分类监管模式下经济责任审计全覆盖问题研究

分类监管模式下经济责任审计全覆盖问题研究【摘要】党的十八大报告指出“建立健全权力运行制约和监督体系,推进权力运行公开化、规范化,完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度,健全质询、问责、经济責任审计、引咎辞职、罢免等制度,加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督,让人民监督权力,让权力在阳光下运行。本文通过总结我国经济责任审计研究概况、发展演进,分析了当前我国经济责任审计现状,进而结合全面覆盖和分类蓝管要求,提出了分类监管、全面覆盖要求下我国领导干部经济责任审计面临的问题,主要包括:审计范围尚未实现“全覆盖”;缺乏可操作性强的“分类监管”模式;人员不足、技术滞后限制“分类监管”“全覆盖”;政府审计主体独立性、权威性不足;政府审计组织形式存在缺陷;经济责任审计评价体系不全面与“全覆盖”的内在联系;制定科学合理和可操作的“分类监管”模式;充分调动审计联席会议和其他部门单位监督力量;加强经济;针对审计发现的问责机制不完善;政府审计操作规程难统一。结合本文提出的分类监管、全面覆盖要求下我国领导干部经济责任审计存在的问题,本文有针对性地提出了对策建议,主要包括:认真贯彻落实经济责任审计“全覆盖”;拓展经济責任审计范围;理清“分类监管”責任审计人才、技术建设;完善经济责任审计评价体系和问责机制;加快经济责任审计结果公开进程。本文的研究结论以期为完善我国领导干部经济责任审计提供借鉴。【关键词】领导干部

经济责任审计

全面覆盖

分类监管一、绪论(-)研究背景经济责任审计是执政党保持先进性、廉洁性所发展起来的监督问责制度,从厂长经理离任审计发展到现阶段党政领导干部全面经济责任审责任审计，我国经济责任审计已成为党政领导干部监督计管理的重要内容。党政领导干部经济责任审计体现了党和国家坚决打击违法违纪、不作为等现象，严肃党政领导干部工作纪律、提高党政领导干部工作成效,对发现的问题进行追责,体现了我国依法治国、民主建设的重要成果,也充分体现了新型服务型政府的要求。领导干部经济责任审计侧重于领导干部经济责任履行情况,是领导干部职责评价、监督问责的重要内容,一旦确定被审计领导干部存在经济责任问题,随即移交公检法等部门进行进一步追查追责工作,是国家财产安全的重要保护措施,意义重大。

领导干部经济责任审计作为政府审计的重要内容,是具有中国特色的领导干部问责制度,在保卫国有财产安全、提高权力运行效率、干部廉洁自律方面发挥了不可替代的功用。但随着经济社会发展,全面审计、分类监管等新要求,领导干部经济责任审计也面临发展瓶颈和制约,特别是“屡审屡犯”、审计深度欠缺、审计成果利用不够等问题,让我们不得不重新审视经济责任审计存在的缺陷和不足。可见,完善经济责任审计是一项符合社会发展要求的工作。经济责任审计作为国家审计的重要内容,是国家健康发展不可或缺的监督机制,是建设新型服务型政府的重要表现。经济责任审计是我们国家经济建设深化发展的产物,是党中央不断加强法治化建设的制度措施,经过30余年实践与发展,经济责任审计逐步趋向于成熟、完善,实现标准化、制度化、全面化发展理论与实践专题研究标,为党中央和各级政府落实全面从严治党、防腐倡廉、廉洁自律等提供重要的制度保障,是我们国家审计监督体系的重要内容。(二)研究意义领导干部经济责任审计由于其突出的国家监督意义,在依法行政、廉洁自律的社会大环境下经济责任审计越来越受到社会各界广泛重视,对领导干部用好权力、公平高效起到了很好的督促、制约作用。在依法行政建设背景下,经济责任审计是国家治理、法制化建设的重要内容,其目的是保障权力合法运用,制度行之有效,领导干部廉洁自律。经过几十年的发展,我国经济责任审计取得了发展,包括理论研究和审计实践,在全国范围内引起广泛关注，得到全社会的认可。但必须要指出,随着国家社会深化发展,现有的经济责任审计理论水平、实践经验还不足以解决当前问题,在各级政府大力发展经济责任审计的时代背景下,社会各界要进一步加大经济责任审计投入,包括理论研究投入和实践工作投入,共同推动我过经济责任审计朝着更高层次发展。王荣指出,研究我国经济责任审计运行效果,具有较强的政策失效性，也能对我国经济责任审计制度不断完善和经济责任审计理论的进一步发展发挥一定作用。时任国家审计署审计长刘家义最早在2013年全国审计工作会议上提出“全覆盖”要求,刘家义审计长指出审计全覆盖是要求全部被审计对象都应当在规定的时期接受国家审计监督,科学合理的组织审计监督工作,合理设计全覆盖审计计划、流程,确保审计对象全覆盖目标得以实现,是我们国家政府审计工作新要求。根据审计对象全覆盖要求,所有涉及国有公共资金的单位部门、个人都应当恰当的接受国家审计监督,包括资金分配管理使用记录等,确保公共资金安全完整有效使用。审计全覆盖的对象从财务层面扩展到资用的各方面,从资金使用单位扩展到个人,真正实现审计全方面覆盖要求。审计全覆盖推动下,我国政府审计已经从单纯的、被动的财政资金审计,发展为配合国家防腐倡廉的全面审计,继之以“反腐、改革、发展”为主线,建构审计“免疫系统”及综合性履行职能,不断增强审计的威慑力和实效性。从当前社会发展实际来看,经济责任审计全覆盖意义重大,是促进社会公平正义、廉洁法治的重要保障。经济责任审计全覆盖是拓宽国家审计领域扫除经济责任不到位之处,充分发挥经济责任审计功效,是我国国家审计自身完善发展的内在需要,是履行好监督检查、保护国有资产安全的使命要求。只有实现对全社会公共资金、责任单位和个人全面审计覆盖,才能促进公共资金安全、完整、高效实用,为全社会经济社会健康发展提供高度保障。(三)文献综述1.经济责任审计内涵领导干部经济责任审计是具有中国特色的审计分类,在西方国家没有相关审计分类,但是与西方国家政府组织绩效审计存在相关性。美国政府责任(GeneralAccountingOffice,简称CAO)在上个世纪提出了政府绩效审计概念,1972年美国政府责任署发布的美国政府审计准则中,明确提出了“3E”审计要求,包括经济效益、效率和效果的政府绩效审计标准,为今后的政府绩效审计提供权威借鉴。由于政府公共部门履行公共服务和管理职能,其资金来源也主要是公共财政资金,因此政府公共部门需要对其公共服务职能履行情况负责,需要对受托使用的公共资金负责,因此其履行公共服务权力时,也应当接受公共审计监督,其中政府审计组织是对公共服务部门开展审计监督的主体。在加拿大,国家审计部门隶属于国会,独立于政府职能部门,负责对政府职能部门权力履行、资金使用开展审计监督,负责对国民和国会进行报告。Hams(2005)对全球13个国家地区进行审计监督研究,分析了全球不同国家之间审计监督差异和共同点,总结了主要的政府审计模式,其研究发现各国的审计机构设置不完全相同存在一定差异。于保和(2003)对我国经济责任审计做出了界定,指出政府审计部门依据相关法律法规,接受上级政府、主管部门委托,对政府组织领导干部任期间财政资金使用、记录、报告等进行审查,基于审计结果对领导干部经济责任履行情况进行评价,总结领导干部经济责任履行情况,为其他职能部门提供决策依据。杨肃昌(2004)指出领导干部经济责任设计是党中央对于领导干部监督管理的重要举措,是与审计监督相结合的干部监督管理机制,在财务审计基础上重点对领导干部经济责任履行情况做出评价,有助于加强对公共资金使用管理和领导干部考核。尹平、刘世林(2009)进一步明确了领导干部经济责任审计核心内容,包括审计理论、审计程序方法、评价标准和风险管理等等,政府审计是领导干部经济责任审计的主体。汪立元、顾晓敏(2011)指出开展领导干部经济责任审计,有利于发现和防范国有企业领导干部相关风险,有助于及时揭露相关问题并做出处置措施。2.经济责任审计运行机制蔡春和陈晓媛(2007)研究指出我国领导干部经济责任审计有助于提高领导干部权力使用监督,强化干部约束,明确党政领导干部职责及其履行情况,发现存在的问题,并有助于加强领导干部考核和问责机制。郑颖(200研究指出领导干部经济责任审计强化了政府及领导的责任、健全了政府问责机制、深化了问责内容、扩大了问责范围、提高了问责效率,同时我国现行领导干部经济责任审计还存在一些不足,包括审计公开透明性,审计范围全面性,审计结果利用等。楚巍魏(2013)强调我国现行领导干部经济责任审计可能存在立法保障不足、审计机构独立性不足、经济责任审计标准不统一、审计机构队伍素质有待提高等问题,提出包括制定标准化的审计规范体系、明确经济责任审计的评价重点、建立经济责任交叉和联合审计制度、深化人事制度改革等举措来完善运行机制。李京生(2014)指出在经济责任审计的运行机制中应建立规范的经济责任审计法律制度、健全经济责任审计工作联席会议制度、建立注册经济责任审计师制度、推行经济责任审计公开制度。3.经济责任审计运行效果李江涛(2009)对我国地方政府经济责任审计效果进行实证研究,检验我国地市级和县处级领导干部经济责任相关审计效果,研究结果显示:随着政府审计人员增加,地方政府经济责任审计效果增加,表现在约束地方领导干部行为、减少资金浪费,最终提高整个地方政府资金使用效益;地方领导干部经济责任审计结果有助于揭示县处级领导干部经济犯罪,有助于执法部门开展相关责任人犯罪审查工作。李江涛,苗连琦,梁耀辉(2011)进一步研究发现地方政府领导干部经济责任审计有助于预防地方政府领导干部贪污腐败,有助于提高地方财政资金使用效率,降低单位国内生产总值耗费的行政管理费。同时,李江涛(2009)关经济责任审计结果显示,当前我国政府审计部门对于企业领导干部经济责任审计监督存在一些不足，应当改进审计方法，审慎选择审计对象，争取扩大经济责任审计对国有企业经济权力监控的效果。(四)内容框架本文主要分为四章,主要包括以下基本内容:第一章是绪论部分,内容包括研究的背景、目的、意义、国内外研究现状、研究方法、研究内容。是全文的一个综合概况,为论文的进一步研究奠定基础。第二章阐述我国领导干部经济责任审计发展及现状,一方面介绍我国经济责任审计发展和演变的历程,另一方面介绍我国经济责任审计现状及存在的问题。第三章基于全覆盖和分类监管要求,针对我国领导干部经济责任审计存在的问题提出针对性改进建议。第四章为本研究结论和展望。(五)研究方法及创新1.规范研究方法本研究拟采用规范研究方法,从文献查阅入手,对目前经济责任审计的相关研究进行综述,了解其他学者进行政府审计方面取得的研究成果,同时述目前研究中存在的不足,为做好本文的研究打好基础。本研究在文献查阅方面主要包括经济责任审计、任期经济责任审计、经济责任审计综合评价理论与方法等文献。2.案例研究方法本文搜集了各地方政府发布的经济责任审计文件以及经济责任审计分类办法,为分析当前我国经济责任审计分类监管、全覆盖提供支持第二章概念界定及研究基础1.经济责任审计狭义的经济责任审计专指针对我国党政领导、国企领导人经济责任履行情况而实施的审计活动,包括任期经济责任审计、离任审计。其中《经济责任审计条例(征求意见稿)》(2008)的经济责任定义是当事人因受托经管财政资金、国有资产和国有资本、其他有关基金和资金,以及从事其他有关经济活动应当履行的职责、义务,包括直接责任、主管责任和领导责任。两办《规定》(2010)的经济责任定义是经济责任是指领导干部在任职期间因其所任职务,依法对本地区、本部门(系统)、本单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动应当履行的职责、义务。《细则》(2014)的经济责任审计定义为:审计机关依法依规对党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任履行情况进行监督、评价和鉴证的行为。2.分类监管为进一步贯彻落实中办、国办《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》(中办发(2010)32号)及其贯彻实施意见,推动经济责任审计工作深入发展,审计署制定出台了《深化经济责任审计工作的指导意见》(以下简称《意见》)。《意见》要求加强审计计划管理,包括实行分类管理、加强对重点部门、重点单位和关键岗位领导干部的审计、加大任中审计比重。《意见》进一步明确了不同类别领导干部的审计内容,提出了地方各级党委主要领导干部、地方政府主要领导干部党政工作部门主要领导干部和国有企业领导人员的重点审计内容。《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》指出,各地可以根据干部管理监督的需要和审计机关的实际情况,按照领导干部工作岗位性质、经济责任的重要程度等因素,对审计对象实行分类管理。3.全覆盖付忠伟黄翠竹指出审计“全覆盖”,是审计对象、审计领域、审计范围、审计内容的“全覆盖”,审计全覆盖的实现有助于提高审计监督的层次和水平。二、领导干部经济责任审计现状及存在的问题(-)我国经济责任审计演变审计是生产经营活动扩大化的产物,随着经营权与管理权的分离,独立审计成为了连接股东和管理层的枢纽,发挥了不可替代的作用。审计的目的是对公司财务报告合法合规性发表独立审计意见,并对发现的重大差错进行说明,以供股东或其他使用方作出合理的决策。现代审计分为政府审计、外部审计和内部审计,我国经济责任审计属于政府审计的重要一环。经济责任审计是对领导干部经济责任履行情况进行审计评价,是我国法治建设的重要体现。1.厂长（经理）离任审计阶段(1985-1987）由于政府与企业权利界限不清晰,国有利益和私人利益时常发生冲突。随着后来经济的不断发展,企业的自主权不断扩大,针对企业厂长离地扩大,后来又将经理的离任审计纳入到审计的范围之内,有效地确保了经济的快速发展,完善了我国的审计制度。厂长(经理)离任审计主要是对任职期满离任时的厂长(经理)进行审计监督,经过向主管政府部门申请,专门成立厂长(经理)离任审计工作小组,对离任的厂长(经理)任期内经济责任履行情况、企业账日等进行核查监督,防止国有资产侵占费,有效遇制了厂长(经理)的不良动机。厂长(经理)离任审计的持续开展,对当时的企业领导干部起到了很好的警醒作用,保护了国有资产安全,也有利于国家审计制度的完善发展。但是,随着企业主体日趋多元化,领导干部职责多样化,以往的审计形式和审计范围已经不符合社会发展需要,厂长(经理)离任审计也在不断向前更替。2企业经营承包责任审计阶段(1988-1994）1978年实行改革开放之后我国经济体制深化发展,经营主体经营形式、市场结构也发生深刻变革领导于部经济责任履行情况也日趋多元化。承包制在我国推广开来,承包方和发包方都涉及到国有资产管理责任,以往的厂长(经理)审计已经不符合承包经营现实情况。唐小琴指出实行承包经营责任制后,各级政府对承包者实行包代管,给承包人过多的权力,又没有很好地监督其经营分配的行为,以及税收政策不完善,导致偷税漏税,挪用国家和企业的资金财产的现象层出不穷,这就需要为经济责任审计的建设开辟一条新的道路”。随着国家审计制度发展演进,承包经营责任审计逐渐替代了厂长(经理)离任审计。承包经营责任审计制度充分吸纳了厂长(经理)离任审计好的审计制度、审计经验审计成果,结合承包经营责任制特征,形成符合承包经营责任制的审计制度。表现在对承包经营期内,对承包方和发包方签订的承包经营合同合法合规性进行审计,对于承包过程中资产经营、财务记录等进行审计检查,确保国有资产安全性,规避承包经营过程中的违法违规行为,整顿财政经济的法律法规,加速经济发展速率,促进承包经营责任制的健健康发展3.任期经济责任审计阶段(1994年至今）随着我国经济体制进一步深化发展,经济责任审计制度也加速变革,中共中央办公厅、国务院办公厅在1999年发布的《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》,有效地确保了经济责任审计的实施,意味着正式确立了任期经济责任审计制度。经济责任审计的主体和设计对象以及审计内容也得到进一步明确,其中经济责任审计主体主要为审计署、地方各级审计机关,以及国有控股企业内部审计机构也承担一定的审计职能。审计对象包括对事业单位及国有、国有控股的企业以及政府部门的领导在任期内的经济责任审计。审计内容主要针对企事业单位经营管理中的财政财务状况,并且针对经济责任的履行情况也进行相应的审计。(二)我国领导干部经济责任审计现状根据经济责任审计对象领导干部经济责任审计可以划分为地区领导干部经济责任审计,部门领导干部经济责任审计以及国有企业领导干部经济责任审计。以下从审计内容,审计模式等分析我国领导于部经济责任审计现状。1.领导干部经济责任审计组织形式审计署是我国最高审计机关,国家审计署下设经济责任审计司,主要负责全国经济责任审计管理工作,包括经济责任审计行政法规草案、规章制度的起草工作、组织和协调经济责任审计工作、组织对审计署直属单位和驻地方特派员办事处及省级审计机关主要负责人实施经济责任审计、指导地方审计机关的经济责任审计业务、承担中央经济责任审计工作部际联席会议有关工作、承办审计署交办的其他事项。地方审计机关是指除国家审计署及审计署派出局外的由各县级以上的人民政府设立的审计组织,负责本行政区域内的审计工作。2014年7月中央纪委机关、中央组织部等联合印发的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》要求各地应当建立健全领导小组或者联席会议制度,领导本地区经济责任审计工作,领导小组组长可以由同级党委或联席会议下设办公室,同级审计机关的副职者政府的主要负责同志担任。领导任办公室主任,办公室成员与同级审计机关的经济责任审计部门合署办公。联席会议负责研究制定有关经济责任审计的政策和相关制度,对经济责任审计工作的开展情况实施监督,并通过联席会议办公室将信息交流至各成员单位,联席会议办公室负责协调解决工作中出现需要成员单位配合解决的问题,同时负责起草有关经济责任审计的法规、制度和文件等。联席会议控制经济责任审计的计划性,由组织部门在每年提出下一年度经济责任审计计划草案,确定被审计的目标，经联席会议传递至本级政府行政首长审定后,再由本级审计机关负责组织项目实施审计。联席会议制度有效地提升了审计机关与其他相关部门之间的合作交流,使审计工作的开展更为顺利,使获取审计证据的途径更为广泛,使被审单位更好地配合审计工作的进行。2.领导干部经济责任审计内容领导干部经济责任审计是基于领导干部受托管理公共资金衍生出来的,是公共资金使用的内在要求,现阶段开展领导干部经济责任审计具有显著的经济意义和现实意义。本部分根据审计署发布的《经济责任审计的主要内容》,概括领导干部经济责任审计核心内容。领导干部的经济责任审计的一般内容包括是领导干部在履行经济责任过程中贯彻落实科学发展观,推动经济社会科学发展情况;二是遵守有关经济法律法规、贯彻执行党和国家有关经济工作的方针政策和决策部署情况;三是制定和执行重大经济决策情况;四是与领导干部履行经济责任有关的管理、决策等活动的经济效益、社会效益和环境效益情况;五是对以往审计中发现问题的整改情况;六是履行有关党风廉政建设第一责任人职责情况，以及本人遵守有关廉洁从政规定情况等。除此之外,根据不同类型领导干部所负的经济责任，还需确定如下具体审计内容。地方各级党委和政府主要领导干部经济责任审计的具体内容主要有:一是本地区财政收支的真实、合法和效益问题:二是国有资产的管理和使用情况；三是地方政府性债务的举债、管理、使用、偿还和风险管控情况;四是自然资源资产的开发利用和保护、生态环境保护以及民生改善等情况；五是政府投资和以政府投资为主的重大项目的研究、决策及建设管理情况;六是机构设置、编制管理使用以及有关规定的执行情况;七是对直接分管部门预算执行和其他财政收支、财务收支以及有关经济活动的管理和监督情况,厉行节约反对浪费情况，国有企业领导人员经济责任审计的具体内容主要有:一是企业发展战略的制定和执行情况及其效果;二是有关目标责任制完成情况;三是重大项目安排、大额度资金运作等重大经济决策情况；四是企业财务收支的真实、合法和效益情况,以及资产负债损益情况;五是国有资本保值增值和收益上缴情况:;六是重要项目的投资、建设、管理及效益情况;七是企业法人治理结构的健全和运转,以及财务管理业务管理风险管理内计等内部管理制度的制定和执行情况,厉行节约反对浪费和职务消费等情况,对所属单位监管情况;3.领导干部经济责任审计模式领导干部经济责任审计模式需要结合领导干部经济责任审计对象、责任履行方式、管理特征等,确定合适的领导干部经济责任审计模式,以下概括常见的领导干部经济责任审计模式首先,以单位经济活动为主轴,以廉政建设为核心的领导干部经济责任审计模式。该模式核心内容包括:(1)加强对领导干部经济活动审计监督,包括在关键工程招投标、招商引资、政府发债土地出让等重大经济活动中的职责履行情况和可能的贪污腐败风险;(2)加强对领导干部经济活动管理流程的审计监督,监督领导干部负责的上述重要经济活动是否建立合法合规的流程,并且各项重要经济活动是否按照既定的流程开展,是否存在个别领导凌驾于流程的违规行为;(3)加强对领导干部经济活动效益效果的评价监督,包括对上述经济活动的绩效考核、效果评价等等。其次,以财政资金专项审计为起点,开展领导干部财务收支、经济效益的经济责任审计模式。该模式核心内容包括:(1)以传统财务审计为出发点,结合财政资金专项审计需要,开展全面的领导干部经济责任审计,揭露财政资金使用的不合法、不合规;(2)财政资金专项审计与经济效益审计相结合,突出对领导干部经济效益审计监督要求,避免财政资金专项审计中过分强调合法合规而忽视效益效果的不足。再次,以财务收支为起点,基于审计发现确定审计重点审计模式。由于前述审计模式都存在审计前提,明确的审计重点和方向,但是有些经济责任审计可能重点和方向需要通过具体的财务收支审计发现为起点,逐步开展领导干部经济责任审计,避免单一审计任务导致的审计重点遗漏。4.领导干部经济责任审计“分类监管、全面覆盖”新形势审计“全覆盖”,从审计客体上讲,就是对审计对象的一种多层次、多形式、多目标的“全覆盖”。其中,重点审计对象的“全覆盖”,既是审计“全覆盖”理念的核心,也是审计“全覆盖”实践的重中之重。刘家义审计长提出了经济责任审计要处理好全面与重点的关系,既要全面覆盖,又要突出重点。突出重点,就是要对审计对象实行分类管理,有重点有针对性地开展审计。这就是在深化经济责任审计的新形势下,需要在全面覆盖的同时,突出分类施审建立经济责任审计对象分类管理模式,确保审计对象的“全覆盖”,要建立经济责任审计对象数据库,按照重点、一般、特殊几个类别对审计对象进行分类管理,并制定中长期计划,便于把所有审计对象纳入审计范围。(三)我国领导干部经济责任审计存在的主要问题1.审计范围尚未实现“全覆盖”从2017年对武汉市科技局的审计报告可以看出，审计重点放在经济政策法规执行、重大经济事项决策、机构设置及编制使用、财政收支以及有关经济活动的真实和合法及效益。审计报告指出局机关2014年至2015年有5次公务接待超标准，涉及金额0.21万元。如：2015年5月8日接待潍坊市科技局一行，列支公务接待费1245元。经查，接待对象6人，陪餐人数10人，超过陪餐人数标准，超标准列支接待费525元。局机关市2014年9月接待济南市科技局一行，分别于2014年9月10日、9月11日两次实施公务接待，累计支出0.23万元。上述行为不符合《湖北省党政机关国内公务接待管理办法》（鄂办发〔2014〕1号）第九条“接待对象应当按照规定标准自行用餐。接待单位协助安排用餐的，按标准收取餐费。确因工作需要，接待单位可以安排工作餐一次，并严格控制陪餐人数。接待对象在10人以内的，陪餐人数不得超过3人；超过10人的，不得超过接待对象人数的三分之一”的规定。根据上述规定，市科技局应予以整改，在今后的工作中严格执行公务接待的相关规定。（2）局机关培训费超标准，涉及金额0.8万元局机关2015年超标准列支专家讲课费0.8万元。市科技局2015年4月13日邀请华东师范大学杜德斌教授来武汉市作市委中心组专题报告，授课半天，支付杜德斌教授讲课费1万元，超标准支付讲课费0.8万元。上述行为不符合《武汉市市级党政机关培训费管理办法》（武财行〔2014〕460号）第十条“讲课费执行以下标准（税后）：（二）正高级技术职称专业人员每半天最高不超过2000元”的规定。根据上述规定，市科技局应予以整改，在今后的工作中严格执行培训费管理的相关规定。其中，通过辅助凭证查找招待费是否有人为调减的审计取证如下表科目编码科目名称摘要借方金额贷方金额会计月份辅助类型辅助编码辅助名称5001010102日常公用经费清退林建国违规报销招待费-470.000.004经济分类30217公务接待费500100010002项目支出招待费用退款-5694.000.004经济分类03020017公务接待费50010102项目支出款项退回-411.000.006经济分类30217公务接待费通过摘要疑点8-通过摘要查找有招待费的支出是否有人为调减凭证号科目编码科目名称摘要借方金额12/243500101020117公务接待费调整接待费-1700.20515001010216公务接待费2016年6月第6号凭证办公室接待往来单位招待费超标退款-57.00JZ-04-00725001010102日常公用经费清退林建国违规报销招待费-470.00JZ-11-009650010102项目支出清退差旅费超标款、公务接待费超标款-260.00345001010216公务接待费收公务接待退餐费(往结)-6.00JZ-06-002550010102项目支出职工退2015年哈尔滨计量院招待费-835.00515001010216公务接待费2016年6月第6号凭证办公室接待往来单位招待费超标退款-57.0076500100010002项目支出招待费用退款-5694.00记账335001010101一般公共预算2017马拉松选手接待费0301再付,0258退回-19445.001350010102031606其他费接待手册付款错误，退款-1760.007850010010130217公务接待费接待国家发改委稽察组检查人员餐费（国家发改委稽查组交中餐费）-180.00345001010216公务接待费收公务接待退餐费(往结)-6.00139500101020109迁入费用调5月21#购接待室沙发等-28580.00而在对职能工作目标任务完成情况审计报告中写道（由于审计报告的保密性人名都由吴某代替）根据市科技局提供的年度工作总结、绩效目标责任书及吴同志履行经济责任情况述职报告等相关资料反映，吴同志任职期间绩效工作目标任务完成情况如下：不断深化科技体制改革，科技创新环境更加优化。日益完善科技创新体系，自主创新能力显著增强。积极推动高新技术产业蓬勃发展，科技园区发展特色鲜明。注重专利数量与质量双提升，科技成果转化不断加快。5.日臻完善创新投入体系，科技与金融深度融合。“十二五”以来，在吴同志的主持下，市科技局积极推动武汉高新技术产业实现跨越式发展，在信息技术、生命健康、智能制造、新材料、节能环保、新能源汽车、现代农业等高新产业领域，涌现出一批在国内外具有较强影响力和知名度的行业领军企业，高新技术产业产值年均增长率超过20%。2016年，全市高新技术产业实现产值8446.11亿元，同比增长12.63%；新认定高新技术企业614家，高新技术企业总数达到2177家，武汉在15个副省级城市中升至第4位。武汉东湖国家自主创新示范区继续发挥集聚、辐射和示范带动作用，我们可以看出审计内容侧重于财政收支、政府投资、专项资金使用、安全事件等,忽略了对领导干部经济责任其他方面的评价,致使评价不全面、监督不到位。在审计对象上,经济责任审计也存在很大局限,难以实现全覆盖。现实工作中我国经济责任审计尚未真正实现“全覆盖”,表现在:审计监督层次不够深入、审计监督重点不够全面、审计评价不够精准,注重在主要领导干部重大决策、经济问题上的审计监督,忽视了对领导干部权力运行效率的评价;关注领导干部的微观经济管理事项多,缺乏对政策法规执行、事业建设成效等宏观层面责任的监督;注重真实合法性审查,缺少绩效评价;围绕账面问题就事论事多,缺乏对背后深层次矛盾的挖掘分析;审计意见建议针对性、指导性、操作性不强等。在对领导干部经济责任履行情况进行审计评价的时候。当期我国经济责任审计主要对象为各级党委、部门领导、国有企业有经济领域,而现实中很多非公与到公有制经济领域,与国有企业等开展合作、交流体中可能存在国有资金使用度的财政补贴、政府补助,这些也应当纳入经济责任审计监督对用与经济责任审计脱节,造成经济责任审计盲区。杨贺(2015)以2004、2008、2009、2010年省级政府部门为研究对象,实证检验我国政府审计在地方政府覆盖率,研究表明我国现阶段政府审计覆率平均为12.81%,与中央政府提出的“全覆盖”要求尚有差距。严畅(2014)以审计署公告为样本,研究显示2008-2012年间的预算执行审计的覆盖率是65.82%,从违法违纪的角度看,2008年结案的件数占总移送案件的40.97%,同样表明现阶段国家审计没有实现全覆盖2缺乏可操作性强的“分类监管”模式科技局的审计报告中同样也提到了下属二级单位的财务问题：市科技局机关及所属武汉科技成果转化服务中心往来应收款、长期投资清理不及时，涉及金额292.16万元。市科技局机关及所属二级单位未严格执行政府采购程序，涉及金额73.49万元。部分二级单位会计核算不规范，涉及金额180.78万元。以上财务管理方面存在的问题，有的是市科技局未严格执行国家相关规定所致，有的是内部控制制度执行方面尚存在一定缺陷所致，市科技局相关部门人员及分管领导负有相应责任，吴同志负有领导责任。审计报告中二级单位的问题主要体现在总局对下属单位的监督机制不够完善，财务核算水平有待提高，经济责任审计涉及机构众多,还存在地区差异,因此领导干部经济责任内容也不尽相同,有的是党委领导、有的是部门主管领导,而且同级别领导分管内容也有差异。因此,领导干部权力职责济责任审点的差异,必须结合领导干部实际分类实施经济责任审计,才能既保障审计监督的全面性,又提高审计监督的有效性。社会分工导致经济责任的差异性,政府部门有着明确的细化分工,各自承担着不同的社会责任。在现行的经济社会管理分工中,存在着重点部门与非重点部门之分、内部有重点岗位与非重点岗位之别,其经济活动、资金运营、资产存量等有着较大的差别,领导干部承载的经济责任有明显的差异。除了领导对象有差异外,领导干部所机构也存在显著差异。有的是行政机关,有是企事业单位,还有附属单位领导等,机构差异交叉设置,这对确定领导干部权力范围、经济责任范围提出了较高要求。不能用一套办法进行审计,必须依据部门特征、部门权限确定审计方法,力争做到精确、重点突出。在资金来源上,部门间也有所差异,有的是财政全额拨款单位,有的是财政差额拨款单位,有的是自收自支单位等,多元化的资金投入形式,也对领导干部经济决策、权力范围、职责能力提出了不同的要求,既有共同特征又有差异化,因此,对其开展经济责任审计时也要全面覆盖、分类审计。但是,当前缺乏统一的、可操作性强的“分类监管”模式,特别是基层审计组织在实施“分类监管”时,表现在分类标准、分类审计模式、分类审计重点、分类审计目标、分类审计程序等方面的情况尤为突出。3.人员不足、技术滞后限制“分类监管”“全覆盖”审计是专业技术要求高的行业,随着被审计单位信息化水平提升,现代经济责任审计对信息技术水平也提出了较高要求,特别是“分类监管“全覆盖”,更是增加了经济责任审计对于人员和技术的要求。然而人员不足、技术滞后成为限制分类监管”“全覆盖”的障碍。例如,王祖秀、万刚指出“全覆盖”下审计监督对象多,现有人力资源有限,客观上制约了审计“全覆盖”。欧阳沁指出经济责任审计管理和审计技术手段较为落后。一是审计计划统筹不够,审计资源配置不合理;二是审计方式较为单一、审计程序步骤繁杂、审计报告结构繁琐;三是审计信息系统业务覆盖面不宽,与其他业务系统兼容性不够,数据挖掘分析功能不强,对审计全覆盖的提升作用有限。4.政府审计主体的独立性、权威性不足政府审计对象是各级各类党政、部门、企事业单位领导干部,实施政府审计主体主要有三种观点,分别是一元主体论、多元主体论及联合主体论。其中,针对不同的审计对象确定的审计机关则属于多元主体论,联合主体论则主张将纪检、司法和审计等联合起来作为经济责任审计的主体。在我国经济责任审计主体主要为各级国家审计机关,包括国家审计署及其派出机构以及各地方政府审计厅、审计局等。同时,追责机制是经济责任审计的重要一环,是经济责任审计成果的重要体现。现有的追责机制主要包括同体追责和异体追责,而很多审计监督,特别是基层机关开展的经济责任审计或者机关内部开展的监督检查,很多时候交由单位上级主管部门进行追责,而这种系统内部追责机制也会影响追责效果,主要表现在上下级之间责任连带关系。异体追责机制是交由被审计单位系统以外的监督问责机关进行追责,主要有司法机关检察院、纪委、人大、社会监督等等。异体追责能有效避免同体追责的不公正性问题,但由于异体责机构受权力范围限制、资源限制、政策制度限制,现阶段很难充分参与到经济责任审计各领域的追责工作。社会公众舆论在审计问责当中没有准确的地位,发挥不了作用,审计问责难以深入民心固此,异体追责机制的有效性直接影响经济责任审计的实施效果。5.政府审计组织形式存在缺陷当前我国政府审计分为国家审计署和地方审计机关,其中地方审计机关主要是在地方政府领导下开展审计工作,并接受国家审计署指导。然而审计署执行的审计项目主要由审计署机关、各派出机构执行业务较少,因此分派各地方审计机关执行的审计地方政府经济责任审计业务计划主要是地方政府制定或者接受地方政府安排。这种业务组织形式严重制约了地方审计机关的主动性、积极性和开拓性,与党中央要求的全面审计、分类监管要求很难完全契合。例如,地方审计机关领导及下属机关的设置、财政经费均受当地政府和各相关部门的控制和制约,审计机关的独立性不能很好的体现;各地审计机关在对土地出让金、重大项目拆迁、基本项目建设、专项资金等审计方面的诸多环节不能较好地体现审计的公平公正和公开原则,审计项目质量难以全面提升。上级审计机关与下级审计机关,以及同级审计机关之间业务指导、交流合作等机制形式不完善,地方审计机关与审计署及其派出机构之间的业务指导、沟通交流也亟待加强。例如,陈李指出当前审计任务重,下级审计机关人员力量不足的矛盾相对较为突出,审计工作的临时性和突击性往往又打破了正常的审计计划,导致地方审计机关的一些审计项目质量不高。上级审计机关安排同步或交叉审计形式的计划不够严密,影响经责计项目质量。譬如近几年的全国性债务审计、土地出让金审计,均从地方审计机关抽调了一定数量的审计人员,地方审计机关无法正常地开展审计工作,特别是对于觉政领导干部经济责任审计一般任期较长、内容涉及面宽、业务量大,势必牺牲下级经济责任审计质量。经济责任审计工作联系会议制度是希望各职能部门共同推进领导干部经济责任审计,加强问责监督工作,由于经济责任审计工作联席会议制度形式不具强制性,一些地方在执行该制度上存在欠缺,表现在部门间联动机制缺乏、协同意愿不强、约束机制缺乏,导致经济责任审计联席会议制度未能形成常态化管理机制。6.经济责任审计本身不是目的,其根本目的是通过审计发现问题,提交问责部门进行纠偏、追责,防止违法违纪事件的扩大化。因此,如何利用好审计发现,针对经济责任审计发现的问题追责才能凸显经济责任审计的价值,才能实现经济责任审计目的,督促被审计单位整改审计发现的问题,确保政府王作人员提高廉政意识和责任意识建设责任型政府。然而,对于审计发现的现实问题如何进行进一步追查、落实责任,由哪个部门去负责经济责任审计追责尚未形成明确的追责机制。特别是基层经济责任审计,很多时候为了完成上级安排的审计任务而审计,审计发现的问题没有移交给相应的问责机关追责,也没有相应的文件条文规定审计发现如何进行追责,仍停留在发现和查出问题上,忽视了对审计结果的运用。审计结果应用除了审计部门自身,其他部门也应当充分利用审计成果,例如规划部门利用审计成果判断项目执行情况、效率,做好以后年度规划工作。然而现阶段我国其他部门在审计结果利用上不够充分,使得经济责任审计停留在审计,忽视了审计发现的好的地方和不好的地方,以充分指导以后的实践工作。三、完善领导干部经济责任审计的对策建议（一）认真彻实经济责任审计“全覆盖”全覆盖意味着审计的全面性,不仅是审计对象的全面性,还包括审计内容的全面性。为避免部分地区在落实经济责任审计“全覆盖”中片面追求审计对象全覆盖或审计内容全覆盖,各级政府特别是基层组织有必要强化审计对象和审计领域金覆”。付思伟,黄竹指出审计“全覆盖“,是审计对象、审计领域、审计范围、审计内容的“全覆盖”,是一种金天候的雷达”监控,对审计主体来说,不仅需要全面投入和全力投入,尤其需要高效的创新管理和创新机制,比如纵向垂直的“全覆盖”工作机制。纵向垂直的“全覆盖”工作机制主要从审计主体的纵向性、审计客体的纵向性两个方面进行设计。审计全覆盖的实现有助于提高审计监督的层次和水平。徐薇强调审计监督的对象全面覆盖公共资金、国有资产和国有资源;接受审计的主体包括管理、分配和使用公共资金、国有资产和国有资源的部门、单位和个人。(二)拓展经济责任审计范围经济责任审计“全覆盖”要求审计机关不断拓展经济责任审计范围,确保审计无死角、无遗漏。徐薇提出从优化审计项目管理出发,确保审计全覆盖的广度和深度。一方面,需要探索开放与统筹相结合的年度审计项目立项机制。从聚焦经济工作重点、领导交办事项、各级审计机关上报的项目建议到向社会公众公开征集立项意见等多渠道建立开放式的立项来源,通盘考虑项目计划。同时,尝试建立独立的审计计划部门,专司审计计划的调研、制定、落实、调整等,以提高计划立项的统筹性、科学性和针对性。另一方面,应根据不同的项目、行业特点建立中长期审计项目规划,形成必审、轮审、突击审计、跟踪审计等多模式相结合的立体计划。如领导干部离任经济责任审计为必审项目,任期经济责任审计为五年内轮审项目,救灾资金审计为突击审计项目,而环保项目审计则可安排为长期的跟踪审计项。通过中长期的滚动实施,即可积小覆盖为大覆盖,积局部覆盖为整体覆盖。唐小琴指出在经济责任审计的过程中,传统的财政财务收支审查还是存在很多的不足之处,因此审计工作中必须要扩大审计内容,将审计内容扩展为全面经济排查。包括关注财政安全关注民生安全、关注生态安全等。(三)理清“分类监管”与“全覆盖”的内在联系全面是经济责任审计的内在要求,但“分类审计”是全面审计的必然规律,因为领导干部不同、经济责任不同、表现形式不同,都决定了经济责任审计的重点、方法、目标等不同。如果对于审计对象和审计内容不加以区分,只会削弱审计力量、降低审计效果。因此,有必要深化开展领导干部经济责任审计“分类监管”,形成完整有效的“分类监管”审计模式。强世杰指出“全面把握”就是要把所有的经济责任审计对象全部纳入到审计监督的范围之内,都要接受审计监督。“突出重点”就是根据各地改革发展不同时期、不同阶段所存在的突出问题和矛盾,从党委政府的中心工作出发集中精力,突出对重点领域、重点部门以及领导关注、群众关心的领导干部进行审计。“全面把握、突出重点”是一个事物的两个方面,既对立又统与，“全面把握”是基础,但更是一种方法、一个过程;“突出重点”是建立在“全面把握”基础之上的监督管理艺术。因此,实行经济责任审计分类管理是“全面把握、突出重点”的内在要求,也是实现经济责任审计目标和体现审计监督成果的有效途径。(四)制定科学合理和可操作的“分类监管”模式分类监管不仅包括对象分类,还包括不同对象审计方法、审计目标、审计重点的分类,这样才能真正做到“分类监管”“重点突出”。考虑到各地情况的差异,审计署鼓励各级审计机关按照《规定》的要求,结合各地的实际情况,积极探索不同类别、不同级次、不同岗位性地域特点领导干部的具体审计内容。但是,基本的、可操作的分类管理方法还应当相对定范围内鼓励调整创新,如果完全创新就会使得顶层设计的“分类监管”理念得不到落实,统一制定的分类监管审计模式也无法推行。因此有必要适时制定出科学合理、可操作性强的“分类监管”模式,鼓励各级各地政府在既定范围内创新。(五)充分调动审计联席会议其他部门单位的监督力量全覆盖形势下,经济责任审计涉及方面更广,单纯依靠审计机关的力量有时候难以发挥最大效果,有必要完善机构间系统配合机制,调动审计联席会议成员单位和其他部门的监督力量审计联席会议的建立主要目的是指导、检查所辖地区的经济责任审计工作、协调所辖地区的经济责任审计工作、交流和通报经济责任审计情况、研究和解决经济责任审计中的困难与问题等。参加联席会议的部门一般包括纪检、监察、组织人事等部门,这些部门的介入有效地调动了审计积极性和有效性,避免了审计监督成果得不到应用。例如,教育经费支出占的GDP比重、九年义务教育巩固率这两个指标需要从教育局取得;氨氮排放量、氮氧化物排放量这两个指标值就需要从环保局取得。建立各部门之间的协调机制,目的就是确保财政局、统计局、发改委、林业局、教育局、环保局等有关部门在各自的职责范围内,尽全力积极主动地配合审计机关实施相关的经济责任审计,尽可能及时、准确、完整地为审计小组提供经济责任审计所需的资料,提高经济责任审计效率。(六)加强经济责任审计人才、技术建设“全覆盖”和“分类监管”对各级审计部门人才和技术都提出了新要求,有必要从人才引进、技术培训、理念更新、技术升级等方面,切实提高审计机关的人才、技术水平。王荣指出经济责任审计人数的增减间接体现了我国对于经济责任审计的重视程度,审计人数越多,说明对于审计的重视程度越高,那么对于地方政府的威慑作用就越大。但审计人员的素质和能力决定了经济责任审计的成效。无论是国际上还是我国的审计准则,均对审计人员的专业判断和胜任能力有一定的指引和规定。如今,在我国严查腐败,调整各方产业格局的复杂经济形势下,审计风险的多变性使得审计人员面临着严峻挑战,必须通过不断提高整体素质和能力来更好地服务国家治理,维护国家的良好循环,真正实现其“免疫系统”的作用。陈李指出经济责任审计与其他审计相比,具有更强的政策性和综合性,对审计人员的法律意识、政策理论水平、综合分析能力和专业素质都提出了更高的要求。各级审计机关要适应经济责任审计工作的发展需要,进一步加强审计队伍和机构建设,加大现有人员的培训、交流和人才培养力度,努力提高经济责任审计人员的政策理论水平和业务素质着力培养一大批具有创新思维、业务素质过硬、适应在大数据环境下开展经济责任审计的复合型人才。一方面大力推广应用管理(OA)和现场审计实施(AO)系统的建设,在审计工作实施中更好地应用信息化的平台加快网络建设步伐。此外,应大力加强系统性关联审计,在大量应用信息化的时代,不能忽视其所带来的系统性风险,审计部门应对系统设计的合理合规性、安全性开展审计,揭示可能存在的风险,维护公众利益。最后,建立电子商务与电子政务接轨的接口,有利于提高行政管理效率,而且可以通过平台直接评价政府的绩效,同时起到监督项目“建而不用”“应用效能不足”等问题,促进审计全覆盖的实现,推进国家治理的现代化。(七)完善经济责任审计评价体系和问责机制经济责任审计的目的在于利用审计成果,对领导干部进行评价考核、对资产资源使用效率进行评价考核,因此,经济责任审计不能仅仅停留在审计上,而要完善经济责任审计评价体系和问责机制,以使得审计结果供有关部门决策使用。石日丹指出经济责任审计是依据我国国情以及发展特色而逐步演化出的一种独有的审计制度。经济责任审计历经三十余年的发展,积累了一些宝贵的经验,在提高国家治理效率方面发挥了重要作用,为我国政治、经济和社会的健康发展保驾护航。国有企业领导人员作为经济责任审计的重要审计对象,对其做出客观、公正、准确的审计评价意见,是进行经济责任审计的关键,这就需要建立一套科学实用的评价指标体系,而我国经济责任审计评价指标体系的研究仍然存在着一些问题表现为评价标准不统一、评价指标内容不全面、评价方法不完善等问题。经济责任审计评价应当与时俱进,随着政治和经济体制的发展而完善。四、研究结论与展望(-)研究结论本文通过总结我国经济责任审计研究概况、发展演进,分析了当前我国经济责任审计现状,进而结合全面覆盖和分类监管要求,提出了分类监管、全面覆盖要求下我国领导干部经济责任审计面临的问题,主要包括:审计范围尚未实现“全覆盖”;缺乏可操作性强的“分类监管”模式;人员不足、技术滞后限制了“分类监管”“全覆盖”;政府审计主体独立性、权威性不足;政府审计组织形式存在缺陷;经济责任审计评价体系不全面;针对审计发现的问题的问责机制不完善;政府审计操作规程难统一。结合本文提出的分类监管、全面覆盖要求下我国领导干部经济责任审计存在的问题,本文有针对性地提出了对策建议,主要包括:认真贯彻落实经济责任审计“全覆盖”;拓展经济责任审计范围;理清“分类监管”与“全覆盖”的内在联系;制定科学合理和可操作的“分类监管”模式;充分调动审计联席会议和其他部