教学材料《财政》-4

第一节政府预算一、政府预算的含义当今世界，不论国家大小，其政府每年都编制政府预算，以反映预算年度的财政收支情况，保证政府职能运转的需要。政府预算即国家预算，是国家财政的收支计划，是国家有计划地筹集和安排财政资金的重要工具。下一页返回第一节政府预算政府预算由政府编制，按一定法律程序审批，成为具有法律效力的计划文件后，由职能部门执行。一般情况下，政府在每一个财政年度都编制政府收支计划，计划采取收支一览表形式，并规定了预算收支的项目内容以及年度内预算收支应达到的指标数额及收支平衡状况。在收支一览表中，预算收入指标总数，反映政府预算年度可筹集到的财政收入总额；预算支出指标总数，反映预算年度国家可安排使用的财政支出总额。从收支项目的内容中，可以反映出财政资金分配使用的范围、方向、比例，若存在使用方向不合理、比例失调现象，审批权力机构有权否决计划，并提出修改意见。上一页下一页返回第一节政府预算这样就可以通过编制政府预算，有计划地组织收入和合理安排支出。所以，政府预算既是国家财政的收支计划，是具有法律效力的计划文件，又是国家实现有计划地筹集和合理安排使用财政资金的重要工具。我国政府预算由国务院汇总编制和执行，全国人民代表大会审查和批准政府预算及预算执行情况报告。上一页下一页返回第一节政府预算在每年年初召开的全国人民代表大会上，国务院责成财政部长向全国人大代表报告上年度中央和地方预算执行情况及计划年度中央和地方政府预算草案。政府预算与国家财政紧密联系，但又有区别：·国家财政是在社会出现阶级、出现剩余产品，随着国家的产生而产生的；政府预算是随着财政发展，到封建社会末期才产生，至今不过400多年历史。上一页下一页返回第一节政府预算

·国家财政是对一部分社会产品或一部分国民收入的分配；政府预算是将财政分配计划化的工具。

·财政分配不直接体现分配的数量、范围和方向；政府预算通过其收支计划，可体现国家集中性财政资金的来源、规模、去向、用途，反映国民经济和社会发展各部门之间的比例关系。上一页下一页返回第一节政府预算

二、政府预算的构成要素我国政府预算的组成与国家政权结构相一致。我国政权结构有中央人民政府、省(自治区、直辖市)人民政府、设区的市(白治州)人民政府、县(自治县、不设区的市、市辖区)人民政府和乡(自治乡、镇)人民政府。上一页下一页返回第一节政府预算根据我国《预算法》规定“国家实行一级政府一级预算”，这样，凡一级政权都有一级预算，每级预算都掌握一定的预算收支范围和预算资金，使各级政权在行使职能时，有相应的财力供给。因此，政府预算由中央预算和地方预算组成。地方预算由省(自治区、直辖市)总预算、设区的市(自治州)总预算、县(自治县、不设区的市、市辖区)总预算、乡(自治乡、镇)总预算四级预算组成。这与地方行政区域的结构也是相适应的。上一页下一页返回第一节政府预算从政府预算的组成内容来划分，有单位预算和总预算之分。单位预算，指列人国家财政统一拨款的国家机关、社会团体和其他单位的收支预算。总预算，一般是指政府汇总编制的预算二一般由本级政府预算和下一级总预算组成。中央政府预算，由中央各部门(含直属单位)的单位预算组成。地方预算，由各省(自治区、直辖市)总预算组成。地方各级总预算由本级政府的单位预算和汇总的下级总预算组成。各级总预算一般由各级政府的财政部门负责编制，同级立法机关审查批准。具体组成内容见图4-1上一页下一页返回第一节政府预算三、我国政府预算的特点政府预算作为国家财政的收支计划以及国家集中和分配社会产品的工具，有自己的特点。

1.集中性政府预算的集中性，通常是指政府预算集中了国家各级政府统一支配的主要财力，保证政府预算服从国家整体利益的需要。我们知道，政府预算是由中央预算和地方各级预算组成，在这个组成环节中，下一级预算都要包括在上一级预算中，各级预算最终都统一在政府预算中。这样，把分散在全国各地区、各部门、各单位的国民收入，通过各级政府，及时、足额地缴入国库，预算支出由各级政府从全局出发统筹安排使用。这充分体现了政府预算集中性的特点。上一页下一页返回第一节政府预算2预测性政府预算的预测性，是指整个政府预算在执行前所设计的预算收入和预算支出都是建立在事先预测基础上的。它是一种事先计划，只有进行决算后，已发生的预算收入和预算支出才是实际取得的真实收支。因此在编制预算时，我们必须遵循客观经济规律，严格按经济规律办事，正确地测算预算收支的规模、来源和结构，制定出符合客观实际的政府预算。上一页下一页返回第一节政府预算

3.综合性政府预算的综合性，通常是指政府预算具有以价值形式对政府部门以及社会经济活动进行综合反映的特点。政府预算的收支以价值形式，即货币形式来表现，能综合反映政府活动的范围、方向。通过政府预算收入结构和增长速度的变化，可以综合反映社会经济发展的结构和发展速度；通过预算支出方向、支出比例的变化，可以综合反映政府活动重点和范围。例如，改革开放以来，政府预算安排用于教育科学文化事业的支出不断上升，增长速度均高于经常性财政收入的增长速度，证明政府活动已将教育科学事业放在了国家的战略重点。上一页下一页返回第一节政府预算党的十六届四中全会提出“构建社会主义和谐社会”概念，到2020年，政府预算将基本建立起覆盖城乡居民的社会保障体系，基本公共服务体系更加完备，实现全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会目标。上一页下一页返回第一节政府预算

4.法律性政府预算的法律性，是指政府预算的制定，一旦经过立法机关审查批准后，就具有法律效力，必须贯彻执行。政府预算包括中央预算和地方各级预算，它制定完成后还不是正式预算，只称其为预算草案，各级政府将其预算草案向同级人民代表大会报告，并获得审查批准后，预算具有法律效力，才是正式的政府预算。实际上，预算的法律性还体现在制定政府预算的依据上。上一页下一页返回第一节政府预算目前，我国制定政府预算依据的是《预算法》，它于1994年3月制定，自1995年1月起施行。预算法是组织和管理政府预算的法律依据，共设11章9条，包括总则、预算管理职权、预算收支范围、预算编制、预算审查和批准、预算执行、预算调整、决算、监督、法律责任、附则等。上一页下一页返回第一节政府预算

5.年度性政府预算的年度性，是指政府预算要求按预算年度编制，属于本年度预算收支的内容，方能列人本年度的政府预算。预算年度即财政年度，是政府预算收支的有效期限，通常为1年。目前世界各国采取的预算年度不外乎两种，即历年制和跨年制。历年制是从公历1月1日起至12月31日止为一个预算年度，采用历年制的国家有中国、德国、法国等；采用跨年制的国家，如日本、英国，从每年4月1日起至次年3月31日止为一个预算年度；美国从每年10月1日起至次年9月30日止为一个预算年度。上一页返回第二节政府预算分类及我国的复式预算方法由于政府预算与政府的职能密切相关，随着社会的发展，政府的职能范围也在逐渐发生变化，国家实行什么样的政府预算类型更适合本国实际，将影响政府职能作用的发挥。因此，通过对政府预算类型的分析比较，找出其各自的优势、劣势，选择更适合我国国情的政府预算模式显得很重要。下一页返回第二节政府预算分类及我国的复式预算方法

一、政府预算的类别

1.按预算的形式可分为

(1)单式预算单式预算是传统的预算形式，它是将一个预算年度内的全部预算收入和支出不区分收支项目的性质，统一编人一个预算收支表中。单式预算的优点：能全面、综合反映政府预算的活动情况，从整体上显现政府预算收支的规模、方向，操作简单易行：缺点：没有按预算收入和支出的不同经济性质分别编列预算，不便于进行宏观调控，尤其不能独立反映政府预算作用于宏观经济建设方面的情况。当今世界风云变幻，特别是亚洲金融风暴以后，政府在宏观经济调控中的地位越来越重要，而单式预算不利于政府对复杂的预算收支活动进行分析研究，以应对复杂的经济情况。上一页下一页返回第二节政府预算分类及我国的复式预算方法

(2)复式预算复式预算是相对单式预算而言的，它是将一个预算年度内的全部预算收入和支出，按经济性质的不同，分别编成两个或两个以上的预算收支表。复式预算通常分为经费预算和资本预算。其中，经费预算又称为经常性预算，它是满足政府经常性开支的预算；资本预算又称为建设性预算，它是全面反映建设资金运用的预算。复式预算是在单式预算的基础上演变而来的，与单式预算相比有不同的特点。上一页下一页返回第二节政府预算分类及我国的复式预算方法由于复式预算是按预算收支的经济性质分别编制两个或两个以上的预算，使特定性质的预算收支保持相对稳定的平衡关系，政府可以根据预算收入的不同性质，分别进行分析研究，以提高预算支出的经济效益，提高宏观调控能力。但复式预算也存在着不足，就是整体反映预算收支情况的功能较弱。由于复式预算与单式预算相比，具有更科学、更严谨的特点，我国从1992年起逐步推行复式预算改革。

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2.按预算编制方法可分为

(1)基数预算基数预算是指在编制预算收支计划时，均以上年度已实际发生的预算执行数为基础，同时考虑本年影响各项预算收支的增长因素来测算本年度的各项预算收支指标。采取基数预算编制方法的优点是：前后年份各项预算收支指标或数额的确定具有连续性，便于相关指标的比较，掌握长期发展项目的指标增长情况。不足之处是：长期采取基数预算方法，使得各项预算收支指标“能上不能下”，成为刚性指标，加重了国家财政的压力，不利于政府对财政资金合理使用，影响财政资金使用效益的提高。上一页下一页返回第二节政府预算分类及我国的复式预算方法

(2)零基预算零基预算是指年度各项预算收支指标以零为基础来测算编制，也就是不考虑以前年度的实际发生，只根据政府履行职能的需要和社会经济发展趋势，在财力允许的前提下，重新评定各项预算收支指标。零基预算的优点是：一切项目指标的确定从零开始，每年重新判定各个项目指标安排的合理性，凡效益不好、必要性不强、可安排可不安排的项目，一律删除，有利于提高预算资金的使用效益。上一页下一页返回第二节政府预算分类及我国的复式预算方法

3.按照编制预算的政策可分为

(1)平衡预算平衡预算是指编制预算收支计划时，按照政策要求，将收入与支出安排得基本相等。预算收支平衡是指预算收支之间的对比关系，这种对比关系不外乎三种：收大于支，有结余；收小于支，有赤字；收等于支，收支平衡。这三种情况在编制预算时都可能出现，但实际工作中，收支绝对相等的情况罕见，也从没发生过。可见，预算收支的绝对平衡，虽然在计划中可以编出来，但没有现实意义。所以，我国判定预算收支平衡的理想标志是：收支基本平衡，略有结余或赤字。但结余过多或赤字过大，都不能说是基本平衡。上一页下一页返回第二节政府预算分类及我国的复式预算方法

(2)赤字预算赤字预算是指按照政策要求，在编制预算时，人为地将支出安排大于收入出现差额，并且差额较大。赤字预算是一种政府干预和调节经济的财政手段，它通过超出收入规模的扩大支出，来实现调节社会经济朝预测的目标运行。上一页下一页返回第二节政府预算分类及我国的复式预算方法

二、我国的复式预算方法

1.我国实行复式预算的必要性随着我国经济改革和对外开放的进一步深人，单式预算的弊端日益突出，不能明确反映各项财政收支的性质，财政赤字形成原因不明，不便于有选择地进行宏观调控。1994年3月，全国人民代表大会八届二次会议通过了《预算法》。《预算法》的颁布和实施，结束了我国政府预算管理长期无“法”可依的局面，成为我国财政管理法治化进程中的重要里程碑。我国实行复式预算的必要性具体表现在以下方面：上一页下一页返回第二节政府预算分类及我国的复式预算方法(1)实行复式预算是充分发挥财政双重职能的需要我国社会主义国家具有社会管理和经济管理的双重职能，实现双重职能，要求政府预算提供财力保证。但两种职能的性质不同，财力保证的来源应有所区别。社会管理职能是维持国家机器正常运转，发展社会各项事业和提高人民生活水平的功能。这项功能的财力保证采取税收形式是适合的。因为税收是国家凭借政治权力，强制无偿地从单位和个人收入中取得的，国家再以社会管理者身份，采取无偿拨款方式实现国家职能和人民生活水平不断提高的需要。上一页下一页返回第二节政府预算分类及我国的复式预算方法经济管理职能是国家组织调控社会主义市场经济运行的功能。国有资产收益主要是国家以生产资料所有者身份，采取上缴利润、股息利息等形式，参与国有企业利润分配，将取得的收入再投人到经济建设中，不足部分，发行国债。复式预算使两种不同性质的收支各自建立起稳定的对应关系，从财力上保证了国家职能的履行。上一页下一页返回第二节政府预算分类及我国的复式预算方法

(2)实行复式预算是促进经济稳定发展的需要要实现经济稳定发展，关键要做到社会总供给与总需求的平衡。在我国现阶段，完全靠市场自发调节，很难实现总供给与总需求的平衡，客观上要求政府运用财政杠杆配合其他经济杠杆进行调节。实行复式预算，由于经常性预算不列赤字，可通过建设性预算的建设规模调控总供给与总需求的平衡，从而保证经济稳定发展和增长。上一页下一页返回第二节政府预算分类及我国的复式预算方法

(3)实行复式预算是直观反映财政活动，提高预算管理水平的需要复式预算使经常性预算和建设性预算各自建立了稳定的对应关系，资金界线清晰，不再相互挤占，能直观反映财政赤字产生的原因以及国家举债的规模。管理上能保证债务收入用于经济建设，为政府宏观决策提供正确信息。上一页下一页返回第二节政府预算分类及我国的复式预算方法

2.我国复式预算的内容我国复式预算包括经常性预算和建设性预算两大部分。

(1)经常性预算经常性预算是指政府以社会管理者身份编制的满足政府经常性开支需要的预算。

.经常性预算收入。经常性预算收入包括：各项工商税收(城市维护建设税除外)，关税，企业所得税(含银行上交收入)，商业、粮食、外贾企业的政策性亏损补贴，经常性专项收入(教育费附加收入、交通运输提价收入等)，其他收入。上一页下一页返回第二节政府预算分类及我国的复式预算方法.经常性预算支出。经常性预算支出包括：文教科学卫生和行政机关基本建设支出，农业、林业、水利、气象等部门事业费支出，工业交通等部门事业费支出，商业部门事业费支出，文教卫生事业费支出，科学事业费支出，其他部门事业费支出，抚恤和社会救济事业费支出，国防支出，行政管理费，武装警察部队支出，公检法支出，价格补贴支出，对外援助支出，总预备费支出，经常性专项基金支出(教育费附加支出)和其他支出。上一页下一页返回第二节政府预算分类及我国的复式预算方法

(2)建设性预算建设性预算是指政府综合反映建设资金来源与运用的预算。

.建设性预算收入。建设性预算收入包括：经常性预算结余，城市维护建设枕、耕地占用税，国有企业上缴利润，工业、农业、林业等生产企业的亏损补贴，建设性专项收入，基本建设贷款归还收入，国家资源管理收入，国有土地使用权有偿出让收入以及国家债务收入。上一页下一页返回第二节政府预算分类及我国的复式预算方法

.建设性预算支出。建设性预算支出包括：工业、农业、商业等基本建设支出，企业挖潜改造资金支出，简易建筑费支出，地质勘探费支出，科技三项费用支出，增拨企业流动资金支出，支持农业生产支出，城市维护建设支出，支持不发达地区支出，建设性专项支出和其他支出。上一页下一页返回第二节政府预算分类及我国的复式预算方法

3.我国复式预算改革的方向

1992年在中央预算和省级预算实行的复式预算模式，经过多年来实践，仍没有跳出传统预算的圈子，只是在原有财政收支范围的基础上，按性质将各项收支分类编制成经常性预算和建设性预算，没有真正体现复式预算的作用。因此，有必要进一步改进和完善复式预算制度，尽量客观、准确、全面地反映政府职能。按社会主义市场经济的要求，借鉴国外复式预算管理的经验，新的复式预算模式分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和财政投融资预算。上一页下一页返回第二节政府预算分类及我国的复式预算方法

(1)政府公共预算政府公共预算指国家以社会管理者身份，凭借政治权力取得收入，并用于维护政府机构运转和发展社会公益事业的预算。

.政府公共预算收入。政府公共预算收入包括各项工商税收、关税、企业所得税、征收的排污费收入、征收的城市水资源费收入、教育费附加和其他收入等。上一页下一页返回第二节政府预算分类及我国的复式预算方法

.政府公共预算支出。政府公共预算支出包括国家公益性的文化、教育、科研、国防、行政机关等部门的基本建设投资，地质勘探费支出，各项事业费支出，行政管理费支出，国防支出，武装警察部队支出，公检法支出，价格补贴支出，对外援助支出，城镇青年就业经费，抚恤和社会福利救济费，总预备费和其他支出。上一页下一页返回第二节政府预算分类及我国的复式预算方法

(2)国有资产经营预算国有资产经营预算主要是指国家以国有资产所有者身份取得收入，并对国有资产进行管理经营的收支预算。

.国有资产经营预算收入。国有资产经营预算收入包括政府公共预算结余，国有企业上缴利润，股份制企业国有股份应得的股息和红利，基本建设货款归还收入，国家专项建设基金收入等。

.国有资产经营预算支出。国有资产经营预算支出包括国家经营性基本建设投资，简易建筑费，增拨国有企业流动资金，国有企业挖潜改造资金，国有企业亏损补贴支出，国有企业贷款财政贴息支出，国家专项基金支出等。上一页下一页返回第二节政府预算分类及我国的复式预算方法

(3)社会保障预算社会保障预算主要是指政府以行政手段筹集、分配和管理社会保障资金的预算。·社会保障预算收入。社会保障预算收入包括社会养老保险基金收入，社会失业保险基金收入，社会医疗保险基金收入等。

·社会保障预算支出。社会保障预算支出包括社会养老保险基金支出，社会失业保险基金支出，社会医疗保险基金支出等。上一页下一页返回第二节政府预算分类及我国的复式预算方法

(4)财政投融资预算财政投融资预算一般是指国家以信用形式对社会资金进行筹集、使用和管理的预算。

·财政投融资预算收入。财政投融资预算收入包括国内外债务收入，邮政储蓄收入，财政信用资金收入，政策性财政投融资收益和货款归还收入，其他借款收入等。

·财政投融资预算支出。财政投融资预算支出包括政策性项目货款支出，国内外借款还本付息支出，其他借款支出等。上一页下一页返回第二节政府预算分类及我国的复式预算方法新的复式预算模式增设了社会保障预算，适应了建立社会保障体系的需要，设置了财政投融资预算，加大了财政的宏观调控能力，有利于政府对金融业的宏观管理；另外还拓宽了预算管理范围，将一些预算外的专项基金纳人政府预算，使其能够更全面、客观、清晰地反映政府在一定时期内的活动规模和方向。上一页返回第三节政府预算的编制、执行和决算一、政府预算的编制

1.政府预算的一般编制原则政府预算的编制是整个预算管理工作的起点，担负着制定预算收支指标的任务，指标安排是否稳妥，直接关系到政府经济建设发展和人民生活水平的提高。因此，在编制政府预算时，必须遵循以下原则：下一页返回第三节政府预算的编制、执行和决算(1)贯彻党和国家路线方针政策的原则政府预算的一收一支，收支结构的改变，直接体现国家方针、政策，反映国家政治经济活动规模、范围和方向。因此，政府预算应以国家不同发展时期的方针、政策为依据来编制。目前，以经济建设为中心，坚持改革开放，为实现新的历史时期的总任务制定的方针、政策、战略是现阶段编制政府预算的依据。只有这样，才能保证各项改革不断深化，才能促进国民经济稳定发展。上一页下一页返回第三节政府预算的编制、执行和决算

(2)与国民经济计划相适应的原则国民经济计划作为国家领导和组织经济工作的重要工具，它规定了经济建设的规模和发展速度，规定了国民经济各部门的重大比例关系。因此，国民经济计划决定和制约政府预算收支的规模。政府预算收支指标，主要是根据国民经济计划中国民生产总值的增长情况和工农业生产发展来确定的。如根据国民生产总值的增长率来确定税收计划，根据国民经济计划中确定的基本建设投资计划和文教、科学、卫生事业发展计划，来确定预算支出计划等。所以，政府预算的编制必须与国民经济计划相适应。上一页下一页返回第三节政府预算的编制、执行和决算

(3)坚持预算收支平衡的原则预算收支平衡主要是指当年预算收入与预算支出之间的平衡，即以当年预算收入保证当年预算支出，并略有节余或赤字。坚持预算收支平衡，是指要根据预算收入的数量规模来确定预算支出的规模，量人为出，不搞“赤字预算”。预算收入是在一个预算年度内，通过一定的形式和程序，有计划、有组织并由国家支配的纳入预算管理的资金，预算支出则是国家安排的、可直接形成对社会物质需求的购买力。预算收支平衡，意味着由预算支出形成的购买力有相应的物质保证。反之，如果出现大量预算赤字，就会使社会购买力总额超过社会商品可供量，其结果是造成通货膨胀，物价上涨，影响国民经济的稳定发展。上一页下一页返回第三节政府预算的编制、执行和决算

(4)加强政府预算后备力量的原则加强预算后备力量主要是保证预算收支平衡，坚持国民经济协调稳定发展的必要。由于在国民经济建设过程中，常会遇到各种预料不到的事情，如自然灾害的发生，特别是我国农业生产水平较低，自然灾害对其影响还相当大，而农业的丰歉对整个国民经济的影响相当明显。上一页下一页返回第三节政府预算的编制、执行和决算所以在编制预算时，一方面要有计划地安排资金，建立国家物资储备；另一方面还必须有计划地建立必要的预算后备基金。预算后备基金有两种形式：一是预备费，它是用以解决遇到意外情况而临时需要增加的支出。现行预算制度规定，中央预算和地方预算都要按规定比例提取一定数量的预备费，以加强预算后备能力。二是预算周转金，它是各级财政部门在预算执行过程中，供平衡季度预算收支临时周转金使用的资金。预算周转金一般是从各级预算结余中提取或由上级财政拨给。随着预算管理走上规范化、科学化的轨道，特别是零基预算的实行，预算周转金形式将被取消。上一页下一页返回第三节政府预算的编制、执行和决算

2.政府预算编制的基本准备工作编制预算是一项复杂细致的工作，范围广，内容多。预算的编制时间，一般是本年度第四季度开始编制下年度的预算。为了保证国家预算编制的质量，在正式编制国家预算以前，必须做好一系列准备工作。上一页下一页返回第三节政府预算的编制、执行和决算

(1)对本年度预算收支执行情况的预计和分析本年度预算收支执行情况，是安排下一年度预算收支的基础，各级财政部门在正式编制预算以前，对本年度预算收支的完成情况必须有一个基本估算。根据本年度一至三季度已经实现的预算收支，然后参照历年收支规律对第四季度收支进行预测，从而得出木年度预算收支估算数。对已得到的估算数，还须进行分析研究，发现问题，总结经验，为编制下年度预算提供参考。上一页下一页返回第三节政府预算的编制、执行和决算

(2)拟订卜年度预算收支控制指标在编制预算以前，根据全国国民经济和社会发展计划工作会议上确定的预算收支指标，对全国各地区、各部门的预算收支进行试算平衡，并分配各级财政预算收支控制数，即政府概算作为各级财政部门编制预算的主要依据。政府概算的依据一般有本年度预算预计执行情况，计划年度国民经济计划的主要控制指标，长期计划中有关的各项收支数字，各地区、部门提供的计划年度预算收支建议数，影响计划年度预算收支的有利和不利因素，如工资、价格、税率的变动；历年预算收支规律等。可见，由于拟订的收支指标同国民经济和社会发展计划结合起来通盘考虑，并吸取了各地区、各部门提出的合理建议，这样使得预算指标更切合实际。上一页下一页返回第三节政府预算的编制、执行和决算

(3)颁发编制国家预算的有关规定我国政府预算的预算年度采取历年制，即自1月1日至12月31日。为了保证政府预算的统一性、完整性和正确性，每年在编制预算前，中央要向各地区、各部门颁发编制预算草案的指标和具体规定：其中主要包括：编制预算的方针和任务、预算编制的要求和方法、预算报送程序和期限等。另外，为了适应国民经济发展和预算管理体制变化的要求，每年在编制预算以前，要对政府预算收支科目和预算表格进行修正，以正确反映预算收支内容。上一页下一页返回第三节政府预算的编制、执行和决算

3.政府预算编制的程序和审批经过一系列准备工作之后，开始预算的编制工作。国家预算编制的程序，一般是自上而下和自下而上相结合。首先，由各省(直辖市、自治区)和中央各部门提出收支建议数。财政部参照这些数字，根据国民经济和社会发展计划指标，拟订各省、直辖市、自治区和中央各部门的预算收支指标，经国务院批准后下达。上一页下一页返回第三节政府预算的编制、执行和决算各级地方政府和中央各部门根据下达的指标，参照本地区和单位的预算建议数，结合本地区和本部门的具体情况，拟订预算收支指标，逐级下达到基层单位。然后，各基层单位和乡(镇)预算根据上级下达的指标，编制单位预算草案或乡(镇)总预算草案，白下而上地报送省(直辖市、自治区)预算，经审核汇编成省(直辖市、自治区)总预算草案，报送财政部。中央各部门的单位预算草案也报送财政部。财政部对中央各部门的单位预算草案和省总预算草案进行审核后，汇编政府预算草案，报国务院审查通过，提请全国人民代表大会审查批准后，才成为具有法律效力的政府预算。上一页下一页返回第三节政府预算的编制、执行和决算二、政府预算的执行和决算政府预算的执行过程，就是政府预算收支计划的实现过程。政府预算编制完成以后，即进人预算的执行阶段。

1.政府预算执行的基本情况目前我国宪法规定，负责执行政府预算的机关是国务院和地方各级人民政府。国务院负责政府预算的执行，各级地方人民政府负责本级总预算的执行。上一页下一页返回第三节政府预算的编制、执行和决算财政部在国务院领导下，具体负责全面组织政府预算的执行工作。地方各级财政部门在同级人民政府领导下，具体负责组织本级地方总预算的执行工作，保证其预算收支任务的完成。此外，国家还指定专门管理机构参与组织预算执行工作。税务部门负责征收工商各税，海关负责征收关税，财政部门负责征收农牧业税等，国家开发银行负责办理国家重点基本建设工程的拨款、贷款支出，中国人民银行办理国家金库业务等。上一页下一页返回第三节政府预算的编制、执行和决算政府预算执行的任务是：.按照党的方针政策和国家计划，积极组织收入，并在组织收入的过程中，监督企事业单位的财务活动，保证预算资金及时、足额地纳入国库。

·按照预算支出计划和生产建设事业进度，及时、合理地拨付事业单位和行政单位所需资金，并监督其资金使用情况，保证有效节约使用。

.根据国家政治形势和国民经济发展情况，组织预算执行的综合平衡，保证政府预算收支任务的圆满完成。上一页下一页返回第三节政府预算的编制、执行和决算

2.政府预算调整所谓预算调整，一般是指在预算执行过程中，因特殊情况，对原定预算的收支指标所作的部分变更。因为在预算执行过程中，常常由于客观情况的变化，造成预算不平衡，所以要不断地、及时地组织新的平衡，这是财政部门在执行国家预算中最主要的任务。不断组织新平衡主要通过预算调整来实现，调整的方法有：上一页下一页返回第三节政府预算的编制、执行和决算(1)动用预备费预备费是各级财政为解决某些临时性应急需要和事先难以预料的开支而设置的后备基金。在预算执行过程中，如果发生原来预算中没有安排而在年度又必须解决的开支，可以动用预备费。中央预备费的动用，应经过国务院批准。地方预备费的动用，应经过地方同级人民政府批准。上一页下一页返回第三节政府预算的编制、执行和决算

(2)经费流用经费流用亦称“科目流用”，指预算支出科目之间的经费调剂。在预算执行过程中，各科目之间往往发生有的资金有余，有的资金不足。为了充分发挥资金的使用效益，在不超过原核定年度预算总额的情况下，可以在科目之间进行必要的调整。但预算科目之间的经费流用，必须遵守国家规定的流用范围，并经过一定的批准程序。上一页下一页返回第三节政府预算的编制、执行和决算

(3)预算的追加追减在原核定的预算总额以外增加收入或支出为追加预算；在原核定的总额以内减少收入或支出，称为追减预算。各级预算在执行中，由于特殊情况，如国民经济和社会发展计划的修订，必须追加或追减预算时，可以向同级人民政府提出申请，审批后，办理追加追减。

(4)预算的划转由于企事业单位、行政单位隶属关系改变或行政区划变更等原因，必须同时改变其预算的隶属关系，将相应的预算收支划归新的领导部门或接管单位。上一页下一页返回第三节政府预算的编制、执行和决算

3.政府决算政府决算就是国家预算执行的总结。它反映着年度预算收支的最终结果，也是国家经济活动在财政上的集中反映。因此，决算编制工作具有重要的意义：.通过决算的编制，可以全面反映国家计划年度预算收支的来源、构成和积累水平以及预算支出的规模和使用方向，在此基础上，研究总结国家各项方针政策的贯彻执行效果，总结经验，为国家正确制定政策提供参考数据。

.通过决算的编制和分析，可以系统地整理和积累预算收支执行史料，分析效果，为提高下年预算工作水平创造条件。上一页下一页返回第三节政府预算的编制、执行和决算

(1)决算的准备工作编制决算的准备工作通常包括：①颁布编制决算的有关规定。②进行年终清理，即核对年度预算收支数字；清理本年预算应收应支款项；清理财产物资；进行决算收支数字的对账工作。

(2)政府决算的编制程序和审批预算年度终了，凡是编制预算的单位都要编制决算，决算的编制程序是自下而上编制。上一页下一页返回第三节政府预算的编制、执行和决算首先，各预算单位在搞好年终清理、结清会计账目的基础上编制基层单位决算，报送上级单位；上级单位对所属单位决算审批后，连同本单位决算汇总，逐级报送主管部门；主管部门再连同本单位决算汇总编成一个部门的单位决算报送财政部门。然后，各级财政部门对同级主管部门报送的汇总单位决算进行审核后，连同本级总预算的有关数字汇总编制总决算，逐级上报财政局(厅、部)。最后，财政部门根据中央各主管部门报送的单位决算等有关收支决算数汇编中央总决算，再根据各省总决算汇编成地方总决算，中央总决算和地方总决算汇编后，即成为政府决算。决算审批程序与政府预算的审批程序相同。上一页返回第四节政府预算管理体制

一、政府预算管理体制的含义所谓政府预算管理体制，主要是指国家在中央与地方以及地方各级政府之间划分预算收支范围和管理权责的一项根本制度。其实质是处理预算资金分配和管理上的集权与分权、集中与分散的关系问题，它是财政管理体制的重要组成部分。

下一页返回第四节政府预算管理体制政府预算管理体制作为处理财政分配关系的基本制度，涉及的是财权、财力在中央(集权)与地方(分权)之间以及地方各级政府之间的分配关系问题，即中央应拥有多大的财权、财力，地方各级政府应拥有多大的财权、财力，这直接影响中央和地方两个积极性的发挥。财力是指经济实力，主要是指财政部门掌握的资金。财权是指财政管理权限，包括财政规章制度的制定权、财政收支范围内的管辖权、财政规章制度的解释权。因此，为了正确处理中央与地方以及地方各级政府之间财权、财力分配关系，我们通过建立政府预算管理体制，以一系列的制度规定各级政府筹集资金及支配资金的权力、范围和责任，使各级政府在财政管理上有责、有权、有利。上一页下一页返回第四节政府预算管理体制

二、建立预算管理体制的一般原则

1.责权利结合责权利结合，就是在国家财政分配下，各级政府和单位都应划给一定的财权，承担相应的责任，享受应得的利益。权力、责任和利益相互联系、相互结合，不能只强调其中的一个方面。必须使各级地方政府和单位都有责有权，权责分明，把财力分配同地方和单位的工作成就、贡献大小结合起来，奖优罚劣。这样，才能调动其积极性。上一页下一页返回第四节政府预算管理体制

2.分级管理，统一领导分级管理，统一领导是建立政府预算管理体制的基本原则，它是民主集中制原则在国家财政管理体制中的具体运用，是由我国的政治制度和经济制度所决定的。统一领导，体现在中央集中主要财权财力。在统一领导和分级管理的相互关系中，统一领导居于主导地位。上一页下一页返回第四节政府预算管理体制通常情况下，政府预算管理体制是通过正确处理中央与地方以及地方各级政府之间财权、财力的划分来贯彻“统一领导，分级管理”原则的。由中央统一领导的财权、财力，一是国家财政方针政策要由中央统一制定，各地区、部门必须贯彻执行，不能自行其是；二是国家预算的分配权属于中央，预算收支指标由中央统一安排核定，各地区不能任意改变财政收支计划，并必须保证完成任务；三是全国性的财政法令和规章制度由中央统一制定，各地区、部门必须严格遵守和执行，不得违反。上一页下一页返回第四节政府预算管理体制由地方分级管理的财权、财力，一是地方预算在中央核定的收支总额范围内，可以进行统筹安排，调剂使用；二是地方有权支配使用本地区、本单位的机动财力；三是地方有权根据中央的政策法令和规章制度，结合本地区的实际情况，因地制宜地制定具体执行办法和实施细则。上一页下一页返回第四节政府预算管理体制3.与政治经济形势的发展相适应国家预算管理体制属于上层建筑，它必须与经济基础相适应，为经济基础服务。所以，预算管理体制随着生产力的发展和生产关系的变革，需相应地改革预算管理体制中与生产力发展不相适应的部分，重新调整中央与地方财权财力的分配。当客观情况需要中央多集中一些，就应该把必须集中的财权财力集中给中央；当客观情况需要多分散一些，就必须把适宜下放的财权财力下放给地方。上一页下一页返回第四节政府预算管理体制新中国成立以来，我国政府预算管理体制随着政治经济形势的发展，试行过多种形式的管理体制。如1949-1952年我国实行高度集中的“统收统支”预算管理体制，其特点是财权财力集中在中央，地方预算指标由中央确定后，地方无权调剂，机动财力也很少。这种体制与建国初期的客观情况是相符合的，它保证了将全国有限的财力集中起来有效使用。而当国民经济建设进入“一五”时期，这种体制已不适应经济发展的需要，于是1953年实行了“分类分成”的预算体制，其特点是财权财力主要集中在中央，地方预算支出由中央下达，但地方有一定的机动财力和调剂权，从而调动了地方的积极性。上一页下一页返回第四节政府预算管理体制这种方法基本适应了当时经济形势的发展。当前，我国社会主义市场经济管理体制正处于全面改革和完善的过程中，政府预算管理体制只有与客观经济形势的发展相适应，才能收到更佳效果，推进改革的深人。上一页下一页返回第四节政府预算管理体制三、政府预算管理体制的基本内容

1.确定预算收支在中央与地方各级政府之间的划分各级预算的财力大小，主要是通过预算收支的划分来体现的，通过预算收支的划分，规定哪些预算收支归中央掌握，哪些预算收支归地方各级政府掌握。因此，预算资金在中央与地方各级之间的正确划分，是预算管理体制的中心内容。长期以来，预算体制改革的焦点也就在此。为了正确划分预算收支，我们应坚持统筹兼顾、全面安排、收支挂钩、权责结合、财权与事权统一的原则，以正确处理中央与地方各级之间的分配关系。中央财政本级收入占全国财政收入比重如图4-2所示。上一页下一页返回第四节政府预算管理体制

2.地方预算的机动财力地方预算的机动财力，是指在国家规定的范围内，由地为自行支配的一部分财政资金。此目的是为了更好地贯彻“统一领导，分级管理”的原则，由地方政府因地制宜地解决一些地方性开支，发挥地方预算的积极性。地方预算机动财力主要包括：①地方预算的预备费，它是地方预算的一种后备力量，是在年初安排预算时，不指定具体用途的一项备用资金，一般省(市)按支出预算的3%提取。②地方预算执行中的支出节余。上一页下一页返回第四节政府预算管理体制

四、现行政府预算管理的基本体制新中国成立以来，我国预算管理体制随着各个历史时期政治经济形势的发展变化，试行过多种类型的体制，如“统收统支”体制、“分类分成”体制、“财政包干”体制等。但总的趋势是：由高度集中的管理体制，逐步向中央统一领导下的分级管理体制发展。我国现行政府预算管理体制是“分税制”预算管理体制，它于1994年开始实行。上一页下一页返回第四节政府预算管理体制实行分税制预算管理体制是发展社会主义市场经