【研究报告】数字政务背景下北方欠发达县域基层服务效能提升机制研究

数字政务背景下北方欠发达县域基层服务效能提升机制研究研究报告摘要数字政务建设持续向基层下沉延伸，成为优化基层治理、提升公共服务质量、夯实县域治理根基的重要抓手。北方欠发达县域受经济基础薄弱、财政保障能力有限、数字化专业人才匮乏、基层治理力量不足等多重现实约束，不具备独立建设基层数字服务平台、自主完善数字化服务体系的条件，基层数字服务建设主要依托省、市统建政务平台落地运行。本文立足北方欠发达县域基层实际，通过对县域政务服务部门、乡镇便民服务机构、基层一线工作人员开展实地走访调研，梳理数字政务下沉背景下县域基层服务运行现状，系统剖析基层服务供需错位、数字化应用能力不足、平台功能适配性不强、部门协同联动不畅、考核导向偏差、城乡服务不均衡等现实问题，从层级治理约束、条块分割管理、资源禀赋短板、制度机制建设滞后等方面剖析深层成因，立足县域应用端定位，摒弃自建基层数字服务平台的误区，从平台适配优化、人才队伍建设、服务模式创新、部门协同完善、考核机制重构、城乡均衡供给等方面构建基层服务效能提升路径，为同类欠发达地区依托上级平台推动基层服务提质增效、推进基层治理现代化提供实践参考。关键词：数字政务；北方欠发达县域；基层服务；服务效能；省市统建平台一、绪论（一）研究背景随着数字中国、数字政府建设纵深推进，国家持续推动政务服务资源、数字化平台、治理功能向乡镇、村社下沉，着力打通服务群众“最后一公里”，提升基层公共服务均等化、便捷化、精准化水平。基层服务直接面向广大群众，涵盖民生保障、便民办事、矛盾调解、政策落实、社会治理等多项内容，是数字政务落地见效的关键场景。当前我国政务信息化建设普遍采用省级统筹、市级承接、县级应用的集约化模式，省市层面统一建设一体化政务服务平台、基层治理平台、数据共享平台，推动数字化服务功能向下延伸至县域及乡镇基层。北方欠发达县域大多地处偏远区域，人口居住分散、基层治理半径大，乡镇便民服务设施基础薄弱，财政资金优先保障基本运转，难以投入大量资金搭建本地化基层数字服务系统，无法自主优化服务流程、创新服务模式，基层数字化服务全部依托省市下沉平台开展。近年来，随着数字政务持续下沉，县域基层服务线上化水平不断提升，办事渠道持续拓宽，但在实际运行过程中，基层服务仍面临诸多现实短板：部分数字化功能脱离基层实际，线上服务与线下治理脱节；基层工作人员数字化应用能力不足，平台功能利用率偏低；多系统并行加重基层负担，形式主义问题依然存在；城乡数字化服务供给不均衡，偏远乡村服务可及性不足。在此背景下，系统研究数字政务背景下北方欠发达县域基层服务效能提升路径，具有重要的理论价值与现实意义。（二）研究意义1.理论意义当前国内关于数字政务与基层服务的研究，多聚焦于发达地区城市及县域自主建设数字化平台的实践探索，针对北方欠发达县域依托省市统建平台开展基层数字化服务的实证研究相对不足，现有研究多偏向宏观政策分析，缺少基层一线实践调研支撑。本文立足欠发达县域应用端实际，总结基层服务运行痛点，剖析内在成因，构建适配县域治理模式的效能提升机制，丰富基层数字治理、公共服务理论体系，完善欠发达地区政务服务研究视角，弥补现有研究重顶层设计、轻基层落地的短板。2.实践意义本文直面北方欠发达县域无自主建设数字化服务平台的现实，基于基层调研梳理服务效能短板，提出可落地、可操作的优化路径，能够直接为县域优化基层服务供给、提升服务质效提供实践指引；同时总结基层数字化服务诉求，为省、市层面优化平台下沉功能、完善基层适配模块、强化基层赋能提供参考，推动上级数字化资源精准赋能基层，切实提升群众获得感、满意度。（三）国内外研究综述1.国外研究现状国外数字政务赋能基层服务建设起步较早，依托整体治理理论、新公共服务理论推进基层公共服务数字化、一体化建设，普遍采用国家统筹建设政务服务平台、统一服务标准、简化基层服务流程的模式。欧美国家注重通过数据共享实现基层服务精准供给，强化跨部门协同服务；日韩国家侧重推动数字化服务向乡村延伸，完善基层便民服务体系。但国外城乡发展均衡、部门壁垒较弱，基层治理模式与我国北方欠发达县域差异较大，相关经验无法直接照搬应用。2.国内研究现状国内学者围绕数字政务下沉、基层服务优化、县域公共服务建设等开展大量研究，重点探讨服务流程再造、数字化赋能、基层减负、城乡服务均等化等内容。但现有研究存在明显不足：一是大多默认县域具备一定数字化建设能力，忽视欠发达县域仅为应用端、依托上级平台开展服务的现实；二是研究多从宏观层面提出对策，缺少北方欠发达县域基层调研实证支撑，针对性与实操性不足。本文结合基层实践开展研究，增强对策落地性。（四）研究思路与方法1.研究思路本文按照理论梳理—现状分析—问题识别—成因剖析—路径优化的逻辑开展研究。首先梳理数字政务、基层公共服务、集约化平台建设相关政策理论；其次分析数字政务下沉背景下北方欠发达县域基层服务运行现状；再次识别基层服务效能提升过程中的突出问题；从制度、权限、人才、协同、考核等层面剖析深层成因；最后立足县域应用端定位，构建基层服务效能提升路径。2.研究方法（1）实地调研法：选取北方欠发达县域，对政务服务大厅、乡镇便民服务中心、基层工作人员及群众开展座谈走访，总结基层服务真实问题。（2）文献研究法：梳理国家及地方数字政务、基层公共服务、数字政府建设政策文件与学术文献，奠定理论基础。（3）规范分析法：结合县域基层实际，构建适配欠发达地区的服务优化路径，提升研究实操性。（五）核心概念界定1.数字政务下沉指省、市层面建设的一体化政务服务平台、基层治理平台、数据共享平台，将服务功能、业务端口、数据资源向下延伸至县域、乡镇，实现政务服务数字化功能基层落地。2.基层服务效能指县域、乡镇、村社层面，依托数字化手段开展民生保障、便民办事、基层治理、政策落实等公共服务的质量、效率、群众满意度，是基层治理能力的重要体现。3.北方欠发达县域本文主要指北方区域经济发展滞后、财政保障不足、数字化人才短缺、基层治理基础薄弱的县域，无能力自建基层数字服务平台，数字化服务依托上级平台开展。二、数字政务背景下北方欠发达县域基层服务运行现状通过对北方欠发达县域政务部门、乡镇一线开展实地调研，结合日常政务运行实践，梳理县域依托省市统建平台开展基层服务的整体模式、主要成效与运行特征。（一）整体运行模式：省市平台赋能，县域基层落地北方欠发达县域基层数字服务全面采用省市统筹建设、县级统筹落实、乡镇就近服务、村社协助兜底的运行模式。省级统筹搭建一体化政务服务平台、基层治理综合平台，统一服务标准、业务规范、数据口径；市级承接省级平台，优化区域服务功能，推动端口下沉至县域及乡镇；县级负责统筹基层服务事项，对接各部门垂直系统，规范基层服务流程；乡镇便民服务中心承接下沉服务功能，开展就近办事、帮办代办；村社协助做好政策宣传、群众引导。县域无系统开发、功能调整、后台运维权限，基层数字化服务完全依托上级平台开展。（二）主要运行成效第一，基层服务线上化水平显著提升，服务渠道不断拓宽。依托省市平台下沉，社保医保、补贴申领、证明办理、民生咨询等高频服务实现线上可办，群众足不出户即可办理业务，基层服务便捷度持续提升。第二，基层服务流程持续规范，标准化水平提高。省市平台统一基层服务事项清单、材料清单、办理流程，倒逼基层规范服务行为，减少自由裁量，推动基层服务由粗放式管理向标准化、规范化转变。第三，基层减负成效初步显现，治理效率有所提升。数字化平台替代部分纸质台账、人工报送，基层工作人员工作方式逐步转变，能够将更多精力投入线下走访、群众服务、矛盾调解等实际工作。第四，数字化服务理念逐步普及，基层治理思维优化。随着数字政务下沉，基层工作人员、群众逐步适应线上服务模式，数据赋能、精准服务的治理理念不断深化。（三）主要运行特征一是服务被动性突出，县域及基层无法自主优化平台功能、简化服务流程，只能按照上级平台既定模式开展服务。二是线上线下二元并行，线上数字化服务与线下基层治理衔接不畅，部分事项线上流程繁琐、线下服务薄弱。三是城乡服务不均衡，县城数字化服务完善，偏远乡村线上覆盖不足、线下服务力量薄弱。四是多系统并行运行，综合平台与垂直部门系统多头下沉，基层工作人员操作负担较重。三、数字政务背景下北方欠发达县域基层服务存在的突出问题结合基层一线座谈反馈与服务实践，总结县域基层服务效能提升过程中的共性问题，均为基层集中反映的现实堵点。（一）省市平台功能适配性不足，脱离基层服务实际省市下沉平台多基于城市服务场景设计，功能模块、操作流程、填报要求偏向城市治理，与北方欠发达县域人口分散、基层治理细碎、群众线上操作能力偏弱的实际不匹配。部分线上服务功能复杂、操作步骤繁琐，农村群众、老年群体难以使用；平台移动端适配不完善，简易模式、老年模式缺失；部分治理类功能冗余，基层使用率低，数字化服务与基层实际需求脱节。（二）基层数字化应用能力薄弱，服务落地效果不佳北方欠发达县域基层工作人员年龄结构偏大，数字化操作、系统应用能力有限，对省市平台功能、线上服务流程掌握不熟练。省市平台更新频繁，服务功能、操作规则调整较快，上级培训多为线上开展，缺少下沉式实操教学，基层人员适应节奏慢。部分乡镇、村社工作人员仍习惯传统线下服务模式，线上服务、数据赋能应用不足，数字化功能闲置浪费。（三）多系统多头下沉，基层服务形式主义问题突出综合政务平台、各垂直部门业务系统多头下沉县域基层，系统之间互不兼容、填报标准不统一，基层工作人员需要多账号登录、多系统操作。部分数字化考核指标重线上留痕、重数据填报，基层大量时间用于应付线上台账、信息报送，挤占线下服务群众、实地治理的时间，出现“重线上、轻线下”的形式主义问题。（四）部门协同联动不畅，基层服务碎片化明显垂直部门系统与综合政务平台数据不互通、服务不衔接，跨部门服务事项需要多系统办理、多部门对接。县级层面缺少基层服务统筹协调机制，各部门各自对接上级系统，服务供给分散，民生服务、基层治理难以实现一体化推进。数据共享权限不足，跨部门信息核验困难，群众办理跨部门事项仍需多头跑腿，服务整体性不足。（五）城乡数字化服务供给不均衡，乡村服务短板突出县城区域线上服务设施完善、网络通畅、服务人员充足；偏远乡村网络条件有限，数字化终端配备不足，线上服务覆盖不全。农村群众数字化素养偏低，不会使用线上服务渠道，乡镇帮办代办力量薄弱，兜底服务供给不足。城乡之间服务资源、服务能力差距明显，公共服务均等化水平有待提升。（六）考核评价机制不完善，服务实效导向缺失上级对基层数字政务服务的考核，重点关注线上办件量、平台活跃度、信息报送数量等形式化指标，对基层实际服务质量、群众满意度、线下治理成效、基层减负效果等实效指标考核权重较低。考核导向倒逼基层侧重完成线上量化任务，忽视群众实际需求，基层服务功利化、形式化问题依然存在。四、问题产生的深层成因（一）平台建设自上而下，基层差异化需求被忽视省市政务平台由上级统筹规划、建设运维，功能设计优先满足城市政务服务需求，建设前期缺少对北方欠发达县域、乡村基层实际的调研，未充分考虑基层群众、一线工作人员的使用习惯。集约化建设强调统一标准化，忽视城乡、区域之间的差异化需求，导致下沉平台适配性不足。（二）县域资源禀赋薄弱，人才与硬件保障不足北方欠发达县域经济发展滞后，财政收支压力大，难以引进数字化、公共服务专业人才，基层岗位吸引力不足，年轻人才流失严重。乡镇、村社数字化硬件设施、网络条件不完善，常态化下沉式实操培训开展不足，基层工作人员数字化应用能力、服务创新能力提升缓慢。（三）条块分割治理模式，跨部门统筹协同缺失我国政务治理呈现条块分割特征，综合政务平台与垂直部门系统分属不同主管单位，省市层面缺乏强有力的跨部门统筹协调机制。县级层面统筹力度有限，无法整合各部门下沉系统、统一服务标准，部门本位主义突出，基层服务供给碎片化，协同治理难以落地。（四）层级数据管控严格，数据赋能基层服务不足政务数据涉及人口、民生、安全等敏感信息，省市层面出于风险防控、隐私保护考虑，对县域及基层开放的数据共享、核验权限有限。垂直部门数据不愿开放共享，跨部门数据壁垒长期存在，基层无法运用大数据开展精准服务、精准治理，数字化赋能作用难以发挥。（五）考核体系重形式轻实效，服务激励约束不足现有考核评价体系偏向过程性、形式性指标，缺少以群众满意度、基层服务实效、治理质量为核心的考核机制。基层服务缺少正向激励，部门主动优化服务、下沉服务的动力不足，形式主义考核导向加剧基层负担，制约服务效能提升。五、数字政务背景下北方欠发达县域基层服务效能提升路径立足北方欠发达县域应用端定位，坚持不自主建设基层数字化服务平台，依托省市统建平台，结合基层服务问题与成因，从平台适配、能力建设、系统整合、协同治理、城乡均衡、考核优化六个层面提出提升路径。（一）优化省市平台基层适配功能，贴合基层服务需求推动省市层面结合北方欠发达县域基层实际，优化下沉平台功能，删减冗余治理模块，简化线上服务操作流程，增设移动端简易模式、老年模式。针对基层高频服务事项，优化填报标准、精简操作步骤，完善乡镇、村社服务端口。建立基层诉求反馈机制，常态化收集基层工作人员、群众意见，动态优化平台功能，提升数字化服务实用性。（二）强化基层人才队伍建设，提升数字化服务能力省市层面常态化下沉县域开展基层数字化服务实操培训，围绕平台操作、线上办事、数据核验、帮办代办开展手把手教学。县级建立基层数字化服务专员制度，各部门、乡镇配备专职人员，专人对接上级平台运维与业务指导。完善基层人员激励保障，优化岗位待遇，稳定基层服务队伍，提升数字化应用与服务供给能力。（三）统筹整合下沉业务系统，切实减轻基层形式负担推动省市层面统筹整合综合政务平台与垂直部门业务系统，打通系统接口，实现统一登录、数据一键同步，减少多系统切换负担。统一各系统服务标准、填报格式，实现一次填报、多方复用。清理冗余、闲置下沉系统，精简形式化线上考核指标，减少不必要的线上留痕、台账报送，让基层回归服务群众本职。（四）健全跨部门协同机制，推动基层一体化服务县级层面建立基层服务统筹协调机制，由政务服务主管部门牵头，统筹各部门下沉服务事项，推动跨部门服务集成办理。依托省市数据共享交换平台，适度下放基层数据核验权限，实现基础信息自动比对、材料免提交。加强部门之间业务联动，构建线上线下一体化基层服务体系，破解服务碎片化问题。（五）推进城乡服务均衡供给，完善乡村便民服务体系加大对偏远乡村数字化硬件、网络设施投入，完善乡镇便民服务中心数字化终端。强化乡镇、村社帮办代办队伍建设，为老年群体、农村群众提供线上指导、全程代办服务。推动简单高频服务事项下沉乡镇、村社办理，实现就近可办。优化移动端线上服务，依托小程序、便民应用推动服务进村入户，缩小城乡服务差距。（六）重构考核评价体系，树立服务实效导向优化上级考核指标，弱化线上办件量、数据填报量等形式化指标，增加群众满意度、服务便捷度、基层减负成效、线下治理实效等指标权重。建立群众线上线下评价、常态化走访反馈机制，将群众实际获得感纳入考核。完善正向激励与负面约束机制，引导基层立足实际优化服务，杜绝形式主义，切实提升基层服务质效。六、结论与展望（一）研究结论北方欠发达县域受经济、人才、技术条件制约，基层数字化服务只能依托省市统建平台开展，数字政务下沉为基层服务提质增效提供了重要支撑。当前县域基层服务主要面临平台适配不足、基层应用能力薄弱、多系统负担较重、部门协同不畅、城乡服务不均衡、考核形式化等问题，根源在于平台建设自上而下、县域资源禀赋薄弱、条块分割治理、层级数据管控严格、考核体系不完善。提升基层服务效能，需要省市层面优化平台适配、整合下沉系统、下放