深圳市个人破产债务人清偿能力评估试行办法的说明

附件2

关于《深圳市个人破产债务人清偿能力评估

试行办法》的说明

为了深入推进个人破产制度改革试点，协助人民法院

中立、客观评估个人破产债务人（以下简称债务人）清偿

债务能力（以下简称清偿能力），进一步创新和丰富本市

个人破产制度改革试点经验，市破产事务管理署在认真研

究、反复修改的基础上，起草形成了《深圳市个人破产债

务人清偿能力评估试行办法》（以下简称《评估办法》），

现将有关情况说明如下：

一、起草《评估办法》的必要性

个人破产制度改革试点是中央赋予深圳的重大任务。

自2021年3月以来，在《深圳经济特区个人破产条例》

（以下简称《条例》）的引领和保障下，市中级人民法院

破产法庭（以下统称深圳破产法庭）、市破产事务管理署

秉持审慎稳妥的工作基调，协同推动个人破产改革取得积

极进展，在完善市场主体退出机制、优化法治化营商环境

等方面贡献了智慧和力量。但同时，我市个人破产改革也

确实存在着个人破产案件数量偏少、各类个人破产程序适

用有待进一步优化等问题，亟需建立中立客观且有公信力

的债务人清偿能力评估制度予以支撑。自2021年3月至

2023年12月底，我市合计裁定受理个人破产案件232宗，

含重整及和解案件229宗、占比98.7%,清算案件3宗、占

比1.3%。

（-）是推动个人破产清算程序科学适用的必要支撑。

在《条例》规定的清算、重整、和解三类个人破产程序中,

清算程序是债务人可能获得债务减免力度最大、也最可能

滋生个人破产欺诈等行为的程序。为此，人民法院审查个

人破产申请时，对破产清算申请的审查（包括破产原因、

破产经过及偿债能力等）最为严格，并在2022年5月公开

发布的《深圳破产法庭关于加强个人破产申请与审查工作

的实施意见》中明确，债务人申请个人破产清算的，应当

丧失清偿债务能力且清偿能力难以恢复。自2021年3月至

今，人民法院合计受理个人破产清算案件3宗，数量偏少。

为推动和保障人民法院稳步提升个人破产清算案件数量，

为人民法院判断债务人清偿能力提供有效参考，让更多陷

入债务困境的债务人有机会通过清算程序实现经济再生，

并防范个人破产欺诈，有必要尽快建立债务人清偿能力评

估制度。

（二）是促成金融机构债权人表决减免本金的重要参

考。债权人是个人破产程序的主要利害关系方，其表决意

见和态度，在很大程度上决定了有关重整计划、和解协议

能否顺利通过，决定了个人破产改革的发展深度和生命力。

我市个人破产债权人以金融机构为主，主要为商业银行分

支机构和信用卡中心（合计占比约75%）,但上述地方金融

机构受制于金融监管政策、总行内控考核等因素，无法在

个人破产重整程序中主动表决减免债权本金，导致个人破

产重整程序因偿债要求过高(5年内本金或者本息100%清偿)

而难以顺利推进。一方面，绝大部分债务人因清偿能力过

低，其破产重整申请可能因债权人强烈反对无法被人民法

院受理；另一方面，约三分之一进入破产重整程序的债务

人因清偿能力过低，其重整计划无法获得债权人会议表决

通过。为推动解决上述问题，国家金融监管总局深圳监管

局、深圳破产法庭、市破产事务管理署多次组织金融机构

座谈，大部分金融机构债权人表示，人民法院受理个人破

产案件后，在管理人全面履职并详尽调查债务人财产基础

上，推动建立具有公信力的债务人清偿能力评估制度，对

于地方金融机构争取总行授权，允许其在个人破产程序中

表决减免本金或者利息具有重要参考意义。此外，在个人

破产重整程序中，《条例》在规定债权人“多数决”之余，

也赋予了人民法院一定程度的强制裁定权；人民法院强制

裁定批准重整计划，也需要债务人清偿能力评估制度的支

撑。

二、《评估办法》的起草过程

为做好《评估办法》起草工作，在市司法局的有力领

导和支持下，市破产事务管理署主要组织开展了下列工

作：

(-)文献分析。2023年2至3月，广泛搜集与个人破

产、企业破产、债务人清偿能力调查评估相关的立法和政

策文件，夯实《评估办法》起草基础；了解美国、英国、

法国、日本、韩国等地进行债务人财产调查及偿债能力评

估的先进经验。

（二）座谈调研。2023年4至8月，与深圳破产法庭多

次沟通，建立债务人清偿能力评估的总体思路、主要目的

及主要制度内容；会同国家金融监管总局深圳监管局、深

圳破产法庭多次组织金融机构座谈，听取金融机构关于债

务人清偿能力评估制度的意见建议，增进金融机构对于个

人破产制度的理解和认知。

（三）起草初稿。2023年9至10月，在前期文献分析、

座谈调研、实地考察等工作基础上，市破产事务管理署起

草形成了《评估办法（初稿）》，对债务人清偿能力评估

的总体思路、专家遴选、评估程序、监督管理等重要问题

作出规定。其后，市破产事务管理署多次组织内部研讨，

修改完善《评估办法》。

（四）修改完善。2023年11至12月，就《评估办法》

制度框架及主要内容多次与深圳破产法庭沟通协商，根据

深圳破产法庭有关意见和建议修改形成《评估办法》（征

求意见稿）。

下一步，市破产事务管理署将按照有关程序规定，推

进《评估办法》有关征求意见、专家论证、合法性审查、

集体讨论工作。

三、《评估办法》的主要内容

债务人清偿能力评估制度在国内无相关现成经验可参

考，《评估办法》属于探索性、创新性制度文件。《评估

办法》共五章二十二条，有关主要内容及需要说明情况如

下：

(一)探索构建债务人清偿能力专家评估模式。对债

务人清偿能力进行评估，涉及债务人财产状况、家庭状况、

诚信状况、心理健康状况、技能及收入状况、支出及消费

水平等方方面面。为切实减少债务人清偿能力评估的主观

性和片面性，进一步提升评估意见的科学性和公信力，有

必要组织法律、金融、会计、审计、心理、调解等相关领

域专业人士，在听取各方面陈述及调查情况的基础上，对

债务人清偿能力进行综合、中立、客观评估，并形成书面

评估意见，供债权人及人民法院参考。

(-)推动组建多领域、专业型的评估专家库。紧密

结合债务人清偿能力评估实际需要，吸纳相关行业或者领

域专业人士，组建一支跨领域、高水平、专业型的评估专

家队伍，为市破产事务管理署组织开展债务人清偿能力评

估提供有效支撑。一是关于评估专家的专业类别，主要考

虑法律、金融、会计/审计、心理健康、调解等相关领域专

业人士，其中法律专业人士应当具有个人破产案件办理经

验；金融专业人士主要为关心个人破产制度发展的金融机

构代表；会计/审计专业人士可以就债务人财产状况及破产

经过提出专业意见；心理健康专业人士可以协助判断债务

人诚信状况及心理健康状况，是否如实陈述；具有调解经

验的专家可以协助劝导债务人努力工作提升债务清偿能力。

二是关于评估专家的资质条件，应当为关心个人破产制度

改革试点、熟悉相关立法及政策文件，且具有5年以上行业

经验的专家。三是关于评估专家的遴选机制，主要通过自

荐或者推荐方式产生。

（三）构建规范严谨的债务人清偿能力评估机制。一

是明确评估启动条件。为节约行政资源，《评估办法》明

确市破产事务管理署启动债务人清偿能力评估工作的前提

是“人民法院委托”，一般为个人破产清算案件，或者重

整计划草案规定债务人债务清偿额度为本金100%以下的案

件。二是明确评估准备要求。为确保评估结论的科学性和

公信力，市破产事务管理署在组织专家进行债务人清偿能

力评估前，应当开展充分的准备工作，包括：组织债务人

面谈，了解债务人破产原因、破产经过、财产及收入、支

出及消费等各方面基础情况，形成面谈笔录；组织债务人

进行家庭经济状况信息化核对，通过信息化手段核查债务

人经济状况；与案件管理人进行沟通，汇总管理人阶段性

调查结论等等；组织管理人面谈，了解前期关于债务人清

偿能力的调查情况。三是明确评估方式。债务人清偿能力

评估原则上采取现场会议方式进行，也可以根据情况采取

视频、电话、网络会议等方式进行。四是明确评估专家抽

选机制。评估专家一般由5名以上单数专家组成，邀请或者

随机产生，应当包含法律、金融、会计/审计、心理健康、

调解等各领域专业人士至少1名，努力确保评估角度的多样

化和评估意见的科学性。五是明确评估会议程序。评估会

议由专家组组长主持，按照“债务人陈述一管理人通报调

查情况T市破产事务管理署通报相关情况T质询和回应一

出具评估意见”的程序进行。六是明确评估意见的效力。

评估意见经全体参会专家签名后生效，作为人民法院判断

债务人清偿能力的重要参考。

（四）明确债务人清偿能力评估有关监督管理要求。

一是明确评估专家的权利和义务。有关权利主要包括查阅

案卷材料、听取陈述和调查情况报告、对债务人和管理人

进行质询或者发问、依法独立出具评估意见等；有关义务

主要包括保守秘密和遵守评估纪律。二是建立评估专家回

避制度。《评估办法》明确，被抽选的专家与被评估债务

人或者其管理人、债权人存在直接利害关系或者有其他关

系可能影响公正评估的，应当主动向市破产事务管理署提

出回避申请。三是明确保密及档案管理要求。参与评估工

作的人员，应当