【研究报告】北方欠发达县域依托省市统建平台推进数字政府建设路径研究

北方欠发达县域依托省市统建平台推进数字政府建设路径研究研究报告摘要数字政府建设是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要抓手，省市统筹建设政务信息化平台已成为我国政务数字化建设的主流模式。北方欠发达县域受经济基础薄弱、财政保障不足、专业人才匮乏、技术储备有限等现实条件制约，普遍不具备独立建设政务大数据平台、政务业务系统及数据底座的能力，日常政务数字化工作主要依托省级、市级统建平台开展落地应用。当前，省市平台下沉县域过程中存在功能适配性不足、数据共享权限受限、基层应用能力薄弱、部门协同壁垒突出、运维保障机制不健全等问题，制约了县域数字政府建设效能释放。本文立足北方欠发达县域发展实际，以省市统建平台应用落地为切入点，梳理县域数字政府建设现状，剖析平台下沉应用中的现实堵点与深层成因，从平台适配优化、数据权限下放、基层能力建设、部门协同机制、运维保障体系、考核激励机制等方面提出针对性路径，为同类县域依托上级平台推进数字政府建设、提升基层治理数字化水平提供实践参考。关键词：北方欠发达县域；省市统建平台；数字政府；基层治理；政务数字化一、绪论（一）研究背景随着数字中国建设持续深化，数字政府建设由省级统筹、市级落地、县级应用的层级化建设模式逐步成型。国家层面先后出台《“十四五”数字经济发展规划》《关于加强数字政府建设的指导意见》等政策文件，明确提出推进政务信息化集约化建设，避免市县重复建设、资源浪费，鼓励省级统筹建设一体化政务服务平台、数据共享交换平台、基层治理数字化平台，推动政务系统向县域下沉延伸。在政策导向与现实条件双重作用下，我国北方多数欠发达县域不再自主建设独立政务系统与数据平台，政务服务、社会治理、部门业务数字化均依托省、市两级统建平台开展。北方欠发达县域多分布于北方偏远欠发达县域、北方偏远欠发达县域、北方偏远欠发达县域、北方偏远欠发达县域、北方偏远欠发达县域等区域，经济发展水平偏低，财政收支矛盾突出，数字化专业人才短缺，基层干部队伍年龄结构老化，数字化应用能力不足。同时，县域治理事项繁杂、部门条线众多、基层工作任务繁重，省市统建平台多按照城市治理需求设计，功能模块、操作流程、数据填报标准与县域基层实际存在脱节，部分系统功能冗余、操作复杂、重复填报问题突出，数据共享壁垒难以打破，导致上级优质数字化资源难以转化为县域治理效能。近年来，北方各地持续推进省市一体化政务平台下沉，推动政务服务一网通办、基层治理一网统管向县域延伸，但在欠发达地区落地过程中仍面临诸多现实困境。如何立足县域应用端定位，依托省市统建平台破解应用堵点，优化数字化服务供给，提升基层治理数字化水平，成为北方欠发达县域推进数字政府建设亟待解决的现实问题。基于此，本文开展相关研究，为县域数字政府提质增效提供路径参考。（二）研究意义1.理论意义当前国内数字政府建设研究多聚焦于省、市层面整体建设规划，或发达地区县域自主建设数字化平台的实践探索，针对欠发达县域依托上级统建平台开展应用落地的系统性研究相对薄弱。本文立足北方欠发达县域特殊定位，厘清“省市统筹建设—县域应用落地—效能转化提升”的内在逻辑，丰富层级化数字政府建设理论，完善基层数字治理研究视角，为同类欠发达地区数字化建设提供理论支撑。2.实践意义本文直面北方欠发达县域不具备自建平台能力的现实，聚焦省市平台下沉后的适配、应用、协同、运维等现实问题，提出可落地、可操作的优化路径，能够帮助县域破除数字化建设误区，摒弃盲目自建系统的不合理思路，立足应用端做实做细数字化工作；同时为省、市级平台优化下沉功能、下放数据权限、完善适配机制提供基层视角，推动政务数字化资源精准赋能县域基层治理，减轻基层工作负担，提升政务服务效能。（三）国内外研究综述1.国外研究现状国外数字政府建设起步较早，主要依托整体政府理论、协同治理理论开展政务数字化改革，强调政府部门数据互通、服务整合、线上线下融合。欧美发达国家多采取国家层面统筹建设政务数字化平台，地方政府侧重应用落地的模式，注重平台功能的普惠性、便捷性，简化基层操作流程，强化数据安全与隐私保护。日韩等国家在基层数字化治理中，重点推动上级平台向基层延伸，优化功能适配，提升基层人员应用能力。国外研究侧重平台建设、技术应用、服务供给，但国外城乡差距较小、基层治理模式不同，相关经验难以直接适配我国北方欠发达县域治理实际。2.国内研究现状国内学者围绕数字政府建设、政务平台下沉、县域数字化治理开展大量研究。部分学者聚焦省市一体化平台建设，探讨集约化建设模式的优势与路径；部分学者研究县域数字政府建设存在的人才、资金、技术短板，提出优化对策；还有学者关注基层政务数据共享、重复填报等问题，探索基层减负路径。但现有研究多默认县域具备一定数字化建设能力，对欠发达县域无自建平台、仅为应用端的特殊现实关注不足，针对省市平台下沉县域后的适配性、协同性、运维性问题研究不够深入。本文立足应用端视角，弥补现有研究短板，强化实践针对性。（四）研究思路与方法1.研究思路本文按照“理论梳理—现状分析—问题识别—成因剖析—路径优化”的逻辑开展研究。首先梳理数字政府、省市统建平台、基层数字化治理相关理论与政策；其次分析北方欠发达县域依托省市平台推进数字政府建设的整体现状与实践特征；再次识别平台应用过程中的突出问题，剖析深层成因；最后结合县域实际，从平台优化、数据治理、能力建设、协同机制、运维保障、考核激励等维度提出完善路径。2.研究方法（1）文献研究法：梳理国家及地方数字政府建设政策文件、学术文献，奠定理论基础。（2）实地调研法：结合北方坝上欠发达县域基层政务工作实践，总结省市平台应用中的现实堵点。（3）规范分析法：立足县域应用端定位，提出贴合实际、可落地的优化路径。（五）核心概念界定1.省市统建平台省市统建平台是由省级、市级政府统筹规划、统一建设、集中运维的政务数字化平台，涵盖政务服务一体化平台、数据共享交换平台、基层治理平台、部门业务管理系统等，实现政务信息化集约化建设，避免市县重复投入，县域仅负责应用落地、数据填报、业务办理。2.北方欠发达县域本文所指北方欠发达县域，主要为北方偏远欠发达县域、北方偏远欠发达县域、北方偏远欠发达县域、北方偏远欠发达县域、内蒙古南部等区域县域，经济基础薄弱、财政保障有限、产业结构单一、数字化人才短缺，无能力自建政务大数据平台、数据底座及独立业务系统，数字化工作完全依托上级平台开展。3.县域数字政府应用端县域数字政府应用端区别于建设端，不承担系统开发、平台运维、技术升级等工作，主要负责省市平台功能落地、政务事项办理、数据采集上报、基层治理应用、群众服务供给，核心目标是提升政务服务与基层治理效能。二、北方欠发达县域依托省市统建平台推进数字政府建设现状（一）整体建设模式：省市统筹建设，县域应用落地在国家集约化建设政策导向下，北方欠发达县域普遍放弃自建政务数字化系统，全面采用省市建设、县级使用、乡镇落实的层级化模式。省级统筹建设全省一体化政务服务平台、数据共享交换平台、信用信息平台；市级承接省级平台，建设市级分平台，优化区域适配功能；县级作为应用端，承接市级平台下沉功能，落实各项政务数字化业务，乡镇、村社依托县级端口开展基层数据填报、事项办理、治理服务。从系统类型来看，县域日常使用的平台主要分为三类：一是综合政务类平台，包括一体化政务服务平台、基层治理综合平台；二是部门垂直类系统，涵盖公安、民政、医保、社保、农业农村、应急管理等上级部门统建业务系统；三是数据类平台，主要使用省市数据共享交换平台，开展跨部门数据查询、共享应用。县域无独立服务器、无自建数据库、无系统开发权限，所有数据存储、系统运维、功能升级均由省市负责。（二）主要建设成效1.数字化基础设施快速普及，政务服务线上化水平提升依托省市平台下沉，北方欠发达县域实现政务服务事项网上可办，线上办事渠道全面开通，群众办事由线下跑腿向线上办理转变。社保查询、医保缴费、证明开具、企业开办等高频事项实现一网通办，基层政务服务便捷度显著提升，数字化服务覆盖面持续扩大。2.避免重复建设，节约县域财政投入县域不再投入资金建设政务系统、大数据平台，有效规避了信息化建设盲目投入、资源浪费问题，将有限财政资金用于基层硬件配置、网络建设、人员培训，实现政务信息化集约化发展，减轻欠发达地区财政压力。3.推动政务数据统一归集，基层治理数字化基础夯实通过省市平台统一数据标准，县域各项政务数据按照上级规范采集上报，实现政务数据向上归集，为省市开展区域治理、政策研判提供数据支撑；同时县域依托平台数据开展基层排查、隐患治理、民生服务，基层治理精细化水平有所提升。4.推进部门业务数字化，规范基层工作流程上级统建系统按照统一标准规范部门业务流程，倒逼基层部门规范业务办理、完善台账资料、落实工作任务，推动基层工作由粗放式管理向标准化、规范化管理转变，提升部门履职规范性。（三）实践运行特征一是被动应用性，县域无系统优化、功能调整、权限开放的自主能力，只能按照上级平台设置开展工作，遇到功能不适、流程繁琐问题难以自主调整；二是多重系统并存，省市平台、市级分平台、部门垂直系统多头下沉，县域需要登录多个系统开展工作，系统切换频繁；三是数据单向上报为主，县域主要承担数据采集、填报、上报任务，跨部门数据共享、数据回流县域不足；四是基层人员应用为主，数字化工作主要依靠乡镇、部门基层工作人员落实，专业技术人员匮乏，应用能力参差不齐。三、北方欠发达县域依托省市统建平台建设数字政府存在的突出问题（一）省市平台下沉适配性不足，与县域基层实际脱节省市统建平台多基于城市治理需求开发设计，功能模块、业务流程、填报标准偏向城市管理，对北方欠发达县域人口分散、治理事项繁杂、基层工作力量薄弱、乡土治理特征明显的现实考虑不足。部分系统功能冗余，设置大量县域无需使用的模块；部分流程过于繁琐，线上审批环节过多，不符合基层实际；部分填报指标脱离县域产业、民生、治理实际，数据采集难度大，导致基层为完成任务虚假填报、重复填报，数字化工作流于形式。同时，平台移动端适配性不足，基层工作人员多为户外工作，电脑端操作不便，移动端功能不完善，影响工作效率。（二）数据共享权限受限，县域跨部门数据壁垒难以破除省市层面虽搭建数据共享交换平台，但出于数据安全、层级管理考虑，对县域开放的数据查询、调用、共享权限有限。县级部门之间数据难以互通，民政、医保、社保、公安、农业农村、市场监管等部门数据相互隔离，部门间信息孤岛问题依然突出。一方面，县域需要重复采集群众基础信息，多头填报、重复报表问题突出，加重基层负担；另一方面，县域无法获取上级部门下沉数据，上级掌握的民生、人口、企业等数据难以回流基层，基层治理缺乏数据支撑。此外，部门垂直系统独立运行，与省市综合平台数据不互通，数据多头录入、标准不一，数据质量难以保障。（三）基层数字化应用能力薄弱，人员队伍支撑不足北方欠发达县域基层干部、乡镇工作人员年龄结构偏大，部分人员数字化操作能力不足，对省市平台系统操作不熟练，面对多系统切换、复杂填报流程时效率低下。县域无专业数字化运维人员，无大数据、信息化专业人才，系统使用中出现故障、操作问题只能等待上级技术人员处理，问题解决周期长。同时，省市平台更新升级频繁，基层人员培训跟进不及时，新功能、新流程掌握不到位，导致系统功能利用率低，部分数字化功能闲置，无法转化为治理效能。（四）多重系统多头下沉，基层工作负担持续加重当前政务数字化建设呈现综合平台与部门垂直系统并行模式，省级、市级、部门系统多头向县域下沉，基层工作人员需要登录多个平台、多个账号开展数据填报、业务办理、信息报送。不同系统填报标准不统一、数据格式不一致，同一数据需要在多个系统重复填报；各类系统考核指标繁杂，基层大量时间用于应付系统填报、台账整理、线上留痕，挤占实际治理与服务群众时间，出现“重线上留痕、轻线下落实”的形式主义问题。（五）运维保障机制不健全，问题反馈整改渠道不畅省市统建平台运维主体为省、市技术单位，县域无运维权限、无技术对接人员，平台出现卡顿、闪退、功能故障、流程不合理等问题时，基层只能逐级上报，反馈链条长、整改周期慢。同时，基层对平台功能优化、流程简化、权限下放的需求难以向上传递，省市平台开发、运维过程缺乏基层参与，平台建设自上而下，忽视基层应用端实际需求，导致平台建设与基层应用脱节问题长期存在。（六）考核导向不合理，数字化建设重形式轻实效上级对县域数字政府建设考核多聚焦于平台注册率、事项上线率、数据填报率、线上办件量等量化指标，忽视基层治理效能提升、群众满意度、基层减负等实效指标。县域为完成考核任务，被动完成各项线上指标，盲目追求数据量、办件量，不关注群众实际办事体验，数字化建设陷入重形式、轻实效的误区，未能真正发挥数字政府便民利企、赋能治理的作用。四、问题产生的深层成因分析（一）建设理念自上而下，忽视县域应用端需求省市平台建设多采取自上而下模式，建设主体立足省市层面治理需求，缺乏对欠发达县域基层实际的调研，未充分听取县域、乡镇一线工作人员意见，功能设计偏向宏观治理，下沉适配优化不足。在集约化建设政策导向下，省市注重平台统一性、标准化，忽视区域差异化、基层个性化需求，导致平台与县域实际脱节。（二）数据安全管控严格，权限下放存在顾虑政务数据涉及民生、人口、企业、安全等敏感信息，省、市层面出于数据安全、隐私保护、层级管理考虑，对县域开放数据共享权限较为谨慎，担心数据泄露、违规使用、安全风险，导致县域数据调用、共享权限不足，跨部门数据壁垒难以破除。（三）县域财政薄弱，人才技术短板难以补齐北方欠发达县域经济基础薄弱，财政资金主要用于保基本民生、保工资、保运转，难以投入资金引进数字化专业人才、开展常态化培训；基层工作岗位吸引力不足，年轻技术人才不愿到县域、乡镇工作，导致基层数字化队伍建设滞后，应用能力薄弱问题长期存在。（四）条块分割治理模式，部门协同机制缺失政务系统分属综合平台与垂直部门系统，条线管理模式突出，省市层面部门之间协同不足，系统建设缺乏统筹规划，垂直系统与综合平台功能重叠、数据隔离。县域层面部门之间各自为政，缺乏数字化协同治理机制，无法统筹对接上级平台，导致多重系统并行、重复填报问题突出。（五）考核评价体系不完善，重指标轻实效当前数字政府考核体系侧重过程性、形式性指标，缺乏结果导向、效能导向的考核机制，未将基层减负、群众满意度、治理效能等纳入核心考核。县域被动完成上级指标，数字化建设功利化、形式化，偏离便民利企的建设初衷。五、北方欠发达县域依托省市统建平台推进数字政府建设优化路径立足北方欠发达县域应用端定位，坚持不盲目自建系统、不重复建设平台的原则，以省市统建平台为基础，从平台适配、数据治理、能力建设、系统整合、运维保障、考核激励六个维度，优化县域数字政府建设路径，实现上级数字化资源精准赋能基层治理。（一）推动省市平台下沉功能县域适配化，优化基层应用场景一是建立基层需求反馈机制，省、市平台建设运维过程中，常态化听取北方欠发达县域基层工作人员意见，删减冗余功能，简化操作流程，优化移动端应用，适配县域人口分散、户外作业多的工作实际。二是优化数据填报标准，简化基层数据采集指标，剔除脱离县域实际的无效指标，统一数据格式，减少重复填报内容。三是分类优化下沉模块，针对县域高频使用的政务服务、基层治理、民生保障功能重点完善，弱化宏观治理类功能，提升平台实用性。（二）适度下放数据共享权限，破除县域数据孤岛在保障数据安全的前提下，省、市层面适度向县域下放数据查询、调用、共享权限，推动公安、民政、医保、社保、市场监管等部门基础数据向县域回流，实现县域跨部门数据互通。依托省市数据共享交换平台，推动垂直部门系统与综合政务平台数据对接，实现一次采集、多方共享，减少基层多头填报、重复报表。同时规范县域数据使用流程，明确数据安全责任，完善数据保密制度，在安全可控前提下释放数据价值。（三）强化基层数字化人才队伍建设，提升应用能力一是常态化开展省市平台操作培训，省、市技术单位下沉县域开展专项培训，针对基层高频业务、系统操作、数据填报开展实操教学，提升基层人员应用水平。二是建立县级数字化联络员制度，每个部门、乡镇确定1名数字化联络员，对接上级平台运维人员，及时解决操作问题。三是优化人才引进与激励机制，争取市级技术人才下沉帮扶，通过挂职、派驻等方式解决县域技术短板；完善基层人员激励政策，提升数字化工作积极性。（四）统筹整合多重下沉系统，减轻基层数字化负担推动省、市层面统筹各类下沉系统，整合综合政务平台与部门垂直系统，打通系统接口，实现账号统一登录、数据一键同步，避免多系统切换。统一各系统数据填报标准，实现同一数据一次填报、多系统共享。建立系统精简机制，清理闲置、冗余、重复的数字化系统，聚焦高频核心业务，减少基层线上留痕、形式化工作，推动数字化回归便民利企本质。（五）健全上下联动运维保障机制，畅通问题反馈渠道建立省—市—县三级联动运维机制，市级设立专门对接县域的运维专员，及时处理平台故障、功能问题；开通基层问题快速反馈通道，实现基层需求直达省市平台建设单位。省市平台升级优化前，充分征求县域意见，避免功能升级脱离基层实际。同时完善线上线下运维服务，保障基层系统稳定运行，提升数字化工作效率。（六）优化考核评价体系，树立实效导向调整数字政府考核指标，弱化线上办件量、填报量等形式化指标，强化基层减负、群众满意度、治理效能、实际服务水平等实效指标。建立群众评价机制，将群众线上办事体验、诉求解决情况纳入考核。引导县域立足应用实际开展数字化工作，杜绝形式主义，推动数字政府建设真正服务基层、服务群众、服务治理。六、结论与展望（一）研究结论北方欠发达县域受经济、人才、技术条件制约，不具备独立建设政务数字化平台的现实条件，依托省、市统建平台开展数字政府建设是符合区域实际的最优模式。当前县域数字政府建设主要面临省市平台适配性不足、数据共享受限、基层应用能力薄弱、多重系统负担较重、运维保