养老服务体系建设规划中期评估专项调查报告

养老服务体系建设规划中期评估专项调查报告一、养老服务体系建设中期进展概况自《养老服务体系建设规划》实施以来，各地区、各部门围绕居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系目标，稳步推进各项任务落地。截至评估节点，全国养老服务床位总量达到820万张，较规划初期增长23%，每千名老年人拥有养老床位达到38张，提前完成规划中期床位指标。居家养老服务覆盖范围持续扩大，社区养老服务设施覆盖率达到92%，相比规划初期提升17个百分点，基本实现城市社区全覆盖、农村社区逐步推进的格局。医养结合服务模式不断深化，全国已有超过90%的养老机构能够以不同形式为老年人提供医疗卫生服务，其中内设医疗机构的养老机构占比达到45%，较规划初期增长18%。同时，各地积极探索“互联网+养老”服务模式，智慧养老平台覆盖全国60%以上的城市，为老年人提供远程健康监测、紧急救援、生活照料等线上服务，累计服务人次突破2.3亿。农村养老服务短板加快补齐，中央财政累计投入养老服务体系建设补助资金超过300亿元，重点支持农村特困人员供养服务设施改造提升和村级养老服务站点建设。目前，农村养老服务设施覆盖率达到68%，相比规划初期提升22个百分点，农村老年人的养老服务可及性显著增强。二、重点任务完成情况评估（一）居家社区养老服务网络构建居家社区养老服务是养老服务体系的基础，各地通过完善设施布局、丰富服务内容，逐步构建起15分钟养老服务圈。在设施建设方面，城市社区养老服务中心实现全覆盖，社区日间照料机构数量达到3.6万个，较规划初期增长40%，能够为老年人提供日间照料、助餐助浴、康复护理等多样化服务。部分地区创新推出“嵌入式”养老模式，将小型养老机构嵌入社区，既保留老年人熟悉的生活环境，又能提供专业化的养老服务，受到老年人广泛欢迎。助餐服务作为居家社区养老的关键环节，各地通过政府补贴、企业运营、社会参与等方式，大力推进老年助餐点建设。目前，全国老年助餐点数量达到12万个，覆盖85%以上的城市社区，日均服务老年人超过200万人次。部分地区还探索“中央厨房+社区配送”模式，通过集中采购、统一制作、冷链配送，既保证了餐食质量，又降低了运营成本，让老年人享受到物美价廉的助餐服务。居家养老上门服务持续优化，各地建立了专业化的养老服务队伍，为高龄、失能、独居等特殊困难老年人提供助洁、助行、助医等上门服务。截至目前，全国养老服务从业人员达到650万人，其中持证养老护理员超过120万人，较规划初期增长50%。部分地区通过政府购买服务的方式，为特殊困难老年人提供每月不少于10小时的免费上门服务，有效解决了老年人的实际困难。（二）机构养老服务提质增效机构养老服务作为养老服务体系的重要支撑，各地通过推进公办养老机构改革、支持民办养老机构发展，不断提升机构养老服务质量。公办养老机构改革取得积极成效，全国已有超过80%的公办养老机构实现了社会化运营，通过引入专业养老服务企业，提升了服务管理水平和运营效率。同时，公办养老机构重点保障特困人员、经济困难的高龄、失能老年人的养老服务需求，床位利用率达到85%以上。民办养老机构发展环境不断优化，各地出台了一系列扶持政策，包括土地供应、税费减免、财政补贴等，鼓励社会力量参与养老服务。目前，民办养老机构数量达到1.6万家，占养老机构总数的62%，较规划初期增长25%，床位数量达到420万张，占总床位数的51%。部分民办养老机构凭借专业化的服务、个性化的照护，打造了知名养老服务品牌，成为机构养老服务的重要力量。养老机构服务质量监管不断加强，国家建立了养老机构服务质量星级评定制度，定期对养老机构服务质量进行检查评估。截至目前，全国已有超过95%的养老机构参与了星级评定，其中获得三星级以上的养老机构占比达到35%，较规划初期增长12%。同时，各地建立了养老机构投诉举报机制，畅通老年人诉求表达渠道，及时查处违法违规行为，切实保障老年人的合法权益。（三）医养康养融合发展医养康养融合是应对人口老龄化、提升老年人健康水平的重要举措，各地通过整合医疗卫生和养老服务资源，不断完善医养康养融合服务模式。在医养结合机构建设方面，全国医养结合机构数量达到1.2万家，较规划初期增长60%，能够为老年人提供“一站式”的医疗卫生和养老服务。部分地区探索“两院一体”模式，将医院和养老机构进行整合，实现医疗资源和养老资源的共享，既提高了医疗服务的可及性，又提升了养老服务的专业性。家庭医生签约服务覆盖范围持续扩大，全国老年人家庭医生签约率达到75%，较规划初期增长20%。家庭医生为老年人提供健康档案管理、慢性病防控、健康教育等服务，定期上门为老年人进行健康检查，及时发现和处理健康问题。同时，各地积极推进养老机构与周边医疗机构建立协作机制，开通绿色就诊通道，确保老年人能够及时获得紧急医疗救治。康养产业加快发展，各地依托当地的生态资源、中医药资源，大力发展康养旅游、中医药康养、森林康养等产业。目前，全国已建成各类康养基地超过500个，年接待老年人超过1.2亿人次，实现产值超过3000亿元。部分地区还将康养产业与乡村振兴相结合，通过发展康养产业带动农村经济发展，促进农民增收致富。（四）养老服务人才队伍建设养老服务人才是养老服务体系建设的关键，各地通过加强教育培训、完善激励机制，不断壮大养老服务人才队伍。在教育培训方面，全国已有超过200所高等院校和职业院校开设了养老服务相关专业，每年培养养老服务专业人才超过10万人。同时，各地积极开展养老护理员职业技能培训，累计培训养老护理员超过300万人次，其中取得职业技能等级证书的达到120万人。激励机制不断完善，各地出台了一系列政策措施，提高养老服务从业人员的薪酬待遇、社会地位和职业荣誉感。部分地区对取得高级养老护理员职业技能等级证书的人员给予一次性奖励，对在养老服务一线工作满一定年限的人员给予住房补贴、子女教育等优惠政策。同时，各地建立了养老服务从业人员职称评定制度，将养老服务纳入职称评审范围，为养老服务人才的职业发展提供了通道。养老服务志愿者队伍不断壮大，全国注册养老服务志愿者超过500万人，较规划初期增长35%。志愿者通过为老年人提供陪伴聊天、心理疏导、文化娱乐等服务，丰富了老年人的精神文化生活。部分地区还探索“时间银行”模式，志愿者为老年人提供服务的时间可以存储起来，待自己年老时兑换相应的养老服务，有效激发了志愿者的参与热情。三、养老服务体系建设存在的问题与挑战（一）区域发展不平衡问题依然突出尽管全国养老服务体系建设取得了显著成效，但区域发展不平衡问题依然存在。东部地区经济发达，养老服务资源丰富，每千名老年人拥有养老床位达到42张，而西部地区每千名老年人拥有养老床位仅为32张，差距明显。在居家社区养老服务方面，东部地区社区养老服务设施覆盖率达到98%，而西部地区仅为85%；在医养结合方面，东部地区内设医疗机构的养老机构占比达到52%，而西部地区仅为38%。农村养老服务与城市相比仍存在较大差距，农村养老服务设施覆盖率仅为68%，远低于城市的92%；农村养老服务从业人员数量不足，专业水平较低，难以满足农村老年人多样化的养老服务需求。同时，农村地区“互联网+养老”服务模式发展滞后，智慧养老平台覆盖率仅为30%，农村老年人难以享受到便捷的线上养老服务。（二）养老服务供给结构有待优化目前，养老服务供给存在“重机构、轻居家社区”的倾向，尽管居家社区养老服务设施覆盖率不断提高，但服务内容和质量仍有待提升。部分社区养老服务设施存在“重建设、轻运营”的问题，设施利用率不高，部分日间照料机构日均服务人次不足10人。同时，居家社区养老服务主要以生活照料为主，康复护理、精神慰藉等专业服务供给不足，难以满足老年人日益增长的多样化养老服务需求。机构养老服务供给也存在结构不合理的问题，高端养老机构数量较多，而面向普通老年人的中低端养老机构供给不足。部分地区公办养老机构床位紧张，一床难求，而民办养老机构由于收费较高，床位利用率较低。同时，养老机构的服务内容同质化严重，缺乏个性化、差异化的服务，难以满足不同年龄段、不同健康状况老年人的养老服务需求。（三）医养康养融合深度不足尽管医养康养融合发展取得了一定成效，但融合深度仍有待加强。部分地区医养结合机构存在“医养两张皮”的问题，医疗卫生服务和养老服务缺乏有效衔接，难以实现资源共享、优势互补。例如，部分养老机构内设医疗机构的医疗服务能力较弱，只能提供简单的常见病诊治，难以满足老年人的复杂医疗需求；部分医院开设的养老床位服务内容单一，缺乏专业的养老护理服务。家庭医生签约服务质量不高，部分家庭医生由于工作任务繁重，难以按照约定为老年人提供全面、细致的健康服务。同时，养老机构与周边医疗机构的协作机制不够完善，绿色就诊通道不够畅通，老年人在突发疾病时难以获得及时有效的医疗救治。此外，康养产业发展仍处于起步阶段，产业规模较小，产品和服务供给不足，难以满足老年人对高品质康养服务的需求。（四）养老服务人才队伍建设亟待加强养老服务人才队伍建设是养老服务体系建设的薄弱环节，目前养老服务从业人员数量不足、专业水平较低、流失率较高的问题依然突出。全国养老服务从业人员与老年人的比例仅为1:15，远低于发达国家1:5的水平。同时，养老服务从业人员中，初中及以下学历占比达到60%，取得养老护理员职业技能等级证书的仅占18%，专业水平难以满足养老服务的需求。养老服务从业人员的薪酬待遇较低，平均月薪仅为3500元左右，远低于其他服务行业的平均水平。同时，养老服务工作强度大、压力大，社会认可度不高，导致养老服务从业人员流失率较高，部分地区养老机构从业人员流失率达到30%以上。此外，养老服务人才培养体系不够完善，高等院校和职业院校养老服务相关专业的招生规模较小，难以满足养老服务人才的需求。三、养老服务体系建设的典型经验与创新模式（一）“时间银行”互助养老模式部分地区创新推出“时间银行”互助养老模式，鼓励低龄健康老年人为高龄、失能老年人提供养老服务，服务时间可以存储起来，待自己年老时兑换相应的养老服务。例如，上海市通过建立“时间银行”信息平台，实现服务时间的存储、兑换和查询，目前已有超过10万名老年人参与“时间银行”互助养老，累计存储服务时间超过50万小时。这种模式不仅充分利用了社区内的人力资源，降低了养老服务成本，还增强了老年人的社会参与感和归属感。（二）“嵌入式”社区养老模式部分地区探索“嵌入式”社区养老模式，将小型养老机构嵌入社区，既保留老年人熟悉的生活环境，又能提供专业化的养老服务。例如，北京市通过在社区建设小型养老驿站，为老年人提供日间照料、助餐助浴、康复护理等服务，同时依托养老驿站建立居家养老服务队伍，为高龄、失能老年人提供上门服务。目前，北京市已建成社区养老驿站超过1000个，覆盖全市90%以上的社区，累计服务老年人超过300万人次。（三）“互联网+养老”智慧服务模式部分地区积极探索“互联网+养老”智慧服务模式，通过建立智慧养老平台，为老年人提供远程健康监测、紧急救援、生活照料等线上服务。例如，杭州市通过打造“智慧养老云平台”，整合了养老服务机构、医疗机构、社会组织等资源，为老年人提供“一站式”的养老服务。老年人通过手机APP或智能终端，即可预约养老服务、查询健康档案、呼叫紧急救援等。目前，杭州市智慧养老平台已覆盖全市所有社区，累计服务老年人超过500万人次。（四）农村互助养老服务模式针对农村养老服务短板，部分地区探索农村互助养老服务模式，通过建立村级养老服务站点，组织农村低龄健康老年人为高龄、失能老年人提供养老服务。例如，山东省通过建立“幸福院”村级养老服务站点，为农村老年人提供日间照料、休闲娱乐、助餐助洁等服务，同时组织农村党员、志愿者为特殊困难老年人提供上门服务。目前，山东省已建成村级养老服务站点超过2万个，覆盖全省80%以上的行政村，农村老年人的养老服务可及性显著增强。四、下一步工作建议（一）加大政策支持力度，缩小区域发展差距针对区域发展不平衡问题，中央财政应进一步加大对中西部地区和农村地区养老服务体系建设的支持力度，重点支持养老服务设施建设、人才培养、智慧养老平台建设等方面。同时，各地应结合当地实际情况，制定差异化的养老服务发展政策，鼓励东部地区与中西部地区开展养老服务对口支援，促进养老服务资源均衡配置。加快补齐农村养老服务短板，继续推进农村特困人员供养服务设施改造提升和村级养老服务站点建设，完善农村养老服务网络。同时，加强农村养老服务从业人员培训，提高专业水平和服务能力，鼓励农村劳动力从事养老服务工作，解决农村养老服务人才短缺问题。此外，加大农村“互联网+养老”服务模式推广力度，提高智慧养老平台覆盖率，让农村老年人享受到便捷的线上养老服务。（二）优化养老服务供给结构，提升服务质量进一步优化养老服务供给结构，加大居家社区养老服务投入力度，丰富服务内容，提高服务质量。加强社区养老服务设施运营管理，建立健全运营补贴机制，提高设施利用率。同时，鼓励社会力量参与居家社区养老服务，通过政府购买服务、PPP等模式，引入专业养老服务企业，提升居家社区养老服务的专业化水平。推动机构养老服务提质增效，优化公办养老机构床位结构，重点保障特困人员、经济困难的高龄、失能老年人的养老服务需求。同时，引导民办养老机构合理定价，提供多样化、个性化的养老服务，提高床位利用率。加强养老机构服务质量监管，建立健全养老机构服务质量评价体系，定期对养老机构服务质量进行检查评估，对服务质量不达标的养老机构进行限期整改或取缔。（三）深化医养康养融合发展，提高老年人健康水平进一步深化医养康养融合发展，加强医疗卫生和养老服务资源的整合，建立健全医养康养融合服务机制。鼓励养老机构与周边医疗机构建立紧密型协作关系，实现资源共享、优势互补，提高医疗服务的可及性和养老服务的专业性。同时，加强医养结合机构建设，提高内设医疗机构的医疗服务能力，为老年人提供“一站式”的医疗卫生和养老服务。提升家庭医生签约服务质量，合理安排家庭医生的工作任务，加强对家庭医生的培训和考核，提高家庭医生的服务能力和水平。同时，建立家庭医生签约服务激励机制，提高家庭医生的薪酬待遇和社会地位，调动家庭医生的工作积极性。此外，加快康养产业发展，依托当地的生态资源、中医药资源，打造一批特色康养基地，开发多样化的康养产品和服务，满足老年人对高品质康养服务的需求。（四）加强养老服务人才