国土空间用途管制技术指南（试行）

国土空间用途管制技术指南（试行）本指南适用于省、市、县三级国土空间总体规划编制阶段用途管制分区划定、管制规则制定，以及建设用地预审与选址、用地用海审批、规划许可、用途转用审批、动态监测评估全流程技术支撑工作，乡镇级国土空间用途管制工作、村庄规划用途管制技术应用可参照执行。编制依据包括《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国海域使用管理法》《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国湿地保护法》《中华人民共和国黑土地保护法》《国土空间规划法（草案）》《全国国土空间规划纲要（2021-2035年）》《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（2021版）》《国土空间用途管制分区指南》《耕地占补平衡管理办法》《生态保护红线管控规则》等现行法律法规、规范性文件及技术标准。1国土空间用途管制分区划定技术要求用途管制分区划定以“三区三线”为基础框架，衔接各类专项规划成果，统一采用2000国家大地坐标系、1985国家高程基准，图件比例尺省级不低于1:250000、市级不低于1:50000、县级不低于1:10000，核心管控边界（永久基本农田、城镇开发边界集中建设区）精度不低于1:2000，数据库成果需符合《国土空间规划数据库标准》要求，属性字段完整率、逻辑一致性检查通过率均为100%。1.1一级管制分区划定一级管制分区对应生态空间、农业空间、城镇空间、海洋空间四类国土空间，共划分为6类分区，与上位国土空间规划下达的管控指标偏差控制在允许范围内。1.1.1生态保护区范围为生态保护红线内的国土空间，依据第三次全国国土调查及年度变更调查成果、生态保护红线划定成果，剔除其中已依法依规批准的建设用地、合法有效矿业权范围后确定最终边界，与上位下达的生态保护红线面积偏差率为0，确保边界无重叠、无遗漏、无错位。1.1.2生态控制区范围为生态保护红线以外的生态空间，包括公益林地、一般湿地、草原、未纳入生态保护红线的河湖岸线、水土流失重点预防区等，划定过程需衔接自然保护地体系规划、生物多样性保护规划、水土保持规划等专项规划，与上位下达的生态空间管控指标偏差不超过0.5%，不得占用永久基本农田、已确定的建设用地布局。1.1.3永久基本农田集中区范围为永久基本农田红线划定范围，依据永久基本农田划定成果，剔除其中已依法批准的非农建设占用地块后确定边界，与上位下达的永久基本农田保护面积偏差率为0，质量等别平均水平不低于上位规划要求，集中连片度不低于85%。1.1.4一般农业区范围为永久基本农田以外的农业空间，包括一般耕地、园地、养殖水面、畜禽养殖用地、设施农业用地、农村道路、农村宅基地、农村公共服务设施用地等，衔接农业农村部门种植结构调整规划、特色农业发展规划、村庄规划成果，与上位下达的耕地保有量指标偏差不超过0.3%，耕地后备资源面积不低于本行政区域耕地总面积的2%。1.1.5城镇发展区范围为城镇开发边界划定范围，包括城镇集中建设区、城镇弹性发展区、特别用途区3个子类，依据城镇开发边界划定成果确定边界，与上位下达的城镇建设用地规模指标偏差不超过1%，其中城镇集中建设区占比不低于75%、弹性发展区占比不超过20%、特别用途区占比不低于5%。1.1.6海洋发展区范围为领海基线以内除生态保护区、生态控制区以外的海域空间，衔接海洋功能区划、海岸带保护利用规划，海域管控指标与上位规划偏差不超过0.8%，自然岸线保有率不低于上位下达的约束性指标，近岸海域水质优良比例不低于考核要求。1.2二级管制分区划定二级管制分区对应《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（2021版）》的二级类用途，落实到具体地块，单个地块管控精度：耕地不低于0.01公顷、建设用地不低于0.06公顷、海域不低于0.5公顷。1.2.1生态类二级分区生态保护区下细分核心保护单元、一般保护单元，核心保护单元为自然保护地核心保护区范围，占生态保护区总面积比例不低于60%；一般保护单元为生态保护红线内自然保护地核心保护区以外的范围。生态控制区下细分公益林保护单元、湿地保护单元、河湖缓冲带单元、草原保护单元、矿产资源开发控制单元等，其中河湖缓冲带单元宽度按照河流等级设置：干流不低于50米、支流不低于20米、湖泊水库周边不低于100米。1.2.2农业类二级分区永久基本农田集中区下细分永久基本农田保护单元、永久基本农田储备区单元，储备区面积不低于本行政区域永久基本农田总面积的1%，全部为长期稳定利用的耕地，质量等别不低于周边永久基本农田平均水平。一般农业区下细分一般耕地保护单元、园地种植单元、规模化养殖单元、设施农业单元、农村宅基地单元、农村公共服务设施单元、耕地后备资源单元等，宅基地单元划定要符合“一户一宅”法定要求，人均宅基地面积不超过省域规定的上限标准，村庄建设用地总量不超过上位规划下达的管控指标。1.2.3城镇类二级分区城镇发展区下细分居住用地单元、公共管理与公共服务用地单元、商业服务业用地单元、工业用地单元、物流仓储用地单元、道路交通用地单元、绿地与开敞空间用地单元、留白用地单元等，其中工业用地单元中保障性产业用地占比不低于工业用地总面积的20%，留白用地占比不超过城镇发展区总面积的15%，公共管理与公共服务用地单元中十分钟生活圈配套设施覆盖率不低于90%、十五分钟生活圈配套设施覆盖率达到100%，绿地与开敞空间用地单元中公园绿地服务半径覆盖率不低于85%。1.2.4海洋类二级分区海洋发展区下细分渔业养殖单元、港口作业单元、滨海旅游单元、临港工业单元等，其中渔业养殖单元中深远海养殖占比不低于20%，港口作业单元岸线利用率不低于80%，滨海旅游单元岸线占比不超过可开发利用岸线的30%，临港工业单元单位岸线产值不低于5亿元/公里。1.3管制分区成果要求分区划定成果需包含文本说明、矢量数据库、管控图件三部分：文本说明需明确各类分区的边界范围、面积、管控要求，矢量数据库需叠加“三区三线”、用地用海现状、专项规划等图层，管控图件需标注核心管控边界、重点管控单元位置，成果需经上级自然资源主管部门审核通过后生效，作为用途管制的法定依据。2国土空间用途管制规则制定技术要求管制规则按照“分区准入、清单管理、刚性管控、弹性适配”的原则制定，每个管制分区同步制定正面准入清单、负面禁止清单，清单每年更新一次，向社会公开。2.1生态空间管制规则2.1.1生态保护区规则核心保护单元原则上禁止任何人为活动，仅允许对生态功能不造成破坏的有限人为活动，包括管护巡护、生态修复、科学研究观测、依法批准的非破坏性标本采集、原住民必要的生产生活等，活动强度控制在每平方公里每年人类活动频次不超过20次，植被破坏率不超过0.1%；一般保护单元禁止开发性、生产性建设活动，仅允许生态保护红线管控规则明确的8类有限人为活动，新增建设项目必须开展生态环境影响专项评价，生态影响负面清单内的项目一律不得准入，涉及占用生态保护红线的需报国务院批准。2.1.2生态控制区规则以生态保护修复为主，允许开展不损害生态功能的农业生产、适度旅游开发、基础设施建设等活动，其中涉及占用公益林、湿地的，必须按照“占补平衡”要求落实同等面积、同等质量的补充，湿地占补平衡系数不低于1.2，占用公益林的需缴纳森林植被恢复费，恢复面积不低于占用面积的1.5倍。禁止在生态控制区开展高污染、高耗能、高排放项目建设，禁止大规模挖山填湖、破坏自然景观的开发活动。2.2农业空间管制规则2.2.1永久基本农田集中区规则永久基本农田保护单元严禁占用，严禁转为林地、草地、园地等其他农用地以及建设用地，严禁闲置、撂荒，仅允许安排国家明确的重大建设项目、农田水利设施建设、土地整治等，占用永久基本农田的必须报国务院批准，且补充同等数量、同等质量的永久基本农田，质量等别不低于占用地块的等别，补划地块需集中连片，单个地块面积平原地区不低于5亩、丘陵地区不低于1亩；永久基本农田储备区单元优先安排永久基本农田补划、高标准农田建设项目，高标准农田建成后优先划入永久基本农田。2.2.2一般农业区规则一般耕地保护单元严格控制转为建设用地，确需占用的必须落实耕地占补平衡，补充耕地质量等别不低于占用耕地等别，占补平衡系数不低于1.1，补充耕地指标需在国家耕地占补平衡动态监管系统中可查；设施农业用地可以占用一般耕地，不需要落实占补平衡，但不得破坏耕地耕作层，确需破坏的必须落实耕作层剥离再利用，剥离厚度不低于30厘米，剥离的耕作层优先用于新开垦耕地、劣质耕地改良，利用率不低于90%；宅基地单元严格执行“一户一宅”规定，城镇户籍人口不得下乡购买宅基地，宅基地流转范围仅限本集体经济组织内部符合条件的成员，宅基地使用权抵押仅限县域范围内开展试点。2.3城镇空间管制规则2.3.1城镇集中建设区规则按照详细规划确定的用途准入，严格执行容积率、建筑高度、建筑密度、绿地率等管控指标，其中城镇新建居住用地容积率不超过3.5，建筑高度不超过80米（超高层项目需单独开展交通、消防、景观专项论证，报省级自然资源主管部门批准），绿地率不低于35%，保障性住房占新建住房比例不低于20%；工业用地容积率不低于1.0，投资强度省级以上开发区不低于400万元/亩、省级以下开发区不低于300万元/亩，行政办公及生活服务设施用地占比不超过7%。2.3.2城镇弹性发展区规则仅在年度建设用地规模不足，且符合国家重大战略、省级以上重大项目布局要求时方可启用，启用前需开展规划实施影响评估，报原规划审批机关批准，弹性发展区启用规模每年不超过本行政区域年度建设用地计划的10%，累计启用规模不超过弹性发展区总面积的50%。2.3.3特别用途区规则严禁开展与生态保护、景观塑造、公共安全无关的建设活动，建设强度不超过5%，建筑高度不超过12米，仅允许建设生态管护设施、公共休闲设施、应急防灾设施。2.3.4留白用地规则启用需满足城镇发展阶段要求，一般为规划实施10年后方可启用，因国家重大战略布局确需提前启用的，需报省级以上自然资源主管部门批准，启用时需编制专项论证报告，明确用地性质、管控指标、建设时序，向社会公示不少于30日。2.4海洋空间管制规则严格执行海域使用审批制度，除国家重大项目外一律禁止新增围填海，历史遗留围填海需按照“生态优先、节约集约”的要求开发利用，利用率不低于90%；养殖用海不得破坏近岸海域生态环境，近海养殖密度不超过1000公斤/亩，严禁在禁养区开展养殖活动；港口作业单元优先保障公共码头、能源运输码头建设，严禁违规建设私人码头、休闲码头；临港工业项目需符合国家产业政策，单位海域面积产值不低于15亿元/平方公里。3用途管制全流程审批技术要求全流程审批依托国土空间用途管制监管系统开展，实现“多审合一、多证合一”，办理时限在法定基础上压缩30%以上，审批结果全部纳入国土空间基础信息平台实时共享。3.1建设用地预审与选址阶段3.1.1符合性审查项目选址必须符合国土空间规划，不得占用生态保护红线、永久基本农田，确需占用的必须符合国家规定的准入条件，提交符合要求的规划调整方案、生态影响评价报告、永久基本农田补划方案，经省级以上自然资源主管部门论证通过后方可受理。3.1.2规模核定建设用地规模必须符合《工程项目建设用地指标》《工业项目建设用地控制指标》等国家和地方标准，超出标准的需开展节约集约用地专项论证，论证通过后方可核定规模，未通过论证的核减用地规模。3.1.3许可管理预审与选址意见书合并办理，有效期为3年，逾期自动失效，项目在有效期内未开工建设的，需提前30日申请延期，延期最长不超过1年，项目建设内容、选址发生重大变化的，需重新办理预审与选址手续。3.2用地用海审批阶段3.2.1地类认定统一以第三次全国国土调查及年度变更调查成果为基础，地类认定误差率不超过1%，不得擅自调整地类属性，对现状地类存在争议的，需开展实地核查，由县级以上自然资源主管部门出具地类认定意见。3.2.2转用审批农用地转用必须符合年度土地利用计划，其中占用耕地的必须已落实耕地占补平衡指标，占补平衡指标需在国家耕地占补平衡动态监管系统中核销；海域转用必须符合海域使用年度计划，围填海指标需由国家统一调配，不得擅自使用地方预留指标。3.2.3审批时限用地用海审批实行“一张图”核对，系统自动校验规划符合性、指标落实情况，审查时限不超过20个工作日，特殊情况可延长10个工作日，审批结果在10个工作日内公开，接受社会监督。3.3规划许可阶段3.3.1建设用地规划许可依据详细规划核定建设用地位置、面积、允许建设的范围，用地性质与详细规划偏差率为0，用地面积误差不超过1%，与建设用地批准书合并办理，不再单独核发建设用地批准书。3.3.2建设工程规划许可必须符合详细规划确定的管控指标，容积率、建筑高度、建筑密度、绿地率等指标与详细规划偏差率不超过5%（且不得突破法定上限），不得擅自调整用地性质，确需调整的必须履行详细规划修改程序，开展公示、听证，公示时间不少于30日，征求利益相关方意见，经原规划审批机关批准后方可调整。3.3.3乡村建设规划许可必须符合村庄规划，宅基地面积不得超过法定标准，建筑高度不超过12米（3层及以下），许可范围不得占用永久基本农田、生态保护红线，办理时限不超过10个工作日，鼓励推行“承诺制”办理，符合条件的项目可当场核发许可。4用途转用调整技术要求用途转用调整坚持“生态优先、节约集约、占补平衡、法定审批”的原则，严禁未经审批擅自调整国土空间用途。4.1农用地转用调整仅允许国家重大战略项目、省级以上重点基础设施项目、民生保障项目申请农用地转用，商业地产、产能过剩工业项目、高污染高耗能项目不得申请占用耕地；占用耕地的需足额缴纳耕地开垦费，开垦费标准按照不低于该区域耕地基准地价的1.5倍执行，黑土地开垦费标准上浮50%；转用方案需附具耕地占补平衡落实证明、耕作层剥离再利用方案、社会稳定风险评估报告，经有批准权的人民政府批准后方可实施。4.2生态空间转用调整生态保护区除国家明确的有限人为活动外一律不得转用；生态控制区仅允许国家重大能源、交通、水利等基础设施项目申请占用，占用面积不超过项目总用地面积的10%；占用生态空间的需落实生态补偿，生态补偿标准按照不低于该区域生态系统服务价值的2倍执行，同时落实生态修复方案，修复后的生态功能不低于原有生态功能，生态修复工程验收合格率必须达到100%；转用申请需经省级以上自然资源、生态环境、林业草原等部门联合论证通过，方可办理审批手续。4.3海域转用调整除国家重大项目外一律不得批准围填海，养殖用海转建设用地必须符合海岸带保护利用规划，不得占用自然岸线；占用海域的需足额缴纳海域使用金，海域使用金标准按照不低于该区域海域基准价的1.2倍执行，同时落实海洋生态修复方案，修复后的近岸海域水质不低于原有水质类别，自然岸线保有率不降低；围填海项目需报国务院批准，其他海域转用项目按照法定权限审批，审批前需开展海洋环境影响评价，公示时间不少于30日，征求公众和利益相关方意见。5动态监测评估与监管技术要求建立“天空地网”一体化监测监管体系，实现用途管制全生命周期管控。5.1动态监测采用卫星遥感、无人机巡查、地面核查、大数据监管相结合的方式，监测频次为每季度一次，生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等重点区域每月监测一次，监测精度不低于0.5米分辨率，违法违规行为识别准确率不低于95%；监测内容包括用途管制分区边界变化、用地用海性质变化、建设项目审批落实情况、违法违规建设情况等，监测数据全部纳入国土空间基础信息平台，实现与自然资源、生态环境、农业农村、林业