我国基础教育治理现代化的特征、成就与推进路向

我国基础教育治理现代化的特征、成就与推

进路向

纪元，郭子超

当前我国教育事业的发展正处于建设高质量教育体系的关键阶段，推

进基础教育治理现代化是新时代促进高质量教育体系形成的重要任

务。基础教育治理现代化作为历时性的向量，是中国基础教育改革的

一贯主题，始终以一种不同的姿态，贯穿于中国基础教育事业发展的

历史跃迁中。总结中国基础教育治理现代化的轩征与成就，探讨相应

的推进路向，以提升基础教育在推进高质量教育发展体系中的作用。

一、我国基础教育治理现代化的发展特征

（一）以办学权集中为标志的布局管理

我国基础教育治理历史进程的第一步是从办学权这里迈出的，通过确

定办学权的管辖范畴来调整基础教育领域的总体布局。建国以来，我

国基础教育开始步入社会主义建设阶段，与计划经济体制和中央集权

的政治体制相对应，形成了实体型垂直治理，并充分体现在办学权的

集中上。一是建立了集中统一的教育领导机构c1949年10月，建

立中央人民政府教育部与政务院文化教育委员会，对全国基础教育实

施集中管理与领导。二是由中央有步骤地谨慎管理旧有学校教育事业。

建国初期，以毛泽东同志为领导的党中央提出了管理学校教育的方针

与政策，要求教育工作不能脱离党在过渡时期的总路线，逐步实现社

会主义改造，将旧学校的办学权向中央回收。三是全面实现了私立中

小学的公立化。1952年教育部发布《关于接办私立中小学的指示》，

提出了在这一阶段“全国的私立中小学将全部由政府接办”[1],在

办学性质问题上，由私立全部转换为公立，通过办学权的高度集中和

回收，稳固了建国以来基础教育事业发展的性质与秩序，保证了党和

国家提出的教育任务能够精准实现。

（二）以学校管理权下放为表征的协同管理

1958年中共中央发布了《关于教育事业管理权力问题的规定》，针对

教育事业的领导问题，特别强调要“改革过去条条为主的管理体

制”[2],在保持党中央领导的基础上，适当下移管理权，并大力支

持与鼓励地方对教育事业的担当与作为。中小学校发展大体经历了从

“公办民助”到“民办公助”再到“群众办学”的过程，并相应形成

了管理权下移的管理特点。同时，大面积发动群众办学。全国出现了

群众办学的新高潮。到改革开放时期，对管理权过度下放的现象进行

了纠正。邓小平同志针对大规模办学事业发展的问题，强调应当“考

虑各级各类学校发展的比例”[3],表明学校比例应适当降低，从“量”

上走下来，意味着宏观的基础教育应结合具体需求予以统筹。这一时

期，教育部颁发的《全日制小学暂行工作条例》《全日制中学暂行工

作条例》明确指出，地方中小学的领导和管理主体是县教育行政部门，

将地方学校的管理权交到地方手里，形成了中央与地方相互协调联动

的新模式。1985年以来，在中共中央《关于教育体制改革的决定》

等文件指导下，明确了校长的职责、校长与党支部、校长与教代会的

关系，建立了多种形式的监督机制[4],从“量”的规模逐渐走向对

“质”的时代要求，更加突出分级、分阶段、分情况的处理方式，实

现基础教育的分层治理，抓住重心、明确需求、多方协同管理成为这

一时期的治理内容。

（三）以分级管理与监督规约相结合的多元治理

1993年中共中央、国务院下发了《中国教育改革和发展纲要》，这一

阶段的基础教育治理主要是在市场经济的影响下，要求尽力转换政府

角色，尝试打破政府办学主体唯一性，鼓励地方的办学活力。这一时

期，人们对优质教育资源需求增长，客观上要求相关利益者参与管理，

产生出了对基础教育治理的强烈诉求。针对基础教育改革与发展，相

关政策文件明确提出了义务教育管理的新模式，即“由地方政府负责,

实施分级管理”[5],这种管理方式的变革为后面治理话语的出现奠

定了基础，体现了在市场经济助推下对治理观念的新认识。2022年，

有关农村义务教育管理体制的相关政策文件提出以建立监督机制与

责任追究制度的方式，来实现对管理权的规约[6],即通过加大对治

理的监管力度，使治理权力迈入一个科学合理的轨道。2022年教育

部印发了《全面推进依法治校实施纲要》，针对基础教育治理的主体

责任问题，也提出了要转变学校管理的内容与方式，更新观念，提升

学校作为教育治理主体的责任意识与服务意识，使学校能够有效、合

理且具针对性地使用自身的办学自主权。这一阶段，我国主要通过对

各级治理权进行规约，加大治理监管力度，逐级建立教育督导与监督

问责体系，并持续下放权利，尝试发挥基础教育治理的服务功能。

（四）以追求现代化为目标的深度治理

步形成了“1+X”的治理模式，即在党对基础教育的全面领导下，形

成多元耦合的现代化治理模式。无论是建国初期办学权的回收与下放,

还是建国后对教育进行的多元治理，亦或是在习近平新时代中国特色

社会主义思想的指导下，基础教育发展始终有一颗不变的初心，即坚

持党的全面领导。坚持党对教育工作的领导，是实现基础教育治理现

代化的根本保障。历史证明，关键在于不忘初心，认真贯彻落实党的

基本教育方针。建国以来，通过对办学权的向心内聚进行改革重建，

全面实现了社会主义办学的美好愿景。我们在毛泽东同志提出的新民

主主义教育方针指导下，抓住集中力量办大事的优势，积极调适、改

造旧学校，为了全面提升人民文化水平，集中办学权，自上而下地将

社会主义新理念不断注入到基础教育的方方面面中来；为了普及扫盲,

下放群众办学权，各类学校竞相出现，社会办学的积极性被激活。改

革开放以来，利用社会主义市场经济政策的宏观引领得以实现调整转

型，逐渐形成了分层治理的良序模式。当前，在习近平新时代中国特

色社会主义思想指导下，依托职责明确、依法行政的政府治理体系，

逐步建设了人人有责、人人尽责、人人享有的“共建、共治、共享”

的基础教育治理共同体。坚持办人民满意教育，全方位地实现教育治

理体系和治理能力现代化。

（二）治理观念：“管理”到“治理”的革新

“治理”与传统的“管理”概念布明显区别：管理是一种控制性的活

动，依赖上下级垂直关系，运用权力自上而下推行，建立稳定的科层

体系；治理则是一个协调的过程，体现的是多主体间的平面关系，通

过平等协商、合作来实现，旨在构成持续的动态平衡。纵观我国70余

年的基础教育治理历程，实现了从管理到治理的重大演变，实质上体

现的是政府组织结构及其功能的调整，体现的是由多主体混合而成的

网络运作。从教育管理出发，到对教育治理的引介与应用，度过了一

个漫长的历程，现阶段又全面更新教育治理的观念，使教育治理现代

化迈向新的阶段，逐渐向基础教育治理的高位现代化逼近。目前，我

国基础教育治理迈向高位现代化有三方面特征：一是善治的价值追求

深入人心。在社会主义核心价值观的渗透下，科学化、民主化、法治

化已成为基础教育治理高位现代化的共识性标准。二是智能治理逐步

形成。全面实现数据驱动下的精准治理，依托大数据的互利共享治理

格局正在形成。三是服务型治理平台日益成熟。通过目前大量出现的

不同性质的教育治理公共服务平台，一方面为教育政策的制定提供理

论依据，另一方面又能够为广大群众提供最全面的教育信息，持续提

高教育治理的高位现代化水平。

（三）治理取向：坚持本土化的根本底线

我国基础教育在现代化过程中，始终坚持社会主义方向，基于本土化

进行了现代化建设。基础教育治理的本土化体现为三个方面的坚守:

一是坚守中国的基本国情。我国基础教育在现代化过程中没有盲目地

借鉴或者照搬其他国家的经验，而是根据我国不同时期的社会主要矛

盾和不同地区在客观上存在的差距，有针对性的进行本土化的治理。

二是坚守基础教育治理的客观规律。基础教育治理有其内在的发展规

律，它从管理到治理，由渐进到深化，取得了一些显著的成效，形成

了政府宏观管理、学校自主办学、社会广泛参与的格局。三是坚守政

府职能转变的工作方向。历史表明，政府教育管理职能应从行政管理

职能向公共服务职能转变，在我国，随着经济体制的转型，政府逐步

从审批型向服务型转变，实现政府角色的转变。政府不是办学的唯一

主体，这为基础教育的治理从机制上甚至从体制上创造了一个很好的

条件。

（四）治理方式：规制到赋能的柔性境界

建国70余年的基础教育改革，是一个推进教育制度不断更新与发展

的过程，一个动态调整教育权利相互博弈与优化配置的过程，一个在

稳固教育秩序基础上进而推进协商共治、激发不同治理主体活力的过

程，更是一个从规制走向赋能的过程。规制重在单向的垂直管理与制

度规约，是政府通过设立职能部门单向度地来管理教育；而赋能则是

双向的过程：一是自上而下地激发基层组织的办学活力，充分调动其

治理能力；二是通过自下而上地创新不同的治理模式反哺顶层设计,

纳入政府治理所考察的视域中，仝方位地赋予政府对基层教育治理的

针对性效能。总体上讲，我国目前已总体达到了放管结合的柔性境界。

新时代，我国基础教育治理的主要任务是把握好我国基础教育的阶段

性特征，遵循教育的客观规律，深化办学体制与管理体制改革，建构

与完善“政府依法宏观管理、学校依法自主办学、社会有序参与、各

方合力推进”的格局。今后教育发展的任务是进一步巩固放管结合的

柔性治理氛围，激发活力、调动能力、提升效能，为培养高质量人才

奠定基础。

三、我国基础教育治理现代化发展进程中面临的问题

我国基础教育治理现代化的发展是一个历史过程，在取得了显著成就

的同时，也面临着新问题，对这些问题的检视有助于使我国基础教育

治理现代化迈入一个更为科学的轨道。

（一）核心理论指导式微，治理供需失衡

基于供给侧结构性的基础教育改革在适应基础教育事业发展新模式

的过程中发挥着重要作用，在高质量教育体系形成的过程中扮演着至

关重要的角色。确立核心理论的指导则意味着加强党对基础教育治理

的领导作用，针对教育资源供需配置失衡的问题，供给侧结构性的基

础教育改革可以更为科学合理地解决“供”与“需”二者间的平衡

难题。事实证明，缺乏核心理论指导，会导致供需平衡的松散与不规

律。我国基础教育的矛盾主要在于供给制约，而不是有效需求不足,

这既是我国基础教育治理的难点、重点，又是痛点。对"何时供''”何

所需”的理论问题止于经验生成，是产生基础教育治理供需问题的原

因，导致在解决供需问题的时候，相对缺乏从经验中总结与思索，难

以形成理论来指导问题的解决。回顾基础教育治理的历程，不同区域

间、城乡间、学校之间的教育资源均存在着一定差异，国家始终致力

于将资源均衡化，满足人民大众对优质教育资源的期待，但是针对优

质教育资源空间在供需两端均衡的布局问题，往往倾向于借鉴以往的

经验，很少研制出相应的理论来专门指导治理主体配置资源，常是形

成简单的治理经验，尚未根据不同治理主体特点等因素上升至理论分

析，导致基础教育资源的供给常常出现问题。

（二）智能化应用不足，本土规律挖掘疏浅

基础教育治理的本土化进程是历史的不断延续，但一定程度上，缺乏

挖掘出基础教育治理现代化的本土规律，有时会相对盲目地借鉴或者

照搬其他国家的经验，而缺乏考虑我国不同时期社会主要矛盾和不同

地区客观上存在的差距，从而未能有针对性的本土化治理。技术性整

合基础教育治理模式的意识与方式欠缺是导致对本土规律挖掘疏浅

的原因。不同国家存在不同的教育治理模式，意味着一个庞大的治理

逻辑有待归整与梳理。比如我国特色性地从以办学权集中为标志的布

局管理，到以学校管理权下放为表征的协同管理，再到以分级管理与

监督规约相结合的多元治理，最后到以追求现代化为目标的深度治理,

这其间有着内在的发展规律，从管理到治理，由渐进到深化，取得了

一些显著的成效。在大数据时代，应利用现代信息技术手段予以整合。

事实上，若缺乏挖掘技术性整合基础教育治理现代化的本土规律，没

发挥其应有优势，未能形成技术性整合治理规律的本土化意识，则势

必会导致基础教育治理现代化进程缺乏针对性与可持绫性。

（三）标准指标缺位，理念与实然存在落差

纵观我国基础教育治理现代化历程，无疑是处理好政府、地方、学校

三者之间的关系，但在多元耦合模式下，也会出现融合观念下应然与

实然间的冲突，主要体现为实然背景下标准指标体系与应然观念相冲

突。一是应然模式下，“国家一社会”的强耦合性治理结构，尝试实

现良好治理绩效，但也出现融合互动方面经验不足的问题，没有形成

相应的指标措施来实现融合。二是“区域一学校”的耦合思路，有助

于提升区域和学校的主体性，但也出现了忽视学校自身治理的问题，

未能确立学校治理与区域发展的指标体系。三是“督学一督政一监测”

的耦合制衡机制有待通过指标体系的建设加以完善，同时缺乏相应具

体的指标体系来使这种制衡机制更广泛地发挥作用。治理理念难以精

准对接实际情况是导致治理理念与实然建设存在落差的原因，这使得

指标体系未能对应不同样态的治理场景与主体需求，导致一些治理概

念在观念层面讨论的如火如荼，而在实然的指标体系中却少有建树。

（四）参与强度不高，治理结构耦合性待强化

基础教育治理结构的耦合性表现为各利益相关者在其中共同参与，起

到各自应有的作用。一定程度上，共同体的利益是由各相关者的个体

利益来彰显的，是以激发利益相关者的治理活力为要求进行治理的，

提升个体的参与强度，方可强化治理结构的耦合性。基础教育治理格

局强调共同体意识，突出多主体参与治理。然而，在现实的治理结构

中，尚未形成与治理体系现代化相匹配的参与机制，各参与主体在其

中所体现出的参与强度不足。受地缘、经济发展水平、社会地位、文

化水平等因素影响，共同体内部各利益相关者的治理活力弱化是导致

不同主体参与强度不高的原因，使得满足各利益相关者的治理格局还

未形成。在经济发达、教育资源高度集聚化的城市，由于政策落实、

平台搭建等因素的优势，使得不同治理主体能够形成良性互动，高强

度地参与到基础教育治理的工作中来；而在经济欠发达地区、教育资

源薄弱的城市，则相对缺乏共治理念的培训与渗透，形成共同参与治

理的局面则较为困难。

四、我国基础教育治理现代化的推进路向

（一）思想引领：坚持习近平新时代中国特色社会主义思想的指导

习近平总书记在党的一九大报告中明确指出中国特色社会主义事业

总体布局是“五位一体”、战略布局是“四个全面”。在基础教育治

理现代化进程中，要确立新时代学校基础教育治理现代化的价值追求

[8],加强党对教育的全面领导，贯彻落实党的教育方针、政策，坚

持“共建、共治、共享”的协同治理格局。与此同时，也应强化政府

责任制，引领、推动各方社会力量积极参与基犯教育治理，高度重视

习近平新时代中国特色社会主义思想在中国基础教育治理现代化发

展过程中的思想引领，在治理主体、治理模式、治理方式上全面深化

习近平新时代中国特色社会主义思想的指导作用，提高基础教育治理

的社会化、法治化、智能化、专业化水平，从而系统地利用习近平新

时代中国特色社会主义思想，规划基础教育治理现代化的蓝图。

（二）智能渗透：促进智能化服务的广泛应用

在互联网、大数据、人工智能等现代信息技术的推动下，人类社会正

迈向智能化时代，面临着新的生存空间、组织形态和行为模式，也必

将推动传统社会形态下教育治理模式发生实质性的变化。对于当前中

国基础教育治理而言，依据《教育信息化2.0行动计划》，应该聚焦

三方面：一是强调基础教育治理信息的数据化整合。通过对不同治理

内容、治理方式、治理主体的参与模式的考察，形成基础教育治理信

息数据，以数据化的方式对基础教育治理的相关内容进行信息整合,

以生成匹配新时代高质量教育发展模式的基础教育治理信息，形成

“多主体协同共治，构建在线教育治理框架”[9],全面提高治理效

能。二是利用基础教育治理数据服务于各级各类基础教育机构的决策。

这需要聚合多方面力量，将各类教育应用整合成可获得的教育服务

[10],使其精准地掌握不同模式的治理观念，更新治理思维，形成更

加科学的教育决策。三是实现中国基础教育治理智能应用的常态化模

式。将基础教育治理的数据化、智能化思维应用到不同治理主体在实

施过程中所遇到的场景中，将中国基础教育治理智能应