美国外资并购国家安全审查制度：历史、机制与影响

美国外资并购国家安全审查制度：历史、机制与影响一、引言1.1研究背景与意义在经济全球化的浪潮中，跨国投资活动日益频繁，外资并购作为国际直接投资的重要方式，对全球经济格局产生着深远影响。美国，作为全球最大的经济体和主要的外资流入国，其外资并购国家安全审查制度在全球范围内具有重要的示范效应和影响力。深入研究美国外资并购国家安全审查制度，不仅有助于理解国际投资规则的发展趋势，对于完善中国相关制度、保障国家经济安全和促进外资合理利用也具有重要的借鉴意义。美国长期以来在全球经济和政治领域占据重要地位，吸引着大量的外国投资。随着外资并购活动的不断增加，美国政府逐渐意识到，一些外资并购交易可能对其国家安全构成潜在威胁。自20世纪70年代起，美国开始关注外资对国家安全的影响，并逐步建立和完善了外资并购国家安全审查制度。这一制度旨在对外资并购交易进行严格审查，以确保国家安全不受损害。美国外资并购国家安全审查制度的演变与国际政治经济形势的变化密切相关。从早期对特定行业的关注，到近年来对关键技术、基础设施等领域的全面审查，该制度不断适应新的安全挑战和投资环境。特别是在2007年《外国投资与国家安全法》（FINSA）颁布以及2018年《外国投资风险审查现代化法案》（FIRRMA）通过后，美国外资并购国家安全审查制度的审查范围进一步扩大，审查程序更加严格，对全球投资格局产生了重大影响。美国外资并购国家安全审查制度对全球投资格局的影响是多方面的。一方面，该制度提高了外国投资者进入美国市场的门槛，增加了投资的不确定性和风险。许多外国企业在进行对美投资并购时，不得不更加谨慎地评估潜在的审查风险，甚至可能因为担心审查不通过而放弃投资计划。这在一定程度上抑制了外资对美国的流入，改变了全球投资的流向和分布。另一方面，美国的做法也引发了其他国家的效仿和跟进。越来越多的国家开始加强对外资并购的国家安全审查，导致全球投资环境的收紧和投资保护主义的抬头。这种趋势对全球经济一体化进程和国际投资秩序产生了深远的影响，使得国际投资规则面临着新的调整和变革。对于中国而言，研究美国外资并购国家安全审查制度具有重要的现实意义。随着中国经济的快速发展和对外开放程度的不断提高，中国已成为全球重要的外资流入国和对外投资国。一方面，中国企业积极“走出去”，对美投资并购活动日益增多，然而，近年来，中国企业在赴美投资过程中频繁遭遇国家安全审查的阻碍，许多项目被迫搁浅或失败。深入了解美国外资并购国家安全审查制度的运作机制、审查标准和程序，有助于中国企业更好地应对审查挑战，提高投资成功率，保护自身合法权益。另一方面，随着外资大量涌入中国，如何有效防范外资并购可能带来的国家安全风险，成为中国面临的重要课题。美国在这方面的实践经验和制度设计，为中国完善外资并购国家安全审查制度提供了有益的借鉴。通过研究美国的制度，中国可以在结合自身国情的基础上，优化审查机制，明确审查标准，加强审查的透明度和公正性，更好地平衡吸引外资与维护国家安全的关系。在国际投资规则不断演变的背景下，研究美国外资并购国家安全审查制度，有助于中国更加深入地理解国际投资规则的发展趋势，积极参与国际投资规则的制定和改革。通过与美国等发达国家在这一领域的交流与合作，中国可以在国际投资舞台上更好地维护自身利益，推动建立更加公平、合理、透明的国际投资秩序。1.2研究方法与创新点本文在研究美国外资并购国家安全审查制度的过程中，综合运用了多种研究方法，力求全面、深入、准确地剖析这一复杂的制度体系，同时在研究视角和资料运用等方面展现出一定的创新之处。在研究方法上，本文首先运用文献研究法，广泛搜集国内外关于美国外资并购国家安全审查制度的相关文献资料，包括学术著作、期刊论文、政府报告、法律条文等。通过对这些文献的梳理和分析，系统地了解该制度的历史演变、理论基础、主要内容以及国内外学者的研究观点和成果。例如，深入研读《外国投资与国家安全法》（FINSA）、《外国投资风险审查现代化法案》（FIRRMA）等相关法律文本，以及美国财政部、外国投资委员会（CFIUS）发布的一系列报告和指南，为后续的研究奠定坚实的理论基础。同时，关注国内外学术期刊上发表的最新研究成果，跟踪该领域的研究动态，及时掌握学界对美国外资并购国家安全审查制度的最新解读和分析，确保研究内容的时效性和前沿性。案例分析法也是本文的重要研究方法之一。通过选取具有代表性的外资并购案例，如中海油竞购优尼科案、华为收购三叶系统公司案等，深入剖析美国外资并购国家安全审查制度在实际操作中的运行机制、审查标准和程序，以及对并购交易的影响。以中海油竞购优尼科案为例，详细分析了该案中CFIUS的审查过程、美国政府和议会的态度以及各种政治和经济因素的交织作用，从中揭示出美国外资并购国家安全审查制度背后的政治和经济考量。通过对这些具体案例的分析，将抽象的法律制度和理论转化为具体的实践场景，使读者能够更加直观地理解该制度的实际运作情况，同时也能够发现制度在实践中存在的问题和不足之处。比较研究法同样贯穿于本文的研究过程。将美国外资并购国家安全审查制度与其他国家和地区的相关制度进行比较，如欧盟、日本等。分析不同国家和地区在审查机构、审查标准、审查程序等方面的差异和共性，从中总结出可供借鉴的经验和启示。例如，欧盟在2019年出台了《欧盟外商直接投资审查条例》，建立了统一的外资安全审查框架，通过与美国制度的比较，可以发现欧盟在审查机制上更加注重成员国之间的合作与协调，而美国则更加强调联邦政府的主导作用。通过这种比较研究，不仅能够加深对美国制度的理解，还能够为中国完善外资并购国家安全审查制度提供多元化的参考，拓宽研究思路和视野。在创新点方面，本文在研究视角上具有一定的独特性。以往的研究大多侧重于从法律层面分析美国外资并购国家安全审查制度的具体内容和运作机制，而本文则尝试从政治、经济、外交等多维度对该制度进行综合分析。探讨政治因素如何影响审查决策，经济利益如何在审查过程中进行权衡，以及该制度在外交层面上对美国与其他国家的关系产生了怎样的影响。例如，分析美国政府在不同政治背景下对中国企业投资并购的审查态度变化，揭示其中的政治动机和战略考量；研究外资并购对美国相关产业的经济影响，以及这种影响如何在审查标准和决策中得到体现；探讨美国外资并购国家安全审查制度在国际投资规则制定和国际经济秩序调整中的作用和地位，以及对中美经贸关系、全球投资格局的影响。这种多维度的研究视角有助于更加全面、深入地理解美国外资并购国家安全审查制度的本质和内涵，为相关研究提供了新的思路和方法。在资料运用上，本文力求做到全面、新颖。除了广泛收集和运用公开的学术文献和政府资料外，还注重挖掘一些未被充分关注的资料来源，如行业报告、企业内部文件、新闻报道等。通过对这些资料的综合分析，获取更加丰富和详细的信息，为研究提供更加坚实的支撑。例如，在研究华为收购三叶系统公司案时，不仅参考了官方发布的审查报告和相关法律文件，还查阅了大量的新闻报道和行业分析文章，深入了解案件背后的技术背景、市场竞争态势以及美国政府的战略意图，从而更加全面地揭示了该案件所反映的美国外资并购国家安全审查制度的问题和挑战。同时，关注最新的政策动态和实践案例，及时将其纳入研究范围，使研究内容能够紧密跟踪美国外资并购国家安全审查制度的发展变化，为读者提供具有时效性和参考价值的研究成果。二、美国外资并购国家安全审查制度的历史演进2.1制度的起源与早期发展2.1.1萌芽阶段（一战-20世纪70年代）美国外资并购国家安全审查制度的起源可追溯至一战期间。1917年，美国颁布了《与敌国贸易法案》（TradingwiththeEnemyAct），该法案授权总统在国家处于战争和国际紧急状态时，有权采取措施阻止敌对国家并购本国企业。这一法案的出台主要是为了应对战争时期的特殊情况，防止敌国通过并购美国企业获取战略资源和关键技术，从而对美国国家安全构成威胁。在一战期间，德国在美国拥有大量投资，这些投资可能被德国用于支持其战争行动，《与敌国贸易法案》的实施有效地限制了德国在美国的投资活动，保障了美国的国家安全。这一法案也为美国后续建立外资并购国家安全审查制度奠定了基础，成为该制度发展的重要源头。20世纪70年代，随着经济全球化的发展，跨国投资活动日益频繁，美国开始关注外资对国家安全的影响。1974年，美国出台了《外国投资研究法案》（ForeignInvestmentStudyAct），授权商务部、财政部等部门对流入美国市场的外国直接投资进行调查。这一法案的出台标志着美国开始系统地研究外资对本国经济和国家安全的影响，为后续的政策制定提供了依据。1976年，美国颁布《国际投资调查法案》（InternationalInvestmentSurveyAct），规定外国投资者有主动申报义务，明确美国总统、财政部、商务部有权监测外国投资信息并向国会报告。这一法案进一步强化了美国政府对外国投资的监测和管理，为建立外资并购国家安全审查制度迈出了重要一步。通过要求外国投资者主动申报投资信息，美国政府能够及时掌握外资的动态，以便对可能影响国家安全的投资进行评估和审查。1977年，美国国会通过《国际紧急经济权力法案》（InternationalEmergencyEconomicPowersAct,IEEPA），授权美国总统在国家安全遭到威胁时，可以动用包括阻止投资和交易等方式来避免国家安全危险。该法案赋予了总统更大的权力，使其在面对国家安全威胁时能够迅速采取行动。在国际形势紧张或出现重大安全事件时，总统可以依据该法案阻止外国投资者对美国关键产业的并购，确保国家安全不受损害。这一法案的通过，进一步完善了美国在应对外资威胁国家安全方面的法律体系，为后续的外资并购国家安全审查制度的发展提供了重要的法律依据。2.1.2《埃克森—弗洛里奥修正案》的出台20世纪80年代，日本对美国的投资呈现出迅猛增长的态势。日本企业大量收购美国的房地产、制造业企业以及金融机构等，引起了美国社会的广泛关注和担忧。据统计，1980年日本在美国的资产为160亿美元，到1988年已飙升至1469.3亿美元，对美直接投资也从1980年的40多亿美元增长到1988年的284.78亿美元。日本企业在美投资的快速增长，使得美国感到自身经济和国家实力受到了威胁。特别是在一些关键产业领域，如汽车、电子等，日本企业的竞争优势逐渐显现，对美国本土企业造成了巨大的冲击。日本汽车企业在美国市场的份额不断扩大，使得美国汽车产业面临严峻的挑战，大量美国汽车工人失业，产业发展受到阻碍。1987年，日本富士通公司拟收购美国仙童半导体公司这一事件成为了美国外资并购国家安全审查制度发展的重要转折点。仙童半导体公司是美国半导体行业的先驱和重要企业，拥有先进的技术和关键的知识产权。如果富士通公司成功收购仙童半导体公司，日本将在半导体领域获得巨大的技术优势，这对美国的国家安全和产业竞争力构成了潜在威胁。这一收购计划引发了美国政府和社会各界的强烈反应，促使美国国会重新审视外资并购对国家安全的影响。在此背景下，1988年美国国会颁布了《埃克森—弗洛里奥修正案》（Exon-FlorioAmendment），作为《1950年国防生产法案》（DefenseProductionActof1950）的修正案，首次确立了针对在美外资并购进行国家安全审查的制度和审查流程，成为美国规制外资并购、保护国家安全的基本法。该法案赋予美国总统在有可信证据证明外资并购交易可能威胁国家安全时，有权采取任何适当措施，包括阻止并购行为。法案明确规定了审查的标准和程序，成立了专门的外国投资委员会（CFIUS）负责具体的审查工作。CFIUS由多个部门的代表组成，包括财政部、司法部、国土安全部、商务部、国防部等，各部门在审查过程中发挥不同的作用，共同评估外资并购交易对国家安全的影响。《埃克森—弗洛里奥修正案》的出台具有重要的意义。它标志着美国外资并购国家安全审查制度的正式确立，为美国政府对外资并购进行审查提供了明确的法律依据和操作流程。该修正案的实施，使得美国能够更加有效地保护本国的国家安全和关键产业利益。通过对可能威胁国家安全的外资并购交易进行审查和阻止，美国可以防止外国企业获取关键技术和战略资源，维护本国在全球经济和政治格局中的竞争力。该修正案也为后续美国外资并购国家安全审查制度的进一步完善和发展奠定了基础，后续的一系列法律修订和政策调整都是在这一修正案的基础上进行的。2.2制度的发展与完善2.2.1《伯德修正案》的调整1992年，美国国会通过了《伯德修正案》（ByrdAmendment），对《埃克森—弗洛里奥修正案》进行了重要调整和完善。在强制调查机制方面，《伯德修正案》规定，如果一项外资并购交易涉及外国政府控制的企业，且该交易可能影响美国国家安全，CFIUS必须对其进行调查。这一规定改变了以往CFIUS主要依赖自愿申报的审查模式，对于涉及外国政府背景的并购交易，无论是否主动申报，CFIUS都有权启动调查程序，大大加强了对这类潜在风险交易的审查力度。这一规定主要是针对当时一些国家政府通过国有企业进行海外投资并购，可能获取美国关键技术和战略资源的情况。通过强制调查，美国政府能够更及时地发现和防范此类交易对国家安全的威胁。在国会报告制度上，《伯德修正案》要求CFIUS在审查结束后，必须向国会提交详细的审查报告。报告内容包括审查过程、考虑的因素、做出决策的依据等，以便国会对CFIUS的审查工作进行监督和评估。国会可以根据报告内容，对CFIUS的工作提出意见和建议，甚至可以通过立法进一步完善外资并购国家安全审查制度。这一制度加强了国会对外资并购国家安全审查工作的参与和监督，提高了审查工作的透明度和民主性，使得审查决策更加科学合理。《伯德修正案》还对国家安全考虑因素进行了进一步明确和细化。除了《埃克森—弗洛里奥修正案》中提到的国防安全等因素外，该修正案将能源安全、关键基础设施安全等纳入国家安全的考量范围。随着全球经济的发展，能源和关键基础设施在国家经济和安全中的地位日益重要，将这些因素纳入审查范围，使美国外资并购国家安全审查制度能够更好地适应新的安全挑战。例如，在能源领域，外国企业对美国能源企业的并购可能影响美国的能源供应稳定性和价格控制权，通过将能源安全纳入审查因素，美国政府可以对这类并购交易进行严格审查，确保国家能源安全不受威胁。在CFIUS成员结构方面，《伯德修正案》增加了能源部、运输部等部门的代表。这些部门在能源、交通等关键领域具有专业知识和监管经验，它们的加入使CFIUS在审查过程中能够从更多角度对并购交易进行评估，提高审查的全面性和专业性。能源部的加入可以更好地评估外资并购对美国能源产业的影响，运输部的参与则有助于审查涉及交通基础设施领域的并购交易，确保这些关键领域的安全和稳定。在技术评估方面，《伯德修正案》规范了CFIUS对涉及技术转让的外资并购交易的评估标准和程序。要求CFIUS在评估技术转让对国家安全的影响时，必须综合考虑技术的敏感性、技术的应用领域、技术的可替代性等因素。对于涉及敏感技术的并购交易，CFIUS需要进行更加严格的审查，防止敏感技术外流对美国国家安全造成威胁。这一规范使得CFIUS在处理技术相关的外资并购交易时，有了更加明确的操作指南，提高了审查的准确性和公正性。2.2.2《外国投资与国家安全法案》的变革2007年，美国国会通过了《外国投资与国家安全法案》（ForeignInvestmentandNationalSecurityAct，FINSA），这是美国外资并购国家安全审查制度发展历程中的又一个重要里程碑。该法案将CFIUS的执法地位法律化，进一步明确了CFIUS在审查外资并购交易中的职责和权力，使其审查工作有了更坚实的法律基础。此前，CFIUS的权力和职责虽然在相关法案中有一定体现，但不够明确和稳定，FINSA的通过赋予了CFIUS明确的法律地位，使其能够更加有效地履行审查职责。FINSA拓宽了国家安全审查的范围。将涉及关键基础设施、关键技术、能源、金融等领域的外资并购交易纳入重点审查范围，并且对“关键基础设施”“关键技术”等概念进行了明确界定。关键基础设施包括能源生产和输送系统、通信网络、交通设施、金融系统等，这些领域对于国家的经济运行和安全至关重要，一旦受到外资控制，可能对国家安全产生重大影响。关键技术则涵盖了国防、信息技术、生物技术、航空航天等敏感领域的核心技术。通过明确这些概念和扩大审查范围，美国能够更全面地防范外资并购对国家安全的潜在威胁。在国家安全审查考虑因素方面，FINSA增多了考量因素。除了原有的国防安全、关键基础设施安全等因素外，还将外国投资者与美国政府的关系、外国投资者所在国家的安全记录、交易对美国在关键技术领域领先地位的影响等纳入考虑范围。这使得CFIUS在审查过程中能够从更广泛的角度评估外资并购交易对国家安全的影响。外国投资者与美国政府的关系可能影响其在美投资行为的稳定性和可靠性，外国投资者所在国家的安全记录可以反映其潜在的安全风险，交易对美国关键技术领域领先地位的影响则直接关系到美国的科技竞争力和国家安全。FINSA还明确了“控制”的概念，规定只要外国投资者能够对美国企业的重大决策、经营管理等方面产生实质性影响，就被视为取得了“控制”地位，从而可能触发国家安全审查。这一规定解决了以往在判断外资是否取得控制权时存在的模糊性问题，使得审查标准更加清晰明确，有助于CFIUS准确判断哪些交易需要进行审查，提高了审查工作的效率和准确性。2008年11月，美国财政部公布了《关于外国人兼并、收购和接管的条例》（RegulationsPertainingtoMergers,AcquisitionsandTakeoverbyForeignPersons），对外资并购国家安全审查的原则、范围、标准和程序等问题作了明确规定，进一步细化了FINSA的相关要求，使外资并购国家安全审查制度更加完备和具有操作性。该条例详细规定了CFIUS审查的具体流程，包括申报、初审、调查、总统决定等各个环节的时间限制、工作内容和参与部门，为CFIUS的审查工作提供了具体的操作指南，也为外国投资者提供了更明确的预期，减少了审查过程中的不确定性。2.3制度的现代化变革2.3.1《外国投资风险审查现代化法案》的背景随着全球经济一体化的深入发展，国际投资格局发生了深刻变化。新兴经济体在全球经济中的地位逐渐上升，对外投资规模不断扩大，投资领域也日益多元化。特别是中国、印度等国家的企业，在海外投资并购活动中表现活跃，成为全球投资市场的重要力量。这些新兴经济体企业的投资活动，对美国的产业结构和市场竞争格局产生了一定的冲击。中国企业在能源、制造业、信息技术等领域的对美投资，引起了美国政府和企业的高度关注。中国企业在能源领域的投资，可能影响美国的能源供应和价格稳定；在制造业和信息技术领域的投资，可能对美国本土企业的市场份额和技术优势构成挑战。与此同时，新兴技术的迅猛发展，如人工智能、大数据、量子计算、生物技术等，对国家安全的影响日益凸显。这些新兴技术不仅具有巨大的经济价值，还在军事、情报、公共安全等领域具有重要应用。人工智能技术在军事领域的应用，可以提升武器装备的智能化水平和作战效能；大数据技术在情报分析和公共安全领域的应用，可以帮助政府更好地掌握社会动态和防范安全威胁。然而，这些技术的快速发展也带来了新的安全风险。如果外国企业通过并购美国相关企业，获取这些关键技术，可能对美国的国家安全和战略利益造成严重威胁。外国企业利用并购获取美国的人工智能技术，可能用于军事目的，对美国的军事安全构成挑战；获取大数据技术，可能侵犯美国公民的隐私和国家的信息安全。在这样的背景下，美国原有的外资并购国家安全审查制度逐渐暴露出一些不足。原制度在审查范围、审查标准和审查程序等方面，难以适应新的投资格局和安全挑战。在审查范围上，原制度主要关注传统的关键基础设施和国防相关领域，对于新兴技术领域的审查相对薄弱。随着新兴技术的广泛应用，这些领域的安全风险日益增加，原有的审查范围已无法满足国家安全的需要。在审查标准上，原制度对于“国家安全”的定义较为模糊，缺乏明确的量化指标和评估体系，导致审查过程中存在较大的主观性和不确定性。这使得外国投资者难以准确判断投资项目是否会通过审查，增加了投资的风险和不确定性。在审查程序上，原制度的审查时间较长，效率较低，无法及时应对快速变化的投资市场和安全威胁。一些投资项目可能因为审查时间过长，错过最佳的投资时机，影响企业的发展和市场竞争力。美国国内政治环境的变化也对《外国投资风险审查现代化法案》（FIRRMA）的出台产生了重要影响。近年来，美国国内的保护主义和民粹主义情绪抬头，对外国投资的态度趋于保守。一些政治势力认为，外国投资，尤其是来自新兴经济体的投资，对美国的经济和国家安全构成了威胁，要求加强对外资并购的审查和限制。在这种政治氛围下，FIRRMA的出台得到了广泛的支持，成为美国政府加强外资监管、保护国家安全的重要举措。2.3.2FIRRMA的主要内容与影响2018年，美国颁布了《外国投资风险审查现代化法案》（FIRRMA），对美国外资并购国家安全审查制度进行了重大改革和完善。FIRRMA进一步扩大了CFIUS的审查权限，将更多类型的交易纳入审查范围。除了传统的外资并购导致外国投资者取得美国企业控制权的交易外，FIRRMA还将某些非控制性投资交易纳入审查范围，如外国投资者对美国关键技术企业的少数股权投资、对关键基础设施企业的投资等。对于外国投资者在涉及人工智能、生物技术、信息技术等关键技术领域的非控制性投资，如果可能对美国国家安全产生潜在影响，CFIUS也有权进行审查。这一规定大大拓宽了CFIUS的监管范围，加强了对美国关键产业和技术的保护。FIRRMA明确了关键领域的范围，包括关键基础设施、关键技术和敏感个人数据等。关键基础设施涵盖了能源、交通、通信、金融等多个领域，这些领域对于国家的经济运行和安全至关重要。关键技术则包括国防、信息技术、生物技术、航空航天等敏感领域的核心技术。敏感个人数据是指涉及美国公民个人隐私和国家安全的重要数据。对于涉及这些关键领域的外资并购交易，CFIUS将进行更加严格的审查。在能源领域，外国企业对美国能源企业的并购可能影响美国的能源供应稳定性和价格控制权，CFIUS将重点审查这类交易，确保国家能源安全不受威胁；在信息技术领域，涉及敏感技术和数据的并购交易可能导致美国关键信息的泄露和技术优势的丧失，CFIUS将加强对这类交易的监管。FIRRMA完善了审查程序，增加了申报程序的灵活性，将申报程序细分为自愿申报和强制申报。对于可能影响国家安全的特定交易，外国投资者必须进行强制申报；对于其他交易，投资者可以选择自愿申报。这一规定使得CFIUS能够更有针对性地对潜在风险交易进行审查，提高了审查效率。FIRRMA还延长了审查期限，初审期由原来的30天延长至45天，调查期由45天延长至75天。这为CFIUS提供了更充足的时间来评估交易对国家安全的影响，确保审查结果的准确性和可靠性。FIRRMA还特别关注中国投资，要求美国商务部定期向国会提交关于中国在美国投资的报告。这一规定反映了美国对中国投资的高度警惕和防范心理。在中美贸易摩擦和技术竞争日益激烈的背景下，FIRRMA的出台被认为在一定程度上是针对中国投资的。美国政府试图通过加强对中国投资的审查，限制中国企业获取美国的关键技术和战略资源，维护美国在全球科技和经济领域的领先地位。FIRRMA的出台对外国投资产生了多方面的影响。一方面，它增加了外国投资者在美投资的不确定性和风险。外国投资者在进行对美投资并购时，需要更加谨慎地评估潜在的审查风险，可能需要投入更多的时间和资源来应对审查程序。一些外国企业可能因为担心审查不通过而放弃投资计划，这在一定程度上抑制了外资对美国的流入。另一方面，FIRRMA也促使外国投资者更加注重投资项目的合规性和安全性。外国投资者在进行投资决策时，会更加关注投资项目是否涉及美国的关键领域，以及如何采取措施降低审查风险。这可能导致外国投资更加集中于一些非敏感领域，或者在投资方式上更加谨慎，如采取合资、合作等方式，以减少对美国企业的控制权。FIRRMA的实施对全球投资格局也产生了一定的影响。美国作为全球最大的经济体和主要的外资流入国，其外资政策的调整具有重要的示范效应。FIRRMA的出台引发了其他国家的关注和效仿，一些国家开始加强对外资并购的国家安全审查，导致全球投资环境的收紧和投资保护主义的抬头。这种趋势对全球经济一体化进程和国际投资秩序产生了深远的影响，使得国际投资规则面临着新的调整和变革。三、美国外资并购国家安全审查制度的核心机制3.1审查机构与职责分工3.1.1外国投资委员会（CFIUS）的构成外国投资委员会（CFIUS）作为美国外资并购国家安全审查制度的核心审查机构，在维护国家安全和监管外资并购活动中发挥着关键作用。CFIUS成立于1975年，依据福特总统签署的11858号行政令设立，其成员构成涵盖了多个与国家安全和经济利益密切相关的政府部门，旨在从不同角度全面评估外资并购交易对美国国家安全的潜在影响。CFIUS由16个联邦部门和机构的代表组成，成员部门包括财政部、司法部、国土安全部、商务部、国防部、国务院、能源部、贸易代表办公室、科技政策办公室、劳工部、国家情报总监办公室、管理和预算办公室、经济顾问委员会、国家安全委员会、国土安全委员会以及总统科技顾问委员会。财政部在CFIUS中占据主导地位，财政部长担任CFIUS主席，负责统筹协调审查工作。财政部在审查过程中主要负责评估外资并购交易对美国金融体系稳定性的影响，以及交易涉及的资金流向和财务状况。在一些涉及金融机构的外资并购案中，财政部会重点审查外国投资者的资金来源是否合法合规，是否可能对美国金融市场造成系统性风险。司法部在审查中主要关注外资并购交易是否符合美国的法律法规，包括反垄断法、反海外腐败法等。在评估过程中，司法部会审查并购交易是否可能导致市场垄断，影响市场竞争秩序，以及外国投资者是否存在违反美国法律的行为记录。如果发现并购交易存在垄断嫌疑或投资者有违法记录，司法部将提出相应的意见和建议，影响CFIUS的最终决策。国土安全部则着重评估外资并购交易对美国国土安全的影响，包括关键基础设施的安全、边境安全以及应急响应能力等方面。对于涉及能源、交通、通信等关键基础设施领域的外资并购，国土安全部会从设施的物理安全、网络安全以及运营安全等多个角度进行审查，确保这些关键设施在并购后不会对国土安全构成威胁。商务部在审查中主要负责分析外资并购交易对美国产业竞争力和经济发展的影响。商务部会评估并购交易是否有助于美国产业的升级和创新，是否能够促进就业和经济增长，以及是否会导致美国产业空心化或关键产业被外国控制。在一些涉及制造业的外资并购案中，商务部会关注并购交易对美国制造业就业岗位的影响，以及对相关产业链的带动作用。国防部在CFIUS审查中主要从国防安全角度出发，评估外资并购交易对美国军事能力、国防工业基础以及军事供应链的影响。国防部会审查并购交易是否会导致敏感军事技术、关键国防生产能力或军事供应链环节被外国控制，从而影响美国的国防安全。对于涉及军工企业或军事技术的外资并购，国防部的审查尤为严格，会综合考虑技术敏感性、军事战略需求以及国际地缘政治等因素。国务院在审查过程中主要从外交政策和国际关系角度提供意见。国务院会评估外资并购交易对美国与其他国家关系的影响，以及是否符合美国的外交战略和国际义务。在一些涉及敏感国家或地区的外资并购案中，国务院会考虑并购交易可能引发的外交反应，以及对美国在国际事务中的地位和形象的影响。能源部在CFIUS中负责评估外资并购交易对美国能源安全的影响。能源部会审查并购交易是否会影响美国能源的供应稳定性、价格控制权以及能源产业的发展战略。对于涉及石油、天然气、电力等能源领域的外资并购，能源部会重点关注外国投资者的能源战略和政策，以及并购交易对美国能源市场的影响。贸易代表办公室主要负责评估外资并购交易对美国贸易政策和国际贸易关系的影响。贸易代表办公室会审查并购交易是否会导致贸易失衡、贸易壁垒增加或违反国际贸易规则，以及对美国在全球贸易体系中的地位和利益的影响。在一些涉及国际贸易敏感领域的外资并购案中，贸易代表办公室会与其他国家的贸易主管部门进行沟通和协调，确保并购交易不会引发贸易争端。科技政策办公室在审查中主要关注外资并购交易对美国科技创新能力和科技产业发展的影响。科技政策办公室会评估并购交易是否会导致美国关键技术外流、科技创新人才流失或科技产业竞争力下降，以及对美国在全球科技领域领先地位的影响。对于涉及人工智能、生物技术、信息技术等新兴技术领域的外资并购，科技政策办公室会从技术创新、知识产权保护以及国际科技竞争等角度进行审查。劳工部在CFIUS审查中主要负责评估外资并购交易对美国国内就业的影响，包括就业岗位的增减、就业质量的变化以及劳动权益的保护等方面。劳工部会审查并购交易是否会导致大量美国工人失业，是否会改善或恶化美国工人的劳动条件和福利待遇，以及外国投资者是否会遵守美国的劳动法律法规。国家情报总监办公室在审查过程中主要负责提供情报支持和分析，帮助CFIUS了解外国投资者的背景、意图以及可能存在的安全风险。国家情报总监办公室会利用其情报资源和分析能力，对外国投资者的政治背景、军事关联、情报活动等进行深入调查和评估，为CFIUS的审查决策提供重要依据。管理和预算办公室在CFIUS中主要负责评估外资并购交易对美国政府财政预算和资源分配的影响。管理和预算办公室会审查并购交易是否会导致政府财政支出增加、税收收入减少或资源配置不合理，以及对美国宏观经济政策和财政可持续性的影响。经济顾问委员会在审查中主要从宏观经济角度提供分析和建议，评估外资并购交易对美国经济增长、通货膨胀、利率水平等宏观经济指标的影响。经济顾问委员会会利用经济模型和数据分析，预测并购交易对美国经济的短期和长期影响，为CFIUS的决策提供经济理论和数据支持。国家安全委员会和国土安全委员会在CFIUS审查中主要从国家安全战略和政策层面进行指导和协调。这两个委员会会参与制定和实施国家安全战略，协调各部门在国家安全事务中的行动，确保CFIUS的审查工作与美国的国家安全战略和政策保持一致。总统科技顾问委员会在审查过程中主要为CFIUS提供科技领域的专业建议和咨询，评估外资并购交易对美国科技发展战略和国家安全的影响。总统科技顾问委员会由科技领域的专家组成，他们会从科技发展趋势、科技创新需求以及科技安全风险等角度，对涉及科技领域的外资并购交易进行深入分析和评估，为CFIUS的决策提供专业的科技意见。CFIUS成员部门的多元化构成，使其能够从多个维度全面评估外资并购交易对美国国家安全的影响。各部门在审查过程中相互协作、相互制约，共同确保审查结果的科学性和公正性。在审查一起涉及能源和信息技术领域的外资并购案时，能源部会从能源安全角度评估并购交易对美国能源供应和价格的影响，科技政策办公室会从科技创新角度评估交易对美国信息技术产业竞争力的影响，国防部会从国防安全角度评估交易对军事技术和军事供应链的影响，其他部门也会根据各自职责提供相应的意见和建议。通过各部门的协同工作，CFIUS能够综合考虑各种因素，做出更加准确和合理的审查决策。3.1.2其他相关机构的协同作用除了CFIUS这一核心审查机构外，美国还有其他一些相关机构在特定领域或针对特定国家投资审查中与CFIUS发挥协同作用，共同维护美国的国家安全和经济利益。美中经济安全评估委员会（USCC）是一个具有重要影响力的机构。该委员会成立于2000年，其主要职责是就美中经济关系对美国国家安全的影响进行评估和分析，并向国会提交年度报告和政策建议。在涉及中国对美投资的审查中，USCC发挥着独特的作用。USCC会密切关注中国企业对美投资的动态，分析投资项目的性质、规模和行业分布，评估投资可能对美国国家安全、经济安全和产业竞争力带来的影响。在华为、中兴等中国通信企业对美投资和业务拓展过程中，USCC多次发布报告，渲染所谓的“安全威胁”，对美国政府的决策产生了一定影响，促使美国政府加强对中国通信企业的审查和限制。国会在整个外资并购国家安全审查过程中也发挥着重要的监督和立法作用。国会有权对CFIUS的审查工作进行监督，要求CFIUS提交审查报告，并对报告内容进行审议和质询。国会可以通过立法来调整和完善外资并购国家安全审查制度，扩大或缩小审查范围，明确审查标准和程序，以及赋予CFIUS更多的权力或限制。2007年的《外国投资与国家安全法案》（FINSA）和2018年的《外国投资风险审查现代化法案》（FIRRMA）都是国会立法的重要成果，这些法案对CFIUS的审查权限、审查程序和审查标准等方面进行了重大调整和完善，加强了美国对外资并购的国家安全审查力度。在一些备受关注的外资并购案中，国会议员会发表意见，对审查过程和结果施加影响。在中海油竞购优尼科案中，众多国会议员提出反对意见，认为该并购交易可能威胁美国的能源安全和国家安全，对CFIUS的审查决策产生了重要影响，最终导致中海油竞购失败。美国证券交易委员会（SEC）在涉及上市公司的外资并购交易审查中与CFIUS协同工作。SEC主要负责监管证券市场和上市公司的信息披露、合规运营等方面。在涉及上市公司的外资并购交易中，SEC会审查并购交易是否符合证券法律法规，上市公司是否按照规定进行了充分的信息披露，以及并购交易是否会对证券市场的稳定和投资者利益产生影响。SEC的审查结果和意见会为CFIUS提供重要参考，帮助CFIUS从证券市场和投资者保护的角度评估外资并购交易对美国经济和国家安全的影响。美国联邦通信委员会（FCC）在涉及通信领域的外资并购交易中发挥着关键作用。FCC负责监管美国的通信行业，包括电信、广播、卫星通信等领域。在通信领域的外资并购交易审查中，FCC会评估并购交易是否会影响美国的通信安全、网络安全和通信市场的竞争秩序。FCC会审查外国投资者是否具备运营通信业务的资质和能力，是否会对美国的通信基础设施和通信网络构成安全威胁，以及并购交易是否会导致通信市场的垄断或不公平竞争。FCC的审查意见和决策会与CFIUS的审查结果相互配合，共同确保通信领域的外资并购交易不会对美国的国家安全和通信行业发展造成不利影响。美国能源部在涉及能源领域的外资并购交易中，除了作为CFIUS成员参与审查外，还会从能源政策和能源安全的角度进行独立审查。能源部会评估并购交易是否符合美国的能源战略和能源政策，是否会影响美国的能源供应稳定性、能源价格和能源产业的发展。对于涉及石油、天然气、电力等关键能源领域的外资并购，能源部会重点审查外国投资者的能源开发和运营能力、能源储备和供应情况，以及并购交易对美国能源市场的影响。能源部的审查结果和建议会为CFIUS的决策提供重要支持，保障美国的能源安全和能源产业的健康发展。这些相关机构与CFIUS在不同层面和领域相互配合、协同工作，形成了一个多层次、多维度的外资并购国家安全审查体系。通过各机构之间的信息共享、协调行动和相互监督，美国能够更加全面、有效地审查外资并购交易，及时发现和防范潜在的国家安全风险，保护美国的国家利益和经济安全。3.2审查对象与范围界定3.2.1审查对象的认定标准美国外资并购国家安全审查制度的审查对象主要涉及外国投资者和相关投资交易。在认定外国投资者时，采用了国籍标准和控制标准相结合的方式。对于自然人投资者，通常以国籍作为判断其是否为外国投资者的首要标准。如果自然人拥有外国国籍，那么其在美国的投资并购行为就可能被纳入审查范围。一位中国国籍的自然人在美国投资并购一家企业，该投资行为就有可能触发美国外资并购国家安全审查制度的审查程序。对于经济实体，美国主要采用控制标准来认定其是否为外国投资者。根据美国相关法律规定，“控制”是指直接或间接拥有指导或决定一个企业的管理和政策的权力，无论这种权力是通过所有权、合同还是其他方式实现。如果外国实体能够对美国企业的重大决策、经营管理等方面产生实质性影响，就被视为取得了“控制”地位，从而可能触发国家安全审查。外国企业通过收购美国企业的多数股权，获得了对该企业董事会的控制权，能够决定企业的战略方向、重大投资决策等，这种情况下，该外国企业的投资并购行为就会被认定为需要进行国家安全审查的对象。在实际操作中，CFIUS会综合考虑多种因素来判断外国实体是否对美国企业取得了控制地位。这些因素包括股权比例、投票权、董事会席位、关键管理人员的任命权等。如果外国实体持有美国企业超过50%的股权，通常会被认为取得了控制权；但在一些情况下，即使股权比例低于50%，如果外国实体通过特殊的股权结构安排、投票权协议或其他方式，能够对企业的重大决策施加决定性影响，也可能被认定为取得了控制地位。外国实体虽然只持有美国企业30%的股权，但通过与其他股东签订投票权委托协议，获得了额外的投票权，使其能够在企业重大决策中发挥关键作用，这种情况下，CFIUS也会将其视为取得了控制地位，对该投资并购交易进行审查。美国还会关注外国投资者是否受到外国政府的控制或影响。如果外国投资者是由外国政府直接或间接控制，或者与外国政府存在密切的关联关系，其投资并购行为往往会受到更加严格的审查。外国国有企业在美投资并购，由于其背后的政府背景，可能涉及国家战略利益和政治因素，CFIUS会对这类投资进行深入审查，评估其对美国国家安全的潜在影响。在华为、中兴等中国通信企业对美投资和业务拓展过程中，美国政府就以这些企业与中国政府存在所谓的“关联关系”为由，对其进行了严格的审查和限制，甚至出台相关政策禁止美国政府机构采购这些企业的产品和服务，试图将其排除在美国市场之外。3.2.2审查范围的具体领域美国外资并购国家安全审查的范围涵盖了多个关键领域，随着国际形势和技术发展的变化，审查范围呈现出不断扩大的趋势。军工领域一直是美国外资并购国家安全审查的重点领域之一。军工企业涉及到国防安全和军事技术，对于维护美国的军事优势和国家安全至关重要。美国对外国投资者并购军工企业设置了严格的审查标准和程序，以防止敏感军事技术和关键国防生产能力外流。外国投资者若想并购美国的军工企业，必须通过CFIUS的严格审查，包括对投资者背景、技术安全、军事战略等多方面的评估。在2015年，英国BAE系统公司试图收购美国联合防务公司时，就受到了CFIUS的严格审查，因为该交易涉及军工领域，可能影响美国的国防安全和军事技术优势。关键技术领域也是审查的重点。随着科技的快速发展，关键技术在国家竞争力和国家安全中的地位日益凸显。美国将信息技术、生物技术、人工智能、航空航天等领域的关键技术视为国家核心资产，对涉及这些技术的外资并购交易进行严格审查。在信息技术领域，涉及芯片制造、软件开发、网络安全等关键技术的外资并购，可能导致美国的技术优势丧失和信息安全受到威胁，CFIUS会对这类交易进行全面评估。2017年，中国福建宏芯投资基金拟收购德国爱思强公司在美国的子公司，该子公司主要从事半导体生产设备的研发和制造，涉及关键技术。美国政府以国家安全为由，对该收购案进行了干预，最终导致收购失败。这一案例表明，美国对于关键技术领域的外资并购审查极为严格，不惜采取政治手段来阻止可能威胁其技术优势的交易。关键基础设施领域同样受到高度关注。能源、交通、通信、金融等基础设施是国家经济运行和社会稳定的重要支撑，一旦受到外资控制，可能对美国的国家安全和经济安全产生重大影响。在能源领域，外国企业对美国能源企业的并购可能影响美国的能源供应稳定性和价格控制权，CFIUS会重点审查这类交易。在通信领域，涉及通信网络建设、运营和关键通信技术的外资并购，可能影响美国的通信安全和网络安全，CFIUS会进行严格审查。2012年，中国三一重工旗下的罗尔斯公司收购美国俄勒冈州四个风电场项目，该项目涉及能源基础设施领域。美国政府以该项目靠近美国海军军事基地，可能威胁国家安全为由，对该收购案进行了审查，并最终阻止了该交易。这一案例充分体现了美国对关键基础设施领域外资并购的严格管控。随着国际形势的变化和新兴技术的发展，美国外资并购国家安全审查的范围还在不断扩大。近年来，美国将敏感个人数据领域纳入审查范围。随着数字化时代的到来，个人数据的价值日益凸显，涉及敏感个人数据的外资并购可能导致美国公民个人隐私泄露和国家信息安全受到威胁。美国加强了对涉及医疗、金融、互联网等领域个人数据的外资并购交易的审查，要求外国投资者在进行相关并购时，必须采取严格的数据保护措施，确保美国公民个人数据的安全。美国还对一些新兴技术领域，如量子计算、生物技术等，加强了审查力度，以防止外国投资者通过并购获取这些领域的关键技术和创新成果，维护美国在全球科技竞争中的领先地位。3.3审查标准与考量因素3.3.1国家安全的宽泛定义美国法律并未对“国家安全”给出一个明确且具体的定义，这一做法有着多方面的原因。从历史发展角度看，美国国家安全的内涵和外延是随着时代的变迁而不断演变的。在不同的历史时期，国家安全所面临的威胁和挑战各不相同，难以用一个固定的定义来涵盖所有情况。在冷战时期，国家安全主要侧重于军事安全和意识形态对抗，而随着经济全球化和信息技术的发展，经济安全、信息安全等非传统安全领域的重要性日益凸显，国家安全的范畴也相应地不断扩大。如果对国家安全进行明确的法律定义，可能会限制其适应性和灵活性，无法及时应对新出现的安全威胁。从政策制定角度考虑，模糊的国家安全定义赋予了政府更大的自由裁量权。在对外资并购进行审查时，政府可以根据具体情况和国家利益的需要，灵活地判断一项交易是否对国家安全构成威胁。这使得政府在面对复杂多变的国际投资环境时，能够更加有效地保护国家利益。在涉及新兴技术领域的外资并购时，由于这些技术的潜在影响和风险难以准确预测，模糊的国家安全定义可以让政府有足够的空间来评估和应对可能出现的安全问题。政府可以根据技术的敏感性、外国投资者的背景以及国际政治形势等因素，综合判断并购交易是否会对国家安全造成威胁，从而采取相应的审查措施。从政治角度来看，模糊的国家安全定义也有利于政府在不同政治势力和利益集团之间进行平衡。在审查外资并购交易时，政府需要考虑到国内各方面的利益诉求，包括产业界、工会、国会等。不同的利益集团对于国家安全的理解和关注点可能存在差异，模糊的定义可以使政府在制定审查政策和决策时，更好地兼顾各方利益，避免因明确的定义而引发的政治争议和利益冲突。在一些涉及关键产业的外资并购案中，产业界可能希望通过并购获得资金和技术支持，促进产业发展；而工会则可能担心并购会导致就业岗位流失，损害工人利益。政府可以利用模糊的国家安全定义，在审查过程中综合考虑各方意见，寻求一个平衡各方利益的解决方案。这种宽泛的国家安全定义带来了多方面的影响。一方面，它使得美国外资并购国家安全审查制度具有较强的灵活性和适应性，能够及时应对不断变化的安全威胁和国际投资环境。在面对新兴技术领域的外资并购时，政府可以根据技术的特点和潜在风险，灵活地将其纳入国家安全审查的范围，保护国家的关键技术和产业安全。在人工智能、大数据等新兴技术领域，由于技术的快速发展和应用，其对国家安全的影响日益凸显。美国政府可以利用宽泛的国家安全定义，对涉及这些技术的外资并购交易进行严格审查，防止外国投资者获取关键技术，维护国家的科技竞争力和安全利益。另一方面，宽泛的国家安全定义也导致了审查标准的不确定性和主观性。由于缺乏明确的定义和量化指标，CFIUS在审查过程中可能会受到政治因素、利益集团的影响，使得审查结果缺乏客观性和公正性。在一些涉及中国企业的外资并购案中，美国政府往往以模糊的国家安全概念为借口，对中国企业进行无端审查和限制，将政治因素过度介入审查过程，损害了中国企业的合法权益。这种不确定性和主观性也增加了外国投资者的投资风险和不确定性，使得他们在进行对美投资并购时，难以准确判断投资项目是否会通过审查，从而影响了美国的投资环境和外资流入。3.3.2多维度的审查考量因素美国外资并购国家安全审查在考量因素上呈现出多维度的特点，涵盖了技术、经济、政治和地缘政治等多个方面。在技术维度，关键技术的保护是审查的重要考量因素。随着科技的飞速发展，关键技术已成为国家竞争力和国家安全的核心要素。美国高度重视对国防、信息技术、生物技术、航空航天等领域关键技术的保护，防止这些技术通过外资并购流向国外，威胁到美国的技术领先地位和国家安全。在信息技术领域，涉及芯片制造、软件开发、网络安全等关键技术的外资并购，可能导致美国的技术优势丧失和信息安全受到威胁，CFIUS会对这类交易进行严格审查。在2017年，中国福建宏芯投资基金拟收购德国爱思强公司在美国的子公司，该子公司主要从事半导体生产设备的研发和制造，涉及关键技术。美国政府以国家安全为由，对该收购案进行了干预，最终导致收购失败。这一案例充分体现了美国在技术维度上对关键技术保护的重视。经济维度也是审查的重要考量方面。美国会评估外资并购交易对本国产业竞争力和经济发展的影响。并购交易是否有助于美国产业的升级和创新，是否能够促进就业和经济增长，以及是否会导致美国产业空心化或关键产业被外国控制，都是审查过程中需要考虑的经济因素。在一些涉及制造业的外资并购案中，美国会关注并购交易对美国制造业就业岗位的影响，以及对相关产业链的带动作用。如果外资并购可能导致大量美国工人失业，或者对美国关键产业的供应链稳定性造成威胁，CFIUS可能会对该交易进行严格审查，甚至阻止交易的进行。在政治维度，外国投资者与美国政府的关系以及外国投资者所在国家的政治稳定性和安全记录是重要的考量因素。如果外国投资者与美国政府存在敌对关系，或者其所在国家存在政治不稳定、恐怖主义威胁等安全问题，其投资并购行为往往会受到更加严格的审查。美国会特别关注来自某些被认为存在安全风险国家的投资，对这些国家的投资者在美投资并购进行深入调查和评估。在中东地区一些国家的投资者对美投资时，由于该地区存在政治动荡和恐怖主义威胁等问题，美国政府会对这些投资进行严格审查，以确保投资不会对美国的国家安全和政治稳定造成负面影响。地缘政治维度同样不可忽视。美国会从地缘政治的角度评估外资并购交易对其全球战略布局和国家利益的影响。在一些涉及关键地区或战略资源的外资并购案中，美国会考虑并购交易是否会改变地区的地缘政治格局，是否会影响美国在该地区的影响力和战略利益。在能源领域，外国企业对美国在中东地区的能源资产进行并购时，美国会从地缘政治的角度出发，评估并购交易对美国在中东地区的能源战略和地缘政治利益的影响。如果并购交易可能导致美国在中东地区的能源供应受到威胁，或者影响美国在该地区的政治影响力，美国政府可能会对该交易进行干预和审查。这些多维度的审查考量因素相互交织，共同影响着美国外资并购国家安全审查的决策。在实际审查过程中，CFIUS会综合考虑各个维度的因素，对每一项外资并购交易进行全面、深入的评估，以确保国家安全和国家利益不受损害。在审查一起涉及中国企业对美国一家高科技企业的并购案时，CFIUS会从技术维度评估并购交易是否会导致关键技术外流，影响美国的技术领先地位；从经济维度评估并购交易对美国相关产业的竞争力和就业的影响；从政治维度评估中国企业与美国政府的关系以及中国的政治稳定性；从地缘政治维度评估并购交易对中美关系以及全球地缘政治格局的影响。通过综合考虑这些因素，CFIUS最终做出是否批准并购交易的决策。3.4审查流程与程序规范3.4.1申报与受理阶段美国外资并购国家安全审查的申报阶段分为自愿申报和强制性申报两种制度。自愿申报是指外国投资者在进行可能影响美国国家安全的外资并购交易时，可以自主决定是否向CFIUS提交申报。这种申报方式体现了一定的灵活性，给予了外国投资者根据自身对交易风险评估进行决策的权利。一些外国投资者认为其并购交易不会对美国国家安全产生实质性影响，或者希望加快交易进程，可能会选择不进行自愿申报。自愿申报也有助于外国投资者主动展示其交易的合规性和对美国国家安全的无威胁性，从而减少后续审查的不确定性。如果外国投资者在自愿申报过程中能够充分说明交易的性质、目的和潜在影响，CFIUS可能会对其进行更快速的审查，甚至在初审阶段就批准交易。强制性申报则是指在特定情况下，外国投资者必须向CFIUS提交申报。根据2018年《外国投资风险审查现代化法案》（FIRRMA）的规定，涉及关键技术、关键基础设施或敏感个人数据的某些交易，以及由外国政府控制的投资者进行的交易，必须进行强制性申报。对于外国政府控制的企业收购美国关键技术企业的交易，无论交易金额大小，都必须依法进行强制性申报。这一规定旨在确保CFIUS能够及时掌握和审查那些可能对美国国家安全构成重大威胁的交易，防止潜在风险的发生。在申报前，外国投资者可以与CFIUS进行非正式磋商。非正式磋商是申报前的一个重要环节，其流程通常是外国投资者主动与CFIUS联系，表达其对拟进行的并购交易的疑虑，并寻求CFIUS的初步意见。CFIUS会根据投资者提供的信息，对交易可能涉及的国家安全风险进行初步评估，并向投资者提供一些指导和建议。在磋商过程中，CFIUS可能会要求投资者提供更多关于交易的详细信息，包括交易的背景、目的、投资者的背景和财务状况等。非正式磋商具有多方面的重要作用。它可以帮助外国投资者更好地了解CFIUS的审查重点和关注点，提前做好应对准备。通过与CFIUS的沟通，投资者可以了解到哪些因素可能会被视为对国家安全的威胁，从而在申报材料中更有针对性地进行说明和解释。非正式磋商可以减少审查过程中的不确定性。如果投资者在非正式磋商中得到CFIUS的初步认可，那么在正式申报后，交易通过审查的可能性会相应增加。非正式磋商也为CFIUS提供了一个提前了解交易情况的机会，有助于其在后续审查中更高效地开展工作，提高审查效率。3.4.2初审与调查阶段初审阶段是美国外资并购国家安全审查的重要环节，CFIUS在这一阶段承担着多项关键工作。CFIUS会对申报材料进行全面审查，重点评估交易是否可能对美国国家安全构成威胁。在审查过程中，CFIUS会综合考虑多个因素，包括外国投资者的背景、投资目的、被收购企业的业务性质和所涉及的技术、资产等。对于外国投资者的背景，CFIUS会调查其是否与外国政府存在关联关系，是否有从事危害美国国家安全活动的历史记录；对于投资目的，会分析其是否旨在获取美国的关键技术、战略资源或对美国关键产业进行控制；对于被收购企业，会评估其业务是否涉及关键基础设施、关键技术领域，以及企业所拥有的技术和资产的敏感性。CFIUS还会对交易的潜在风险进行深入分析。这包括评估交易是否可能导致美国关键技术的外流，影响美国在科技领域的领先地位；是否可能对美国关键基础设施的安全和稳定运行造成威胁，如能源供应、通信网络、交通系统等；是否可能影响美国的国防安全，如涉及军工企业或军事技术的交易。CFIUS会利用其专业知识和情报资源，对这些潜在风险进行全面、细致的分析，为后续的审查决策提供依据。初审期限一般为45天，在这一期限内，CFIUS必须完成对申报材料的审查和风险评估，并做出是否进入调查阶段的决定。如果CFIUS认为交易不存在明显的国家安全风险，会在初审阶段批准交易，交易可以继续进行。但如果CFIUS发现交易存在潜在的国家安全风险，或者对某些关键问题存在疑虑，会决定进入调查阶段，对交易进行更深入的调查。调查阶段是对初审阶段发现的问题进行进一步深入探究的过程。CFIUS会采取多种调查方法，包括向交易各方询问、要求提供更多详细信息、进行实地调查、咨询专家意见等。CFIUS可能会要求外国投资者提供关于其公司治理结构、技术研发情况、未来发展战略等方面的详细信息，以全面了解投资者的情况和投资意图；会对被收购企业的生产设施、研发中心等进行实地调查，评估其技术水平和安全状况；还会咨询相关领域的专家，如技术专家、安全专家等，获取专业意见，辅助调查工作。调查期限一般为75天，在这一期限内，CFIUS会对交易进行全面、深入的调查，收集充分的证据，以确定交易是否真正对美国国家安全构成威胁。CFIUS会根据调查结果，提出相应的建议和措施。如果CFIUS认为交易对国家安全的威胁可以通过采取一些缓解措施得到解决，如要求外国投资者剥离某些敏感资产、限制技术转让范围、加强对被收购企业的监管等，会与交易各方进行协商，制定并实施相应的缓解协议。如果CFIUS认为交易对国家安全的威胁无法通过缓解措施消除，会建议总统采取措施阻止交易的进行。3.4.3决策与执行阶段在经过初审和调查阶段后，美国外资并购国家安全审查进入决策与执行阶段，总统在这一阶段拥有最终决策权。如果CFIUS在审查过程中认为交易不存在国家安全风险，或者通过采取缓解措施可以消除风险，CFIUS会批准交易，交易可以按照正常程序进行。但如果CFIUS认为交易对国家安全构成严重威胁，且无法通过缓解措施解决，会将相关情况上报总统，由总统做出最终决策。总统可以根据CFIUS的建议，决定阻止交易的进行，或者采取其他他认为必要的措施来保护国家安全。在中海油竞购优尼科案中，虽然CFIUS在审查过程中对该交易进行了深入调查，但由于美国国内政治因素的影响以及部分国会议员的强烈反对，最终总统基于多方面的考虑，决定对该交易进行干预，导致中海油竞购失败。审查决定的执行机制是确保审查结果得到有效落实的关键。如果交易被批准，CFIUS会对交易的执行情况进行监督，确保交易各方遵守审查过程中提出的条件和要求。如果交易方违反相关规定，CFIUS有权采取措施进行纠正，包括要求交易方停止违规行为、采取补救措施等，甚至可以撤销已批准的交易。如果交易被阻止，相关交易方必须停止交易活动，不得继续推进并购计划。任何违反审查决定的行为都将面临法律制裁，包括罚款、禁令、刑事处罚等，以维护审查决定的权威性和严肃性。后续监督措施也是美国外资并购国家安全审查制度的重要组成部分。CFIUS会对已完成的交易进行持续跟踪和监督，以确保交易在实施过程中不会出现新的国家安全风险。CFIUS会定期要求交易方提交报告，汇报交易的进展情况、企业的运营状况以及是否遵守审查决定中的相关规定。CFIUS还会对被收购企业的关键技术、基础设施等进行定期检查，评估其安全状况是否发生变化。如果在后续监督过程中发现交易存在新的国家安全风险，CFIUS有权重新启动审查程序，对交易进行再次评估，并采取相应的措施进行处理。通过严格的决策与执行机制以及完善的后续监督措施，美国外资并购国家安全审查制度能够有效地保护国家安全，确保外资并购交易在符合国家安全利益的前提下进行。四、美国外资并购国家安全审查制度的案例分析4.1中海油并购优尼科案4.1.1案件背景与并购过程中海油并购优尼科案发生于2005年，在当时的国际能源市场背景下，这起并购案备受瞩目。21世纪初，全球能源需求持续增长，能源资源的竞争日益激烈。中国作为能源消费大国，对海外能源资源的需求不断增加，以保障国家能源安全和经济的可持续发展。中海油作为中国三大国家石油公司之一，成立于1982年，经过多年的发展，已具备较强的实力和国际竞争力，积极寻求海外并购机会，以获取更多的油气资源，拓展国际市场。优尼科公司（UnocalCorporation）成立于1890年，是一家具有一百余年历史的老牌石油企业，在美国石油天然气巨头中按储量计算排位第九，按营业收入计算是美国第七大石油企业。然而，由于经营不善等原因，优尼科出现连年亏损，并申请破产，挂牌出售。其已探明石油及天然气储量中约70%位于亚洲和里海地区，60%的储量为天然气，绝大部分位于亚洲，且在印度尼西亚、泰国、孟加拉国等地都有石油和天然气开采资产和项目，还向泰国提供天然气进行发电，并在印度尼西亚、菲律宾以及泰国拥有热电厂。这些优质的油气资产，尤其是其在亚洲地区的资源布局，与中海油的发展战略高度契合，靠近中国市场，便于资源的运输和利用，因此成为中海油的并购目标。并购过程充满波折。2005年1月，有媒体报道中海油正考虑对美国同业对手优尼科公司发出逾130亿美元的收购要约，这一消息引发了市场的广泛关注，优尼科公司当日股价飙涨7.7%。3月，中海油开始与优尼科公司高层进行接触，并初步达成购售意向。但美国雪佛龙公司半路杀出，于4月4日提出以164亿美元的现金和股票并购优尼科公司。由于当时没有其他竞争对手，雪佛龙很快与优尼科达成了约束性收购协议。6月10日，美国联邦贸易委员会批准了雪佛龙并购优尼科的协议，但雪佛龙公司的收购在完成交割之前，还需通过反垄断法的审查和美国证券交易委员会的审查。面对雪佛龙的竞争，中海油并未放弃。6月23日，中海油宣布以每股67美元的价格、全现金方式并购优尼科，此要约价相当于优尼科公司股本总价值约185亿美元，超过雪佛龙的报价。这一全现金收购方案对优尼科股东具有很大的吸引力，优尼科随后宣布，愿意随时与中海油就并购之事展开谈判。中海油提出的收购方案不仅价格更具竞争力，还承诺收购后优尼科高管层基本留下，这对优尼科管理层来说吃了一颗定心丸。由于中海油大部分股票不能全流通，所以收购全部拿现金，对于优尼科股东而言，现金交易更为直接和安全，能迅速实现资产的变现和增值。4.1.2CFIUS的审查过程与结果中海油宣布并购优尼科后，美国政府以国家安全为由介入审查，CFIUS的审查过程成为决定并购成败的关键环节。6月30日，美国众议院通过一项不具约束力的决议，敦促布什政府立即对中海油收购优尼科公司的行为展开彻底审查。7月2日，中海油向美国外国投资委员会（CFIUS）提交通知书，以便于其展开对中海油并购优尼科公司提议的审查。CFIUS在审查过程中，重点关注了多个方面的问题。能源安全是审查的核心关注点之一，美国作为能源消费大国，对本国能源资源的控制权和供应稳定性极为重视。优尼科作为美国的石油企业，拥有一定规模的油气资源，中海油的并购可能会影响美国国内的能源供应格局，引发了美国政府对能源安全的担忧。美国政府担心，若中海油成功收购优尼科，优尼科的油气资源可能会优先供应中国，从而影响美国的能源安全。技术因素也是CFIUS审查的重点。石油行业涉及众多先进技术，如勘探、开采、炼化等技术，这些技术对于国家的能源产业发展和国家安全具有重要意义。CFIUS担心，中海油收购优尼科后，可能会获取美国的先进石油技术，并将其带回中国，从而增强中国在能源技术领域的竞争力，对美国的技术领先地位构成威胁。政治因素在审查过程中也起到了重要作用。当时中美关系处于复杂的发展阶段，美国国内部分政治势力对中国持有偏见和疑虑，将中国的海外投资视为对美国国家安全的威胁。一些国会议员出于政治目的，以“国家安全”“国有公司”“国家补贴”等为由，对中海油的并购案进行阻挠。52位众议员联名致信总统布什和财政部长斯诺，要求CFIUS严格审查这笔收购案中中国政府扮演的角色，欲图对中海油收购优尼科进行政治封杀。他们认为，中海油作为国有企业，背后有中国政府的支持，其收购行为可能并非单纯的商业行为，而是带有政治意图。7月25日，美国参众两院的代表通过投票决定，中海油收购尤尼科必须首先通过美国能源部、国土安全部、国防部及美国外国投资委员会长达141天的调查评估。在此期间，雪佛龙公司将收购价格提高至171亿美元，但与中海油185亿美元的全现金报价仍相差14亿美元。然而，7月20日，在中海油报价明显高出对手的情况下，优尼科董事会决定接受雪佛龙公司加价之后的报价，并推荐给股东大会，将中海油拒之门外。8月2日，中海油撤回对优尼科公司的收购要约，宣布在目前情况下继续进行竞购已不能代表股东的最佳利益，决定撤回收购要约。这起备受关注的并购案最终以失败告终，CFIUS的审查以及美国国内政治因素的干扰是导致并购失败的主要原因。4.1.3案件对中美投资关系的影响中海油并购优尼科案对中美投资关系产生了多方面的深远影响。从政治层面看，这起案件加剧了中美之间的政治摩擦和不信任感。美国政府以国家安全为由对中海油并购案进行干预，使得中国政府和企业对美国的投资环境产生质疑，认为美国在对待中国投资时存在政治偏见和双重标准。这一事件也引发了中国国内的强烈反响，进一步激化了中美之间在经济和政治领域的矛盾，影响了两国之间的政治互信和合作氛围。在经济层面，该案件对中美投资关系造成了严重的冲击。一方面，这起案件给中国企业赴美投资带来了巨大的阴影，使得中国企业对美国投资环境的不确定性和风险有了更深刻的认识。许多中国企业在后续的赴美投资计划中变得更加谨慎，担心遭遇类似的政治干预和审查风险，从而导致中国对美投资规模在一段时间内出现下滑。另一方面，这起案件也引发了美国国内对外国投资政策的反思和讨论，一些人认为美国政府过度干预商业并购，损害了美国的投资形象和商业信誉，影响了美国吸引外资的能力。从更广泛的角度来看，中海油并购优尼科案也对全球投资格局产生了一定的影响。它警示了其他国家的企业在进行跨国并购时，不仅要考虑商业因素，还要充分评估政治风险和国家安全审查的影响。这起案件也促使各国重新审视和完善自己的外资并购国家安全审查制度，以平衡吸引外资和维护国家安全之间的关系。对于中国企业而言，中海油并购优尼科案是一次深刻的教训。它提醒中国企业在进行海外投资时，要充分做好政治风险评估和应对预案。在投资前，应深入了解东道国的政治环境、政策法规以及社会文化背景，尤其是要关注东道国对外资并购的国家安全审查制度和标准，提前做好准备，避免因政治因素导致投资失败。中国企业还应加强与东道国政府、企业和社会各界的沟通与交流，积极履行社会责任，树立良好的企业形象，减少政治风险的影响。4.2蚂蚁金服收购速汇金案4.2.1案件基本情况与受阻原因蚂蚁金服收购速汇金案是近年来中美投资领域备受关注的案例，其背后涉及复杂的商业、政治和监管因素。速汇金国际有限公司成立于1940年，总部位于美国德克萨斯州，在全球200多个国家建立了35万个网点，拥有24亿个移动账户，是全球第二大汇款机构，与沃尔玛、英国邮政、加拿大邮政及ACECashExpress等保持着重要合作关系，年收入超过14.5亿美元。随着数字化汇款公司的崛起，速汇金面临着激烈的市场竞争，急需与大型金融机构合作以扩展业务范围与实力。蚂蚁金服成立于2014年10月16日，作为阿里巴巴集团的重要组成部分，旗下拥有支付宝、余额宝、蚂蚁花呗、招财宝与网商银行等品牌，发展迅速并积极拓展国际业务。2017年1月26日，蚂蚁金服以8.8亿美元与美国速汇金公司最大股东ThomasH.LeePartners达成收购协议，并获得美国反垄断部门的许可。然而，收购进程并非一帆风顺。2017年3月14日，速汇金的竞争对手美国EuronetWorldwide发出收购要约，收购价格较蚂蚁金服上涨了15%，即15.20美元/股，这使得速汇金将合伙目标转向了Euronet。为了应对竞争，蚂蚁金服于4月17日宣布上调收购报价，由原先13.25美元/股上涨至18美元/股，上调幅度达36%，合计收购总额达12.04亿美元。这一提价成功使速汇金将合作目标转回蚂蚁金服，5月16日，速汇金股东批准了蚂蚁金服的新报价，并表示只要得到相关监管部门批准，交易便可顺利进行。尽管蚂蚁金服在商业层面积极推进收购，但最终未能通过美国外资审议委员会（CFIUS）的审查。2017年7月18日，蚂蚁金服重新向美国监管部门提交收购交易协议，未获批准；9月中旬，蚂蚁金服第三次提交申请，依然因CFIUS的阻挠而失败。2018年1月2日，蚂蚁金服宣布被迫放弃收购速汇金的计划，并向速汇金支付3000万美元的“分手费”，这场历经波折的收购案最终以失败告终。收购受阻的原因是多方面的。美国对中国企业投资的金融领域存在强烈的贸易保护主义。近年来，美国多次以国家安全为由拒绝中国企业的并购计划，尤其对中国在金融领域的投资持谨慎态度。国际律所富而德指出，近几年CFIUS的审查流程在审