平台公司资源注入的相关法律问题

一、土地资产注入的法律问题

（-）划拨取得

（二）出让取得

二、资产并表中的法律问题

（一）装入国企资产的问题

（-）装入民企资产的问题

地方政府投融资平台的运营逻辑和资源禀赋问题决定了

地方政府有做大平台公司资产规模的动力，其注入资产

的质量有时会存在问题。常见的问题主要包括：

（1）公益性资产的注入（现在已经禁止注入，违规注入

的要处罚，已经注入的审计时要剔除），但是有收益的

可以注入，存在将公益性资产包装成非公益性资产的问

题。

（2）资产权属问题；资产权属中不动产通常权属争议较

小，较大的是以前的储备用地、生地等。

（3）资产控制权问题：主要是股权（同行是并表的需

求），这部分很多资产实际上是不受平台公司控制的，

即便平台公司把股权抵押出去，实际也很难执行或很难

盈利。本文主要探讨一下各类资产注入中的法律问题：

给土地资产注入的法律问题

目前地方政府投融资平台最主要的还是运作土地、基础

设施相关的资产。土地资产的注入主要包括以下方式：

(-)划拨取得

划拨方式的优点是：费用少、无使用期限限制；缺点是:

划拨土地使用权的转让、出租、抵押依法受到限制。划

拨地原则上不能用于抵押贷款。平台公司若要将划拨土

地用于建设或转让，必须按照规定缴纳足额的土地出让

金，将土地使用权类型由“划拨”更改为“出让”。新

增的划拨土地方面，按照《土地管理法》、《划拨用地

名录》、《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》

等文件要求：以划拨方式注入土地的，必须经过有关部

门依法批准并严格用于指定用途，划拨地主要用于道路、

水利等基础设施和公租房、保障房等公益性事业。

(二)出让取得

土地资产的出让取得大致经历了土储中心模式、政府购

买服务模式、片区开发模式三个阶段。

1、土储中心模式

早期，平台公司承担土地储备职能，参与土地征购、储

存、供应三个环节。除了一级开发业务，也负责前期的

土地征购，土地资产入账。在这种模式下，平台公司可

以用土地收益权进行抵押融资，将融入的资金用于一级

开发业务或其他业务。待土地挂牌上市后，由财政资金

返还开发成本。

这种模式有几个问题：

(1)金融风险问题。平台公司可能将生地抵押给金融机

构，生地取得难度小，容易做大平台公司规模，但生地

没有开发，实际执行中问题很多，这就一边大量举债，

一边无法执行，就可能产生金融风险。

(2)政府债务问题，熟地是土储机构以成本加利润方式

回收的，实际平台公司取得生地后，就会产生政府债务

(土储也是政府部门)，导致政府风险增加。金融机构

接受生地抵押也是看到政府回购的收入，这是还款来源,

而不是看生地这个保障措施。

《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》(财预

(2012)463号)、《关于规范土地储备和资金管理等

相关问题的通知》(财综[2016]4号)两文件实际已经

禁止的土储中心模式。

2、政府购买服务模式

此种模式下，政府通过政府购买服务方式委托平台公司

把生地整理成熟地，并向平台公司支付价款；平台公司

利用在建工程抵押或应收账款质押向银行融资。与土储

中心模式相比：这种模式下生地没有在平台公司名下，

但是整埋土地等职能还在平台公司名卜，平台公司没有

用生地资产进行抵押融资，但是用在建工程抵押和应收

账款质押融资，实质上银行本来也是靠这个作为还款来

源。

虽然，财政部《关于坚决制止地方以政府购买服务名义

违法违规融资的通知》（财预（2017）87号）严禁将“储

备土地前期开发”作为政府购买服务项目。但政府购买

服务模式并未被严格禁止。主要原因是单独以土地整理

作为政府购买服务内容的很少，这种模式下的政府购买

服务包括拆迁和安置房建设等。

当然，由于国家严格控制政府债务，实际上该模式使用

也非常少（主要用于安置房建设）。

3、片区开发模式

片区开发模式主要依据是《中华人民共和国土地管理

法》、《自然资源部关于印发〈土地征收成片开发标准

（试行）〉的通知》（自然资规（2020）5号），是目

前的主流模式。

交易结构上，片区开发模式通常采取平台+社会资本二层

结构。平台公司作为受托的项目主体，采用“投资人+X”

等方式开展地方政府与社会资本合作。与“地方政府一

社会资本”的单层结构相比，“地方政府一国企（平台）

一社会资本”的二层结构，管埋方便、约束较少等显著

优点。

交易模式上，由于政府债务的严格核查，目前一般采取

委托整理模式，不采取委托代建模式。委托代建模式下，

签署委托代建协议形成了固化的政府支出责任，增加了

政府债务或者隐性债务。采取委托整理模式应当注意两

/占、、、.•

（1）企业是投资主体，规避《政府投资条例》禁止替政

府垫资的问题。

（2）委托整理的收益和土地成交价格绑定，而不是和工

程量绑定，避免形成固化的政府支出责任，从而规避新

增地方隐性债务问题。

需要注意的政府债务采取穿透核查的原则，平台公司项

目也应遵守禁止违规举债的相关规定。如果片区开发中

存在无收益的公益性建设项目，地方财政承担了固化滞

后的付款责任的情形，仍然是属于违规举债的。目前，

对此类公益性项目，一般均应及时进行工程量的确认，

计入政府债务。当然，由于平台公司是项目主体，确认

的时间实际是可以调控的，通常会在政府付款之前进行

确认。

国资产并表中的法律问题

除土地这种主要资产外，基于融资的需求，平台公司经

常需要并表（即注入企业股权等资产），做大现金流、

资产规模等。此种情况分为两类。

（-）装入国企资产的问题

装入国企的典型是区县级平台并入市级平台，例如许昌

市多个县并入许昌市级平台，市级平台并入省级。也有

非典型的平台之间的合并和重整，如洛阳市级平台之间

的整合。此类资产注入通常不存在国有资产流失问题，

程序上需要双方共同的上级主管单位批准，通常采取划

拨方式进行，不需要进场交易，不支付对价。装入国企

资产的优势是：下级可以借用上级信用评级，降低本级

平台公司的融资难度和成本（同级平台之间的整合，由

于做大了资产规模，也可以降低融资难度和成本）。装

入国企资产的问题是：装入资产后，上级有解决自身问

题需求，下级平台的主动性丧失，并且平台公司或政府

之间对于融资金额的使用和分配经常有争议。

（二）装入民企资产的问题

装入民企常见的方案包括：

1、委托持股这种模式主要问题是：

（1）缺乏法律依据；

（2）退出时按照规定需要进场交易；

（3）存在出资责任问题，责任可能很重：

（4）如果是全部代持，且民企报表不清晰的话，法人人

格否认，直接导致承担全部债务；

（5）公司管控问题：决策和签字人员可能发生分离，不

利于权责统一，容易产生纠纷。

2、底层代持

中间设一层注册资本极低的SPV。此种方式虽然可以一

定程度上降低出资责任，但仍然无法克服其他问题。3、

真实持股模式

此种方式的典型交易结构如下图：

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