陕北民营石油案与民营企业的财产保护

陕北民营石油案与民营企业的财产保护

一引言

2003年初，陕西省政府与陕西榆林市政府依据国家经贸委、国土资源部下发的《关于陕北

地区石油开采秩序情况的调查报告》，对陕北地区几千口民营油井进行“先接管，后清

算”，强行回收。本案涉及陕北延安、榆林两市15个县，70亿民营石油资产，上千家联营

公司，近万名自然人股东，几十万户利益相关人。案发后海内外一百余家媒体作了跟踪报

道，儿十名国内著名的经济学家、法学家对此案进行了专题研讨，严肃指出地方政府的行为

系“官抢民财”，2005年“两会”期间，全国政协委员保育钧就此案向本届全国政协会议

提交了议案。

陕北民营石油案被称为“改革开放以来全国最大的行政违法案件”。从案发起至今的过程都

十分耐人寻味：它是民营企业、地方政府、大型国有企业（中石油）间的三方博弈。改革开

放以来，中国民间资本经历了一个从无到有，渐渐发展壮大的过程，而当经济发展遇到政治

体制的瓶颈时，民营企业就陷入了尴尬处境。陕北民营石油案的不了了之，正是中国民营企

业尴尬处境的一个范本。

二陕北民营石油案始末⑴

陕北地区油田在十几年前被称为“鸡肋”。这块油田地点分散，储量小，油层低渗透，埋藏

浅，当地人称为“油窝”，属于低效油田，加之黄土高原地区交通极为不便，原油及采油设

备难以运输，20世纪90年代初，这片油田的年产量一直在40万吨以下。1958年国家石油

部将中央直属企业延长石油管理局下放给陕西省政府管理；1966年陕西省政府又将管理权

下放给陕北地方。延长局成为中国唯一具有石油开采权的地方企业，与中国石油天然气集团

公司下属的长庆管理局在这片油田上划定了双方的“势力范围”o

1986年经济体制改革初期，国务院为扶持陕北老区经济，允许陕北地方政府参与石油开

采。1990年6月国务委员康世恩先生讲话，肯定了这一思路：“你们依靠群众，用最低的

成本拿出那么多油，这就把老百姓的积极性调动起来了，实践证明这个政策是正确的。……

各县发给一台钻机，叫老百姓打井采油，10〜20年打算一步步来，一个县千百口井，这个

政策谁也不能变。”⑵

1994年4月，中石油与陕西省政府签订了《关于开发陕北地区石油资源的协议》，即俗称

的4・13协议。协议第3项第4条为：”为支持陕北地方经济发展，从当地各县钻采的实际

出发，拟从长庆局依法登记的工业区带勘探范围内划出约500公里，由安塞等6县组织开

发，从延长油矿在依法登记的区域内划出约580平方公里，由延安市等七市县组织开发。”

由于各县钻采公司亏损严重，无力组织开采，地方政府出台了“谁投资谁受益”的优惠政

策，吸引投资者以联营形式进入石油开采。继之，靖边县政府对外招商引资，其在1994年

4月17日所发的靖政发（1994）15号文即《靖边县人民政府关于合作开采石油的有关规

定》中规定：“1.油井合作期限：油井合作开采期限由原回收投资后开采五年改为长期合作

开采……”，”2.利润分成问题：提倡已投产油井实行投资方承包经营，县上经过测产核定

产量，核定销售收入，根据协议分成比例确定承包基数，不愿承包的仍可按原协议执行”。

大量资金迅速涌入，石油工业快速发展起来。定边、靖边、横山三县财政收入约90%来自石

油工业。

20世纪90年代后期，中石油勘探发现，陕甘宁盆地油气储藏量为190亿吨，9万平方公里

陕北斜坡占到其中80%。1999年，世界油价上涨,昔日的“鸡肋”也变成了美餐。1999年

10月，国家经贸委、国土资源部等部委与陕西省政府、中石油等就陕西地区石油开采秩序

问题进行调研，作出《关于陕北地区石油开采秩序情况的调查报告》。不久，国家经贸委、

国土资源部将此报告印发（即1239号文件），要求陕北与各地遵照执行。该报告认为陕北

地区石油开采主体混乱，管理及技术落后，干扰原油及成品油的流通秩序，提出“对各县钻

采公司的联营单位，要依照国家有关法规和国办发[1999]38号文件的规定进行全面清

理，并根据联营单位的不同情况分别采取划转、收购、兼并、资产入股等多种方式进入陕西

省延长石油工业集团，实行统一管理。”

必须指出的是，1239号文件仅印发到各省、自治区、直辖市清理整顿小组，经贸委，地

矿、石化厅（局）各部门，普通投资者根本无从得知政策变化，地方政府非但把此文件压住

不予公布，反而进一步扩大招商引资，掀起新一轮投资开发的高潮。

在农民投资者们沉浸在脱贫致富的喜悦当中，纷纷集资打井时，他们浑然不知自己的油井己

经成为各方力量觊觎的肥肉。不久，中石油与地方政府利益争夺已经进入白热化。2002年7

月与2003年元月，中石油与陕西经贸委分别发表《关于对陕西地方石油企业整顿和重组的

意见》、《关于陕北地区石油企业重组整顿意见的报告》，围绕1239号文件进行一场油井

争夺战。前者认为省内重组不符合中央对陕北石油整顿的一贯方针，难以根治地方石油滥

采，难以协调省市县间的矛盾，要求将地方石油企业划归中石油；后者则认为延长油矿具备

合法资质，技术成熟，应以延长油矿为主体整顿陕北地区石油企业。

2003年初，在中央没有明确表态的情况下，陕北地方政府决定采取突然袭击的方式，“先

接管，后清算”，采用暴力手段强行收回了油井“三权”。陕西省政府石油整顿办公室给榆

林市政府所发[2003]003号文即《关于采取果断措施沏底收回联营单位油井收益权的紧急

通知》指出，“为了实现省政府确定和省内地方企业重组的目标，彻底收回联营单位所打油

井的收益权，经请示省政府领导同意，现紧急通知如下：一、你市立即对联营单位所打油井

收益权的收回情况进行一次全面检查，查清没有收回的原因和责任，总结经验教训，采取果

断措施,下决心于2003年5月底以前全部彻底收回”o

2003年6月14日，榆林市政府所发榆政发[2003]55号文，即《榆林市人民政府关于印发

全巾收回油井二权调度会议纪要和王斌副巾长在全巾油井二权调度会议上讲话的紧急通

知》，要求各产油县人民政府、市政府及有关工作部门认真贯彻执行，”采取有力措施对油

井实施接管”，“先接管后清算，一次清算，一步到位，原投资者彻底退出，”“公、检、

法、司要切实肩负起维权护法的职责，要为收回'三权'工作保驾护航”。

2003年5月，靖边县政府5名副县级领导向县委立下“回收不彻底，摘去乌纱帽”的军令

状后，带领从人大、政协、、检察院、法院等其他部门抽调的1600名工作人员进驻民营投资

人油井，6月7号强行将民营油井投资人及井场工人赶出井场，接管了民营油井。

在收回“三权”之初，地方政府未给农民投资者任何补偿；后来在北京学者、律师的关注与

呼吁下，才提出给予油井价值的20%的补偿，补偿按产量计算，采油设备及采出来未及交售

的原油均不在补偿之列。

地方政府公然撕毁合同的行为，使得许多投资者一夜之间破产。在多次上访未有回应之后，

投资者们走上了依法维权的道路。他们三次赴京，请北京学者召开斫讨会，取得法律意见；

选举诉讼代表，聘请律师，准备对地方政府提起诉讼。在学者、律师、记者介入之后，地方

政府开始对当事人进行报复。5月14日晚22点，靖边诉讼总代表冯孝元和陕北石油民企律

师办公室工作人员仝宗瑞在西安宾馆房间中突然被榆林市警方带走；15日，定边县民企诉

讼总代表张万兴，靖边县青阳岔油农、诉讼代表王志军被定边警方抓走；26日凌晨1点左

右，陕北石油民企诉讼代理主办律师朱久虎被榆林市警方以“扰乱公共秩序罪”和“非法集

会罪”的罪名被捕，律师、诉讼代表6人被捕；6月28日，定边县在“坚持以打促整顿，

以打促接的原则下”，“采取强硬措施，全面接管油井”；派出的警车与张天渠、店房洼、

樊学、姬嫄等油区的数千名群众发生10多个小时严重对峙，次日凌晨，榆林市派出200多

名荷枪实弹的武警，在公安人员的配合下，当场拘捕12名群众，拖走几十辆汽车，占领油

井。7月25日，央视“经济与法”栏目一自称“刘波”的记者声称“央视领导与该栏目对

陕西地方政府野蛮违法的做法非常愤慨”，以采访为名，与榆林警方在武汉诱捕诉讼代表冯

秉先。其后，迫于舆论压力，朱久虎律师及其他诉讼代表被陆续释放，仅冯秉先一直在押。

2005年10月10R,冯秉先、冯孝元、孔玉明、王世军等代表被靖边县检察院以“涉嫌聚

众扰乱社会秩序罪”提起公诉。

三专家意见⑶

2004年8月20日，几十位法学家、经济学家及法官在人民大会堂针对此案召开“依法行政

学习研讨会大会”，对陕北民营石油事件进行剖析，并对事件的妥善解决进行设想。

中国社科院前副院长于光远认为：”事情虽然发生在陕北边远之地，但是在全国具有典型的

意义，它是我国是否遵循宪法的试金石。”

中国人民大学何伟教授的发言指出，收回油井对农民造成极大伤害。“今年7月份，我同李

成勋、晓亮三人到那里做了一些实地调杳。我们发现，陕北油井的问题，不仅涉及民营企业

家，很重要的一个问题是涉及农民。……打油井，农民失去了土地，结果现在政府又把油井

收回来了，农民既没有土地，也没有油井，生计没有着落。”

中国政法大学前校长江平教授认为，地方政府存在着违宪、违法的二点问题：“第一个，我

们国家长期以来有整顿经济秩序的传统，但是整顿经济秩序我们应该看到一个前提，就是这

个整顿必须是整顿非法的，而不是整顿合法的。……第二个就是，剥夺和限制私人的财产，

必须有宪法规定的明确的理由和依据。……从（地方政府）正式的文件来说，它用了‘回收

工作'和'收购'这两个词……都没有法律的依据……。第三，我们这次宪法修改里面，征

收要给予补偿……补偿不是赔偿，赔偿可以根据过错的大小来赔，补偿就是没有任何过错，

有多少损失，补偿多少损失……从目前的材料来看，好像只补偿了25%左右，有的20%还不

到，那和应该体现的公平原则相差太大。……”

北京大学行政法教授孙琬钟从五个方面指出陕北油田事件的激化在于地方政府违法行政：

“首先他们参与（指民营石油企业）石油开采是得到了政府的审批与许可的……理所应当受

到政府的保护而不是受到侵犯，不应当不经过听证、协商这种程序，就凭一纸通知就要来收

回油井……。其次，有关的地方政府违反了诚实守信的行政法的原则，政府说话必须算

数……开采石油活动得到了政府的批准，那么政府就应当来承守这种许可，来维护投资者的

权益。……第三方面，我觉得相关的地方政府违反了权责一致的原则……就是说，行政机关

享有权力的同时必须承担一定责任。政府如果违反许可必须要改变的时候，比如说过去违反

了现在要改，那就必须提前告知，必须对相对人进行补偿。……第四，是违反合法行政的原

则……不能够采取所谓的强硬措施，把生产经营都接管过来，这种强行接管，有什么法律依

据？……另外陕北有关地方政府在处理油井事件的过程当中，也违反了程序正当的原

则。……他们（指地方政府）对公民权益造成了损害，实际上更大程度上，对于政府的威

信、政府的依法行政造成了损害Q”

2005年5月27日，行政法学专家应松年、张树义、姜明安等就陕北民营石油企业回收案再

次举行专家论证，出具《陕北民营石油企业回收案专家论证意见书》，称：“……本案事实

清楚、法律关系明确，陕西省三级政府动用行政权力，以单方、暴力的具体行政行为强行解

除合同，接管合同关系对方的油井资产是明显的越权干预合同纠纷的行政违法行为。根据我

国《行政诉讼法》第54条关于超越职权的行政行为应当撤销的规定，陕西省三级政府实施

的越权干预合同纠纷，强行接管民营油井的具体行政行为应当依法被法院判决撤销。”

四对案件本身的法理论证

陕西省三级政府动用行政权力，以单方、暴力的具体行政行为强行解除合同，接管合同关系

对方的油井资产是明显的越权干预合同纠纷的行政违法行为。具体阐明如下。

地方政府的行为是动用行政权力越权干预合同关系的超越职权的行政违法行为，应当依法被

撤销。

L民营石油企业与作为中国石油天然气总公司的受托人即地方政府存在合同关系

首先，中国石油天然气总公司与地方政府之间系委托合同关系。1994年4月13日，中国石

油天然气总公司与陕西省政府签订《关于开发陕北地区石油资源的协议》，协议约定，“从

当地各县钻采的实际出发，拟长庆局依法登记的工业区带勘探范围内划出约500平方公里，

由安塞等6县组织开发；从延长油矿在依法登记的区域内划出约580平方公里，由陕北延安

市等七市、县组织开发”；国家经贸委国经贸石化[1999]1239号文件中提到，“从长庆

局和延长油矿管理局己经登记的探矿采矿权区块范围内分别划出一定区域委托安塞等6县开

发”；陕西省经贸委陕经贸字[2003]23号文件中也提到，“1994年，中石油和陕西政府

签订‘4・13'协议，将部分资源区委托所在县区开发”。这些文件表明，地方政府仅仅是

一个组织者的角色，根据我国法律不允许国家机关直接从事经商的规定，地方政府也只能是

个组织者，不能成为直接开发经营者，而且，地方政府只是中国石油天然气总公司委托的组

织者。

而地方政府与民营石油企业签订的合作开发石油协议的合同主体应该是中国石油天然气总公

司与地方。我国《合同法》第9条第2款规定：“当事人依法可以委托代理人订立合同”，

第396条规定：“委托合同是委托人和受托人约定，由受托人处理委托事务的合同”。根据

该规定，既然中国石油天然气总公司将所属的石油开发区域委托给地方政府组织开发，而地

方政府作为受托人和民营石油企业签订了合作开发石油协议，那么，地方政府与民营石油企

业的签约行为应当视为委托人即中国石油天然气总公司的行为，中国石油天然气总公司与民

营石油企业才是合作开发石油的合同主体。

2.民营石油企业投资开发石油的行为是作为合同当事人一方的中国石油天然气总公司对外

经营行为的表现形式，并不违法

中国石油天然气总公司对外与地方政府签订委托协议，地方政府进而与民营投资人签订合作

开发石油协议，应当是中国石油天然气总公司对外经营行为的表现，民营石油企业的投资开

发行为不是独立的行为，属于合同行为，是中国石油天然气总公司对外经营行为的延伸和表

现形式。经济实体对外经营的方式包括承包经营、租赁经营、合作联营、对外抵押等方式，

而且，对外经营采取某种经营方式一般都表现为合同的形式。就本案而言，中国石油天然气

总公司对本案涉及的石油开发区域拥有采矿权，那么，其依法可以对外采用哪些经营方式

呢？根据《中华人民共和国矿产资源法》，除了规定“采矿权不得买卖、出租，不得用作抵

押”，并没有禁止对外承包、合作经营等经营形式。本案涉及的民营石油企业与作为中国石

油天然气总公司受托人的地方政府所签的开发石油协议中所体现的中国石油天然气总公司的

对外经营行为，并没有矿产资源法所禁止的买卖、出租、抵押行为。据了解，中国石油天然

气总公司在其采矿权所及的区域范围内仍然以类似的合同方式与民营企业合作经营。

所以，既然如上所述，民营石油企业的投资开发行为不是独立的行为，属于合同行为，是中

国石油天然气总公司对外经营行为的延伸和表现形式，既然中国石油天然气总公司对外经营

行为没有矿产资源法所禁止的买卖、出租、抵押行为，那么，民营石油企业的投资开发行为

并不违法。

3.地方政府对其作为中国石油天然气总公司的受委托方与民营企业所形成的合同关系的解

除采取了具体行政行为的解除方式

2003年，陕西省政府所属机构陕西省政府石油整顿办公室发布的[2003]003号文件，下达

行政命令要求榆林市政府立即对联营单位所打油井收益权的收回情况进行一次全面检查，查

清没有收回的原因和责任，总结经验教训，采取果断措施，下决心于2003年5月以前全部

彻底收回。可以看出，该行政命令性质的文件是针对收回民营油井收益权这一特定的事、针

对民营油井投资人这些特定的人、收回油井收益权显然影响相对人的权利义务，而且是并非

双方协商的单方行为，所以，该行为属于具体行政行为。

根据《行政诉讼法》第20条第2款规定：“行政机关的内设机构或者派出机构在没有法

律、法规、或者规章授权的情况下，以自己的名义做出具体行政行为，当事人不服提起诉讼

的，应当以该行政机关为地方政府”，所以，陕西省石油整顿办公室做出收回民营油井的具

体行政行为应当视为陕西省政府的行为，并由其承担责任。

榆林市人民政府于2003年6月所发的榆政发55号文件，要求定边县政府“采取有力措施对

油井实施接管”，“先接管后清算，一次清算，一步到位，原投资者彻底退出”，“公、

检、法、司要切实肩负起维权护法的职责，要为收回'三权'工作保驾护航”。

可以看出，该文件所体现的行为同样是针对接管民营油井资产这一特定的事、针对民营油井

投资人这些特定的人，接管油井资产显然影响相对人的权利义务，而且是并非双方协商的单

方行为，所以，该行为也属于具体行政行为。地方政府人即靖边县政府于2003年5月，派

向县委立下“回收不彻底，摘去乌纱帽”的军令状的5名副县级领导，带领从人大、政协、、

检察院、法院等其他部门抽调的1600名工作人员进驻民营投资人油井，6月7号强行将民

营油井投资人及井场工人赶出井场，接管了民营油井。可以看出，地方政府之一即靖边县政

府的上述行为更是毋庸置疑的具体行政行为。

4.地方政府采用上述具体行政行为，动用行政强制手段干预上述合同关系，其行为是超越

职权的行为

上述三个层次已经说明，民营石油企业与作为中国石油天然气总公司的受托人即地方政府存

在合同关系，民营石油企业的投资开发行为不是独立的行为，属于合同行为，是中国石油天

然气总公司对外经营行为的延伸和表现形式，地方政府对上述合同行为、合同关系采取了单

方、暴力的具体行政行为的解除方式。

我国《合同法》第128条规定：”当事人可以通过和解或调解解决合同争议。当事人不愿和

解、调解或者和解、调解不成的，可以根据仲裁协议向中国仲裁机构或者其他仲裁机构申请

仲裁。当事人没有订立仲裁协议或者仲裁协议无效的，可以向人民法院起诉”。从该条规定

看，解除合同有三种方式，一种是协商解除，一种是约定仲裁解除，一种是在协商不成，且

没有约定仲裁时由法院判决解除。可见，在协商不成，且没有约定仲裁的情形下，对合同解

除的管辖权归属人民法院。对此，为了防止干预合同纠纷，早在1992年公安部发布的《公

安部关于严禁公安机关插手经济纠纷违法抓人的通知》就要求，“一、各地公安机关承办经

济犯罪案件，必须严格执行最高人民法院、最高人民检察院、公安部关于案件管辖的规定。

要正确区分诈骗、投机倒把、走私等经济犯罪与经济合同纠纷的界限，准确定性。凡属债

务、合同等经济纠纷，公安机关绝对不得介入。”1995年，公安部乂发布了《公安部关于

严禁越权干预经济纠纷的通知》，其中规定，“对因越权干预经济纠纷造成行政或刑事赔偿

的，按《国家赔偿法》的规定，应当责令有故意或重大过失的民警承担部分或全部赔偿责

任。”

根据上述法律、规范性文件，法律没有赋予行政机关可以通过具体行政行为解除合同的职

权，而是明确规定由人民法院，在协商不成，并没有约定仲裁的情形下，行使合同解除的管

耦权，所以，根据公权力机关应当按照法律明确授权行使职权的依法行政的原则，行政机关

如果单方强行以具体行政行为解除合同，将构成越权干预合同纠纷的行政违法行为。

据此可见，本案中，地方政府动用行政权力，以单方、暴力的具体行政行为强行解除合同，

接管合同关系对方的油井资产是明显的越权干预合同纠纷的行政违法行为。

5.地方政府的上述超越职权的行为应当依法被撤销

根据我国《行政诉讼法》第54条规定，“超越职权”的具体行政行为的法律后果在司法上

应当判决撤销。所以，上述所阐明的本案地方政府实施的越权干预合同纠纷，强行接管民营

油井的具体行政行为应当被撤销。

另外，地方政府曾对外宣传说其与民营石油企业签订的合同是行政合同。但是我国没有像法

国、德国等大陆法系国家在法律上确立“行政合同”的法律范畴，“行政合同”在中国只是

在吸收欧洲大陆法系国家行政合同的有关规定的基础上形成的学理上的概念。所以，既然在

中国，“行政合同”的概念还没有上升为法律范畴，地方政府作为执法机关无权创设法律概

念，那么，按照依法行政的原则，其说法没有法律依据。即使按照地方政府的说法，其与民

营石油企业签订的合同是行政合同，同样不构成其强制解除合同的理由。可见，地方政府以

行政行为方式强制解除合同的行为依照德国行政法中的有关行政合同的法律规范也构成越

权，构成行政违法。

五陕北民营石油事件呼唤制度完善

陕北民营石油事件的法律本质，是过度膨胀的行政力量越过法律边界对民营企业私有财产的

侵犯。从目前的现实来看，中国在私有财产权法律保护方面应着力以下几点。

第一，完善私有财产权的宪法保护。现行宪法对私有财产权的保护缺少损害补偿条款。2004

年宪法修正案虽然规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实

行征收或者征用并给予补偿”，但没有规定补偿是何种补偿，也未规定征收或者任用应适用

的程序。

第二，完善行政立法完善。在我国行政管理实践中，一方面，行政权力广泛、深入地干预社

会生活已成为社