【研究报告】北方欠发达县域政务服务“一表通”改革实践与优化路径

北方欠发达县域政务服务“一表通”改革实践与优化路径研究报告摘要政务服务“一表通”改革是推进基层减负、优化政务服务流程、破解数据重复填报的重要举措，也是依托省市统建政务平台深化数字政府建设的关键抓手。北方欠发达县域受经济基础薄弱、财政保障有限、数字化人才匮乏、基层治理力量薄弱等现实条件制约，不具备独立建设政务数据整合系统、自主开展报表精简改革的技术条件，“一表通”改革主要依托省、市一体化政务服务平台落地实施。本文立足北方欠发达县域基层工作实际，通过对北方偏远欠发达县域、北方偏远欠发达县域、北方偏远欠发达县域、北方偏远欠发达县域、北方偏远欠发达县域等区域县域政务部门、乡镇一线开展实地走访、座谈调研，梳理县域“一表通”改革推进现状与实践成效，深入剖析改革过程中存在的报表标准不统一、系统端口不兼容、数据共享不充分、基层应用能力不足、部门协同不畅等现实问题，从制度规范、平台适配、数据统筹、人才建设、考核激励、上下联动等层面剖析深层成因，结合县域应用端定位，摒弃自建数据整合平台的建设误区，提出针对性优化路径，为同类欠发达地区依托上级平台深化“一表通”改革、减轻基层负担、提升政务服务效能提供实践参考。关键词：北方欠发达县域；一表通；政务服务；基层减负；省市统建平台一、绪论（一）研究背景基层报表多、材料繁、重复填报，是长期以来困扰县域政务服务与基层治理的突出难题。随着数字政府建设持续向基层延伸，各级政府大力推进政务数据集约化管理，推行“一表通”“一表多用”改革，通过整合多部门重复报表、统一数据填报口径、实现数据一次采集多方复用，切实为基层减负增效。国家层面多次出台政策文件，明确要求精简基层政务报表、清理重复报送事项，依托省市一体化政务服务平台推进数据整合共享，从源头破解多头填报、重复报送问题，推动政务服务提质增效。北方欠发达县域大多地处高寒偏远区域，人口居住分散、基层服务半径大、乡镇工作力量薄弱，财政资金主要用于保障基本运转，无法投入大量资金建设独立的数据整合系统、报表统筹平台，政务报表填报、数据归集、事项梳理全部依托省、市统建政务系统开展。近年来，北方各地逐步推进“一表通”改革落地县域，依托省市平台梳理整合高频政务报表，规范数据采集标准，在精简基层材料、优化服务流程方面取得一定成效。但在改革实践中，县域层面仍面临诸多现实堵点：省市平台下沉系统众多，垂直部门系统与综合政务平台报表格式不统一；跨部门数据共享权限不足，数据复用难度大；基层工作人员数字化能力有限，改革落地执行不到位；部门本位主义突出，报表整合推进阻力较大；改革考核重形式轻实效，基层减负效果打折扣。在此背景下，系统研究北方欠发达县域“一表通”改革实践困境与优化路径，对深化基层减负、推进政务服务现代化具有重要现实意义。（二）研究意义1.理论意义当前国内关于“一表通”改革的研究，多集中于发达地区城市及县域自主建设整合平台的实践探索，针对北方欠发达县域依托省市统建平台推进改革的实证研究较少，相关研究多偏向宏观政策分析，缺少基层一线实践支撑。本文立足欠发达县域应用端实际，结合基层调研总结改革现实问题，分析内在成因，构建适配县域实际的优化路径，丰富基层政务服务改革理论，完善欠发达地区数字治理研究视角，弥补现有研究重顶层设计、轻基层落地的短板。2.实践意义本文直面北方欠发达县域无自主建设平台能力的现实，基于一线调研梳理改革推进中的真实痛点，提出贴合基层实际、可落地可操作的优化对策，能够直接为县域推进“一表通”改革提供实践指引；同时总结基层改革诉求，为省、市层面优化平台报表整合功能、统一填报标准、下放数据共享权限提供基层参考，推动上级数字化资源精准赋能基层，切实减轻基层填报负担，提升政务服务整体效能。（三）国内外研究综述1.国外研究现状国外政务服务报表整合、基层减负工作起步较早，依托整体治理、协同治理理论推进跨部门数据统一采集、报表精简优化，普遍采用国家统筹建设政务一体化平台、统一数据标准、简化基层报送流程的模式。欧美国家注重通过数据共享实现基层材料复用，减少重复采集；日韩国家侧重优化基层政务流程，简化线上线下填报事项，提升公共服务效率。但国外城乡发展均衡、部门壁垒较弱，基层治理模式与我国北方欠发达县域差异较大，相关经验无法直接照搬应用。2.国内研究现状国内学者围绕基层报表精简、一表通改革、政务数据共享、省市平台下沉等开展大量研究，重点探讨改革推进机制、数据整合路径、基层减负对策等内容。但现有研究存在明显不足：一是大多默认县域具备一定数字化平台建设能力，忽视欠发达县域仅为应用端、依托上级平台开展改革的现实；二是研究多从宏观层面提出对策，缺少北方欠发达县域基层调研实证支撑，针对性与实操性不足。本文结合基层实践开展研究，增强对策落地性。（四）研究思路与方法1.研究思路本文按照理论梳理—现状分析—问题识别—成因剖析—路径优化的逻辑开展研究。首先梳理基层减负、一表通改革、数字政府建设相关政策理论；其次分析北方欠发达县域依托省市平台推进“一表通”改革的实践现状；再次识别改革过程中的突出问题；从制度、权限、人才、部门协同、考核机制等层面剖析成因；最后立足县域应用端定位，提出改革优化路径。2.研究方法（1）实地调研法：选取北方坝上及周边欠发达县域，对政务服务、大数据管理、乡镇基层工作人员开展座谈走访，总结改革实践中的真实问题。（2）文献研究法：梳理国家及地方基层减负、一表通改革、数字政府建设政策文件与学术文献，奠定理论基础。（3）规范分析法：结合县域实际，构建适配欠发达地区的改革优化路径，提升研究实操性。（五）核心概念界定1.政务服务“一表通”指依托政务信息化平台，整合多部门重复政务报表、业务表格，统一填报标准与格式，实现同一基础数据一次采集、多方复用、一表通用，从源头减轻基层重复填报负担。2.省市统建平台由省级、市级统一规划、建设、运维的一体化政务服务平台、数据共享交换平台、部门垂直业务系统，县域无建设、运维权限，仅负责应用落地。3.北方欠发达县域本文主要指北方偏远欠发达县域、北方偏远欠发达县域、北方偏远欠发达县域、北方偏远欠发达县域、内蒙古南部县域，经济发展滞后、财政保障不足、数字化人才短缺，无能力自建数据整合平台，改革依托上级平台开展。二、北方欠发达县域政务服务“一表通”改革实践现状通过对北方多个欠发达县域政务部门、乡镇一线开展实地调研，结合日常政务运行实践，梳理县域依托省市统建平台推进“一表通”改革的整体模式、主要成效与运行特征。（一）整体改革模式：省市平台统筹，县域落地执行北方欠发达县域全部依托省、市一体化政务服务平台开展“一表通”改革，不建设独立的表格整合系统与数据归集平台，实行上级统筹规范、县级梳理整合、乡镇落地填报的运行模式。省级层面统一制定政务报表整合规范，梳理高频通用表格清单，明确数据采集标准；市级承接省级改革要求，结合区域实际优化表格格式，下沉至县域应用端口；县级层面负责梳理本地高频政务事项，对接各部门垂直系统，整合重复报表，推动乡镇、村社统一填报；垂直部门系统由上级主管部门制定表格标准，同步下沉县域使用。县域无自主修改表格格式、整合系统端口的权限，改革推进受上级平台功能约束较大。（二）主要改革成效第一，高频政务报表初步整合，基层重复填报有所减少。县域依托省市平台梳理整合社保、医保、民政、市场监管、农业农村等领域高频报表，合并部分基础信息类表格，统一基础字段，同一信息重复填报频次下降，基层日常报送负担得到初步缓解。第二，线上填报逐步替代纸质报送，政务办理效率提升。依托省市平台实现报表线上填报、线上报送，减少纸质表格打印、人工报送、线下归档等环节，政务服务流程进一步简化，基层工作规范化水平有所提高。第三，政务数据采集标准逐步统一，基层数据质量提升。通过“一表通”改革规范数据填报口径，减少因标准不一导致的数据错填、漏填问题，基层数据采集更加规范，为上级数据归集与县域治理提供基础支撑。第四，基层减负理念深入人心，部门协同意识增强。改革推进过程中，县级各部门逐步认识到重复报表对基层的负担，跨部门统筹梳理表格、共享数据的协同意识不断提升，基层减负工作氛围逐步形成。（三）主要运行特征一是改革被动性突出，县域只能依托上级平台开展整合，无自主优化调整空间，改革进度受省市系统功能升级制约。二是垂直系统与综合平台并行，表格标准存在差异，整合难度较大，跨部门表格统筹推进缓慢。三是改革集中于高频基础报表，专业领域、专项治理类报表整合不足，减负覆盖范围有限。四是基层人员应用水平参差不齐，表格填报、数据复用能力不足，改革落地效果存在区域差异。三、北方欠发达县域政务服务“一表通”改革存在的突出问题结合基层一线座谈反馈与改革实践，总结县域推进“一表通”改革过程中存在的现实问题，均为基层集中反映的共性堵点。（一）省市下沉系统繁多，表格格式标准不统一当前综合政务平台、公安、民政、医保、人社、应急、农业农村等垂直部门系统多头下沉县域，各系统报表格式、填报口径、字段设置由上级主管部门分别制定，标准不统一、格式不一致。部分基础信息在不同系统表格中字段名称不同、填报要求不同，即便开展“一表通”整合，仍需要按照多套标准填报，基层多头填报问题未能从根本解决。（二）数据共享权限不足，数据复用难以实现省市层面出于数据安全管控，对县域开放的数据共享权限有限，县级部门之间数据互通不畅。“一表通”改革核心是实现数据一次采集、多方复用，但县域无法调取公安户籍、民政救助、医保参保等部门数据，基础信息仍需人工重复采集填报。垂直部门系统与综合政务平台数据接口不互通，整合后的表格无法实现数据自动同步，需要人工二次录入，增加基层工作量。（三）垂直部门本位主义突出，表格整合推进阻力大垂直部门自上而下的条线管理模式明显，部分上级主管部门出于业务管理、考核督导需求，坚持使用本系统专属报表，不愿将表格纳入县域“一表通”整合范围。县级层面无权限统筹垂直部门表格，只能整合综合平台内的通用表格，专项业务类、垂直管理类报表整合难度极大，改革覆盖面受限。（四）基层应用能力不足，改革落地执行不到位北方欠发达县域基层工作人员年龄结构偏大，数字化操作能力有限，对整合后表格填报规范、系统复用功能掌握不熟练。省市平台更新频繁，表格格式、填报规则调整较快，上级培训多为线上集中开展，缺少下沉实操教学，基层人员适应节奏慢。部分乡镇工作人员仍习惯传统纸质填报，线上“一表通”表格使用率偏低，改革落地效果打折扣。（五）改革重形式轻实效，基层减负效果不均衡部分县域推进改革过程中，侧重完成上级表格整合数量、清单梳理等形式化任务，对基层实际填报负担关注不足。通用基础类表格整合较好，乡村治理、应急排查、产业统计等专项类报表整合不足；城区部门减负效果明显，偏远乡镇、村级填报负担依然较重，减负不均衡问题突出。（六）考核激励机制不完善，部门主动改革动力不足上级对“一表通”改革的考核，重点关注表格整合数量、清单公示、平台上线等指标，对基层实际减负成效、群众与基层满意度考核权重较低。县级部门缺少改革正向激励，垂直部门整合表格会增加本部门业务流程调整成本，存在不愿改、不敢改的心态，改革内生动力不足。四、问题产生的深层成因（一）平台建设自上而下，县域改革统筹权限不足省市政务平台、垂直业务系统均由上级部门独立建设，表格标准、填报规则由上级统一制定，县域仅为应用执行端，无权限统一规范各系统表格格式、打通数据接口。上级平台建设侧重宏观治理与城市政务需求，对县域基层实际调研不足，表格设置脱离基层工作场景，导致整合难度加大。（二）层级数据管控严格，共享机制不健全政务数据涉及民生、人口、安全等敏感信息，省市层面出于风险防控考虑，对县域数据共享权限管控严格，未建立常态化数据回流、复用机制。垂直部门数据为本部门专属管理资源，跨部门共享缺乏制度约束，数据壁垒长期存在，制约“一表通”数据复用核心功能发挥。（三）条块分割治理模式，跨部门协同机制缺失我国政务治理呈现条块分割特征，综合政务平台与垂直部门系统分属不同主管单位，省市层面缺少强有力的跨部门统筹协调机制。县级层面统筹力度有限，无法约束垂直部门调整表格标准、参与整合改革，部门本位主义突出，表格整合工作推进缓慢。（四）县域资源禀赋薄弱，人才与培训保障不足北方欠发达县域财政收支压力大，难以引进数字化、政务改革专业人才，基层岗位吸引力不足，年轻人才流失严重。常态化、下沉式实操培训开展不足，基层工作人员数字化应用能力、改革政策理解能力有限，改革落地执行质量参差不齐。（五）考核评价体系不完善，实效导向缺失现有考核体系重形式、轻实效，重过程、轻结果，缺少以基层减负、服务效能为核心的考核指标。考核导向倒逼县域侧重完成形式化任务，忽视基层实际需求；部门改革缺乏正向激励，责任约束不足，改革内生动力薄弱。五、北方欠发达县域政务服务“一表通”改革优化路径立足北方欠发达县域应用端定位，坚持不自主建设数据整合平台，依托省市统建政务平台，结合改革实践问题与成因，从平台适配、数据统筹、部门协同、能力建设、考核激励、上下联动六个层面提出优化路径。（一）推动省市层面统一表格标准，夯实改革基础推动省级、市级统筹整合下沉系统，统一综合政务平台与垂直部门系统的政务表格字段、格式、填报口径，清理冗余、重复、脱离县域实际的表格指标。按照县域基层高频政务事项，优化表格设置，简化填报内容，删减无效字段，从顶层解决多系统表格标准不一问题，为县域“一表通”改革奠定制度基础。（二）安全可控下放数据共享权限，实现数据一次采集多方复用在严格落实数据安全制度前提下，省市适度向县域下放基础民生、人口、企业等非敏感数据的查询调用权限，打通垂直部门系统与综合政务平台数据接口。依托省市数据共享交换平台，实现整合后表格数据自动同步、自动复用，减少基层人工二次录入。明确县域数据使用规范与保密责任，在风险可控前提下，充分释放数据复用价值，真正实现一表通用。（三）强化县级统筹力度，破除垂直部门本位主义县级层面建立“一表通”改革统筹协调机制，由政务服务主管部门牵头，统一对接上级各垂直部门，梳理专项业务类报表，推动垂直部门纳入县域表格整合范围。加强与市级主管部门沟通对接，争取市级层面统筹约束垂直部门，规范垂直系统表格设置，破除部门本位主义，扩大表格整合覆盖面。（四）加强基层人才队伍建设，提升改革落地能力省市层面常态化下沉县域开展实操培训，围绕整合后表格填报、系统操作、数据复用开展手把手教学。县级建立部门、乡镇改革联络员制度，专人对接上级平台运维与改革指导，及时解决基层填报难题。完善基层激励机制，优化岗位保障，稳定基层工作人员队伍，提升数字化应用能力，保障改革落地见效。（五）聚焦基层实际需求，精准推进减负增效改革推进过程中，重点关注偏远乡镇、村级填报负担，加大专项治理、乡村振兴、基层排查等领域表格整合力度，扩大减负覆盖范围。坚持问题导向，清理形式化表格、重复报表，简化专项业务流程，避免改革重形式轻实效。建立基层意见反馈机制，常态化收集基层填报人员诉求，动态优化表格整合清单，精准对接基层减负需求。（六）完善考核激励体系，树立实效改革导向优化上级考核指标，弱化表格整合数量、清单公示等形式化指标，增加基层减负成效、数据复用效率、基层满意度等实效指标权重。建立正向激励与负面约束机制，对主动参与表格整合、积极推进改革的部门予以激励，对推诿扯皮、阻碍改革的部门加强督导。引导县级部门立足基层实际推进改革，切实发挥“一表通”减负增效作用。六、结论与展望（一）研究结论北方欠发达县域受经济、人才、技术条件制约，无能力自主建设政务数据整合平台，依托省市统建政务平台推进“一表通”改革是符合区域实际的最优路径。当前县域改革主要面临省市系统表格标准不一、数据共享不足、垂直部门本位主义、基层应用能力薄弱、减负不均衡、改革动力不足等问题，根源在于平台建设自上而下、层级数据管控严格、条块分割治理模式、县域资源禀赋薄弱、考核体系不完善。推进改革提质增效，需要省市层面统