农业政策学（第二版） 课件 第3章 农业土地政策

2026/5/411第3章

农业土地政策本章学习目标了解农业土地和农业土地政策的概念；掌握农业土地承包经营政策、农业土地流转政策、耕地保护政策、土地整治政策等具体农业土地政策的内容和效果。2026/5/42本章结构第一节农业土地与农业土地政策第二节农业土地承包经营政策第三节农业土地流转政策第四节耕地保护政策第五节土地整治政策2026/5/43第一节

农业土地与农业土地政策农业土地的概念和分类什么是农业土地？农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等（《土地管理法》）2026/5/44什么是农业土地？

狭义的农业土地特指耕地。本章探讨的农业土地政策主要针对狭义的农业土地，即耕地。2026/5/45农业土地政策及其分析农业土地政策是指农业土地政策主体（主要是政府）为了实现农业土地利用目标、完成农业土地管理任务而制定、实施的协调人与农地之间关系的一系列准则、计划或规定。本章关注最重要的四种农业土地政策，分别是农业土地承包经营政策、耕地流转政策、耕地保护政策和土地整治政策。2026/5/46农业土地政策及其分析对农业土地政策的分析，可以根据实际需要，采用多学科的视角。分析政策过程，可分为政策制定（发现并确认问题、政策议程、制定方案、政策合法化等）、执行、评估和调整等阶段进行讨论。对政策效果的评估，也可采用多种方法，如单案例研究法、比较案例研究，或者进行严格的计量检验，以探究政策的影响方向和程度。2026/5/47第二节

农业土地承包经营政策改革开放以来，我国实行农业土地的承包经营政策。在坚持农村土地集体所有的前提下，按人口、劳动力或人劳结合，将集体土地所有权和使用权分离，把土地平均分包给农户独立经营。农户作为农业生产的基本单位，拥有经营自主权，同时实行包干分配，“交够国家的，留足集体的，剩下的全是自己的”。2026/5/48政策内容承包经营期初期一般是两三年。从1984年起，我国逐步延长土地承包期，农地承包经营权期限历经延长十五年、再延长三十年不变到长久不变。2023年左右起，农村二轮承包将先后到期。各地都在准备第二轮土地承包到期后再延长30年的工作。2026/5/49政策内容土地调整经历了允许调整、限制大调整、禁止大调整并把小调整限定在有限范围之内的过程。大调整和小调整的区别2026/5/410政策内容农地自主经营向农民下达指令性生产计划转变为尊重农民的生产经营自主权。2026/5/411政策内容农地确权颁证逐步强调确权颁证。2013年中央一号文件提出“全面开展农村土地确权登记颁证工作”，“用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作”。到2020年下半年，全国农村承包地确权登记颁证超过96%，2亿农户领到了土地承包经营权证。2026/5/412第三节

农业土地流转政策分田到户初期，土地流转是被严格限制的。随着社会经济的发展，中共中央、国务院、农业部及相关部门长期关注土地流转问题，通过修正《宪法》、修改《土地管理法》、制定《土地承包法》和《物权法》，以及出台一系列的政策、法规等，对土地流转进行规范，农户流转土地的权利得到了允许、肯定和支持。2026/5/413政策过程最初严格禁止流转82年一号文件：“社员承包的土地，不准买卖，不准出租，不准转让，不准荒废，否则，集体有权收回；社员无力经营或转营他业时应退还集体。”82年《宪法》修改：“任何组织或个人不得侵占、买卖、出租或以其他形式非法转让土地。”2026/5/414政策过程从84年一号文件起，国家开始鼓励农地流转，并逐步立法确立了农地流转制度。84年一号文件：“鼓励土地逐步向种田能手集中。……也可以经集体同意，由社员自找对象协商转包”，但也规定“自留地、承包地均不准买卖，不准出租”。86年一号文件：随着农民向非农产业转移，鼓励耕地向种田能手集中，发展适度规模的种植专业户。88年宪法：土地的使用权可以依照法律的规定转让。88年土地管理法：国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让。2026/5/415政策过程重要的法律、文件2001年12月30日，中共中央发出《关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》。2002年8月29日《中华人民共和国土地承包法》专门设立“土地承包经营权的流转”一节。2005年农业部《农村土地承包经营权流转管理办法》。2007年《物权法》：土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。流转的期限不得超过承包期的剩余期限。未经依法批准，不得将承包地用于非农建设。2026/5/416政策过程重要的法律、文件2014年中办、国办《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》2016年中办、国办《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》2021年农业农村部《农村土地经营权流转管理办法》2026/5/417政策效果流转数量逐步增长。2020年底，全国家庭承包流转面积5.32亿亩，占34.08%。流转方式。2020年底，出租（转包）4.75亿亩，占89.3%；入股占比5.5%；其他形式流转占比5.2%。流转去向。流转入农户2.49亿亩，占46.76%；流转入家庭农场占13.39%；流转入专业合作社占21.52%；流转入企业占10.44%；流转入其他主体占7.89%。2026/5/418政策效果土地流转市场服务。2020年年底，全国有乡镇土地流转服务中心2.2万个。省、市、县三级土地流转市场总数1589个。转出承包耕地用于种植粮食作物的情况。到2020年底，转出家庭承包耕地用于种植粮食作物的面积3.13亿亩，占55.48%。土地流转纠纷。2020年，共受理土地流转纠纷6.25万件。其中，农户之间的纠纷4.24万件，占70.78%；农户与村组集体之间的纠纷9143件，占14.63%；农户与其他主体之间的纠纷9115件，占14.59%。2026/5/419第四节

耕地保护政策我国耕地的基本国情是“三少”人均耕地少优质耕地少后备耕地资源少我国将保护耕地定为一项基本国策《土地管理法》规定“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策”。“实行最严格的耕地保护制度”。2026/5/420政策内容土地用途管制《土地管理法》：严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。土地用途管制的主要措施是农用地转用和土地征收审批，通过审批来控制农用地转为建设用地。农用地转为建设用地，我国实行两级审批制度，也就是国务院和省级人民政府审批制度。2026/5/421政策内容永久基本农田保护基本农田是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。1994年7月，国务院发布《基本农田保护条例》主要内容划定基本农田保护区严禁占用基本农田监督执行基本农田保护2026/5/422政策内容耕地占补平衡《土地管理法》：“国家实行占用耕地补偿制度”非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地。从三个方面进行落实明确责任，落实耕地占补平衡的法定义务采取措施，把补充耕地落到实处检查监测，确保占补平衡措施的落实2026/5/423政策内容设定耕地保护目标94年国务院《关于贯彻实施〈中国21世纪议程〉的通知》：“保护耕地资源，控制建设占用耕地，2000年耕地保有量不少于1.22亿公顷”的目标。《全国土地利用总体规划纲要（1996-2010）》：“耕地面积保持平衡，到2000年耕地总面积保持在12933万公顷（19.40亿亩）以上；到2010年耕地总面积保持在12801万公顷（19.2亿亩）以上”。十八亿亩耕地红线2026/5/424政策内容收取税费耕地占用税新菜地开发建设基金耕地保护补偿基金法律手段破坏耕地罪非法批地罪非法转让土地罪2026/5/425政策效果总体上看，我国耕地总量下降较快，耕地保护面临严峻的挑战。《全国土地利用总体规划纲要（1996-2010年）》的目标：“到2000年耕地总面积保持在12933万公顷（19.40亿亩）以上；到2010年耕地总面积保持在12801万公顷（19.20亿亩）以上”。在现实中很快就被突破了——规划的2010年红线早在2000年就被突破了。2026/5/426政策效果2007年国家提出耕地红线以后，耕地大量减少的势头才有所遏制。据统计，2008年至2011年，全国建设占用耕地1560万亩，同期补充耕地1630.5万亩，因灾损毁耕地145.9万亩、生态退耕48.6万亩、农业结构调整减少耕地2.4万亩，耕地总体净减少126.4万亩。截至2011年底全国保有耕地18.2476亿亩，基本农田面积稳定在15.6亿亩以上。三调结果显示，2019年末全国耕地19.18亿亩，实现了国家规划确定的耕地保有量目标。2026/5/427政策效果耕地保护中一个更为严重且比较容易被忽略的重要问题是耕地质量的下降。除了植被退化、水土流失等因素造成耕地质量下降之外，占优补劣进一步加剧了耕地质量的下滑。新增耕地虽然能够在数量上缓解耕地面积的减少程度，但这类新增耕地主要通过整理、复垦或开发未利用地等途径得来，一般来说，质量较被征占的耕地质量低得多。被征占耕地常是城市郊区集中、连片的优质高产良田，而新增耕地通常零散、细碎且质量普遍偏低。2026/5/428第五节

土地整治政策土地整治采取工程技术和土地权属调整手段，对低效利用、不合理利用和未利用土地进行整治，对生产建设破坏和自然灾害毁损的土地进行恢复利用。是促进耕地保护、有效增加耕地面积、实现耕地总量动态平衡、实施藏粮于地战略、优化土地利用结构、提高节约集约用地水平的手段，是落实最严格土地管理制度、提高农村土地利用效率、改善农业生产条件、优化农村生态环境、统筹经济社会发展和土地资源保护的措施。2026/5/429政策内容1998年以前：土地整理1999-2007年：土地开发整理2007年党的十七届三中全会第一次在中央层面提出“土地整治”概念2026/5/430政策内容高标准农田建设大规模建设高标准农田优化基本农田结构布局完善基本农田基础设施加强高标准农田建后管护2026/5/431政策内容耕地数量保护和质量建设补充耕地耕地质量建设和产能提升开展特色农业土地整理耕地管护2026/5/432政策内容耕地修复养护修复退化土