

铁路正线、站场用地尽可能节约，且只能用于铁路客货运输。

33号文件出台后，允许将铁路建设与周边土地资源商业开发及城镇化建设结合起来，获

得开发收益，这对铁路公司而言无疑是重大政策利好。

“33号文件颁布后，中铁总非常重视，并要求新的客专设计都要进行商业开发方面的

研究，如铁路站场红线外土地规划如何兼顾商业开发。”铁道第三勘察集团一位工程师说。

2014年1月，中国铁路招标网发布了《中国铁路总公司土地评估和土地授权经营资产处置项

目评估机构选聘招标公告》。通过招标，聘请国专业机构，对全国18

个铁路局、直属专业运输公司和铁道科学研究院的铁路用地进行价值评估，重点是摸清哪些地

块具有商业开发价值。

2月23H至24日，中铁总召开资产经营开发工作会议。中铁总副总经理开

宙在部署工作时强调，2014年在土地综合经营开发方面要取得突破性进展。2月

25日，中铁总土地评估和土地授权经营资产处置项目评估机构选聘招标工作启动。

“目前我们正在一边做准备，一边等待配套政策。''一位中铁总人士告诉《财经国家周

刊》记者。

收益之争

中铁总的“算盘二却引起各主管部门的分歧。争议主要集中在铁路沿线土地开发主体、

开发规模、开发模式、增值收益分配等方面。

《财经国家周刊》记者了解到，中铁总在国土部征求意见时，曾希望借鉴“港铁模式”。

概括而言，港铁模式是指将轨道交通和沿线物业捆绑统一开发。港铁公司在地铁建设前

期就获得地铁沿线有尖车站、车场、上盖和周边地区的开发权，开发商按照港铁公司所

定标准兴建物业并向政府缴付地价，物业出售或后期运营利润双方“五五分成”。

但是港铁模式在地面临的最大障碍就是土地出让制度。法律规定，划拨用地

不能直接进行商业物业及住宅开发，必须经出让补交地价后才能进行。33号文也规定：“开

发利用授权经营土地需要改变土地用途或向中国铁路总公司以外的单位、个人转让的，应当依

法办理出让手续”o这就意味着中铁总要盘活其原生产经营性划拨土地，首先需要变更土地用途。

国土部相尖部门负责人分析认为，土地出让有协议和招拍挂两种。33号文说依法办理出让

手续，“没说一定要招拍挂”。中铁总也更倾向以协议出让的方式从地方政府手里拿地。

该负责人介绍说，协议出让最尖键的是原土地权属人可以继续使用这块地，而且补缴的地

价只要不低于最低价标准就是合法的。这意味着协议出让形成的地价要比招拍挂低很多。

问题在于，对于土地所在地的地方政府来说，他们却更愿意将土地收回重新组织招拍挂,

因为增值收益会高很多。

国家发改委综合运输研究所运输管理研究室主任斌认为，土地如果协议出让给铁路公司,

实际上等于各级政府去补贴铁路，挤占了地方本就有限的财力，会降低地方政府今后推进铁路

建设的积极性。

此外，在新建铁路沿线土地综合开发的用地规模上，各方也有不同看法。按照现行政策

规定，铁路用地红线外的土地增值收益全部应归地方政府所有。也就是说，红线怎么划

定，直接影响到地方政府的收益和让利规模。

前述国土部相尖部门负责人表示，开发规模如何划定、中铁总是否可以一二级联动、土

地增值收益如何分成、土地指标如何分配、政策是否包含已建成高铁站点周边土地开发等

等，均存在争议，目前“无法定论”。

地方探路

不只中铁总忧虑相矣政策的难产，各省市铁路建设投资平台也在热切盼望国土部能出台相

尖配套政策。

在铁道部时期，各省市政府只是铁路建设中的配角。2011年后，由于铁道部集中力量建设

国家干线铁路，铁道部随后决定将地方铁路投融资、建设及运营主导权下放给地方政府，各省

铁路投资建设平台随即迎来了融资难题。

省铁路投资集团（下称“铁投”）采取了多元化发展的方式，通过在科技化工、房地产业、

装备制造、金融服务等领域培育优势企业，获得利润，反哺铁路建设，这一模式正在被其他省

市铁投公司效仿。

省在全国率先进行“城际轨道交通加土地综合开发”的尝试，也是目前全国惟一在地方铁

路建设中进行此项尝试的地区。

2012年1月，省政府印发《尖于完善珠三角城际轨道交通沿线土地综合开发机制的意

见》，明确采取TOD莫式,推进城际轨道交通沿线土地综合开发，打造一批

“城市综合体”。沿线土地综合开发的收益，首先用于弥补城际轨道交通项目建设及运营

的资金缺。

省发改委主任春洪在接受《财经国家周刊》记者采访时坦言，在T0D开发实践工作中，还

存在一些政策层面需要破解的问题。

春洪介绍说，建设用地进行商业开发，必须经过政府收储后进行招拍挂，增加了T0D莫

式土地开发的难度。另外，对轨道交通站场土地进行商业开发，是否可以减免土地增值

税？如果按目前标准征收，土地开发利润会大幅减少，同样难以形成对公益性事业的支

持。

此外，轨道交通站点的地上地下空间产权如何分割也是一个问题。目前，对铁

路站场“分层设权”的问题，既缺乏明确的法律界定，也没有很好的实际解决办法。

市场主导

在国家发改委综合运输研究所运输管理研究室主任斌看来，铁路沿线土地综合开发可有三

种莫式：一是全权交给铁路公司来操作；二是铁路公司和地方政府合作;三是地方政府主导，并

把土地增值利益一部分返还给铁路公司。他认为双方合作的方式最为合理，也最为现实。

对于存量铁路用地的商业开发，他建议给予特殊政策，由中铁总统一负责土地综合开发

规划修编和土地属性变更工作，再由中铁总与地方政府合作进行土地一级开发，招拍挂进行二

级开发。

对于新建铁路沿线土地的综合开发，斌认为也需变更相尖政策，即地方政府返还部分出

让收益给铁路公司。返还多少，可依据铁路建设情况和土地增值价值测算确定。

大岳咨询总经理金永祥认为，对于城际间铁路建设，要促动铁路建设用地规划和周边土地

开发规划协同，允许捆绑出让，并将铁路沿线土地招拍挂出让后的增值收益中的一部分返补给

铁路公司。至于“红线”围划多大、增值收益返多少，应该让双方依据具体项目情况进行合理

测算后协商确定。

“政策制定不能违背现行法律规定，不能影响工程安全，要节约集约用地，保证资金安全

「上述国土部相尖部门负责人表示，国土部的政策底线，是搭设一个平台，由铁路公司和

地方政府去谈判，“依据市场规则，自己谈”。

3月31日下午，乘坐广珠城际铁路，由南站往方句去的乘客很多。部分旅客没有买到坐

票，只能站在过道里。

经停北站时，下车的人却寥寥无几。走出车站，四周皆是荒地。

车站西面的一块工地上，停着十几辆大型翻斗车。在简易工棚里，一名包工头模样的人告

诉《财经国家周刊》记者，他们正在这里对土地进行“三通一平二未来这里要建高档住宅楼，但

开工“起码要到明年了”。

广珠城际铁路于25年开工,2011年建成通车。2012年3月，省政府批复，同意第一批对

广珠城际铁路北站、广佛肇城际铁路沿线鼎湖站、三水站等6个轨道站场周边的土地，采用

T0D以公共交通为导向的开发）模式进行综合开发。

按照规划，未来这些站点周边，将建设起环境优美，商贸、教育、医疗等设施完善的

T0DJ.镇。这些小镇通过城际铁路紧密相连，居民可以便捷地往返其间，并抵达毗邻的中

心城区。

然而，两年过去了，北站T0DJ、镇仍然只是一片空地。记者了解到，省珠三角地区城际

轨道T0D开发工作，仍处于摸索阶段，进展并没有想象中顺利。

模式

为推动珠三角区域经济一体化，早在23年，省即编制完成《珠江三角洲城际快速轨道交通线

网规划》，将珠三角地区9个市再加市，通过轨道交通连接起来，

“形成区域城际轨道交通网”。

其后，省又对该规划进行过修编，修编后路网规划总里程达1478公里，线路的速度等级

也提升至160-2公里/小时。

该规划获批后，省即铺开珠三角轨道交通建设，初期与铁道部联手，以省部合作的方式推

进建设工作。

2011年，由于铁道部下放地方铁路投融资、建设及运营主导权，省开始试点TOD模

式。

资料显示,29年，省铁路建设投资集团（下称“铁投”）就已经开始在与省国土资源厅、省

住房和城乡建设厅探讨城际轨道交通土地综合开发相尖事宜。2012年初，省政府颁布印发《尖

于完善珠三角城际轨道交通沿线土地综合开发机制的意见》（以下简称“《意见：”）O

《意见》规定，将轨道父通冶线需要统筹规划开友的土地，分为红线开发用地和红线外开

发备选用地。

红线开发土地用于城际铁路建设，以划拨形式交给轨道交通项目业主公司。中铁总退出

后，珠三角城际铁路的项目业主是铁投。用地规模原则上按铁路建设用地有尖规定的上限标准确

定C

对于红线外开发备选用地规模，《意见》规定，以城际轨道交通各站场为中心，半径8米

左右围尚未划拨、出让的国有土地，以及其他适合开发建设的土地，作为开发备选用地。红线外

土地可由省市联合组成合资公司开发，或者由沿线城

市的铁路投资平台公司负责开发，具体由省市协商确定。省发改委主任春洪介绍，截至

2014年初,珠三角城际铁路网在建和已建成里程达到5公里左右,莞惠城际铁路计划于

2015年建成通车，另外几条在建铁路将在2016年竣工。

春洪告诉《财经国家周刊》记者，省按照T0D莫式，在该轨道交通网沿线，总计规划了50

个中心镇站点。每个中心镇可以聚集数万人，大大缓解城市人压力大、交通拥挤等问题，

从而提升珠三角地区整体的城镇化水平。

难题待解

虽然参考了日本和中国地区的成功经验，但珠三角城际轨道交通在建设T0D模式中，仍

然遇到了很多困难。

按照国家规定，铁路用地进行商业开发，必须经过土地收储后，公开进行招拍挂。

为避免招拍挂中存在的价格风险，防止建设资金筹集不到位，铁路公司势必需要既做土地

的一级开发，同时又要参与二级开发。

以广佛地铁为例。市曾在广佛地铁金融高新区站地块规划建设一个金融城。

地铁总公司通过招拍挂程序拿下土地，不但在地下建成了地铁、公交枢纽，还在地上建

起了金融城写字楼，实现了同步建设、商业开发配套。在土地出让环节，政府对参与招

拍挂的企业资质进行了限定，规定有地铁建设资质的企业才能参与，这就为地铁总公司

顺利拿到这块地创造了条件。

在珠三角城际铁路建设中，参与红线外土地开发的省市合资公司，也是通过这类限定措

施，获得红线外待开发地块的开发权。

问题在于，有些地块距离车站已近8米，难划入“站场物业”畴，显然难以用类似

“铁路建设资质”的限定条件来约束竞标企业。

另外，由于国铁路的定价权归属国家发改委，地方政府定价灵活性自主性尚不明

确,无法对城际铁路未来运营的财务状况进行测算，更无法测算补亏比例。这些都直接

影响到民营资本进入这一领域的积极性。

“TOD开发虽然刚起步，但民营资本的积极性很高，想要进来投资，又受到上述因素限

制。”春洪告诉《财经国家周刊》记者，珠三角城际铁路沿线将启动一批新的TOD项目，“我

们希望能够吸引民资参与开发。”此外，包括地上地下分

层设权、土地增值税减免等制度及政策障碍，也成为珠三角实践中需要破解的难题。

问题虽多，珠三角地区的城际轨道交通建设实践，仍然吸引了、、、等多个省市的注意

力