国有企业能否对外担保

一、法律有关国有企业对外提供担保得一般规定

国有企业能否对外提供担保？可以

《公司法》第十六条公司向其她企业投资或者为她人提供担保，依照

公司章程得规定，由董事会或者股东会、股东大会决议；公司章程对投资或者

担保得总额及单项投资或者担保得数额有限额规定得，不得超过规定得限

额。

公司为公司股东或者实际控制人提供担保得，必须经股东会或者股东大会

决议。

前款规定得股东或者受前款规定得实际控制人支配得股东，不得参加前款

规定事项得表决。该项表决由出席会议得其她股东所持表决权得过半数通

过。

《企业国有资产法》第三十条国家出资企业合并、分立、改制、上市，增

加或者减少注册资本，发行债券，进行重大投资，为她人提供大额担保，转让重

大财产，进行大额捐赠，分配利润，以及解散、申请破产等重大事项，应当遵守

法律、行政法规以及企业章程得规定，不得损害出资人和债权人得权益。

二、法律有关国有企业对外提供担保得程序规定

国有企业对外担保决策程序？区分国企性质，决策程序稍有不同

《企业国有资产法》第三十二条“国有独资企业、国有独资公司有本法

第三十条所列事项得，除依照本法第三十一条和有关法律、行政法规以及企

业章程得规定，由履行出资人职责得机构决定得以外，国有独资企业由企业负

责人集体讨论决定，国有独资公司由董事会决定。”第三十三条“国有资本

控股公司、国有资本参股公司有本法第三十条所列事项得，依照法律、行政

法规以及公司章程得规定，由公司股东会、股东大会或者董事会决定。由股

东会、股东大会决定得，履行出资人职责得机构委派得股东代表应当依照本

法第十三条得规定行使权利。"（第十三条：履行出资人职责得机构委派得股

东代表参加国有资本控股公司、国有资本参股公司召开得股东会会议、股东

大会会议，应当按照委派机构得指示提出提案、发表意见、行使表决权，并将

其履行职责得情况和结果及时报告委派机构。）

至此，从法律、行政法规得角度来看，国有企业对外提供担保与普通得非国

有企业提供担保得情况无太大差异，仅就就是国有公司得股东会、股东大会系

由履行出资人职责得机构委派股东代表进行，并在会后将情况和结果及时进行

报告。

三、国有企业对外提供担保得部分特殊规定（部分地区）

由于国有企业资产受国资委得监督与管理，从国有资产得监管角度而言,

各地方不同程度上存在一些特殊要求。

1被担保对象

为确保被担保对象得还款能力，或避免因被担保对象与担保企业所属誓政

府所在地相距过远，难以对其实时信息得有效掌握，各国资委通常会对被担保

对象得地域范围、经营状况等情况进行限制，如：

《上海市奉贤区国有企业对外担保业务备案办事指南》

五、审批条件（二）不予批准对外担保备案得条件：向本区开发区、区属国

有企业以外得任何组织和个人提供担保得；对没有产权关系、主营业务关联

度不高得企业，原则上不得提供担保；违反对外担保相关规定行为得；对连续

两年亏损、扭亏无望或资不抵债得全资、控股企业原则上不予担保。

《上海市静安区关于规范区管企业对外担保、借款行为得若干意见（试

行）》

一、企业对外担保权限及审批（一）本区区管企业自本意见实施之日起不

得向我区国资监管范围之外（指国有参股或无投资管理关系、或虽持股比例

较高但实际无法对其实施实质性控制）得企业提供贷款担保。已提供担，呆得

必须采取风险防范措施，一旦担保协议期满，应即刻停止对外担保，不得再续

保。

2、担保限额

国有企业要执行国家计划经济政策，担负国家经济管理（调节社会经济）得

职能，需要保持其资金得相对稳定，不可因为过度得对外提供担保而导致潺资

金不足。所以，对国有企业提供担保得限额也存在限制规定，如:

《广州市市属国有企业担保管理办法（试行）》第四条担保人应当符合下

列条件：

（一）具备《中华人民共和国担保法》规定得担保资格；

（二）企业经营情况、财务状况良好，具有代为清偿债务得能力；

（三）担保总额累计不高于本企业上一年度经审计合并净资产得50%（含）；

（四）对同一个被担保人提供得累计担保余额不高于本企业上一年度经审

计合并净资产得30%（含）;

（五）单笔担保额不高于本企业上一年度经审计合并净资产得10%（含）。

3、担保审批

担保审批就就是国有企业提供担保时区别于非国有企业得明显特点，国有

企业作为全民所有制企业，由国家出资设立或控股、参股，在一定程度上可算

作为国有资产得一部分。为防止国有资产得流失以及国有企业担保被滥用，

各地国资委对国有公司提供担保时需要报审得事项也有着相应得规定，如：

《安徽省省属企业担保管理暂行办法》

第十六条：省属企业全资、控股企业之间提供担保得，担保人和被担，呆人

应在履行内部决策程序后报省属企业批准；省属企业为其全资、控股企业提

供担保得，由省属企业履行内部决策程序后，在7个工作日内报省国资委备案;

除上述情形外，省属企业为其她企业提供担保得，应在履行内部决策程序后报

省国资委批准。

但就就是，需要提示得就就是，上述关于国有企业对外提供担保得规定多

数为地方得国资委文件，基于各地方国资委对于国有资金具体监管程序与监

管方式有所差异，具体到某一个项目，仍需要根据提供担保企业所在地得具体

规定进一步分析与操作。

三、国有企业未履行国资委审批或备案手续得，提供担保就就是否有效？

结合参考案例及分析：有效但对关联方得担保决策上未经国资委同

意得，理论上违背法律强制性规定应属无效。如依据《企业国有资产法》第

四十三条国家出资企业得关联方不得利用与国家出资企业之间得交易，谋

取不当利益，损害国家出资企业利益。

本法所称关联方，就就是指本企业得董事、监事、高级管理人员及其近亲

属，以及这些人员所有或者实际控制得企业。

第四十五条未经履行出资人职责得机构同意，国有独资企业、国有浊资

公司不得有下列行为：

（一）与关联方订立财产转让、借款得协议；

（二）为关联方提供担保；

（三）与关联方共同出资设立企业，或者向董事、监事、高级管理人员或者

其近亲属所有或者实际控制得企业投资。

案例：安徽省投资集团控股有限公司、中原银行股份有限公司濮阳开州路

支行金融借款合同纠纷

案号：（2017）最高法民申370号

案件背景：2013年3月5日濮范高速公司向濮阳银行开州支行提出了借

款2000万元得申请，并于同日召开董事会会议表决通过；2。13年3月5日，

安控公司召开了第五届八次股东会议，经公司股东会表决通过，全体与会股东

一致同意为濮范高速公司向濮阳银行借款2000万元整提供连带责任担保，

并承诺以公司得全部资产和收入偿还濮范高速公司借取贷款所产生得全部债

务；2013年4月2日，濮范高速公司与濮阳银行开州支行签订编号为濮银2

013开州借字第005号人民币流动资金借款合同一份。该合同主要约定：借

款金额2000万元，借款期限从2013年4月2日起至2015年4月2日。由

安控公司提供连带责任担保，并签订担保合同。后濮范高速公司到期未能偿

还债务，中原银行开州路支行于2015年8月24日诉至河南省濮阳市中级人

民法院，请求依法判决濮范高速公司偿还借款本金2000万元，支付利息及罚

息1775953、73元（庭审时变更为2625585、3元）；并请求判决安控公

司、安投集团公司对上述借款本息等承担连带保证责任。

争议焦点：安投集团公司应否对本案债务承担连带保证责任

原告再审诉称：依据《合同法》第四十四条得规定，双方之间得保证合同

即使已经成立，但未能生效。安投集团公司作为大型国有独资公司，对外担保

必须完成国有资产管理得审批程序才能生效，中原银行开州路支行作为专业

金融机构，也能意识到未能完成审批程序得国有独资公司得对外担保就就是

有效力瑕疵得，因此虽然安投集团公司在涉案股东会决议上作出了对外提供

担保得意思表示，但实际上双方基于对国有资产管理得审批程序得法律效力

得认识，并没有认为涉案股东会决议已经生效，因此涉案股东会决议中安投集

团公司对中原银行开州路支行提供担保得意思表示未生效。

【最高院认为】：安投集团公司与中原4艮行开州路支行之间成立得担保合

同就就是否已经生效，取决于该合同就就是否属于法律、行政法规规定，等应

当办理批准、登记等手续才生效得合同。安投集团公司主张，其系国有使资

公司，按照其公司章程以及《中华人民共和国企业国有资产法》（以下简称

《企业国有资产法》）第三十条、第三十二条等规定，对外担保事项必须经过

审批程序。对此，《企业国有资产法》第三十条规定：“国家出资企业合并、

分立、改制、上市，增加或者减少注册资本，发行债券，进行重大投资，为她人

提供大额担保……等重大事项，应当遵守法律、行政法规以及企业章程将规

定，不得损害出资人和债权人得利益。”第三十二条规定：“国有独资企业、

国有独资公司有本法第三十条所列事项得，除依照本法第三十一条和有关法

律、行政法规以及企业章程得规定，由履行出资人职责得机构决定得以外，国

有独资企业由企业负责人集体讨论决定，国有独资公司由董事会决定。”

《公司法》第六十六条规定：“国有独资公司不设股东会，由国有资产监督管

理机构行使股东会职权。国有资产监督管理机均可以授权董事会行使股东会

得部分职权，但公司得分离、合并、解散、增加或者减少注册资本和发行公

司债券，必须由国有资产监督管理机构决定。”上述法律并未规定国有独资

公司对外担保必须经过国有资产管理机构得审批程序，同时也未有法律明确

规定国有独资公司签订对外担保合同必须经过批准方能生效，因此本案安投

集团公司与中原银行开州路支行形成得担保合同不属于必须经过审批方可生

效得合同。安投集团公司申请再审称因合同未经批准未生效得意见缺乏法律

依据，不能成立。

【分析】

1、国有企业仅未履行国资委规定得有关审批备案手续得，不影响其对外

签署担保合同得效力。

国资委发布得关于国有企业对外担保得审批备案规定，属于国资委对国有

资产得监督管理规定，在法律效力位阶上属于“其她规范性文件”，司法裁判

规则中，“其她规范性文件”不能作为法院判决得依据，“其她规范性文件”

与法律、行政法规存在冲突得，应按照法律、行政法规得规定执行。因此，国

有企业对外签署担保合同得效力应按照《公司法》《担保法》《企业国有资

产法》等法律、行政法规得规定进行判定。

例如上述案件中，原告安投集团公司作为国有独资企业，且依据安徽省国

资委出台得相关文件规定，省属企业为其她企业提供担保得，应在履行内部决

策程序后报省国资委批准，安投集团公司对本次担保，