关于大数据驱动县域基层干部绩效考核提升机制及其成效考察

关于大数据驱动县域基层干部绩效考核提

升机制及其成效考察

“基层”一词来源于建筑学，是指面层下的构造层，包

括填充层、隔离层、找平层、垫层和基土等部分，后来被广

泛应用于其他学科领域。在组织结构中，“基层”被引申为各

种组织中最低的一层，即跟群众联系最直接的层级。本文中

的县域基层干部特指县级和县级以下的干部。基层治理是国

家治理的基石，县域基层干部直面群众日常关切，是处理基

层重大改革发展稳定事务的“一线干部”。受基层干部人数多、

科层组织的金字塔结构以及干部下派制度等因素的影响，县

域干部中的很多人进入科级时间早、停留时间长、轮换岗位

多、进一步晋升概率低，存在“科级天花板”效应。县域基

层工作主要依靠县域内各单位党政领导班子、中层干部和积

极作为的年轻干部奋力推动，而大多数存在职业天花板的基

层干部则存在吃政绩“大锅饭”的现象。因而，如何调动基

层干部的工作积极性，鲜明地体现“干多干少不一样、干好

干坏不一样”的考核导向，制定科学合理的绩效考评体系，

在调动个体积极性的基础上，对不同层级、不同类别、不同

职级的干部进行精准考核，更好地完成组织目标，激发组织

内部活力，就成为一个重要的现实课题。

一、问题的提出：既有绩效考核的限度

绩效考核是考核主体对照工作目标和绩效标准，采用科

学考核方式，评定员工工作任务完成情况、职责履行程度和

员工发展情况等的过程。公务员绩效考核是指国家行政机关

按照法定权限，依据国家公务员管理的法律、法规和其他规

范性文件，对所属公务员的工作业绩、能力、态度等进行考

察和评价的活动。我国公务员绩效考核开始于XX世纪XX年

代初，19xx年我国开始推行国家公务员制度，首次对国家公

务员的德、能、勤、绩进行全面考核。20xx年国家颁布实施

了《中华人民共和国公务员法》，第一次以法律的形式确定开

展公务员考核。为了准确评价公务员的德才表现和工作实绩,

规范公务员考核工作，20xx年x月中共中央组织部、原国家

人事部颁布了《公务员考核规定（试行）》，20xx年中共中央

组织部正式发布了《公务员考核规定》。xx年来，我国公务

员绩效考核从无到有，从粗放管理到精细化考核，这对于调

动公务员积极性起到了较好的促进作用。为了激发县以下基

层公务员的政治潜能和积极性，中共中央办公厅、国务院办

公厅于20xx年印发了《关于县以下机关建立公务员职务与

职级并行制度的意见》，为基层公务员晋升开辟了新通道，这

对于基层公务员待遇改善和队伍稳定具有较好的激励功能。

从发展历程来看，公务员绩效考核经历了从定性考核到

定量考核的转变。如果说数字考核主要是以定量为主，那么，

数字考核之前的绩效考核基本上是以定性为主。以定性为主

的传统绩效考核主要表现为考核指标和考核方式相对单一。

考核指标粗糙化、抽象化且缺乏针对性，这也是传统绩效考

核存在的主要问题。首先，指标粗糙化。公务员考核体系基

本沿用了新中国成立初期的干部考核体系，分为“德、能、

勤、绩、廉”若干维度，缺乏细化指标设计，定性有余、定

量不足。其次，指标抽象化。量化程度不够，考核结果缺乏

区分度，平均主义和人情考核盛行，职务晋升中论资排辈现

象突出。再次，指标缺乏针对性。考核内容过于宏观，缺乏

可操作性，既没有对不同单位、不同部门、不同层级的公务

员详细分层分类，也没有对不同工作任务和工作性质的考核

内容给出针对性的指标设计和权重赋分。在县乡基层公务员

考核指标体系设计中套用上级部门指标体系设计的现象比

较突出，指标体系设计带有明显的“形式化”特征。另外,

传统绩效考核在考核方式上，以平时考核和年终考核为主,

带有较强的主观因素，绩效考核客观性较弱，考核手段比较

单一。

传统绩效考核以定性为主，考核指标较为抽象，考核方

式较为单一，虽然比较简便易行或灵活多样，但实践中会带

来如下后果：一是领导不满意，绩效考核未能有效提高组织

效率，反而可能成为一种工作负担；二是个人不满意，绩效

考核没能反映个体绩效表现，无法有效调动干部的积极性和

主动性。这就造成了基层组织的低效率及不断强化的“二八

定律”，即少数有晋升希望的人努力工作，剩下的XX%的人由

于难以精准考核和晋升“天花板”的存在，工作积极性不高，

甚至出现职业倦怠。研究发现，地方官员存在“晋升锦标赛”

的激励导向机制，而基层干部的晋升由于被排除在“政治锦

标赛”之外，GDP等容易测量和指标化的“明规则”并不适

用于这一群体，那些不外显的关系、人情、利益等非正式的

“潜规则”就成为支配基层干部晋升的真实逻辑和非制度性

力量。鉴于考核的混沌化、模糊化和主观化，相关研究指出，

应对领导职务与非领导职务公务员绩效考核进行区分，主要

领导和副职领导可以通过“行政发包式任务”来获得激励,

而非领导职务公务员的考核则应以注重实绩为主。

随着大数据技术在人员绩效考核中逐步深入应用，基层

干部考核的模糊化、形式化问题得到了有效缓解。大数据使

“不可计算的、非结构化、非量化信息得以科学数据化和精

准量度化”，将大数据运用在公务员绩效管理上，可以使绩效

数据信息化、绩效平台开放化、绩效分析综合化和绩效评估

可触化。这就将静态为主的绩效考核动态化、单一维度的考

核方式多样化了°不仅如此，不同来源、不同形式的海量数

据可以很容易地被整合和分析，原本孤立的数据变得相互联

通了，数据资源得以共享，数据分析成为可能。重构大数据

理念下的干部绩效考评体系是一个系统工程，不仅需要数字

技术的手段，还需要重构干部绩效考核指标体系，在确定不

同单位、部门、岗位公务员的绩效考核指标后，通过技术手

段科学、精准、有效地得出个人绩效结果，提升考核功效。

从成效来看，数字考核不仅可以转变和优化考核工作，提高

考核工作精准度，而且可以降低各个管理层级的工作强度和

考核成本。这将大大拓展政府绩效考核领域，使干部绩效评

估更有针对性。

政府人员绩效考核从传统模糊到数字精准是一个巨大

的方式手段转变。研究者从不同角度构建、归纳和评估大数

据驱动公务员绩效考核的工作框架、技术优势、工作机理和

指标体系，对大数据时代的公务员绩效考核和人力资源革新

进行了深入分析，对于破解非领导职务的基层干部绩效考核

难题提出了具有较强针对性的方案设计。但是，大多数研究

还停留在数字考核的宏观视角和理论层面，对基层绩效考核

工作的复杂性缺乏深入理解，对数字考核的具体操作框架缺

乏制度设计，对基层政府如何在数字考核中实现组织创新还

缺乏实证案例分析。大数据驱动的干部考核虽然实现了以定

量为主的科学化考核，但对于如何实现定量化考核？不同的

指标如何细化和分解？如何建立针对不同岗位、不同类型干

部的考核指标体系？这些都需要对具体操作步骤和考核手

段进行微观考察。本文基于对xxL区数字考核有效运用的实

证考察，研究以优化指标设计为基础的数字化考核是如何实

现的，处在多维考核中的基层政府又是如何应用数字化人事

考核机制推动组织内部创新的，大数据驱动干部绩效考核的

作用和限度又如何。

XX处于全国数字化建设的前沿，自20xx年时任XX省委

书记习近平提出建设“数字XX”重大决策部署以来，XX历届

省委不断深入推进“数字XX”建设。随着数字中国、网络强

国和智慧社会三大国家战略向纵深推进，自20xx年起XX省

大力建设“数字经济”一号工程，在全国率先编制《数字政

府建设总体方案》c20xx年以来，xx启动实施“xxx”工作体

系，把数字化改革作为全面深化改革的总抓手，xx数字政府

治理开始向纵深推进。L区位于xx省xx部，为xx市的市辖

区，是当地政治、经济、文化中心，下辖x个街道、x个镇

和x个乡。在“数字XX”建设背景下，L区近年来利用大数

据技术，实行干部“立体化”“穿透式”考核，将考核人与考

核事相融合，使干部考核更加精准、激励更加有效、政府执

行力明显提升。本文以笔者20xx年暑期在xx省xx市L区

的调研材料为基础，结合20xx年x月在xx市S县对政务智

能化管理平台系统的调研情况，具体分析大数据驱动县域基

层干部绩效考核的技术基础、考核特点、绩效提升机制和成

效等。

二、大数据在干部绩效考核中的运用

XX世纪XX年代，美国学者最早提出“大数据”的概念，

直到XXXX年初，大数据及其技术才被科学界积极地探索应

用。随着云计算、智慧科技、移动终端和物联网技术的应用

普及，人类社会进入大数据时代。大数据不仅在商业和科技

领域得到了运用，在公共领域也被大范围推广。

20xx年国内引入《大数据时代：生活、工作与思维的大

变革》1一书，这是中国对大数据这项技术开始进行探导与

思考的标志性事件。当前，数字政府建设向纵深发展，以L

区为例，20xx年开始探索建立大数据驱动的干部立体化考核

体系，推动考核从单项指标向立体指标转化、从有限信息向

大数据跃升、从人工研判向智能分析变革，在全方位、多维

度和全周期考核中达到了“以考促改、以考促干、以考创优“

的效果。大数据技术的应用越来越多地改变了传统的考核内

容、考核维度和考核方式，在干部绩效考核方面更加精准周

密。

（一）立体化考核：重构优化大数据考核实施基础

“立体化考核”是L区大数据绩效考核的关键词之一。

所谓立体化考核是指对领导班子和领导干部实施全方位、多

角度考核，将干部立体考核场景与岗位目标责任制综合考核

工作有效衔接，建立人岗事相关联的多维指标体系。立体化

考核既包括重构优化干部考核模块，又包括指标的变换和重

新设定。为了建立科学合理的干部绩效考核内容和指标体系,

实现对干部工作的客观评价，L区按照公务员“德、能、勤、

绩、廉”考核总体要求，针对不同层级、不同类别和不同职

级的干部制定具有针对性的“干部胜任力指数”考核指标体

系，并将原本没有纳入考核的内容指标化，扩大指标定量化

范围，力图综合、全面、多角度考察干部，为大数据智能考

核奠定前期基础。

1.细化考核指标体系，对不同层次的公务员考核区分重

点

考核指标是公务员绩效考核制度的核心内容。但公务员

绩效产出的复杂性、绩效致因的多样性和岗位职责的多层次

性，导致绩效指标设计和内容在共同性和特殊性、规范性和

灵活性之间很难取得平衡c因此，公务员绩效考核容易走向

形式化。L区为了破解这一难题，制定了《L区领导班子和

领导干部立体考核实施办法》，对“区领导班子领导力指数”

“乡镇（街道）党政主要领导干部胜任力指数”“乡镇（街道）

党政其他班子成员干部胜任力指数”“区直单位主要领导干

部胜任力指数”“区直单位副职干部胜任力指数”等考核指标

体系设置了差异化的考核评价内容。比如，对主要领导干部

的考核聚焦政治忠诚、政治定力和政治担当等指标，主要考

核其在急难险重任务、处理复杂问题、应对重大考验中的政

治表现；而围绕地方经济社会发展和人民群众关切，由分管

领导主抓具体工作责任落实，因此，对省市综合考核指标、

重大任务、专项工作等考核则主要针对分管领导。对区、部

门、乡镇甚至村都有相应的考核指标。不同层次干部指标考

核侧重点不同，而且同一层次主要领导、领导班子成员和一

般干部考核的侧重点也不同。由此，L区针对不同层次、不

同类别和不同职级的干部就相应地构建了高效、操作性强的

指标体系，而在同一层次、类型和职级的干部中会进行横向

对比，以激发组织活力。

2.扩大考核指标范围，对所有指标尽可能量化操作

指标体系设置上的差异反映出政府的执政理念和官员

的“选择性关注”差异。因此，指标体系的设置、指标权重

的安排以及指标的变换，就成为实现政府目标的重要手段。

不具有实践可操作性的指标，都是无效指标；倘若考核指标

宏观又模糊，就不具有考核意义C为了避免以往考核中“干

多干少一个样，二好干坏一个样”的“吃大锅饭”现象，L区

不仅扩大了指标考核的范围，而且对各项指标进行了详细划

分，确保各项指标都能够落到实处。乡镇（街道）部门领导

的考核指标，包括政治素质、领导能力、工作作风、实绩实

效、廉洁从政、口碑评价、正面清单、负面清单x个一级指

标，XX个二级指标，xxx个三级指标，并且每个三级指标均

备注了指标解释、评价要点和计分方式等。以党建工作为例，

虽然近年来党建工作自上而下受到高度重视，但由于党建工

作不容易量化观测，因此很容易走向形式主义。L区为了让

党建工作在基层得到落实，专门设计了x个量化和可监测的

指标，由区委组织部每月对乡镇党建工作进行督查，内容包

括干部走访笔记本、干部会议记录本、上墙材料、打电话核

查农户走访情况和村级办公场所建设等。通过扩大指标范围、

明确指标内容,L区使软指标硬指标化，使定性指标定量化，

确保指标可拆解可操作。

3.实行立体化考核，重构优化干部考核功能模块

立体化考核作为L区干部考核创新的口号之一，主要是

指对领导班子和干部实施全方位、多角度、立体式的考察，

力图破解传统考核中“考事”与“考人”脱钩、“一时”与“一

贯”脱节、“主观”与“客观”脱离等问题，充分调动干部积

极性、主动性和创造性，树立创优争先、干事创业的鲜明导

向。围绕“领导班子和领导干部胜任力评价”，L区对领导干

部考核模块进行了重构优化，其内容包括平时考核、专项考

核、年度考核和任期考核。平时考核聚焦月度或季度考核数

据指标，推动干部考核工作抓在经常、融入日常，实时考核

领导班子和领导干部的政治执行力、问题管控力、项目推进

力。专项考核专门考察领导班子和领导干部在完成重要专项

工作、承担急难险重任务、应对和处置重大突发事件中的政

治表现、大局意识、工作态度、担当精神、作用发挥、实际

成效等情况，为年度考核提供数据支撑。年度考核系统归集

领导班子和领导干部的平时考核、专项考核、口碑评价、正

负面清单等方面的指标数据，综合体现领导班子和领导干部

担当尽责、工作实绩、专业素养、党风廉政等方面的现实表

现。任期考核通过数字化归集领导干部任期内平时考核、专

项考核、年度考核等情况，画出干部成长趋势图，全面展现

领导干部任期内相关指标数据结果。

（二）穿透式考核：强化推动大数据考核智能分析

“穿透式考核”是L区大数据绩效考核的另一,个关键词。

穿透式考核是指把所有具体工作转化为可监测、可评估、可

比较量化的指标，“谁分管、谁经办”具体到人，用数据实现

对个人的精准考核。《L区领导班子和领导干部立体考核实施

办法》提出，要打通领导班子和领导干部立体考核指标穿透

式渠道，破解考核抓手不足、数源不足、分析不足等难题，

重塑“定性+定量”“当前+历史”“主观+客观”全面立体集成

的考评机制。利用大数据不断切割、细分和计算重点工作、

重点任务和重点项目中的“小”数据，通过对海量“小”数

据的分析、整合知复盘，发现传统绩效考核中所不能得到的

深层次信息及其规律，从而为干部年度评价和任期评价提供

数据支撑，为描摹“干部肖像画”提供科学依据。

1.实施“三重”指标颗粒化分解

要避免干部考核“吃大锅板”，就要对干部考核指标进行

细化，尤其是对重点工作、重点项目和重要民生实事（简称

“三重”）指标进行细化。L区对“三重”指标进行颗粒化、

清单化和项目化管理，为数字考核的流程化和标准化做了充

分准备。为了提升干部考核实绩，在“德、能、勤、绩、廉”

五个一级指标中，L区加大了对“实绩”工作模块的考核力

度，使该模块指标权重达到了xx%。针对省市综合考核指标、

重大任务、专项工作和区里自行设定的中心工作，比如“两

非整治”“大搬快聚”等涉及省级考核和经济发展的重要指标,

L区的相关考核部门会组织各乡镇每月、每周进行排名晾晒。

这些指标就会成为一般干部甚至领导班干重点抓的“奋斗实

干”重点指标，成绩如何将会影响到被考核的乡镇或部门整

个年度考核，关系到个人年终奖金、绩效排名和以后的职位

晋升等。对于重要项目，区里会把每项工作划分到具体的部

门和乡镇，并明确其负责人，每个部门和乡镇在规定的时间

内都必须完成项目核定任务，这就避免了部门之间、乡镇之

间的责任推诿。也就是说，重要指标会被分解到具体时间节

点、负责部门、工作阶段和主要负责人。相关工作人员就表

示，“任务颗粒分解最费时费力，需要事先把各部门的项目任

务分解到无法拆分为止，每一个颗粒节点都要确定责任人或

责任团队”。

2.推进重要工作全程晾晒

大数据考核强调考核的智能化和精准化，在绩效平台上

重视运用智能化和数字化的手段和方法优化绩效管理。重要

工作不仅有结果管理和过程管理，而且对每个节点都做到全

程晾晒。为了加大对重点项目的考核，L区有专门的数字化

考核系统，其中对每项重点项目实施“五色灯”管理措施，

不同颜色代表指标颗粒化后的完成情况。各工作节点是白灯,

工作超前是蓝灯，正常是绿灯，出错是黄灯，滞后是红灯；

蓝灯可以获得奖励，两次黄灯或红灯会被扣分，分值将被运

用到综合考评中。除了“五色灯”以外，针对重点工作有“三

色牌”，分别用绿、黄、红三种颜色代表各项指标不同的排名。

比如，全区有xx个乡镇，在“奋斗实绩”考核指标中，前四

名用绿色表示，最后四名是红色，中问六名是黄色。绿色表

示好，可以加分；红色表示差，要减分；黄色属于安全地带。

为了加大考核力度，区里开始缩短考核周期，从以年终考核

为主的考核方式，转向“周考核、月赛比、季对比、年总结

每个月各项指标截止到XX号，XX个乡镇按照名次排出绿、

黄、红三个等级，XX号的评判就成为干部考核的激烈场景。

3.加强对干部工作能力的多维分析

与传统数据不同，大数据集中反映了日常工作中那些不

被量化、不被纳入考核的大量非结构化的数据，通过颗粒化

分解，还原曾经不被重视的“小”数据。通过对“小”数据

的发现和挖掘，数字考核就在规模和数量上积累了可供分析

和评估的数据，具有留痕化、标准化和规范化等特点。一旦

拥有了海量的“小”数据，也就拥有了宽口径和多元化的大

数据。依托干部立体考核信息系统，L区力图对干部实施立

体化智能分析，通过“三张分析图”精准研判干部在中期和

长期、单项和综合、历史和现在中的表现成绩。其中，“实绩

全景图”围绕“干了什么”，展示干部综合绩效、重大任务推

进等考评排名或分数，分析干部年度各项工作实绩；“横向比

较图”围绕“干得怎么样”，展示同类型干部在同一项工作中

的考核排名或分数，对同类型干部的实绩进行对比分析；“趋

势变化图”围绕“一贯怎么干实时追溯各项重点指标、年

度考核排名或分数的趋势变化，分析干部不同时段的综合表

现。按照“三张分析图”的要求，干部不仅要xxx%完成指标

考核内容，为了争笫一，干部通常要干到XXX%、XXX%,因

为“横向比较图”凸显了同类型干部在同类工作中相对位置

的重要性。

三、大数据驱动干部绩效考核的特点

与传统数据不同，大数据在数据来源、数据处理方法和

数据思维等方面都发生了革命性的变化，并将颠覆传统数据

管理方式。在干部绩效考核方面，大数据技术解决了过去考

核指标设计粗糙、考核手段单一和考核主体与被考核主体信

息不对称等问题，在绩效考核方面能够充分挖掘潜在数据,

将原本难以量化的指标显性化，弥补了干部考核中的诸多不

足。

（一）潜在数据显性化

根据相关定义，大数据具有规模性（volume）.多样性

（variety）和高速性（velocity）,在xV的基础上还可以增加

价值性（value）或真实性（veracity）等性质。大数据最重要

的特征就是它的“规模性”，即从海量、复合、多元和宽域的

信息中得到可供分析的信息集群，对平时不可计算、非量化

和非结构化的信息进行精准度量，使潜在数据显性化。L区

通过不断扩大指标范围、不断分解一级指标和将具体指标颗

粒化三个环节实现了从小数据到规模化数据的突变。首先,

不断扩大指标范围。纵观L区工作，其不仅包括一般性的常

规工作，而且包括条线上的重点工作以及县委书记统合下的

超常规工作即中心工作。在一般性工作、重点工作和中心工

作的协调推进中，县域在多个层面对工作进行了重新布局和

机制创新。考核指标设计囊括了县域所有工作，只是对重点

工作和非重点工作赋予不同的分值和权重，从而使量化指标

扩大化、软性指标硬指标化。其次，不断分解一级指标，使

模糊指标清晰化。比如，在对乡镇（街道）班子成员的考核

中，对于“贯彻落实上级重大决策部署打折扣、慢半拍被上

级督查发现或通报的，每项扣X.X分；未及时办理省委、省

政府主要领导批示被上级督查发现或通报的，每项扣X.X分工

通过倒扣分的方式，严格考核领导班子的政治判断力、政治

领悟力、政治执行力。最后，对重点工作、重点项目和重要

民生实事进行项目化、清单化和颗粒化分解，让指标细分到

人、到具体的某一天。对具体事务的不断分解和划分，做到

立体穿透，这样就把绩效考核中的人和事进行捆绑，使潜在

数据显性化、非结构化数据结构化、主观评价客观化。

（二）过程考核实时化

传统绩效考核倾向于关注考核结果而非考核过程，主要

以年度考核或年中考核为主，阶段性考核很少。一方面，由

于整个行政过程侧重于对治理任务目标进行考核，对治理过

程缺乏规范化管理而疏于过程考核；另一方面，囿于技术手

段的缺乏，组织部门或考核主体很难对考核对象进行约束和

监管，这也导致了传统绩效考核方式的粗放和流于形式。随

着云计算、智慧科技、移动终端和物联网技术的应用普及，

社会进入了大数据时代，在政府治理中技术手段的运用也越

来越普及，精细化管理和规范化管理成为可能。从年终考核

到阶段性考核，再到月考核，甚至周考核，L区把过程管理

变成常态，对于一些非常重要的指标甚至做到天天晾晒。

重点项目、重点工程和县领导高度关注的民生实事，只

要纳入系统就对其进行全生命周期管理。大数据驱动的智能

考核系统有可视化的大屏幕，可以清晰显示项目名称、责任

单位、项目负责人以及项目进度情况。纳入智能系统的项目

和工程，由各个部门协商讨论确定每个星期、每个月的任务

和时间进度，项目整体的年计划在年初制定，每个月XX号制

定下个月的计划，所有的工作、任务都要按照这些时间节点

去推进。智能系统根据区领导的要求倒排工期，把工作进展

细致到具体日期。通过亮灯系统全程晾晒项目进度情况，合

格亮绿灯，不合格亮红灯，通过“亮灯”警示督查，倒逼责

任人针对各节点在事前提前谋划、事中主动对接、事后认真

检查，有效破解了事项流程中推诿扯皮、责任不清、被动对

待等问题，有效推进了项目进度。由此，大数据驱动下的智

能考核能够随时追踪项目情况，实现对重点指标的全方位监

督。

（三）管理流程精细化

大数据驱动的绩效考核，充分吸纳了互联网、物联网和

人工智能发展所提供的技术优势，将其嵌入到干部考核体系

中，强化了考核主体对考核对象的数字化信息抓取，实现了

对考核对象的全景式监督，增加了上下级之间的信息联通和

互动，有利于精细管理、科学决策。智能考核系统的精细化

管理建立在信息处理数字化、信息反馈及时化、领导决策科

学化的基础之上。首先，信息处理数字化。智能考核系统应

用的一个前提就是把考核对象从一个混沌、模糊、非规则的

状态转化为可定义、可分析和可归类的具体状态，以便获取

用于分析的数据信息。当所有的政策目标都被转化为一个个

可以度量的具体事务并被赋予分值以后，所有的工作事务就

与绩效评价勾连起来。除此以外，考核对象也将重要工作和

重要信息一律信息化和图像化，以文字、图片和视频方式记

录、传输自己所完成的工作业绩。由此，上级根据这些材料

了解项目进度，下级也通过这种留痕化和数字化的方式进行

自我督促。其次，信息反馈及时化。由于考核对象所做的工

作以可视化和程序化的方式呈现出来，处理的结果就具有了

可追踪、可记录知可计算的凭证，如此下级的工作状态就能

一目了然，上下级之间的沟通和互动就能做到及时且有针对

性。比如，通过“五色灯”和“三色牌”，领导可以时时了解

项目的进度和滞后的环节，对于项目中的堵点、难点进行有

针对性的问询和调查，在必要时甚至可交由纪委和督查室进

行暗访。最后，领导决策科学化。智能系统对信息的全面收

集延伸了权力维度，增加了领导把控全局的资源。信息的开

放是金字塔结构的，系统里设有领导驾驶舱，所有信息都向

决策领导开放，而部门和乡镇不同层级的干部对数据资源的

掌握程度不同。一般干部仅仅是使用移动终端，而全局信息

并未对其开放。

数据的全面集中有利于领导科学预判、及时追踪、时时

处理和科学决策，进而使管理流程越来越精细化。

（四）考核结果精准化

考核结果精准化是干部考核的目标。传统考核由于考核

指标模糊、考核手段缺乏、考核监管不力致使考核形式化，

而大数据实现了对非结构化和不可计算信息的精准度量，拓

展了数据规模，提升了数据质量，对等的考核越来越精准化，

使对人的考核有了抓手c立体化考核和穿透式考核是L区智

能考核系统的关键词「立体”表明了考核的全面和多维，“穿

透”表明了考核的透彻和具体。智能分析与考核把所有干部

都纳入其中，使干部考核做到事与人的点对点贯通。平时考

核成为干部年终考核的重要基础和支撑，对不同类型的指标

采取不同方式进行评价，确保干部考核的方方面面不留死角。

对于地方重要经济指标，其考核主要以加分为主，对干

部实行正向量化激励。比如，对于乡镇而言，土地流转、农

房激活、用地盘活、土地征收、房屋征收这些能够显著增加

县域土地指标和创收的项目，L区分别赋予x分、x分、x分

等不同的分值。这些赋分给予了干部行为导向信号，也为他

们取得更好的绩效提供了明确的思路。对于一些难以量化的

政治类指标，则采取减分和督查问责的方式进行考评。比如，

党风廉政、平安综治、创先争优行动、生态建设、疫情防控、

安全生产、统计造假等指标，其问题严重时就可能“一票否

决而对生态水利、垃圾分类这类国家关注的生态环境问题

则采取督查通报、通报批评等减分的方式。几乎所有重要事

项均通过加分、扣分或一票否决的形式实现了考核任务的分

解，定性问题定量化，如此一来，干部考核就有了可靠抓手

和可评估的依据。干部考核不再是在静态的数据中梳爬，同

类干部在同一工作中的排名和分数成为干部考核的最重要

依据，考核因此就具有了动态性。“横向比较图”是一个非常

重要的工具，促使干部不仅要做好工作，而且要做到提前完

成，因为唯有在整个体系中排名靠前，才可能取得竞争优势C

（五）结果运用长效化

干部考核的结果重在运用，如果干部考核不能与干部年

终绩效、评优评先和职务职级晋升等方面挂钩，就不能有效

地进行组织内部激励。数字绩效考核的结果运用主要体现在

绩效奖励和职务职级晋升两个方面。

在绩效奖励方面，干部年终考核结果与年终绩效挂钩。

L区规定，各单位提取不少于单位年度考核奖励的xx%,并

结合主要经济指标和重点工作奋斗实干晒比成绩，将单位间

年终绩效拉开差距，从而达到激励先进、鞭策落后的目的。

L区把乡镇年终考核结果分为三类，其中，考核结果前两位

的评为一等奖，考核分低于基本分xx%的评为三等奖，其余

评为二等奖。获得一等奖的乡镇，每人增发xxxx元考核奖；

获得三等奖的乡镇，每人减发xxxx元考核奖。这样，年终考

核奖金在排名中的差距逐渐开始凸显。在职务职级晋升方面,

考核结果运用得更加突出。流动、提拔与升迁是干部激励最

为重要的手段，加大干部升迁的力度有利于实现县域中心工

作的有效推进落实。L区对干部进行严格的横向比较，在考

核中选拔优秀、鞭策落后。考核结果不仅与推荐使用、评先

评优挂钩，而且与职级晋升等挂钩。比如，考核评价办法规

定，“分管考核项目、重点指标实绩年度考评排名在XX省XX

县中前X名或全市前X名的，在干部推荐和使用、各类评先

评优中优先考虑。分管的考核项目、重点指标实绩年度考评

排名在XX省XX县末X名或全市末位的，该分管领导一年内

一般不得提拔重用；连续两年有二分之一及以上的考核项目

得分排名在区直单位或乡镇（街道）最后一名的（含并列最

后一名），该分管领导按干部管理权限免去现任职务不仅

如此，为了加大考核结果的运用力度，该区考核办规定，重

点考核指标和综合排名在全省或全市排名靠前的，可以确定

一名公务员当前职级晋升时限缩短X个月；相反，排名靠后

的，职级晋升将会被延长X个月。通过全省或全市的横向结

果比较，对干部形成了巨大压力，也为干部“成长趋势图”

和“干部肖像图”提供了重要支撑，考核结果运用实现了长

效化。

四、大数据驱动干部绩效提升的机制

大数据驱动的绩效管理突破了原有单线、孤立点分析的

局限，能够对指标化的无数小数据进行全方位记录，并实现

实时、同步信息传输、处理和分析，使绩效数据能被同步跟

踪，从而实现了绩效考核的立体化和精准化。其通过智能考

核系统多维度、全方位、全周期地获取干部考核评价数据，

推动考核单项指标向立体指标跃升、从有限信息向大数据跃

升、从人工分析向智能研判跃升，实现了以考促改、以考促

干、以考创优。立体化和穿透式的考核离不开大数据技术的

发展和支撑，但是仅有数字技术的发展是不够的。数字考核

作为治理技术中的一环，与之匹配的治理结构是数字考核奏

效的运行基础。

（一）抓关键绩效，全面与重点相结合

关键绩效是指组织通过对内部运作流程中的关键参数

进行设置和分析，把组织战略目标逐层分解为可操作的工作

目标，从而使各部门和各岗位工作人员明确自己的主要责任,

并以此为基础确定各部门和个人的业绩衡量指标。关键绩效

指标也被称为KPI,主要指用于衡量工作人员绩效的量化指

标。该理论认为XK%的工作任务是由XX%的关键行为完成的，

因此，重点分析和衡量这20%的关键行为就能抓住绩效评价

的关键。与一般指标相比，关键绩效指标更为具体和详细，

这些指标是具体的、可度量的、可实现的、可被证实和观察

到的、有时限的°关键绩效指标最初主要应用于企业，随着

新公共管理理论的兴起，这种绩效管理理念和模式被引入到

公共部门，对政府的绩效管理提升具有重要作用。

调研发现，区直单位和乡镇的关键绩效指标有两类，一

是经济指标，二是创新工作。考核虽然增加了很多民生、环

境和政治考核等方面的指标，但经济指标永远是上级考核的

重点，这些经济指标主要体现在招商引资、土地要素和城镇

化等模块上。某乡镇书记直言，考核乡镇的三级指标有XX项，

但起决定性作用的主要就是x项，包括土地复垦（增加建设

用地指标）、土地垦造（增加耕地面积指标）、大搬快聚（宅

基地指标）、招商引资（招财引税指标）；XX个三级指标总共

XXX分，上述X项指标每项XX分，共计XX分，也就是说其

他XX项指标只占了XXX分。诸如政治素质、领导能力、工作

作风等指标一般为X〜X分、X〜X分，这些指标不仅赋分少，

而且具有定性特征，很难在乡镇之间拉开差距。另一个拉开

分数的关键绩效指标是社会治理和业务工作的创新，在当地

被称为“飞单加分，随着政府社会管理和建设职能的加强，

这部分指标得到了前所未有的重视，但其亮点打造需要“天

时地利人和具有很大的不确定性。如果说土地要素和招商

引资指标是工作中提升分数的刚性基础指标的话，那么，这

些创新工作的加分，则是晾晒排名靠前的弹性指标。

当前，县域治理具有多中心工作特征，除了经济发展和

社会稳定等常规性中心工作以外，阶段性的中心工作越来越

多，这引发了中心工作的扩大化。不仅如此，以往没有被纳

入考核的指标也越来越多地被纳入绩效考核，其既包括党的

建设政治指标，也包括环境PMx.x、空气污染等绿色GDP指

标。在指标泛化过程中，如何甄别哪些是只要及格达标的红

线指标、哪些是需要力争上游的激励性指标、哪些又是可以

通过工作创新的变量指标，这都考验着乡镇或区直单位主要

领导对指标的判断。要保证不减分和不出事，指标就得全面;

要保证分数高和有亮点，指标就得有重点，这就是大数据驱

动绩效考核中指标治理的辩证逻辑。

（二）构建大考核机制，主管与一体化相结合

小数据构成大数据，缺乏部门之间和上下级政府之间的

信息共享，就谈不上科学考评。目前，很多地方政府都建立

了专门的考核机构，其能够规避临时性考核、领导小组的非

专业性和凭主观印象随意打分的弊端c但是，光有专门的考

核机构还不够，在我国政府纵向层级制和横向职能制的二元

矩阵结构中，如果不对各个部门和上下级政府的日常数据进

行整合，就很难对干部的业务工作和关键业绩等作出精准评

价。条块分割和部门利益导致其信息的内部垄断，考核部门

信息掌握不充分，就容易形成考核偏差。为此，L区构建了

以区委组织部为核心，以区考评办、区委区政府督查室、区

纪委监委、区统计局、区审计局、区发改委等单位为协同成

员的大考核机制，这对精准考核部门干部和激发组织内部活

力具有关键作用。由区考评办制定具体细则，区委组织峦承

担领导班子和干部立体考核的具体职能，其他相关单位协同

配合，形成核心部门配合主管部门的权力一体化运作机制。

首先，大考核机制的构建有利于实现跨部门的信息资源

共享，形成指标体系一体集成的考核信息大数据库。信息就

是资源。相关部门要实现考核结果的精准，就要实时对日常

工作中的重要信息进行收集，把人与事进行密切关联。只有

对事进行严格考核，才能对人作出正确评价，这就需要相关

部门加强配合与协同。区委区政府督查室、区纪委监委、区

统计局、区审计局等部门掌握着政治、经济和社会等各方面

的指标信息，由其及时报送数据，能够让组织部门掌握更全

面的信息，避免信息孤岛和信息重复收集等问题。以科层制

为核心的政府组织结构有正式规章制度，非人格化特征突出,

其繁文缚节和按部就班的方式容易造成部门信息壁垒、考核

主管部门掌握的信息不及时和不充分等问题C为有效解决这

一问题，由组织部和考评办牵头，其他几个核心部门协同配

合，这有利于部门信息流动，实现数字考核的闭环管理。

其次，大考核机制的构建有利于降低信息收集成本，形

成扁平化的管理结构。L区通过考核场景建设，跨系统、跨

部门和跨场景串联各类考核项目，创新建立考核信息大数据

库，低成本地实现信息的实时采集、传送、储存和分析，最

终实现干部职业生涯全生命周期考核信息的一体贯通。通过

大数据分析个人绩效与组织绩效的关联度和影响度，挖掘更

新人员绩效数据信息更需要各个部门通力合作。人力资源绩

效管理数据包括基础数据、动态数据、立体分析数据，主管

部门虽然有个人考核的基础数据，但项目进度的动态数据却

是实时更新的。只有对重要部门的重要绩效进行过程化的实

时考核，才能形成海量、全面的立体数据，进而做到精准考

核。一体化考核打破了考核信息不充分的窘境，通过信息技

术集中，使传统金字塔式的管理方式转变为扁平化的网络模

式，由此，分层负责的部门壁垒就被横向整合的新组织形态

所取代。

（三）实现双向强激励，正向与逆向相结合

数字考核之所以能发挥精准考核的作用，与人事流动的

强激励密切相关。所谓强激励是指干部升迁的力度加大，流

动速度加快。强激励是地方政府在压力型体制下实现超常规

发展的惯用方式。第一，强激励表现为升迁力度加大。人事

晋升是干部激励的关键，强激励能够带来高效的政治动员和

行政动员，组织会在强激励下迸发出强大活力。L区考核评

价办法规定，“分管考核项目、重点指标实绩年度考评排名在

全省XX县中前X名或全市前X名的，在干部推荐和使用、

各类评先评优中优先考虑”。有的乡镇主要领导表示，强激励

下他们的考核压力增大了，领导的正取心决定了基层“卷”

的程度。第二，强激励表现为人事流动的速度加快。人事晋

升有一定的时限，为了加大考核，压缩优秀集体和个人的晋

升时限，对调动干部积极性起到了重要作用。L区考核评价

办法规定，“重点考核指标和综合排名在全省或全市排名靠

前的，可以确定一名公务员当前职级晋升缩短x个月:在强

激励措施下，每个干部都像上了发条一样，不停地运转。人

事晋升和流动也变得透明化”，领导不会提拔考核后进生，

一切用数据说话”。

激励是双向的，除了正向强激励以外，还表现为很强的

负向或逆向激励。政府不仅表彰先进，而且还鞭策落后。政

府对干部的逆向激励表现为以下两个方面：一是在干部提拔

方面，对排名落后的干部延缓升迁，甚至加以处罚。比如，

L区考核评价办法规定，“分管的考核项目、重点指标实绩年

度考评排名在全省XX县末X名或全市末位的，该分管领导

一般一年内不得提拔重用；连续两年有二分之一及以上的考

核项目得分排名在区直单位或乡镇（街道）最后一名的（含

并列最后一名），该分管领导按干部管理权限免去现任职务。

重点考核指标和综合排名在全省或全市排名靠后的，职级晋

升将会延长X个月“。二是纪委和监督部门影响干部考核C干

部现在最大的担忧不是没有得到晋升，而是会被纪委和督查

部门问责。相较于组织部门的“戴帽子”，对于基层干部来讲,

纪委监委的“摘帽子”问责更让人畏惧。

在晋升强度加大、流动速度加快和逆向激励叠加的情况

下，数字技术推动干部考核成效进一步提升。在数字技术的

适配下，所得数据更为精准，考核规则更为透明，考核流程

更为顺畅，考核结果更为可信，考核结果的运用更为长效。

要充分发挥数字技术优势，疏通机制堵点，攻克机制难点,

构建机制桥梁，提高考核的精准性，提升干部绩效和组织效

能。

五、数字考核的成效及其限度

在数字政府时代，各地政府都在试图通过系统化的数字

变革重塑治理结构和治理生态。在各种技术的助推下，数字

政府改革正在向各个方面渗透。以实绩为导向的数字考核,

对有序推动干部流动、激发组织活力和助推城乡融合发展都

有重要作用。数字考核也是推动政府治理体系和治理能力现

代化的重要抓手。不过，在强调数字考核赋能的同时，对数

字考核中出现的政府策略主义行为也应有清醒的认识。

（一）数字考核的成效

第一，数字考核通过精准考核，能够较为有效地筛选和

识别有为干部，为想干事、能干事和干成事的干部提供晋升

渠道c通过不断细化指标，数字考核把组织目标转换成个人

目标，有效解决了考核信息不对称和考核模糊等问题。有基

层干部指出，指标考核用“数据说话，没有情面可讲。虽然

由于客观原因，排名没有靠前，但是领导不会提拔XX分的学

生工之前的绩效考核尚有很多灵活性和可变性，而现在经过

指标化和量化后的数据就是固定的、静态的和不可变的，干

部流动和升迁进一步非人格化。透明化和规则化成为数字考

核的重要特点，由此能够回避晋升中的人情关系。那些业务

能力较强、中心指标完成出色的干部会被自动识别出来，“业

绩和实绩”成为基层干部提拔的关键。某镇组织委员就表示，

“现在部门把任务下沉到乡镇，组织部门对个人考核更精准。

目前我区年轻干部比例低，强调对年轻干部的识别、筛选和

挖掘。平时考核结果优秀，在急难险重或重大项目中表现突

出，这些是以后二部晋升的关键”。开展数字考核后，人事晋

升透明化和规则化，这为干部晋升创造了公平的竞争环境，

也降低了人事选拔中人格化因素的影响，为干部提供了稳定

和可预期的晋升目标。

第二，数字考核呈现出事本主义的逻辑，能够有序推动

干部流动，激发组织活力。干部在晋升与流动方面，呈现出

“谋事”和“谋人”两种路径。依托私人关系的干部晋升实

际上非常不利于行政效能的提升。与之相反，数字考核呈现

出规范性、程序性和可操作性等特征，这使晋升变得可视化、

透明化。数字考核变成了阳光考核，人事晋升变成了阳光晋

升，这有助于激发组织活力c以乡镇领导和干部为例，对正

职干部而言，他们被区里压担子，干好了直接从乡镇调到区

直部门，这对他们形成强激励。对乡镇领导班子成员而言，

他们的晋升也是可预期的，在县域内流动，“回城”对他们吸

引力较大。有的干部反映，“班子成员压力也大，不能太难看，

能跑前面肯定要跑前面“。年轻干部如果想晋升就要完成各

项专项指标任务，并在重要指标中排名靠前。数字考核最大

程度地调动了个人干事创业的热情。阳光考核的人事预期，

助推着干部积极完成工作，组织内部活力得以增强。在数字

考核下，基层干部的流动速度较快、流动通道较为顺畅、流

动预期较为稳定，形成事权激励下的有序流动。

第三，数字考核优化政府工作方式，提升政府组织运作

能力。数字考核作为数字政府建设的重要环节，对优化政府

治理流程和提升政府运作效率有重要作用。考核就是指挥棒,

数字考核强化了部门和各个层级的压力。数字考核以数据资

源的获取为重点，需要政府内部跨层级、跨部门、跨系统和

跨业务的协同与沟通，将对人的考核与对事的考核紧密绑定。

通过考核场景建设，县域内跨系统、部门、场景串联各类考

核项目，创新建立考核信息大数据库，构建指标体系一体集

成，有助于优化政府流程。各个层级、部门和多系统的数据

收集，打破了数据信息孤岛和行政壁垒，拓展了治理空间，

优化了线上线下部门结构和业务，提升了政府资源获取的便

捷性和可及性，突破了科层制所带来的部门壁垒和空间限制。

数字考核作为一种赋能工具，极大地改变了政府组织的工作

方式、内部流程知业务管理，提升了政府科学决策、应急响

应和数据治理能力。

第四，数字考核强化了压力型体制，助推县域治理关同

体的形成。数字考核的前提是对各种指标进行全方位、多层

次和多角度的细化，并对重点指标进行颗粒化分解，由此给

予了区直单位和乡镇明确的政绩信号，显示出超强行政动员

效果，引导干部向指标靠拢。正如某基层干部所说：“我们都

是一个集体，一个团队，如果我们做不好，他们（区直单位）

也会受到影响J以非粮化和非农化的“两非整治”为例，政

策执行主体虽然是乡镇和行政村，但上级考核的重点是农业

农村局。区直相关单位和乡镇作为任务型共同体，责任连带

和利益连带机制得以强化，条块分割走向条块合作，甚至走

向条块互嵌。另外，各个区直相关单位或乡镇的整体活力和

竞争意识有所增强。L镇负责农业农村工作的副镇长就表示，

“有了穿透式考核以后，我们目标更清晰，站位更精准，哪

里差哪里补。现在每个村都知道自己在xx个村中的排名c一

个村如果这个月排名最末位，村领导要是责任心强，就会奋

起直追，下个月就可能跃升到前面一些位置”。数字治理强化

和细化对指标的分