我国预防性行政公益诉讼制度研究

PAGE10中文摘要摘要：传统的事后救济公益诉讼模式已难以满足现实治理需求，预防性行政公益诉讼是检察机关在公共利益尚未遭受实际损害但存在重大风险的情形下，提前介入、督促行政机关履职的重要制度探索。本文从制度发展背景与理论基础出发，通过整合分析149件案例，归纳出预防性行政公益诉讼的司法实践有案涉领域丰富、检察建议效果明显、安全生产领域先行等特点，同时仍存在“重大风险”内涵模糊、履行判决过于简单、适用范围狭窄等突出问题。在此问题基础上，结合国外治理经验，提出加强立法设计和优化司法实践两方面的对策建议，推动“重大风险”认定标准和履行判决细化、预防性行政公益诉讼适用范围扩大化，辅以专业评估和案例指导，进而有针对性地解决现存问题，以期推动预防性行政公益诉讼从“探索期”逐步走向“规范化”。关键词：预防性行政公益诉讼；检察建议；重大风险；检察机关；行政机关ABSTRACTABSTRACT:Thetraditionalexpostmodelofadministrativepublicinterestlitigationisincreasinglyinadequateforaddressingtheneedsofmoderngovernance.Preventiveadministrativepublicinterestlitigationrepresentsanimportantinstitutionalinnovationbywhichprocuratorialorgansintervenebeforeactualharmtopublicinterestsoccurs,insituationswheresignificantrisksarepresent,tourgeadministrativeagenciestoperformtheirduties.Thispaperbeginswithanoverviewofthesystem'sdevelopmentandtheoreticalfoundation,andanalyzes149representativecasestoidentifykeyfeaturesofcurrentjudicialpractice—suchasthediversityofcasefields,thenotableeffectivenessofprocuratorialrecommendations,andtheleadingroleofsafetysupervisioncases.However,challengesremain,includingvaguedefinitionsof“majorrisk,”overlysimplisticjudgmentenforcement,andlimitedscopeofapplicability.Inresponse,thisstudydrawsonforeigngovernanceexperienceandproposescountermeasuresinbothlegislativedesignandjudicialpractice,includingrefiningriskidentificationstandards,specifyingjudgmentenforcementmechanisms,expandingthescopeofapplication,andintroducingexpertevaluationsandcase-basedguidance.Thesesuggestionsaimtopromotethenormalizationofpreventiveadministrativepublicinterestlitigationbeyonditscurrentexploratorystage.KEYWORDS：PreventiveAdministrativePublicInterestlitigation;MajorRisk;ProcuratorialRecommendation;ProsecutorialAuthority;AdministrativeAuthority目录2944中文摘要 i7410ABSTRACT ii21504目录 iii11865一、引言 17095（一）预防性公益诉讼制度发展背景 111661（二）预防性民事公益诉讼先行探索 115526（三）预防性公益诉讼制度司法实践 22619二、预防性行政公益诉讼的理论界定 45835（一）概念与特征 480331.制度概念界定 441562.主要特征归纳 47559（二）理论基础 558921.风险预防原则 5173152.公共利益保护理论 6150873.权力制衡理论 6174714.过程性规制理论 726279（三）预防性行政公益诉讼理论阻碍的消解 7247221.首次判断权理论的缓和 8150612.成熟性原则的发展 820914三、我国预防性行政公益诉讼的司法实践现状 925373（一）案件特征分析 961521.案涉领域多样化 9154092.检察建议效果显著 11193713.安全生产领域从“事后救济”向“事前预防”转型 126993（二）实践中存在的问题 1272471.“重大风险”内涵模糊 12191862.履行判决内容过于简单 14260883.适用领域较为局限 1411610四、域外制度预防性功能的经验与比较 1510037（一）域外制度经验 15157401.美国：公众参与与禁止令制度 15209412.德国：“双轨制”公益诉讼制度 15100743.日本：环境公害事先中止诉讼 16264674.意大利：诉前诉中预防性保护机制 1615531（二）比较借鉴与启示 16139141.扩大诉讼适用范围 16285822.引入社会组织参与诉讼 17225063.明确和细化诉讼程序规则 173349五、我国预防性行政公益诉讼的制度构建与完善 1825691（一）加强立法制度设计 18307591.细化“重大风险”认定标准 18138552.拓展适用范围至新型领域 1932144（二）司法实践优化路径 2068781.引入专业风险评估机制 20166402.强化履行判决的具体化 2024733.推进案例指导制度建设 217925六、结语与展望 2228650参考文献 2328272致谢 26一、引言（一）预防性公益诉讼制度发展背景2017年，全国人大常委会对《中华人民共和国行政诉讼法》进行修订，在第25条中新增行政公益诉讼的内容[[]《中华人民共和国行政诉讼法》第25条第4款：[]《中华人民共和国行政诉讼法》第25条第4款：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”2019年11月，最高人民检察院携手欧洲环保协会，在江苏、贵州、云南等地开展预防性公益诉讼的考察调研并形成专题调研报告。[[]《预防性公益诉讼：从“治已病”到“[]《预防性公益诉讼：从“治已病”到“治未病”》，载中华人民共和国最高人民检察院官网，2020年4月14日，/spp/zdgz/202204/t20220414_553965.shtml。[]闫晶晶：《全国人大代表黄超建议：探索开展预防性环境公益诉讼》，载中华人民共和国最高人民检察院官网，2020年5月26日，/spp/zdgz/202005/t20200526_462996.shtml。（二）预防性民事公益诉讼先行探索2020年修正的《环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第1条和第8条规定的预防性环境民事公益诉讼，突破了传统司法诉讼中“无损害则无救济”的桎梏。[[][]罗颖：《预防性行政公益诉讼立案条件研究》，载《西安石油大学学报（社会科学版）》2024年第33卷第5期，第107页。近年来多省陆续开展行政公益诉讼预防功能的地方性立法探索，允许检察机关提起预防性行政公益诉讼。如《浙江省人民代表大会常务委员会关于加强检察公益诉讼工作的决定》规定，“发现国家利益和社会公共利益存在被严重侵害风险隐患的，可以向行政机关发送检察建议，督促其采取措施消除隐患”“行政机关不依法履行职责的，检察机关应当依法提起行政公益诉讼”。《陕西省人民代表大会常务委员会关于加强检察公益诉讼工作的决定》规定，“对经过检察机关督促，行政机关仍未依法履行职责，国家利益或者社会公共利益仍处于受侵害状态或者有重大危险的，检察机关应当依法提起行政公益诉讼。”（三）预防性公益诉讼制度司法实践预防性民事公益诉讼主要聚焦于环境领域。主要涉及生态植被、生物多样性、流域自然保护地以及大气、水、土壤等环境要素，其原因在于环境污染导致的健康损害具有潜在性、滞后性与不可逆转性，以现实损害为救济要件的传统侵权责任制度已难以实现对环境污染潜在受害者的周延保护。[[]李雯静：《预防性环境民事公益诉讼的实践检视与制度优化》，载《华南理工大学学报(社会科学版)》2025年第1期，第89页。]最高人民检察院也已发布了许多预防性民事公益诉讼方面的典型案例，如五小叶槭案[[][]李雯静：《预防性环境民事公益诉讼的实践检视与制度优化》，载《华南理工大学学报(社会科学版)》2025年第1期，第89页。[]中国生物多样性保护与绿色发展基金会诉雅砻江流域水电开发有限公司生态环境保护民事公益诉讼案，四川省甘孜藏族自治州中级人民法院（2015）甘民初字第45号民事判决书。[]北京市朝阳区自然之友环境研究所诉中国水电顾问集团新平开发有限公司、中国电建集团昆明勘测设计研究院有限公司生态环境保护民事公益诉讼案，云南省昆明市中级人民法院（2020）云民终824号民事判决书。[]北京自然之友环境研究所与中石油云南石化公司环境民事公益诉讼民事裁定书，云南省昆明市中级人民法院（2017）云民终417号裁定书。在行政公益诉讼案件里，人民法院受理的多为事后补救型案件，数量相对较大，而预防性案件则较少出现。例如在凯里市人民检察院诉凯里市水务局履职不到位致环境污染案[[]凯里市人民检察院诉凯里市水务局履职不到位致环境污染案，贵州省雷山县人民法院（2024）黔2634行初13号行政裁定书。]中，公益诉讼起诉人接到“益心为公[]凯里市人民检察院诉凯里市水务局履职不到位致环境污染案，贵州省雷山县人民法院（2024）黔2634行初13号行政裁定书。但是预防性行政公益诉讼案例也逐渐涌现：惠州市东江水源保护案和宜宾市金沙江污染案[[]惠州市东江水源保护案和宜宾市金沙江污染案，“公益诉讼守护美好生活”专项监督活动典型案例（2021）。]，检察机关通过诉前检察建议督促行政机关履职，诉前程序高效性显著，行政机关因诉讼风险压力积极整改，检察机关通过磋商、圆桌会议等方式推动多部门协作；宁夏西夏区农贸市场案和商洛电力线危害铁路案，聚焦直接威胁公众健康与安全的隐患，法院要求行政机关限期整改，消除危险状态，注重预防措施的落实效果；李建雄诉广东省交通厅案[[[]惠州市东江水源保护案和宜宾市金沙江污染案，“公益诉讼守护美好生活”专项监督活动典型案例（2021）。[]李建雄诉广东省交通厅案，最高人民法院公布第六批指导案例第26号。综上所述，从立法层面看，尽管我国已在个别领域初步引入了预防性行政公益诉讼机制，但在仍处于立法空白的背景下，该制度的适用领域依旧有限，配套运行机制尚未健全，难以实现预期功能。从实践层面看，目前我国行政公益诉讼仍以事后救济为主要模式，不仅削弱了对公共利益的及时保护，也在一定程度上制约了公益诉讼制度体系的深化与发展。二、预防性行政公益诉讼的理论界定（一）概念与特征1.制度概念界定对于预防性行政公益诉讼这一未曾被法律规定的名词，大部分学者是综合预防性行政诉讼和行政公益诉讼的概念，结合它自身的特别之处来准确界定。与行政公益诉讼相比，二者区别在于提起的时间节点不同，不再是事后救济原则下，在实际损害发生之后再提起诉讼，而要转变为风险预防，在损害发生前采取措施。预防性诉讼是一种当事人在潜在的损害后果发生之前就向法院提起诉讼，请求公权力机关干预并防止损害后果发生的法律行为，而预防性行政公益诉讼中提起诉讼的主体不是社会普通个体，而是人民检察院。在预防性行政公益诉讼于安全生产领域开放的前提下，李瑰华教授结合安全生产领域的行政公益诉讼概念，对预防性行政公益诉讼作出界定：检察机关在履职过程中若发现承担特定监管职责的行政机关存在违法行使职权或不作为的情形，导致生态环境、公共安全等特定领域出现重大风险状态，并使国家利益或社会公共利益遭受损害或面临严重威胁，应向行政机关发出检察建议，促其依法履职；如行政机关未依法履行职责，检察机关则依法向法院提起诉讼。[[]李瑰华：《论预防性行政公益诉讼》，载《法律科学（西北政法大学学报）》2025年第1期，第177-180页。]预防性行政公益诉讼是检察机关在公益诉讼领域中的一种创新实践，体现了从“被动救济”向“主动预防”的转变，具有鲜明的“预防性”与“[]李瑰华：《论预防性行政公益诉讼》，载《法律科学（西北政法大学学报）》2025年第1期，第177-180页。2.主要特征归纳（1）预防性预防性构成预防性行政公益诉讼的核心特性。传统行政公益诉讼主要针对已经发生的损害，而预防性行政公益诉讼所关注的并非既成的危害结果，而是面向未来的潜在风险。其立足点是“风险控制”，即在没有达到成熟的条件下，在损害尚未发生之前，通过诉讼手段促使行政机关依法履职，从而防止损害的发生或扩大。[[]王春业：《论PPP领域预防性行政公益诉讼制度的构建》，载《安徽师范大学学报（人文社会科学版）》2020年第48卷第3期，第110页。]预防性行政公益诉讼反映的是一种“事前干预”的治理理念，更加强调司法机关在风险社会中的积极角色。在生态环境、食品药品安全、安全生产等领域，风险一旦转化为实际损害，往往难以修复或代价极大。因此，检察机关通过调查核实、发出检察建议、依法提起诉讼，能够对行政机关的怠政或不作为进行及时纠偏，从源头上化解重大风险，具有极强的现实必要性。例如，对于长期存在但未被处置的违法建设、存在安全隐患的危废堆场、未及时启动治理工程的黑臭水体等情形，即便尚未造成显性损害，但检察机关可基于评估报告、专家意见等证据，认定其存在重大风险，进而依法启动公益诉讼程序。这种“风险—预防—干预[]王春业：《论PPP领域预防性行政公益诉讼制度的构建》，载《安徽师范大学学报（人文社会科学版）》2020年第48卷第3期，第110页。（2）公益性公益性是预防性行政公益诉讼的价值归宿，其出发点和落脚点始终是保护社会公共利益，所维护的并非某一特定主体的个体权利，而是环境资源、公共健康、社会秩序等广义上的“社会公益”。公益性决定了检察机关是以“公共利益代表者”的身份介入诉讼，补充传统“个体救济”路径的不足。在实践中，公益性还体现为诉讼启动机制的“主动发现”和诉讼请求的职权性，即检察机关可以依据调查职能主动发现风险隐患，依职权提起诉讼，而非等待具体受害人起诉。检察机关作为唯一具有提起诉讼资格的主体，与一般案件的真正原告不同，检察机关与被告并无实质的利益纠纷，使得检察机关能够更加客观公正地提起诉讼。[[]王春业：《论检察机关提起“预防性”行政公益诉讼制度》，载《浙江社会科学》2018年第11期，第54页。[]王春业：《论检察机关提起“预防性”行政公益诉讼制度》，载《浙江社会科学》2018年第11期，第54页。（二）理论基础1.风险预防原则风险预防原则起源于环境法领域。[[]王宏昌：《风险预防原则的法律适用分析》，载《东南大学学报(哲学社会科学版)》2021年第23卷第2期，第19页。]风险社会治理语境下，为有效应对复杂多变的风险局势，负有监管职责的行政机关需要从传统的末端治理模式转向以预防风险为核心的模式，即实现向“风险行政”的转型[[]王贵松：《风险行政的预防原则》，载《比较法研究》2021年第1期，第49页。]。这一治理模式要求行政机关在风险尚未显现前就积极识别和化解潜在隐患，以实现对公共利益的前瞻保障。但是行政规制并非全能，[[][]王宏昌：《风险预防原则的法律适用分析》，载《东南大学学报(哲学社会科学版)》2021年第23卷第2期，第19页。[]王贵松：《风险行政的预防原则》，载《比较法研究》2021年第1期，第49页。[]张敏、汪倩：《风险社会背景下我国预防性行政公益诉讼制度的建构》，载《金陵科技学院学报（社会科学版）2021第2期，第72-73页。[]参见胡卫列：《中国检察公益诉讼基本特征和理论制度构建》，载《人民检察》2019年第15期，第49页。[]宋福敏、管金平：《论预防性检察环境行政公益诉讼的制度确立与具体推进》，载《齐鲁学刊》2022年第1期，第107页。2.公共利益保护理论公共利益作为行政公益诉讼的保护对象，其影响范围广泛，[[]张敏、汪倩：《风险社会背景下我国预防性行政公益诉讼制度的建构》，载《金陵科技学院学报（社会科学版）2021第2期，第71-72页。]具备独特性和蔓延性特征，一旦遭受损害，将对公众造成显著的负面影响。相关研究强调，某些公共利益受损后会引发不可逆转的后果，若等到实际损害发生后再通过公益诉讼寻求保护，不仅难以完全修复受损利益，还会大幅增加恢复成本和难度。[[]王春业：《论检察机关提起“预防性”行政公益诉讼制度》，载《浙江社会科学》2018年第11期，第54页。][]张敏、汪倩：《风险社会背景下我国预防性行政公益诉讼制度的建构》，载《金陵科技学院学报（社会科学版）2021第2期，第71-72页。[]王春业：《论检察机关提起“预防性”行政公益诉讼制度》，载《浙江社会科学》2018年第11期，第54页。3.权力制衡理论源于法国启蒙思想家孟德斯鸠的分权制衡理念，其关键在于避免权力被滥用，确保权力间相互监督与约束。在现代法治国家的治理体系中，这一理论不仅适用于三权分立结构，也为公共权力运行中的监督机制提供了理论支撑。宪法赋予了检察机关天然独立的监督权，能够不受地方或部门利益的干扰，履行公益保护职责。我国建立了一套既相互关联又相互制约的决策、执行、监督分立的国家机关体系，执行中决策机构要随时进行检查和问询，监督机关要监督对决策的执行情况，[[]吕冰：《论孟德斯鸠的分权制衡思想及其当代价值》，载《理论观察》2016年第3期，第72页。]预防性行政公益诉讼作为检察机关对行政机关履职行为进行前置性监督的一种形式，正是这一理论在检察监督领域的体现。在现实中，行政机关负有大量监管职责，如生态环境保护、食品药品安全、安全生产、未成年人保护等。然而，受制于地方利益掣肘、资源配置不均等多种因素，行政机关常常存在“不作为”[]吕冰：《论孟德斯鸠的分权制衡思想及其当代价值》，载《理论观察》2016年第3期，第72页。分权制衡思想通过预防性行政公益诉讼制度在当代中国彰显价值。传统的行政公益诉讼大多属于事后补救机制，只有在损害结果已发生时才能启动，监督的滞后性难以满足当前风险治理的需要。而预防性行政公益诉讼通过事前干预，提升了司法监督的主动性和前瞻性，不仅弥补了行政监管的漏洞，还推动了检察监督职能从静态向动态转变，实现监督方式的升级，从而构建起了更加科学、有效的权力运行平衡机制。4.过程性规制理论目前行政公益诉讼在诉讼策略和审查范围上仍存在局限，往往集中于行政行为已经完成之后的阶段，未能覆盖整个行政过程，这种聚焦末端的监督难以实现对公共利益的全方位保护，也限制了行政公益诉讼制度应有的功能。只有构建对行政行为全流程、动态的审视机制，强化对行政违法问题的及时识别与规范，才能更有效地实现公共利益的保护。因此，有必要推动预防性行政公益诉讼制度的构建，真正落实“防患于未然”的法治理念，推动行政法律监督从结果导向走向过程控制，开展“过程性规制”[[]梁鸿飞：《预防型行政公益诉讼：迈向“过程性规制”的行政法律监督》，载《华中科技大学学报（社会科学版）》2020年第34卷第4期，第85页。]的有利尝试，精准识别并纠正行政违法行为，为公共利益构筑坚实的法律屏障。在具体制度设计上，高志宏教授提出，从法律规范的角度，应通过完善立法构建起以预防为核心的行政公益诉讼制度架构，以实现公共利益在事前阶段的法律保护；而在实践层面上，则需拓展行政公益诉讼的审查视角，将监督触角延伸至行政活动的全过程，打造“结果性监督”与“[]梁鸿飞：《预防型行政公益诉讼：迈向“过程性规制”的行政法律监督》，载《华中科技大学学报（社会科学版）》2020年第34卷第4期，第85页。[]高志宏：《行政公益诉讼制度优化的三个转向》，载《政法论丛》2022年第1期，第131页。（三）预防性行政公益诉讼理论阻碍的消解1.首次判断权理论的缓和起源于日本的行政首次判断权理论认为，在行政机关作出初次判断前，司法权代为评判被视为对行政首次判断权的侵犯。[[]江利红：《论日本的课予义务诉讼》，载《云南大学学报(法学版）》2012年第6期，第134页。]进入21世纪后，随着经济社会进步及服务型行政理念普及，行政诉讼受到更多关注。日本学者逐步修正对行政首次判断权绝对化的理解，使其更加柔性，为司法干预行政预留空间。有观点提出，法院在判定行政机关应否实施特定行为时，可不必拘泥于尊重其首次判断权，允许课予义务诉讼与预防性不作为诉讼的运用。[[]占善刚、荣锦坤：《行政公益诉讼履行判决具体化研究》，载《北方法学》2024年第2期，第115-116页。][]江利红：《论日本的课予义务诉讼》，载《云南大学学报(法学版）》2012年第6期，第134页。[]占善刚、荣锦坤：《行政公益诉讼履行判决具体化研究》，载《北方法学》2024年第2期，第115-116页。[]黄先雄：《行政首次判断权理论及其适用》，载《行政法学研究》2017年第5期，第115页。2.成熟性原则的发展威廉姆森案在美国成熟性原则发展进程中起到关键作用，该原则要求行政程序达到适于司法介入的程度方可进行审查。[[]王名扬：《美国行政法（下）》，中国法制出版社1995年版，第651页。]这一规则体现了行政诉讼程序上的诉讼时机问题，强调行政行为需发展至可诉阶段，当事人才能提起诉讼，否则法院不予受理。我国行政诉讼救济机制同样体现出“事后救济”的特征，这与美国成熟性原则的影响密切相关。[[[]王名扬：《美国行政法（下）》，中国法制出版社1995年版，第651页。[]武玉桂、陈欣、周江洋：《美国成熟性原则对我国预防性行政公益诉讼的启示》，载《中国检察官》2023年第18期，第77页。三、我国预防性行政公益诉讼的司法实践现状笔者以“预防”“风险”“行政公益诉讼”等关键词为检索条件，在中国裁判文书网与北大法宝数据库中，对2017年至今公开的相关案例进行了系统搜索与梳理。经过逐一查阅并筛除无效或重复文书后，共整理出149份具有分析价值的有效案例。其中，涉及诉前程序的案件有83件，正式进入诉讼程序的有66件（包括62起判决继续履行或确认违法的案件，另有4起为终结诉讼的裁定）。在此基础上，通过对案例的归类与综合分析，归纳出当前预防性行政公益诉讼实践中呈现出的若干典型特征。图3-1预防性行政公益诉讼案件领域分布（一）案件特征分析1.案涉领域多样化根据目前收集到的149件预防性行政公益诉讼案件，主要涉及六大领域：安全生产（56件）、生态环境与资源保护（32件）、食品药品安全（26件）、文物保护（18件）、未成年人保护（9件）及其他领域（8件），各领域案件数量差异显著。安全生产类案件共56件，占全部案件总数的近四成，案件数量位居首位。这一领域具有明显的“高风险”“高损害”特征，一旦发生事故，往往会导致重大人员伤亡、财产损失及社会秩序混乱。预防性行政公益诉讼在该领域集中发力，反映出检察机关主动介入高风险、易引发群体性事件的治理逻辑，践行“风险前置”与“防患未然”的监督理念。这类案件中，诉前程序占据主导，共45件，占比80.4%，然而现实生活中经诉前程序检察建议就实现治理的案件应比笔者搜寻到的案例还要多，说明大部分案件在检察建议阶段即实现了治理纠偏，无需进入诉讼阶段。安全生产领域存在明确法律规定，对于因违法行为导致的重大事故隐患问题，检察机关有权提起公益诉讼。这些上述案件分别出自最高人民检察院发布的不同批次典型案例。如北京铁路运输检察院督促履行对互联网平台违法发布危害安全生产音视频信息监管职责行政公益诉讼案[[]北京铁路运输检察院督促履行对互联网平台违法发布危害安全生产音视频信息监管职责行政公益诉讼案，最高人民检察院发布12件安全生产检察公益诉讼典型案例之二。]、浙江省海宁市人民检察院督促整治加油站扫码支付安全隐患行政公益诉讼案[[]浙江省海宁市人民检察院督促整治加油站扫码支付安全隐患行政公益诉讼案，最高人民检察院和中华人民共和国应急管理部联合发布9件安全生产领域公益诉讼典型案例之六。]、山东省青岛市黄岛区人民检察院督促整治燃气安全隐患行政公益诉讼案[]北京铁路运输检察院督促履行对互联网平台违法发布危害安全生产音视频信息监管职责行政公益诉讼案，最高人民检察院发布12件安全生产检察公益诉讼典型案例之二。[]浙江省海宁市人民检察院督促整治加油站扫码支付安全隐患行政公益诉讼案，最高人民检察院和中华人民共和国应急管理部联合发布9件安全生产领域公益诉讼典型案例之六。[]山东省青岛市黄岛区人民检察院督促整治燃气安全隐患行政公益诉讼案，最高人民检察院发布6件人民监督员参与和监督检察公益诉讼办案活动典型案例之三。生态环境与资源保护类案件共32件，这一领域长期以来是公益诉讼的“主阵地”，受损后修复难度大、周期长，风险具有扩散性和不可逆性。生态案件中，有22件进入诉讼程序，说明部分问题已具备诉讼条件，但未能在诉前程序中得到有效化解，这与环境风险易累积、行政监管执法偏软有关。在环境领域，尽管检察院已经向行政机关发出了诉前检察建议，但是部分行政机关依然落实整改不到位，仍存在执行不力、查处滞后等问题，而进入诉讼阶段因迫于诉讼压力，立刻完成了整改，检察院在发现已经完成公益诉讼目的后请求法院裁定终结诉讼或变更诉讼请求为确认违法判决。食品药品安全类案件26件，其中16件进入诉讼程序，虽不如前述两类案件高频，但数量已超过文物保护领域和未成年人保护等领域。民以食为天，食品药品安全风险虽具广泛性，但具有更强的专业性与检测门槛，这使得公益诉讼的“进入门槛”相对较高，检察机关承担着更重的评估风险责任。在部分案例中，预防性诉讼聚焦于过期食品未清理、农村药品储存环境差、市场脏乱差、中小学门口无证经营摊贩等问题，具有较强的社会影响力。文物保护领域的案件总数为18件，这些文物与文化遗产作为不可再生且不可替代的中华优秀文明资源，蕴含着中华民族的基因与血脉。2019年1月至2024年12月，全国检察机关依法办理文物和文化遗产保护领域公益诉讼案件2万余件，推动解决了一批文物保护利用中的突出问题。[[]《最高检公益诉讼检察厅负责人就第五十七批指导性案例答记者问：综合履职保护文物和文化遗产》，载中华人民共和国最高人民检察院官网，2025年3月1日，/xwfbh/wsfbt/202503/t20250301_686735.shtml#1。[]《最高检公益诉讼检察厅负责人就第五十七批指导性案例答记者问：综合履职保护文物和文化遗产》，载中华人民共和国最高人民检察院官网，2025年3月1日，/xwfbh/wsfbt/202503/t20250301_686735.shtml#1。[]贵州省镇远县人民检察院督促保护历史文化名城古建筑文物行政公益诉讼案，最高人民检察院发布八件文物和文化遗产保护检察公益诉讼典型案例之三。未成年人保护类案件共9件，数量偏少但社会意义重大，这类案件具有鲜明的“公共利益+弱势群体”双重保护属性。一方面，未成年人风险事件频率相对较低；另一方面，一旦出现问题，往往事关生命健康、安全教育等未成年人关键权益，检察机关已逐步探索通过预防性公益诉讼，推动行政机关在校园安全、网络防沉迷、校外培训监管等方面提前部署、及时纠偏。在这类案件中，诉前程序解决的案件较多，在收到诉前检察建议后，行政机关就能够主动落实整改，体现了对未成年人工作的高度重视。以上海市检察机关督促履行点播影院监管职责行政公益诉讼案[[]上海市检察机关督促履行点播影院监管职责行政公益诉讼案，最高人民检察院发布4件新兴业态治理未成年人保护检察公益诉讼典型案例之一。]、上海市闵行区人民检察院督促履行密室剧本杀监管职责行政公益诉讼案[[[]上海市检察机关督促履行点播影院监管职责行政公益诉讼案，最高人民检察院发布4件新兴业态治理未成年人保护检察公益诉讼典型案例之一。[]上海市闵行区人民检察院督促履行密室剧本杀监管职责行政公益诉讼案，最高人民检察院发布4件新兴业态治理未成年人保护检察公益诉讼典型案例之四。“其他”类案件共8件，涉及网络治理、城市管理、个人信息保护等分散型领域，体现出预防性公益诉讼制度的开放性和适应性。这些案件往往不属于传统高频领域，但反映了特定时空下公共利益的“微风险”，如因地方立法滞后、监管空白导致的隐蔽性问题。这也说明，预防性行政公益诉讼不仅关注重大灾害或传统公益领域，更具备捕捉新型风险、应对基层治理“真空区”的能力，是推动国家治理体系现代化的有力工具。2.检察建议效果显著数据显示，2019年发出的10万余件诉前检察建议中，回复整改率达87.5%[[]《最高人民检察院工作报告（第十三届全国人民代表大会第三次会议）》，载中华人民共和国最高人民检察院官网，2020年5月25日，/spp/gzbg/202006/t20200601_463798.shtml。]；2022年数据显示，诉前阶段整改率进一步提升至99.8%[[][]《最高人民检察院工作报告（第十三届全国人民代表大会第三次会议）》，载中华人民共和国最高人民检察院官网，2020年5月25日，/spp/gzbg/202006/t20200601_463798.shtml。[]《最高检发布检察机关全面开展公益诉讼五周年工作情况》，载中华人民共和国最高人民检察院官网，2022年6月30日，/xwfbh/wsfbt/202206/t20220630_561637.shtml#1。虽然在已经收集到的149个案件中，诉前程序83件，并主要集中于安全生产领域，但经检察建议治理到位的案件大多数不会上传到中国裁判文书网或北大法宝中，已查找到的诉前程序案件均是由最高人民检察院的检察公益诉讼典型案例，这些典型已经彰显出各地运用检察建议进行治理的智慧和效能。而进入诉讼阶段的66件案例中，检察建议首先是满足诉讼条件之基础，法院在审理和判决过程中也依然遵照了检察建议的相关要求，并结合诉讼请求进行判决。3.安全生产领域从“事后救济”向“事前预防”转型在安全生产范畴内，预防性行政公益诉讼得以率先探索。2021年修订的《中华人民共和国安全生产法》第74条指出，针对因安全生产违法行为产生“重大事故隐患”的情形，检察机关能够依据《中华人民共和国民事诉讼法》与《中华人民共和国行政诉讼法》的有关条款提起公益诉讼。这一规定明确后，安全生产范围成为预防性行政公益诉讼扩展的首要领域，相关法律条款为检察机关在特定条件下履行公益诉讼职能提供了明确依据。《安全生产法》修订后，检察机关针对燃气工程、危化品等重大隐患提起的诉讼显著增加，不仅能够解决个案问题，更致力于推动行业规范修订和跨部门协同治理，这些实践通过将监督关口前移，实现了从“事后救济”向“事前预防”的治理模式转型。但存在适用范围过窄，启动标准过于模糊等问题难以在司法实践中有效运行。周江勇、张迎两位学者也认为在具体办案实践中，如何确定对安全风险负有监督管理职责的行政机关尚存规范空白。[[]参见周江勇、张迎：《预防性安全生产行政公益诉讼办案难题和破解路径》，载《中国检察官》2023年第24期，第53-54页。[]参见周江勇、张迎：《预防性安全生产行政公益诉讼办案难题和破解路径》，载《中国检察官》2023年第24期，第53-54页。（二）实践中存在的问题1.“重大风险”内涵模糊在预防性行政公益诉讼实践中，司法机关对“风险”与“损害”的界限仍不明确，存在混淆。多数案例中，检察机关经常将“存在重大风险”直接视为“社会公共利益受到损害”，这种混同反映出对预防性诉讼功能认知的偏差。从法律概念看，风险是指损害可能发生，而非已然发生，与已实际发生的损害具有明显的阶段性差异。但现行法律对预防性诉讼的适用标准的规定较为笼统，裁判文书中往往缺乏充分论证，导致实务中简单将二者并列使用，从而削弱了预防机制防微杜渐的功能。造成这一现象的原因主要包括两方面：一是法律规范层面的模糊和空白。《行政诉讼法》第25条将侵害作为起诉前提，但未明确区分现实侵害与潜在风险，浙江等地虽然在地方立法中尝试将潜在风险纳入诉因，但由于缺乏统一界定，法院在受理案件时存在自由裁量的空间，甚至以“已经发生损害”为名行“风险隐患”之实，法院对此表示默认，几乎没有出现法院驳回检察机关诉讼请求的现象；二是举证责任设置增加了检察机关的论证难度。预防性诉讼要求检察机关不仅需证明行政机关违法或不作为，还需论证风险转化为损害的高度盖然性。为降低举证难度，检察机关往往将风险直接等同于潜在损害，从而通过模糊两者界限来简化论证逻辑。红河县人民检察院针对该文化和旅游局未尽职责提起诉讼一案[[]红河县人民检察院诉红河县文化和旅游局不履行职责行政公益诉讼案，云南省红河县人民法院（2020）云2529行初6号行政判决书。]中，红河县检察院发现红河县州级文物保护单位因年久失修、保护不当，出现楼房砂灰脱落等危急情况，存在毁损风险。于是红河县检察院以“红河县文化和旅游局未依法履行对该文物保护的监督管理职责，该文物依然处于未修复状态，随时存在毁损灭失风险，致使国家和社会公共利益处于受损害状态”为由起诉至法院。虽然法院最终受理并支持该案，但其说理部分未对风险与损害间的因果关联进行深入论证，仅以风险等同于公益受损状态予以概述。这种表述逻辑也出现在“台江县人民检察院诉台江县农业农村局不履行职责行政公益诉讼案”[[]台江县人民检察院诉台江县农业农村局不履行职责行政公益诉讼案，贵州省镇远县人民法院（2020）黔2625行初1号行政判决书。]、“陕西省略阳县人民检察院诉略阳县应急管理局不履行职责行政公益诉讼起诉案”[[]陕西省略阳县人民检察院诉略阳县应急管理局不履行职责行政公益诉讼起诉案，[]红河县人民检察院诉红河县文化和旅游局不履行职责行政公益诉讼案，云南省红河县人民法院（2020）云2529行初6号行政判决书。[]台江县人民检察院诉台江县农业农村局不履行职责行政公益诉讼案，贵州省镇远县人民法院（2020）黔2625行初1号行政判决书。[]陕西省略阳县人民检察院诉略阳县应急管理局不履行职责行政公益诉讼起诉案，陕西省略阳县人民法院（2020）陕0727行初1号行政判决书。[]宣城市宣州区人民检察院诉宣城市宣州区澄江街道办事处不履行职责行政公益诉讼案，安徽省宣城市宣州区人民法院（2020）皖1802行初93号行政判决书。从更深层次看问题在于风险治理体系的制度缺陷。当前行政体系缺乏专门的风险评估机制，行政机关对风险的识别与分级多依赖经验判断，检察机关在介入时更难以区分风险状态与损害结果。2.履行判决内容过于简单在预防性行政公益诉讼案件中，“履行职责”判决是法院最常使用的裁判方式之一。其根本目的在于督促行政机关纠正不作为行为，及时介入公共风险，从而防止社会公共利益受到更大损害。然而，通过对多个案例的系统梳理可以发现，该类判决在具体适用上存在明显的原则化倾向，履行要求大多流于形式，缺乏对行政机关履职行为的具体要求，削弱了司法干预的实际效果。出于尊重行政机关自由裁量权的考虑，多数法院选择以简洁笼统的语言责令其“继续履行职责”，但不设定明确的履职期限、方式或监管标准。“建始县人民检察院与建始县文化和旅游局不履行文物保护监督管理职责案”[[]建始县人民检察院与建始县文化和旅游局文化行政管理（文化）纠纷案，湖北省建始县人民法院（2023）鄂2822行初47号行政判决书。]中，法院责令被告“继续履行对湖北省立第一小学旧址的监督管理职责[]建始县人民检察院与建始县文化和旅游局文化行政管理（文化）纠纷案，湖北省建始县人民法院（2023）鄂2822行初47号行政判决书。实务中部分法院尝试作出更具体的判决，判决中明确行政机关的履职义务范围和履行时限，提升了判决的可执行性。“潢川县人民检察院诉潢川县市场监督管理局案”中，法院不仅责令行政机关继续履行监管职责，还要求其在三个月内完成辖区内幼儿食堂的食品安全检查与整顿任务，体现了法院在预防性公益诉讼中可发挥更强的过程性监督功能，有助于推动行政机关在事前阶段履行预防义务，落实风险治理责任。然而这类具体判决目前仍属少数，多数案件停留在作出笼统履行判决的阶段。究其原因，一方面司法机关在把握司法权与行政权的关系时态度较为保守，倾向于避免对行政事务进行过多实质介入；另一方面相关法律规范尚未赋予法院对行政履职方式作出更明确指令的权利，导致法院在裁判中权责界限不清，影响了履行判决的刚性和效果。3.适用领域较为局限尽管预防性行政公益诉讼在实践中取得了一定成效，但整体来看，其适用范围仍然较为狭窄，集中在少数几个领域，尚未实现全面铺开。从整理的149件案例来看，案件主要集中于安全生产、生态环境、食品药品、文物保护等传统公益重点领域，而在教育、医疗、未成年人保护、老旧设施改造、数字安全等新兴或潜在公益风险领域，案件数量极少甚至空白，反映出实践适用仍具有明显的局限性，仍集中在“可识别、可量化、可监督”的少数领域，制度上尚未完全打通“全公益”诉讼路径，亟须通过立法完善适用标准、拓展公益外延边界，为更多类型的公共利益提供制度保障。只有不断扩大适用范围，预防性公益诉讼才能真正发挥其“防患于未然”的制度功能。四、域外制度预防性功能的经验与比较借鉴（一）域外制度经验1.美国：公众参与与禁止令制度美国作为行政公益诉讼的发源地，其多个法律条款都体现了预防性功能。联邦法律中的公民诉讼条款规定“公民可对违法行为直接起诉，无需证明损害的存在”[[]吴凯杰：《论预防性环境公益诉讼》，载《理论与改革》2017年3期，第154页。]，这说明公民无需实际损害的证据即可获得立案资格，赋予公民以诉权，有效地规制了行政机关的行为从而维护公共利益。《清洁水法》《清洁空气法》等法律进一步规定，凡是违反排放标准或不遵守环保部门设立的行政规章的行为，均可作为诉讼对象，不要求实际环境破坏的发生，只需确认违法行为客观存在，便可向法院请求颁发禁令、命令状或撤销行政决定。[[]吴凯杰：《论预防性环境公益诉讼》，载《理论与改革》2017年3期，第154页。[]MichaelS.Greve,ThePrivateEnforcementofEnvironmentalLaw,65Tul.L.R.1990.在美国，禁令制度已成为保障公共利益的重要法律救济工具，可以快速阻断风险。美国的公众参与和禁止令为我国构建预防型公益诉讼体系提供了启示，但仍需在实际操作中保持公益保护与行政效率之间的平衡。2.德国：“双轨制”公益诉讼制度德国公益诉讼形成了双轨制模式，公权力与非公权力主体均具备提起诉讼的法律资格。其一是设立“公益代表人制度”，依据《行政法院法》第35条设置联邦行政法院检察官，第36条明确公益代表人职能，授权其参与案件审理以维护公共利益；其二以立法的方式赋予环境保护团体诉讼权能，在环境保护领域规定了“团体诉讼”。[[]曹和平、尚永昕：《西方环境行政公益诉讼制度研究》，载《人民论坛》2020年第29期，第93页。]德国法律还为环境团体公益诉讼配备了临时禁令和行为保全制度。《环境法律救济法》规定当有重大违法行为可能对环境造成不可逆损害时，可以申请临时禁令。《行政法院法》则规定被告诉前不及时采用预防措施将难以维护环境利益时，环境团体可以申请诉前行为保全。[]曹和平、尚永昕：《西方环境行政公益诉讼制度研究》，载《人民论坛》2020年第29期，第93页。[]唐瑭：《风险社会下环境公益诉讼的价值阐释及实现路径——基于预防性司法救济的视角》，载《上海交通大学学报（哲学社会科学版）》2019年第3期，第34页。德国设置诉前程序具有灵活性，可以为我国提升检察建议的强制力提供参考，同时鼓励社会组织参与，也弥补了公权力监督的盲区，尤其在提高诉讼中环境风险专业判断方面，具有重要借鉴价值。3.日本：环境公害事先中止诉讼在日本，其环境诉讼以“采取措施于事前，防止公害于未然”为目的，设立了“环境公害事先中止诉讼”，此种诉讼形式与预防性行政公益诉讼类似，主要针对环境保护部门在污染防治与生态保护方面的违法作为和不作为，都是在重大环境风险转化为实质损害前主动出击，消解风险。[[]唐瑭：《风险社会下环境公益诉讼的价值阐释及实现路径——基于预防性司法救济的视角》，载《上海交通大学学报（哲学社会科学版）》2019年第3期，第35页。]同时，日本为解决环境公害问题，[]唐瑭：《风险社会下环境公益诉讼的价值阐释及实现路径——基于预防性司法救济的视角》，载《上海交通大学学报（哲学社会科学版）》2019年第3期，第35页。[]曹和平、尚永昕：《西方环境行政公益诉讼制度研究》，载《人民论坛》2020年第29期，第92页。4.意大利：诉前诉中预防性保护机制《意大利行政诉讼法典》用一章篇幅对预防性保护制度作出规定，涵盖诉前与诉中两种预防性保护形式，并明确申请、受理、裁定及执行等具体流程。该国的预防性保护机制旨在应对行政诉讼周期较长的情况，防止因行政行为实施或不作为致使起诉人权益遭受重大且难以挽回的损害后果。为了实现对公民权益及时有效的司法保护，法院依申请或依职权采取的暂时停止行政行为的执行或其他保护措施。[[]黄先雄：《行政诉讼“程序空转[]黄先雄：《行政诉讼“程序空转”现象的多维审视》，载《法治研究》2023年第1期，第59页。[]罗智敏：《论行政诉讼中的预防性保护：意大利经验及启示》，载《环球法律论》2015第6期，第159页。（二）比较借鉴与启示1.扩大诉讼适用范围美国允许公民对违反排放标准等行为直接起诉，无需证明实际损害，仅需确认违法事实存在即可，这一公民诉讼制度的风险预防理念提示我国可以扩大预防性诉讼的适用范围，将重大风险隐患作为独立起诉事由，而非局限于某个传统领域。同时，可探索引入类似禁止令的临时救济措施，赋予法院在紧急情况下责令停止危险行为的权力，以快速阻断风险扩散。但需注意平衡司法干预与行政效率，例如设置60—90天的诉前整改期，为行政机关预留自我纠错空间。2.引入社会组织参与诉讼德国通过《行政法院法》设立公益代表人参与重大案件审理，并赋予环保团体独立诉权，形成公权力与社会监督的互补。我国在风险评估的专业性上正有所欠缺，而社会组织辅助可以在一定程度上弥补检察机关专业性不足的缺陷，可构建“检察机关主导+社会组织辅助”的协同机制：一方面强化检察机关调查权，明确其对行政机关履职情况的核查标准；另一方面借鉴德国环境团体诉讼经验，放宽环保组织的原告资格限制，解决专业性风险发现难问题。3.明确和细化诉讼程序规则日本的环境公害事先中止诉讼直接针对行政机关的监管失职，无需等待损害发生，我国应明确行政机关对风险预防的法定职责，并将举证责任倒置，降低原告证明难度。意大利《行政诉讼法典》的预防性保护程序则区分诉前与诉中干预，对此我国可以进一步优化检察建议与诉讼的衔接机制：对涉及重大公共安全的风险，允许检察机关在诉前申请法院采取临时措施；同时建立风险分级—响应时限—效果评估的动态管理框架，避免预防性程序流于形式，这一点与美国设置的诉前整改期有类似之处。五、我国预防性行政公益诉讼的制度构建与完善（一）加强立法制度设计1.细化“重大风险”认定标准“重大风险”一词具有高度的抽象性和主观性，并且预防性行政公益诉讼中的涉案行为并没有造成实际损害，使得司法认定难度大。“重大风险”的内涵不清导致司法实践中“重大风险”成立与否的认定大多凭借法官的自由裁量，但由于个人对“重大”的理解和认识具有较大差异，法官对于“重大”程度的认定存在主观上的认知偏差。[[]李义松、黄洁：《论预防性环境公益诉讼中“重大风险”之认定》，载《中国政法大学学报》2024年第5期，第5-15页。]作为诉讼核心的“重大风险”，在司法认定时应避免简单化处理，需综合认定标准与因果关系予以判断。通过前文对“重大风险”[]李义松、黄洁：《论预防性环境公益诉讼中“重大风险”之认定》，载《中国政法大学学报》2024年第5期，第5-15页。[]刘梦瑶：《预防性环境公益诉讼的理路与进路——以环境风险的规范阐释为中心》，载《南京工业大学学报(社会科学版)》2021年第2期，第42页。重大风险认定的基础对象也应明确，这一问题在预防性环境民事公益诉讼领域也存在。借鉴环境法层面的生态环境损害的两种类型——“混合损害”与“纯生态环境损害”的概念，[[]张宝：《环境侵权的解释论》，中国政法大学出版社2015年版，第214页。]以预防性环境民事公益诉讼典型案例“中石油云南炼油案”[[]北京自然之友环境研究所与中石油云南石化公司环境民事公益诉讼案，云南省昆明市中级人民法院（2017）云民终417号民事裁定书。]为例，本案中原告认为被告炼油的行为不仅会损害自然环境，也会损害当地居民的安全、健康，所以被告的行为具有损害社会公共利益的重大风险，本案中法官认定了对生态环境和人身财产都有损害。但是在另两个典型案例“五小叶槭案”[[]中国生物多样性保护与绿色发展基金会诉雅砻江流域水电开发有限公司生态环境保护民事公益诉讼案，四川省甘孜藏族自治州中级人民法院（2015）甘民初字第45号民事判决书。]和[]张宝：《环境侵权的解释论》，中国政法大学出版社2015年版，第214页。[]北京自然之友环境研究所与中石油云南石化公司环境民事公益诉讼案，云南省昆明市中级人民法院（2017）云民终417号民事裁定书。[]中国生物多样性保护与绿色发展基金会诉雅砻江流域水电开发有限公司生态环境保护民事公益诉讼案，四川省甘孜藏族自治州中级人民法院（2015）甘民初字第45号民事判决书。[]北京市朝阳区自然之友环境研究所诉中国水电顾问集团新平开发有限公司、中国电建集团昆明勘测设计研究院有限公司生态环境保护民事公益诉讼案，云南省昆明市中级人民法院（2020）云民终824号民事判决书。笔者认为重大风险的认定以单一基础对象为标准，以环境领域为例，“对人的损害”不是“环境公益”最表层的那一部分，虽然环境损害经过自然环境迁移转化后会间接地作用于人身和财产权益，但是人身和财产私益受到损害，可以通过私益来救济。[[][]程晓雨：《预防性环境民事公益诉讼中“重大风险”认定的问题研究》，载《法学》2024年第8期，第5090页。出现检察机关在论证时将风险与损害混同，一部分原因在于担心缺乏立法支撑而不得不以“损害”之名行“风险”之实，但是检察机关一句话带过，容易使得逻辑关系不通畅；另一方面，由于预防性诉讼聚焦于“风险尚未发生”阶段，其关键在于对风险的前置识别与判断，这对检察机关专业知识的储备和综合研判能力提出了挑战。现实中，不同领域公益问题的复杂性与专业性差异较大，如环境领域“重大风险”的认定涉及对环境风险的范围和程度进行评估，并确定生态环境的修复方案、生态补偿措施及环境修复费用，[[]于文轩、牟桐：《论环境民事诉讼中“重大风险”的司法认定》，载《[]于文轩、牟桐：《论环境民事诉讼中“重大风险”的司法认定》，载《法律适用》2019年第14期，第28页。[]康景文：《论预防性环境民事公益诉讼中“重大风险”的认定——以事实认定的正当性为视角》，载《河南社会科学》2023年第4期，第79页。2.拓展适用范围至新型领域预防性行政公益诉讼当前的适用范围仍集中于安全生产、生态环境、食品药品等传统领域，对于数据安全、未成年人保护、校园安全、社会心理健康、老龄群体权益等新兴公共利益领域涉足较少，呈现出“领域集中、广度不足”的局面，推动预防性行政公益诉讼向更广阔的领域拓展，是构建“全过程、全领域”公共利益保护体系的必然要求。一方面，应从制度层面推动对“公益”外延的再界定，明确新型公益诉讼可能涉足的重点领域，特别是与数字治理、青少年保护、心理健康等密切相关的领域；另一方面，可由最高人民检察院通过典型案例指导或发布专项办案指引，对各地检察机关予以引导，增强办案主动性与针对性。以数据安全领域为例，随着个人信息泄露、平台算法滥用、公共数据库管理缺位等问题频发，社会公众面临的数据风险日益严峻，同时该领域缺乏成熟的行政监管体系，检察机关介入难度较大。若能通过诉前调查、专业咨询机制介入预防性公益诉讼，可以对相关行政机关形成外部监督压力，促使其提前履行管理职责。因此应鼓励各地检察机关因地制宜开展探索，主动挖掘公益保护“盲区”和“死角”，在不违反可诉性边界的前提下实现诉讼功能的外延扩展，方能真正实现预防性公益诉讼“防患于未然”的功能价值。（二）司法实践优化路径1.引入专业风险评估机制预防性行政公益诉讼所涉领域普遍具有较强的专业性和技术性，但现实中部分基层检察机关存在人员配备不足、技术知识缺乏、风险论证不充分等问题，影响了论证质量，也在一定程度上削弱了诉讼主张的可采性与说服力，对此可以引入第三方专业评估机制，借鉴德国环境团体诉讼经验，建立与社会组织、高校科研机构、行业协会等专业团体的协作机制，在案件办理前、中、后期提供技术支持与专业咨询。在案件线索研判与诉前调查阶段，引入具有权威性的评估机构对风险问题进行专业诊断和量化分析，委托专业技术机构出具评估意见书，明确风险等级、范围与可控性，为检察机关是否发出检察建议或提起诉讼提供客观依据。检察机关也可建立专家咨询名录或案件协作专家库，针对不同案件类型选聘相应专业人士参与调查、论证和评估，提升公益诉讼队伍的专业化办案能力。对于行业性极强的案件，还可探索设立行业专项指标体系，制定差异化的诉讼启动标准，增强预防性行政公益诉讼的制度适应性。2.强化履行判决的具体化我国的履行判决秉持“以程序性裁判为原则、以实体性裁判为例外”的立场，[[]梁君瑜：《行政诉讼履行判决的构造与边界》，载《北方法学》2021年第4期，第108页。]法院判决往往存在履行内容原则化的问题，导致行政机关难以精准把握履行义务的范围与边界，进而影响判决的执行效果。同时在一些具有高度技术性的问题上，检察机关与行政机关之间对履职标准存在理解差异，法院也难以给出具象化的裁判要求，所以有必要通过制度设计对履行判决的内容进行细化与标准化，使其可衡量、可操作、可监督。首先，在裁判逻辑上应注重结合案件实际，摒弃“采取有效措施”“履行监管职责”类抽象措辞概括义务，要明确行政机关应履行的具体行为义务，例如要求开展某类检查、制定专项方案、更新相关标准、设立预警机制等；其次，可以推动在判决中引入附随义务条款，如履职期限、完成形式、验收机制等，以增强裁判的实效性。例如在判决中设定“应于三个月内完成整改并公示”“[]梁君瑜：《行政诉讼履行判决的构造与边界》，载《北方法学》2021年第4期，第108页。3.推进案例指导制度建设预防性行政公益诉讼在理论建构与实务运行中尚处于不断发展完善的阶段。由于缺乏系统性的法律规范与成熟的裁判规则，不同地区在案件受理范围、诉前程序认定、重大风险判断标准、诉讼请求表述乃至判决履行方式等方面存在较大差异，影响了制度的规范运行和推广复制。因此有必要依托典型案例推动规则统一与经验固化，充分发挥案例指导制度的示范与引领作用。一方面，最高人民法院、最高人民检察院应加强对各地办理预防性行政公益诉讼案件的调研与梳理，及时总结具有代表性、可推广性的典型案例，通过发布指导性案例、典型案例汇编、案例要旨提炼等方式，为各地提供明确的适用标准与可复制的操作路径，不止是最高人民检察院发布的经诉前程序治理有效的检察公益诉讼典型案例，还可以涵盖确认违法判决或履行判决案例，针对高频案件类型，归纳风险认定、证据采信和判决执行的裁判规则，形成可参照的经验。另一方面，各地检察机关和法院也应积极加强案例交流与经验分享，构建跨区域、跨层级的案例联动机制，推动预防性行政公益诉讼从“探索期”逐步走向“规范化”。六、结语与展望随着公共风险频发、行政监管困境加剧，传统“事后型”公益诉讼模式已难以满足现实治理需求。预防性行政公益诉讼作为“风险社会”语境下的回应，体现了国家治理体系向前移、向主动防控转型的趋势。它通过司法机关对尚未发生的损害风险提前干预，在保障国家利益与社会公共利益方面发挥了重要作用，是新时代公益司法制度的重要延伸。本文立足于制度基础与实践样态，系统梳理了预防性行政公益诉讼的发展现状，分析了其已初步显现的三大实践趋势：一是案涉领域不断拓展，从安全生产、生态环境等传统领域扩展至食品安全、文物保护等多个层面；二是检察建议发挥了良好的诉前干预效果，部分案件得以“无讼而解”；三是安全生产领域因其高风险特性，成为预防性公益诉讼的优先试验场。与此同时，文章也揭示出当前制度运行中存在的突出问题：风险认定标准模糊，导致案件筛选标准不统一；履行判决不够具体，影响诉讼实际效果；适用领域仍显局限，难以应对新兴公益风险；检察论证风险能力不足，专业支持体系尚未建立。针对这些问题，本文提出了加强判决细化与执行、引入专业评估机制、强化案例指导、拓展适用范围等多维建议，力求推动制度体系的系统化完善。当然，本文在研究过程中仍存在一定不足。一方面，案例数据样本数量相对有限，且多数来自公开报道与典型案件汇编，未能全面涵盖基层实践中更为复杂的情况。另一方面，尽管尝试借鉴域外制度经验，但对国外预防性司法机制与本土制度整合的可行性分析尚不深入，缺乏实证支撑。此外，部分制度建议仍停留在理论层面，未能提出具体