9 第九章 财政体制

第九章

财政体制学习目标1.掌握政府间财政事权和财政收入的划分原则。2.了解中国财政体制的历史变迁。3.认识“发挥中央和地方两个积极性”的财政体制运行逻辑。学习内容第一节财政体制概述第二节财政体制的变迁第三节财政体制的运行逻辑与改革重要概念财政体制奥茨分权定理“用脚投票”统收统支“分灶吃饭”分税制税收弹性分成制主要内容一、基本概念二、财政分权理论三、政府间财政事权划分原则四、政府间财政收入划分原则第一节财政体制概述政府间财政关系指的是中央政府与地方政府之间在财政收支上的权责关系。它对各级政府履行职能产生了重要影响，进而影响公共产品提供、经济发展、地区均衡甚至政治稳定等。在我国，处理政府间财政关系的制度集合被称为财政管理体制，简称财政体制。一、基本概念图9-1财政体制的架构财政分权是指中央政府将财政事权和财权向下级政府下放，或者说地方政府拥有一定程度的财政自主权。图9-2财政分权的资源配置效率

二、财政分权理论财政分权理论的发展经历了两个阶段。第一代财政分权理论认为，地方政府的目标是实现辖区居民福利的最大化。第二代财政分权理论认为，地方政府与市场主体一样，会追求自身利益的最大化。仅从地方政府角度谈财政分权的利弊是有局限性的。国家治理有多个维度，如地区均衡发展、全局性公共产品提供、中央政府权威维护、经济风险分担、发展战略实施等，它们离不开各级政府作用的共同发挥。二、财政分权理论信息优势原则：公共产品应该由拥有信息优势的政府提供。受益范围原则：政府提供的公共产品的受益范围与政府辖区范围尽可能保持一致。激励相容原则：要使得参与者即使按照自己的利益去行动，也能实现整体利益最大化。三、政府间财政事权划分原则激励原则：地方政府财政收入的不同来源会影响地方政府积极性的发挥方向，政府间财政收入划分要有利于合理调动地方政府积极性。受益相关原则：地方税收要与地方政府提供的公共产品和服务密切相关。风险分担原则：政府间财政收入划分要有利于地方政府防范财政收入波动风险。四、政府间财政收入划分原则一、统收统支（1950-1979）二、“分灶吃饭”（1980-1993）三、分税制（1994-至今）四、新时代财政体制（2012-至今）第二节中国财政体制变迁统收统支财政体制，是指财政收入和支出的范围与标准等都由中央统一制定，地方的一切收入都由中央支配；地方所需的支出由中央核拨，支出结余全部归属中央。统收统支财政体制在奠定中国工业化的物质技术基础方面功不可没。统收统支财政体制存在的问题是不利于调动地方积极性。一、统收统支（1950-1979）“分灶吃饭”财政体制，即按照企事业的隶属关系，明确划分中央预算和地方预算的收支范围，由过去全国“一灶吃饭”改为“分灶吃饭”，地方财政收支平衡也由过去的中央一家平衡改为各地自求平衡。“分灶吃饭”体制的核心是财政收入包干，“分灶吃饭”体制有时又称作“财政包干制”。“分灶吃饭”财政体制的积极影响：第一，调动了地方政府发展经济的积极性。第二，提高了地方政府财政增收节支的积极性。二、“分灶吃饭”（1980-1993）第一，财政收入“两个比重”下滑。第二，地方保护主义较严重第三，财政管理体制不规范，助长了地方机会主义倾向。“分灶吃饭”的预算管理体制存在的问题图9-3

改革开放后“两个比重”的变化资料来源：李萍：《财政体制简明图解》，中国财政经济出版社，2010年，第23页。年份198119821983198419851986198719881989借款额68.4140.236.1838.3742.9745.1448.3150.2252.36中央支出625.65651.81759.6893.33795.25836.36845.63845.04888.77借款额占比(%)10.96.24.84.35.45.45.75.95.91981—1989年间中央向地方借款金额（亿）（一）改革背景“分级分税财政体制”简称分税制，是一个国家通过对税种或税源以及税收管理权限在中央和地方之间的划分，确立中央政府和地方政府之间收入分配的一种财政体制。分级分税预算管理体制的要点：（1）在明确市场经济条件下政府职能边界的前提下划分各级政府的职责范围，在此基础上划分各级预算支出的责任范围，各级政府的财政责任分工明确。（2）一级政府，一级预算主体，各级预算相对独立，自求平衡。（3）税收划分实行分税制。（4）实行转移支付的预算调节制度，通过纵向或横向转移支付来解决地方财力不足问题。三、分税制（1994-至今）（二）改革历程分税制财政管理体制的具体内容第一，中央与地方事权和支出的划分。第二，中央与地方收入的划分。第三，中央财政对地方税收返还数额的确定。三、分税制（1994-至今）（二）改革历程1994—2012年财政体制变动第一，省直管县财政体制改革。第二，所得税收入分享改革。第三，出口退税负担机制改革。三、分税制（1994-至今）（三）改革影响第一，国家的财政汲取能力明显提高，宏观调控能力显著增强。第二，中央财政收入集中度上升，中央政府的权威得到加强。第三，地方政府发挥积极性的方式发生变化，推动了社会主义市场经济体制建设。三、分税制（1994-至今）图9-4

地方财政收支占全国财政收支的比重（一）新时代财政体制改革第一，推进财政事权与支出责任改革，使得各级政府能够更好地履行职能和责任。第二，营业税改增值税，同时调整中央与地方增值税分享比例。第三，国地税机构合并，推动税收征管体制改革。第四，配合财政事权与支出责任改革，完善转移支付制度。四、新时代财政体制（二）现行财政体制的特征1、以税收分享为主的财政收入体制第一，中央政府与地方政府之间形成了相对而言的“税收固定分成制”。第二，就地方政府间财政收入分配关系而言，形成了“税收弹性分成制”。四、新时代财政体制指相关税种在省、市、县各级政府间以税收收入分成为主进行层层分配，分配规则因时因地而变。税收弹性分成制使得各级地方政府获得的税收收入分成比例变化多样，形成了一个具有弹性的分成激励系统。这种具有弹性的省及以下政府间税收分配形式，能够适应各地区条件，使得上下级政府能根据风险分担情况来共享经济发展带来的税收收益。税收弹性分成制图9-5

我国省及以下各级政府一般公共预算收入的比例划分（二）现行财政体制的特征2、支出责任层层下移的财政支出体制第一，就中央与地方的财政支出责任划分而言，地方政府承担大部分领域的财政支出责任。第二，在省及以下各级政府财政支出中，财政支出责任向县级倾斜。3、规模庞大的财政转移支付四、新时代财政体制图9-6

地方政府各类财政支出占全国财政支出的比重图9-7

省及以下各级地方政府财政支出占比均值一、“发挥两个积极性”的财政体制二、财政体制的运行逻辑三、新发展阶段财政体制改革第三节财政体制的运行逻辑与改革（一）两个积极性的内涵与规律中央政府积极性发挥方向：促进经济增长、维护市场统一、协调区域发展、公平收入分配、维持社会秩序稳定等；地方政府积极性的发挥方向：发展生产、增加公共产品供给、维护市场秩序、完善社会治理等。地方政府积极性的发挥方向与历史发展阶段密切相关。一、“发挥两个积极性”的财政体制“应当在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情。这对我们建设强大的社会主义国家比较有利。我们的国家这样大，人口这样多，情况这样复杂，有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多。”——毛泽东，《论十大关系》，1956年。（二）财政体制的“集分平衡”理想的财政体制架构是“集分平衡”。与小国相比，中国作为一个大国，具有超大地方和超大社会的“两超”特征。正是由于这种“两超”特征，我国才必须通过权力下放来调动地方政府积极性和激发社会活力，同时也更需要注重维护中央权威和发挥中央政府的宏观调控作用。“集分平衡”可兼顾中央政府积极性发挥与地方政府积极性发挥。一、“发挥两个积极性”的财政体制财政体制的演变，本质上是中央政府为解决全局性国家治理和调动地方政府积极性这一对矛盾而不断作出的调整。（一）调动地方政府发展经济的积极性“分灶吃饭”财政体制的核心是按企业隶属关系划分税收和企业利润收入，由此激励地方政府通过“办属于自己的企业”来发展经济。分税制的核心是通过基于属地原则的税收弹性分成制来激励地方政府吸引投资，以发展经济。二、财政体制的运行逻辑图9-8

分税制促进地方政府积极性发挥的主要路径财政体制的演变，本质上是中央政府为解决全局性国家治理和调动地方政府积极性这一对矛盾而不断作出的调整。（二）发挥中央政府进行全局治理的积极性第一，推动统一大市场建设。第二，化解地方财政风险。第三，实现地区均衡发展。图9-9经济发展阶段与政府积极性的发挥二、财政体制的运行逻辑在“中央统一领导、地方分级管理”的原则指导下，中央政府一方面结合经济社会条件的变化，通过赋予地方财政自主权来调动地方发展经济的积极性；另一方面通过控制财政权力运行来消除地方竞争所带来的市场分割、财政风险外溢、地区发展不平衡等问题。中国特色财政激励体制在对地方财政“赋权—控权”的过程中，中央政府始终主导着财政体制演变形式，因时制宜、因地制宜，寻求处理建设统一有序的社会主义市场经济与调动地方政府积极性这一对矛盾的最优策略。中央和地方两个积极性的合力发挥，一起推动了中国特色社会主义建设特别是改革开放以来的经济发展。发挥两个积极性的财政体制与中国经济增长（一）财政事权和支出责任划分改革改革主要涉及四个方面：一是转变政府职能，理顺政府与市场、政府与社会的关系；二是合理划分各级政府职能，科学确定政府间财政事权和支出责任；三是推动财政事权和支出责任划分规范化和法律化；四是完善各级政府支出责任划分，保障各级政府财力需要。三、新发展阶段财政体制改革（二）地方税系建设一是增加现有地方税税种，或者新开征某种地方税。二是完善中央与地方税收分享比例和规则。（三）省以下财政体制改革一是清晰界定省以下财政事权和支出责任。二是理顺省以下政府间收入关系。三是完善省以下转移支付制度。四是建立健全省以下财政体制调整机制。五是规范省