建设用地利用状况调查指南（试行）

建设用地利用状况调查指南（试行）1调查目的与适用范围1.1调查目的全面摸清行政辖区内建设用地的规模、结构、布局、利用强度、利用效益及闲置低效利用底数，掌握建设用地利用变化趋势，查清利用存在的问题，为国土空间规划编制、建设用地用途管制、节约集约用地管理、闲置低效用地再开发、城市更新、乡村振兴等自然资源管理工作提供准确的基础数据支撑，提升建设用地精细化管理水平，推动建设用地资源高效利用。1.2适用范围本指南适用于县级及以上自然资源主管部门组织开展的行政区域全域建设用地利用状况整体性调查，也适用于批而未供土地调查、闲置低效建设用地专项调查、开发区建设用地调查、农村建设用地利用调查等专项调查工作，各地可根据实际调查任务调整调查内容与精度要求。2调查依据本调查严格依据现行法律法规与技术标准开展，主要依据包括：《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》《闲置土地处置办法》《节约集约利用土地规定》《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》《第三次全国国土调查技术规程》《国土变更调查技术规程》《建设用地节约集约利用评价规程》（TD/T1018-2020）《国土空间数据库标准》（TD/T1066-2022）《自然资源部关于推进自然资源节约集约高效利用的意见》及各地出台的建设用地节约集约利用、低效用地认定相关管理规定。3调查对象与分类3.1调查对象调查对象为调查基准期（原则上与上一年度国土变更调查基准日一致）行政辖区范围内所有权属清晰、纳入国土调查统计的建设用地，具体包括：已办理审批手续并建成利用的建设用地、已批准农转用征收未供的建设用地、已供应未开工建设的建设用地、已建成但利用不足的建设用地，涵盖国有建设用地与集体建设用地，城镇建设用地与农村建设用地，不包含已依法灭失且核减的建设用地。3.2调查分类3.2.1按权属分类：分为国有建设用地、集体建设用地两类。3.2.2按利用状态分类：分为已正常利用建设用地、批而未供建设用地、闲置建设用地、低效利用建设用地四类，分类标准如下：（1）已正常利用建设用地：已按批准要求建成并投入使用，利用强度、利用效益符合当地规定标准的建设用地；（2）批而未供建设用地：已经依法批准农用地转用和土地征收满1年，未办理供应手续的建设用地；（3）闲置建设用地：依据《闲置土地处置办法》认定，超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满1年未动工开发的国有建设用地；已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足1/3或者已投资额占总投资额不足25%，中止开发建设满1年的国有建设用地；（4）低效利用建设用地：已建成利用，但利用强度、利用效益低于当地规定标准，或布局分散、设施老化，具备再开发潜力的建设用地，具体认定标准由各地结合本地经济发展水平、规划要求制定，本指南统一纳入调查统计。3.2.3按用途分类：对接《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类（试行）》，分为住宅用地、商业服务业设施用地、工矿仓储用地、公共管理与公共服务用地、交通运输用地、水利设施用地、特殊用地、村庄建设用地等一级类，再细分至二级类，混合用途宗地按主用途归类，标注实际混合用途情况。4调查内容4.1基础属性调查以宗地为调查单元，逐一调查记录每宗建设用地的基础信息，具体包括：宗地的空间位置、四至范围、权属性质、使用权人、使用权类型、取得方式、取得时间、使用权期限、批准用途、现状用途、批准面积、实测面积、供地批准文号、不动产登记编号、是否涉及永久基本农田占用、是否占用生态保护红线、是否符合国土空间规划管控要求等信息。批而未供地块需调查农转用征收批准时间、无法供地的具体成因。4.2利用强度调查针对不同用途建设用地，分类调查核心利用强度指标：（1）住宅用地：调查总建筑面积、住宅建筑面积、容积率、建筑密度、建筑基底面积、绿地率、总户数、实际居住人口、停车位数量、建成年限，农村宅基地调查一户一宅情况、实际闲置情况、人均宅基地面积；（2）商服用地：调查总建筑面积、营业建筑面积、空置建筑面积、容积率、建筑密度、建筑层数、建成年限、年营业收入、从业人数；（3）工矿仓储用地：调查总建筑面积、生产用建筑面积、非生产用建筑面积、容积率、建筑密度、固定资产投资额、工业总产值、年税收总额、从业人数、建成年限、开工投产时间、生产运营状态（正常生产/半停产/停产），产业类型是否符合区域产业准入要求；（4）公共管理与公共服务用地：调查总建筑面积、实际使用单位、运营状态、服务覆盖人口、容积率、建筑密度、建成年限；（5）交通运输、水利设施、特殊用地：调查实际建成投用时间、设计利用能力、实际年利用量、运营管养单位、运营状态。区域层面汇总计算城镇人均建设用地面积、农村人均居民点用地面积、中心城区平均容积率等整体强度指标。4.3利用结构与布局调查汇总统计不同权属、不同用途、不同利用状态建设用地的规模与占比，分析城镇建设用地内部结构、农村建设用地内部结构、产业用地结构的合理性；调查建设用地空间分布特征，分析建设用地扩张方向、扩张规模与城镇发展方向的匹配性；调查建设用地是否存在擅自改变批准用途的违法违规利用情况，逐一记录擅自改变用途的地块位置、面积、实际用途、违法违规情况。4.4闲置与低效利用成因调查对认定为闲置、低效利用的建设用地，逐一调查成因，分为政府原因与市场主体原因两类：政府原因包括国土空间规划调整导致无法开发利用、征地拆迁未完成无法交地、配套基础设施未到位导致无法开发、政策调整导致项目无法落地等；市场主体原因包括企业资金链断裂、产业转型失败、市场需求变化、企业自身经营不善、权属纠纷阻碍开发等，分类记录成因，为后续处置提供依据。4.5利用效益调查从经济效益、社会效益、生态效益三个维度开展调查：（1）经济效益：汇总计算区域单位建设用地GDP、单位建设用地二、三产业增加值、单位建设用地税收收入、单位工业用地产值、单位工业用地税收、地均固定资产投资，分宗地记录单宗地地均效益指标；（2）社会效益：调查人均住宅建筑面积、基础设施用地占比、公共服务设施用地覆盖率、建设用地就业人口承载量、建设用地权属纠纷数量，分析建设用地对公共服务、就业的保障能力；（3）生态效益：调查建设用地开发范围内绿地占比、植被覆盖率、单位建设用地污染物排放强度，调查建设用地是否违反生态环境管控要求，是否位于生态保护红线、饮用水源保护区等禁止开发区内。5调查技术方法与工作流程5.1主要技术方法5.1.1遥感与GIS集成技术：采用分辨率不低于1米的最新年度遥感影像开展内业解译，依托GIS平台整合多源空间数据，建立调查数据库，实现建设用地利用状况的空间化管理与分析，统一采用2000国家大地坐标系、1985国家高程基准。5.1.2宗地实地调查法：以宗地为单元开展实地勘测核实，现场核对宗地范围、实际用途、利用状态，采集带地理坐标的现场影像（每宗地采集远景全貌、近景特征照片不少于2张），获取一手实地调查数据。5.1.3部门信息共享法：通过跨部门信息共享，从发展改革、工业和信息化、统计、税务、住房城乡建设、生态环境、市场监管等部门获取企业产值、税收、运营状态、生态环境等数据，提高调查数据准确性，减少重复调查。5.1.4抽样验证法：对全域连片同类型已正常利用建设用地，可按不低于10%的比例开展抽样验证，验证内业提取数据的准确性，整体偏差超过5%的需全面复核。5.2工作流程5.2.1前期准备：成立调查工作组，明确牵头单位、参与单位的职责分工，开展技术培训，制定符合本地实际的调查工作方案；收集整理第三次国土调查成果、最新年度国土变更调查成果、不动产登记成果、土地供应审批档案、国土空间规划成果、高分辨率遥感影像、地籍调查成果、统计年鉴、企业税务工商数据等基础资料；制作调查工作底图，统一调查单元划分，以宗地为基本调查单元，以行政村、街道为汇总单元。5.2.2内业数据提取与预判：整合多源基础数据，提取所有建设用地的空间范围与基础属性信息，对比遥感影像与已有土地利用数据，标记疑似改变用途、疑似闲置、疑似低效的建设用地图斑，预判利用状态，形成初步调查清单。5.2.3外业调查核实：对所有疑似变化图斑、疑似批而未供、闲置、低效图斑实现100%外业实地核实，逐一填写《建设用地利用状况调查表》，核实内业预判信息，补充内业缺失的利用强度、效益、成因信息，拍摄符合要求的现场照片，对权利人进行走访询问，确认相关信息。5.2.4内业整理与认定：整理外业调查数据，修正完善调查数据库，按照本指南与本地认定标准，逐一认定建设用地利用状态，对闲置、低效利用地块的认定结果，书面征求属地政府与土地权利人的意见，对认定结果有异议的开展二次复核，公示无异议（公示期不少于7天）后确认最终认定结果。6调查成果要求6.1数据成果建立统一标准的建设用地利用状况调查数据库，符合《国土空间数据库标准》要求，包含以下图层与数据：建设用地利用现状图层（含所有宗地的空间图形与全属性信息）、批而未供建设用地图层、闲置建设用地图层、低效利用建设用地图层、行政区域汇总统计数据表，各类数据需与最新年度国土变更调查成果衔接，面积统计误差不超过1%，属性数据录入错误率不高于1%，拓扑关系无错误。6.2图件成果（1）全域建设用地利用现状图：省级比例尺不小于1:50000，市级不小于1:10000，县级不小于1:5000，乡镇级不小于1:2000，按用途分类设色，标注闲置低效地块位置与范围；（2）闲置与低效利用建设用地分布图：单独成图，标注每宗地块的编号、面积、利用类型、成因；（3）建设用地利用强度分级图：按容积率、地均税收两个核心指标分级设色，直观展示区域建设用地利用强度分布。6.3文字成果（1）总调查内容包括调查区概况、调查工作开展情况、建设用地规模结构与布局总体特征、利用强度与效益分析、闲置低效建设用地的规模分布与成因分析、建设用地利用存在的主要问题、优化建设用地利用的对策建议；（2）专项调查根据调查任务编制批而未供与闲置土地、低效工业用地、农村建设用地等专题调查报告；（3）成果汇总表：包括分街道（乡镇）建设用地汇总表、分利用类型建设用地汇总表、分用途建设用地指标汇总表、闲置低效建设用地宗分明细表。7质量控制7.1资料质量控制：所有基础资料必须采用最新的、经官方验收的合法成果，不得使用过期、未经验收的成果数据，对跨部门共享的数据需交叉验证真实性，涉密资料严格遵守国家保密管理规定。7.2内业质量控制：内业疑似图斑提取准确率不低于95%，属性数据完整性达到100%，空间数据接边误差不超过图上0.2毫米，拓扑错误清理率达到100%。7.3外业质量控制：疑似闲置低效图斑、变化图斑外业核实率达到100%，外业调查表填写完整率达到100%，作业单位对所有外业成果开展100%自检，组织开展不低于30%图斑比例的互检，牵头单位开展不低于10%图斑比例的抽检，不合格成果退回重新调查。7.4验收质量控制：调查成果实行分级验收，作业单位自检合格后提交牵头单位预验收，预验收合格后由上级自然资源主管部门组织终验，质量综合评分低于85分的不予通过验收，修改完善后重新组织验收，建立质量追溯机制，明确各环节质量责任。8成果管理与应用8.1成果管理：调查成果统一纳入本级国土空间基础信息平台管理，建立动态更新机制，每年结合年度国土变更调查更新建设用地利用状况数据，成果按照政府信息公开规定向社会公开，涉及国家秘密、商业秘密的成果按保密规定管理。8.2成果应用（1）支撑国土空间规划编制：作为城镇开发边界划定、建设用地结构优化、“三线”划定的基础依据，精准核算建设用地整治潜力，为国土空间规划编制提供准确数据支撑；（2）支撑节约集约用地管理：为批而未供闲置土地处置、低效用地再开发提供精准的地块信息，作为节约集约用地目标责任考核的基础数据，推动节约集约用地责任落实；（3）支撑用途管制与供地管理：根据调查结果优化年度土地供应计划，调整供地结构，依法查处擅自改变用途等违法违规用地行为，强化建设用地用途管制；（4）支撑城市更新与国土整治：精准确定旧城区改造、产业园区升级、农村建设用地整治的范围与地块，为项目立项、规划编制提供依据，提升国土整治与城市更新的精准性；（5）支撑土地政策制定：为产业用地政策优化、宅基地制度改革、节约集约