某某新城产业园区PPP项目财政承受能力

目录

第一章项目概况...............................-1-

1、项目概况..................................................-1-

2、经济技术指标..............................................-8-

3、项目公司情况..............................................-9-

4、运作方式.................................................-10-

5、风险分酉己.................................................-15-

6、回报机制.................................................-19-

第二章论证编制目的和依据.....................-25-

1、编制目的.................................................-25-

2、编制流程.................................................-26-

第三章项目政府支出责任识别...................-27-

1、股权支出.................................................-27-

2、运营补贴...................................................-21-

3、风险承担.................................................-29-

4、配套投入.................................................-29-

第四章项目政府支出责任测算...................-30-

I

1、股权投资支出.............................................-30

2、运营补贴支出.............................................-31-

3、风险承担支出.............................................-34-

4、配套投入支出.............................................-36-

5、政府财政年度支出总额.....................................-36-

第五章财政承受能力评估与论证结果.............-38-

1、政府付费来源.............................................-38-

2、财政支出能力评估.........................................-44-

3、领域均衡性评估...........................................-47-

4、项目财政承受能力论证结果.................................-47-

5、信息披露.................................................-18-

II

第一章项目概况

1、项目概况

1.1基本情况

项目名称：某某某某新城产业园区PPP项目（以下简称“本项

目”）。

建设内容：本项目用地涉及土地面积约9367亩（含水域），

其中工业用地约3720亩，商住用地约1080亩，基础设施用地1076

亩，公共管理与公共服务用地225亩，某某生态水域治理用地1852

亩（含水域967亩），其它保留山体1420亩。

本项目实施征地拆迁、三通一平、公益性设施工程等建设，具

体建设规模及内容如下：

（1）土石方工程

土地平整5985亩（不含污水处理厂建设地块110亩、某某生态

水域治理与保留山体面积3272亩），其中：土方开挖2371.68万

m3；土方回填2320.86万帚；浆砌毛石护坡、挡墙51839m3,草皮

护坡47082

（2）道路工程

①道路主体36nl宽主干道6.5km；32m宽主干道4.5km；26m宽次

干道5.9km；

18m宽支路4.6km；16m宽支路4.7km；12m宽支路2.92km；停车场

25000m2；绿化面积110000m2；土基处理6.5km；边坡防护25000

m2；桥涵3500而，以及道路海绵T.程：道路工程中包含红线外百合

-1-

花路至新港路沿闽江段、纬五路红线外500m,不包含316国道、新

港路。

②给排水工程

DN200-DN700球墨铸铁给水管网总长33112m；DN1350—DN1500

雨水管网总长26391m：DN400-DN1000污水管网总长25620m：雨水

口及支管13195n1；雨水检查井166个；污水检查井168个；消火栓

280个，4米X4米排水渠2500m；2米X2.2米排水渠2200m。

(3)公益性设施工程

九年一贯制学校1所，需用地面积约50亩，建筑面积35000

2

mo

2

体育设施1处，需用地面积25亩，建筑面积10000m0

公益性办公设施1处，需占地面积约35亩，建筑面积20000

2

mo

专家公寓1处，需建筑面积18000m2o

职工公寓1处，需建筑面积约50000m2o

安置房1处，需建筑面积约38000

公益性设施海绵工程。

(4)工业标准厂房工程(定制厂房)

3层标准工业厂房，建筑面积约20万肝，以及海绵工程。

(5)某某生态水域治理

某某湿地河道清淤、景观绿化、生态堤岸、灯光亮化、拦河坝、

山体滑坡泥石流灾害安全预防等工程，绿化面积59万nf,其中景观

绿化面积23万疔，水域面积64.5万行。

纳入PPP项目的建设投资范围：项目可研范围的所有投资均纳

-2-

入ppp建设投资范围，包括纳入可研范围内的工程费用和工程建设其

它费用之和。项目总投资估算280664.55万元（不含建设期利息），

其中工程费用196582.35万元、工程建设其它费用70766.5万元（其

中征地拆迁费用59454.81万元）、预备费用13315.70万元，项目

建设规模最终以子项目批复概算和施工图文件为准。

纳入PPP项目的运营管理、招商范围：包括纳入PPP投资范围

内的基础设施运营维护、可经营设施（弱电管网、专家公寓、职工

公寓、体育设施、公益性办公设施、标准化厂房等）的经营、招商

服务等。

建设期：主体工程［包括土石方工程、道路工程（含道路、给

排水）、某某水治理］建设期3年；公益性设施、标准化厂房、智慧

园区的具体建设期以某某工业园区管委会确认为准。

项目类型：新建项目。

所处阶段：项目工程可行性研究报告三批复。

1.2公共产品和服务

-3-

本项目采用政府与社会资本合作（即“PPP”）模式实施本项目，

政府通过竞争性方式择优选择社会资本，由社会资本与政府出资人

代表合资成立项目公司，由项目公司提供符合标准和要求的产业园

区综合开发的配套基础设施产品和运营维护、招商服务，政府根据

绩效评价向社会资本支付对价。

1.3项目采用PPP模式可行性分析

1.3.1采用PPP模式的优势

（1）有助于加快转变政府职能。

<2）建立合作机制，理清政企关系。PPP模式中政府方和社会

资本方是一种长期稳定的合作关系，双方通过签订协议规范了各自

的权利与义务，各自承担最有能力承担的风险，通过权责的明确，

提高项目整体效率。

（3）项目投融资、建设和运营可一次性捆绑招标和实施，不仅

可加快项目建设、提高产品供给效率，也有利今后的运营和管理。

（4）降低财政短期负担，提高资金使用效率。社会资本的引入

为政府降低了短期财政支出，这样政府机构就可以把资金应用到更

需要的领域。长期来看，通过社会资本高效率、高质量的运作，还

可以一定程度增加财政税收收入。

1.3.2PPP模式必要性

（1）实现资金的最佳价值

PPP模式通过社会资本的竞争性选择来加强垄断领域的竞争，

为项目从设计、建设到运营整个生命周期提供一个持续的激励机制，

使政府和社会资本投资方对各自的风险和成本进行全面、长期的考

-4-

虑，以最低的长期经济成本在项目期限中持续提供优质服务。

（2）平滑政府财政支出

园区开发项目前期投资大、周期长，通过引入社会资本，可将

短期建设支出转化为合作期内的分期支付可用性服务费和运维绩效

服务费，有利于平滑财政支付资金压力、加快园区基础设施建设。

（3）提升园区综合服务的水平

在PPP模式框架下，为保持持续提供公共服务，实现投资的最

大收益，同时提高自身商誉，社会资本必须具有满足用户需要、提

升其服务水平的内在动力。同时.，社会资本所具有的商业头脑和管

理经验、专有技术和专业人员、类似项目经历和经验，为服务水平

的提升提供了客观支持。

（4）降低项目全寿命周期成本

PPP模式提倡“让专业的人做专业的事”，本项目施工及运营

管理的专业化要求较高，更适合引入专业化的社会资本来负责投资、

融资、建设和运营维护。同时，在风险最优分配的激励约束机制下，

社会资本有足够动力，统筹考虑项目的设计方案、建设质量和后续运

营维护成本，在保障服务质量的前提下切实降低项目全生命周期的成

本，提高自身收益水平。

（5）有利于转变政府职能

PPP模式要求政府在与社会资本合作中“既不越位也不失

位”，一方面要遵循市场原则和契约精神，切实履行义务、承担相

应风险：另一方面在加强项目规划、筛选和评估的同时，通过建立

和落实基于绩效的考核机制，加强对社会资本的监管，切实保障公

共产品和服务质量得到改善。

-5-

1.3.3PPP模式的可行性

（1）本项目属于相关政策法规支持领域

某某院公办厅转发财政部、发展改革委、人民银行《关于在公

共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办

发[2015]42号）明确“在公共服务领域广泛采用政府与社会资本合

作（即PPP）模式"O

《中共中央某某院关于深化投融资体制改革的意见》中明确，

鼓励通过“连片开发”的形式开展政府和社会资本合作。

财政部《关于组织开展第三批政府和社会资本合作示范项目申

报筛选工作的通知》（财金函[2016]47号）规定：“示范项目评审

按照行业领域分为五组：……，三是综合开发，包括城镇综合开发、

环境综合治理、保障性安居工程、智慧城市”；

国家发改委等多个部委《关于促进具备条件的开发区向城市综

合功能区转型的指导意见》（发改规划[2015]2832号）中明确“鼓

励社会资本参与开发区公共产品和公共服务提供……，探索开发区

将基础设施、公益性基础建设项目及产业招商服务整体外包”。

（2）本项目合作期限和投资规模满足相关要求

按《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通

知》（财金「2015]57号）“政府和社会资本合作期限原则上不低于

10年”，《关于推广政府和社会资本合作（PPP）试点的指导意见》

（闽政[2014]47号）中提出“试点项目应长期合同关系比较简单，

投资金额一般在1亿元以上，一轮合作期限一般为10〜30年”要

求，本项目的合作期限和投资规模均符合要求。

（3）政府主体资格满足要求

-6-

按《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》的

通知（财金[2014]113号）中“政府或其指定的有关职能部门或事

业单位可作为项目实施机构”和《关于开展政府和社会资本合作的

指导意见》（发改投资[2014]2724号）中“明确相应的行业管理部

门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构，作为政府授权的项

目实施机构”要求，本项目由某某市人民政府授权某某工业园区管

委会作为本项目实施机构，符合财政部和国家发改委对政府方主体

资格的相关规定。

（4）风险分配机制满足相关要求

按《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财

金[2014]156号）中“政府在项目公司中持股比例应当低于50%,

且不具有实际控制力和管理权”要求。按《关于开展政府和社会资

本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）中“项目建设、运

营风险由社会资本承担，法律、政策调整风险由政府承担，自然灾

害等不可抗力风险由双方共同承担”和《关于印发政府和社会资本

合作模式操作指南（试行）的通知》（财金[2014]113号）中“原

则上，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承

担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由

政府和社会资本合理共担”的相关要求，本项目按此风险分担原则

制订了风险分担方案，具体详见风险分配章节。

（5）支付义务纳入财政预算且财政可承受

本项目中政府的支付义务纳入了财政预算，符合《关于在公共

服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》（国办发[2015]42

号）中“政府以运营补贴等作为社会资本提供公共服务的对价，以

-7-

绩效评价结果作为对价支付依据，并纳入预算管理”和《关于印发

政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金[2014]113

号)+“项目合同中涉及的政府支付义务，财政部门应结合中长期

财政规划统筹考虑，纳入同级政府预算，按照预算管理相关规定执

行”的规定。本项目将通过财政支出责任测算，验证本项目和某某

市其它PPP项目的财政支出占某某市本级一般公共预算支出的比例

均少于10%,说明财政可以承受。

2、经济技术指标

2.1主要产出说明

2.1.1项目建设标准

符合相关工程施工质量验收规范和设计要求的合格标准，包括

但不限于：

园区内道路工程项目符合《城镇道路工程施工与质量验收规范》

(CJJ1-2008)；

给排水工程项目符合《给水排水构筑物工程施工及验收规范》

(GB50141-2008)；

海绵城市项目符合《海绵城市建设工程施工与质量验收标准(试

行)》(DB3502Z5010-2016)；

学校、工厂等房建工程类项目符合《建筑工程施工质量验收统

一标准》(GB50300-2013),竣工验收达到合格标准；

项目合作期限内如国家、省、市颁布和更新的技术标准和规范

的，需要满足新的技术标准和规范。

-8-

项目合作期限内有效的技术标准和规范若有不一致的，按严格

标准执行。

2.1.2运营维护及招商服务标准

本项目设施维护服务应满足现行相关法律法规的要求，维持项

目的可用性，达到运营维护绩效考核标准：实施机构或其授权机构

根据相关运营考核办法对项目公司提供的运营维护服务进行考核评

价。

本项目的招商工作由项目公司负责具体实施。招商服务具体包

括招商策划、招商宣传、企业引进等，实施机构或其授权机构根据

招商服务方案对项目公司提供的招商服务进行考核评价。

2.2资金来源

项目资本金占投资总额的25%,由社会资本和政府出资人代表

按照80%2096的股比筹措。除项目资本金以外的资金由社会资本通

过项目公司负责筹措，若除项目资本金以外的其它资金未按时到位

由社会资本负责补齐。

3、项目公司情况

3.1项目公司基本情况

项目公司注册资金1亿元、注册所在地为某某市某某区、组织形

式为有限责任公司。在《PPP项目合同》、《股东协议》签订之日起

30天内，中标社会资本和政府出资人代表共同设立项目公司，项目

公司承担本项目投融资、规划咨询、勘察设计、建设，并提供项目设

施的运营维护、招商服务。

-9-

3.2项目公司股东结构、出资比例、出资形式

由社会资本与政府出资人代表按照80%：20%的股比成立项目公

司；出资形式：货币出资；出资时间：按建设进度需要同比例到位；

政府出资人代表在项目公司中拥有重大事项（重大事项决策、重要干

部任免、奖惩、重大项目安排和大额度资金使用）一票否决权。

3.3股权变动

社会投资人在项目合作期全过程中，未经某某市人民政府同意

不得转让项目公司段权。

4、运作方式

4.1运作模式选择

本项目为新建项目，合作范围包括投融资、规划咨询、勘察设

计、建设和运营维护、招商服务，拟采用PPP模式中的DBFOT（规

划设计、建设、融资、运营及维护、移交）模式实施。运作流程为

由实施机构通过竞争性方式选定社会资本后，由社会资本和政府出

资人代表在项目所在地共同组建项目公司，项目公司作为项目实施

主体，负责本项目投融资、规划咨询、勘察设计，建设，负责提供

项目设施的运营维护、可经营设施的经营、招商服务，在项目合作

期满后将项目资产无偿移交给市政府或其指定机构。

在具体实施时以子项目为单位，子项目投资建设规模和建设期

由实施机构根据园区产业规划和发展需要确定，最终以批复初步设

计和施工图文件为准。

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项目的规划咨询、勘察设计、主体工程［包括土石方工程、道路

工程（含道路、给排水）、某某水治理工程］的建设完成后进入运营

期，由项目公司负责项目主体工程的运营维护和招商服务，该部分

项目内容为非经营性，采用“政府付费”的回报方式。

园区公益性基础设施（学校、体育设施、公益性办公楼、职工

公寓、专家公寓、安置房）、标准化厂房及智慧园区采取准经营和

非经营相结合的方式。其中体育设施、公益性办公设施、专家公寓、

职工公寓、标准化厂房有经营收费来源，但不足以覆盖投资成本，

需要政府补贴来补足剩余的部分成本，属于港经营性项目，依靠“使用

者付费+可行性缺口补助”的方式获得投资回报；学校、安置房及智慧

园区缺乏使用者付费基础，属于非经营性项目，需依靠政府付费方式

获得投资回报。

具体运作流程为：

（1）某某市人民政府授权某某工业园区管理委员会（下文简称

“工业园区管委会”）作为本项目实施机构，由其负责项目的准备、

采购、监管、移交和投资回报等工作。

（2）某某市人民政府授权某某工业园区开发有限公司作为本项

目政府出资人代表。

（3）某某市政府授权工业园区管委会作为招标人，通过公开招

标方式确定本项目社会投资人。

（4）某某工业园区管委会与中标社会投资人签定《PPP项目合

同》；

（5）由中标社会投资人与某某工业园区开发有限公司签订《段

东协议》，按照股比80%：20%的股比成立项目公司。

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（6）某某工业园区管委会与项目公司签订《PPP项目合同》的

补充协议，根据合同对PPP全过程内项目公司的投融资、规划设计、

建设、运营及维护、招商服务、移交和投资回报等工作进行监管；

（7）合作期满，某某市人民政府指定单位接收本项目。

4.2项目主要边界

4.2.1项目合作期

项目总合作期20年，分为建设期和运营期。主体工程［包括土

石方工程、道路工程（含道路主体、给排水工程）、某某水治理］

等内容的建设期3年（建设期按照子项目下发开工令，以最早下发

开工令的时间起算），主体工程竣工验收后项目进入运营期，运营

期为17年（运营期自竣（交）工验收合格次日起至移交日止）。公

益性基础设施、标准化厂房建设期由实施机构根据产业规划和园区

发展需要确定，在实施时以子项目为单位，项目竣工验收合格后进

入运营期。

若建设期延长/缩短，项目运营期相应缩短/延长，项目总合作

期不变。

4.2.2项目用地

（1）土地平整完成后，由政府统一储备；项目用地通过划拨或

者公开招拍挂方式获得，相关费用纳入工程建设总成本。

（2）未经政府批准，项目公司不得变更项目建设用地的土地性

质。

（3）项目用地的征迁工作由项目政府方负责，项目公司配合。

-12-

4.2.3项目投资建设

本项目投资建设内容包括但不限于：本项目下的投融资、规划

咨询、勘察设计、建设、竣工移交、质量缺陷责任期内的整改修复

以及运营内容的运管、维护管理、招商服务等；具体工程建设范围

以项目经有资质单位审核的设计文件、施工图纸及相关技术标准和

要求为准。

（1）前期费用：本项目前期已发生的费用（包括预可行性研究、

工程可行性研究、各项评估评价、用地预审、招标及勘察设计、实

施机构已委托的前期工作费用等）列入项目建设成本，项目公司应

接受相关协议及费用，及时支付或返还。

（2）项目补助资金：本项目所获得的各类补助资金均用于政府

付费。

（3）勘察设计：本项目的勘察设计工作由项目公司负责，项目

的方案设计、初步设计必须通过实施机构确认和行业主管部门行政

审批；施工图须得到实施机构认可和审图公司审查。

（4）勘察设计、施工单位的选择：按照招标投标法实施条例第

九条，本项目的项目公司股东具备相应资质和能力，依法能够自行

建设、生产和提供本项目施工或货物的，本项目相应的勘察设计、

施工或货物可由项目公司股东自行承担，不再招标。

（5）监理单位的选择：监理单位由政府实施机构依法选择，监

理费用纳入PPP投资总额。

（6）质量标准：各专项工程按照《工程竣（交）工验收办法》，

交工验收工程质量等级合格；竣工验收达合格等级。符合国家、福

-13-

建省现行相关质量验收规范，验收质量合格，若国家、某某省颁布

最新质量验收规范，应符合最新质量验收规范要求。

（7）竣（交）工验收：竣（交）工验攻由项目公司主持，政府

派代表参加。竣（交）验收的内容和程序应按专项工程《工程竣（交）

工验收办法》的有关规定执行。

4.2.4项目运营维护及招商服务范围和目标

运营维护服务应满足现行相关法律法规的要求，维持项目的可

用性，达到运营维护考核标准；相关设施运营维护应满足运营养护

技术规范和标准的相关要求，实施机构或其授权机构根据《运营维

护考核方案》对项目公司提供的运营维护服务进行考核评价。

本项目的招商工作由政府方负责，项目公司具体实施。招商服

务具体包括招商策划、招商宣传、企业引进等，实施机构或其授权

机构根据《招商服务方案》对项目公司提供的招商服务进行考核评

价。

4.2.5项目移交

（1）移交范围

项目公司将项目全部设施（含为项目正常使用所必需的项目设

施、与项目设施有关的维护手册、图纸、文件和资料）无偿移交给

项目实施机构或其指定单位。

（2）移交条件和标准

①权利方面：项目公司应确保项目设施不存在任何抵押、质押

等担保权益或所有权约束，也不存在任何种类和性质的索赔权。

②技术方面：项目公司应确保最后•次养护绩效考核分数达到

-14-

90分及以上。

（3）移交程序

政府在移交日期前12个月成立移交委员会，办理资产移交手

续，由移交委员会商定移交项目资产清单和移交程序。

5、风险分配

5.1风险分配原则

按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考

虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等因素，

在政府与社会资本之间合理分配项目风险，确定项目风险分配原则：

（1）项目投资、建设和运营维护等商业风险由中标的社会投资

人承担。

（2）法律、政策等风险由政府承担。

（3）项目审批手续合规、不可抗力等风险由政府与中标社会投

资人合理共担。

（4）项目参与各方承担的最大风险有上限。

5.2风险分配方案

本项目可研由政府方主导完成，勘察设计、工程建设、财务和

运营维护等商业风险由社会资本承担。

法律、政策风险由政府方承担，并负责公共产品和服务的质量

监管责任。

招商服务、不可抗力等风险由政府方和社会资本合理共担，双

方可就该等事件进行协商，以求达成一致的解决办法。双方未就该

-15-

等事件达成一致的解决办法，受影响方可以向对方发出终止通报。

根据原则，结合项目特点制订本项目风险分配方案如下表：

表1”项目风险分配方案

某某新城产业园PPP项目风险构架

工程建设法律政策

工程建设运营管理财务风险移交风险不可抗力

前期工作风险

工程建设前期工作政府部门社会投资人

项目审批本项目项目建议书、可研等前期立项审批工作V

征地拆迁原因造成项目无法按时开工或部分区域无

征地拆迁V

法按时开工致使项目工期延迟

地质情况勘察报告的准确性对设计及施工造成的影

响

勘察

由于地质条件在短期内出现由不可抗力造成的重大

VV

变化的特殊情况

设计方案对项目施工造成的影响

设计

政府部门要求改变项目功能性要求

工程建设政府部门社会投资人

设计方案的变更致使工程量的增加V

工程建设质量问题

施工技术不当

工地安全V

场地可用性

非设计原因导致的工程超预算支出

项目公司

与工程建设相关的材料、人工等单价及积费调整

缺陷和隐蔽缺陷

竣工验收风险

不可抗力造成开工时间的延迟或工期延迟VV

除政府或不可抗力原因的工期延迟V

项目公司违约

-16-

合同实施时，项目公司提出一个比较经济的施工或

V

运营方案，致使项目功能性要求改变

分包商违约

分包商

分包商导致的工程质量问题V

供应商违约V

供应商

供应商所供材料质量V

环境破坏

其他

考古历史文化保护

运营维护及招商服务政府部门社会投资人

运营管理质量

运营管理成木超支V

运营管理单位能力不足V

运营管理

国家运营维护服务标准改变

管理养护过程中劳动力、材料成本的增加V

招商服务

项目公司违约

运营维护单位违约

政府部门违约

合同管埋

项目公司和运营维护单位劳资纠纷

政策或不可抗力原因导致管理养护的工作内容增加

或减少

财务风险政府部门社会投资人

项目资金到位情况V

融资融资成本的变化V

贷款利率的变化V

增值税税率变化V

所得税税率变化

税费

汇率变化

各种费率变化

-17-

通货膨胀V

市场

经营风险V

移交风险政府部门社会投资人

运营维护后的移交满足法律法规和工程质量要求V

移交程序符合要求

移交后项目公司的后续问题V

法律政策风险政府部门社会投资人

歧视性法律法规变更

基本原则特别性法律法规变更

一般性法律法规变更V

本级政府在投标截止日后出台的政策对本项目的

影响

法律、政策上级政府在投标截止H后出台的政策对本项目的

影响

税收政策变更VV

政府项目计划变动

政府终止合同

项目国有化、抵押、没收

其他因素

项目唯一性V

第三方违约V

项目公司破产V

不可抗力政府部门社会投资人

政治非因政府方原因且不在政府方控制下的征收征用和

不可抗力法律变更等

自然自然灾害V

不可抗力战争动乱V

其他一般不能预见、不可避免或不能克服的事件

-18-

5.3风险应对措施

针对项目实施过程存在的各种风险因素，制定风险应对措施如

下表。

表1-2项目风险应对措施

加强建设期监管（资金、工期、质量、安全）

设计风险、建设风险强制保险方案

建立履约保函体系

完善政府支付方式

建立绩效考核收费的调价机制

融资风险、运营风险

明确社会资本承担的公共责任、产出说明

完善保险与保函、临时接管、移交

建立法律政策变更的解决机制

法律风险、政策风险

科学规划与配套建设、政府支付方式

社会资本选择风险增加社会投资人的竞争性、做好资格审查工作

制定应急处置预案

政治风险、宏观经济风险

明确临时接管和提前终止的条件

和不可抗力风险

强制保险方案

6、回报机制

6.1非经营性项目

主体工程［包括土石方工程、道路工程（含道路主体、给排水工

程）、某某水治理］等内容建设完成竣工验收合格后，项目进入运营期,

运营期由项目公司负责相关设施的运营维护、园区的招商服务，总体

上采用“政府付费”的回报机制；学校、安置房、智慧园区的建设及

运营维护，在实施和结算时项目以子项目为单位，在项目竣工验收合

格后进入运营期，也采用“政府付费”的回报机制。具体

-19-

付费方式为“可用性服务费+绩效服务费”。

6.1.1可用性服务费

（1）可用性服务费定义及构成

可用性服务费指项目公司为本项目建设符合适用法律及相关协

议规定的竣工验收标准的公共产品所应得的服务收入，主要包括：

规划咨询费用、工程费用、工程建设其它费用、建设期利息、资本

金投资收益和运营期融资财务补贴。

（2）可用性服务费付费机制

可用性服务费的计算公式如下:

各期可用性服务费

Px25%Xi1X（l+ii）NPX75%Xi2X（l+i2）N

-Kl+i2）N-l]--调整值（等额本息）

①P为考虑建安下浮率后建安投资额、设备购置费、工程建设

其他费用，主体工程P二土方工程建安投资额*（卜土方工程建安下

浮率）+其它工程建安投资额*（1-其它工程建安下浮率）+设备购置

费+工程建设其他费+建设期利息，学校、安置房、智慧园区P二建安

投资额*（1-建安下浮率）+设备购置费+工程建设其他费+建设期利

息；

②项目建安下浮率由投标人通过竞争确定，其中土石方工程中

土方工程建安下浮率不低于（25+X）%（X20）,除土方工程外其他

工程建安下浮率不低于（3+X）%（X20）；

③N为可用性服务费支付次数，本项目每6个月支付一次；

④项目资本金投资收益率不高于4%（年投资收益率8%除以

2）,由投标人竞标确定；

⑤运营期融资财务补贴利率i2由投标人竞标确定，不高于中国

-20-

人民银行公布的五年期以上银行贷款基准利率上浮10%(上浮率由

投标竞争确定)除以2；

⑥当可用性服务费支付的某个周期内，平均绩效服务考核低于

50分时，需扣除当期需要支付的可用性服务费的跳，即上述公式中

的调整值。

(3)可用性服务费支付

①支付周期：从项目进入运营管理期，每6个月支付一次。说

明：若至服务费支付节点，建安费尚未完成结算审核，按照

审核的预算价，结合土石方工程控制价、其他工程投标竞争的建安

下浮率、资本金投资收益率、运营期融资财务补贴计算出首期服务

费支付款金额，待建安结算价审核确认后服务费支付款项在下一期

中多还少补。

②支付程序：由项目公司在支付时点前1个月向实施机构提出

支付申请，实施机构按照相关程序确认、支付。

(4)可用性服务费调整机制

①总投资变化引起的调整：项目竣工验收合格后，根据最终确

认的结算额(建安费以某某市财政审核的为准)，结合土石方工程

控制价、投标竞争的建安下浮率、建设期利息、资本金投资年收益

率、运营期融资财务补贴年计算出每期支付的可用性服务费金额。

②贷款基准利率变化引起的调整：在运营期间，如遇到中国人

民银行调整贷款基准利率，项目融资财务补贴利率i2相应调整，调

整与核算完全按照中国人民银行规定的银行贷款利息调整原则和起

止时间执行。

(5)可用性服务考核指标

-21-

①项目工程质量、工期、环境保护、安全生产等方面设定可用

性绩效考核指标，如表厂3所示。

表1-3政府可用性服务考核指标

指标类别指标要求

符合各工程《工程施工质量验收规范》及其他相关规范合格标准等，并做到

质量

一次性验收合格

建设期：子项目建设期以实施机构确认为准，自子项目监理工程师下达开工令

工期之FI起至项目竣工验收合格之日止。

项目公司应确保工程按时完工。

符合《建筑施工现场环境与卫生标准》（J10796-2006）及环境管理部门的

环境保护

要求。

《建筑施工安全文明工地标准》DBJ13-81-2006.《建筑安全文明工地文件

安全生产

选编》（某其省建设厅）等有关的法律、法规和标准规范的规定。

②项目公司满足上述指标并通过竣工验收后，项目实施机构根

据约定支付可用性服务费；项目公司未能到达上述指标的，项目实

施机构有权提取项目公司提交的建设期履约保函项下的相应金额，

敦促整改并通过考核。上述指标的考核由实施机构牵头，结合项目

竣工验收情况进行评定，通过则满足上述指标，有一项未通过则视

为不满足上述指标。

6.1.2绩效服务费

（1）绩效服务费定义

绩效服务费指项目公司为维持本项目可用性之目的提供符合相

关规定的绩效标准的运营维护服务，所应得的服务收入。本项目绩

效服务内容指的是纳入PPP项目范围内相关设施运营维护（包含项

目范围内的大修、中修、小修）及招商服务。道路工程、给排水工

程、某某生态水治理工程运营维护内容为设施的管理和养护工作（含

大修、中修、小修），包括道路清扫及绿化、垃圾清运等；公共设

-22-

施及标准化厂房运营维护内容为设施的维护保养、物业管理和后勤

服务；招商服务内容包括招商策划、招商宣传、企业引进等。

项目公司按照经某某工业园区管委会批准的运营维护、招商服

务工作年度计划和相应的定额及标准，在年度计划获批后一个月内，

编制完成运营维护和招商服务费用年度预算，经审核后作为支付上限,

由项目公司包干使月。

（2）绩效考核

①自项目竣工验收合格次日起，运营管理绩效由实施机构按季

度组织考核，考核内容为运营养护质量及招商服务成果，考核结果

作为绩效服务费支付的依据。

②因社会投资人施工质量等原因造成预目养护频率增大或项目

大、中修时间提前的，相关费用由社会投资人承担。

③运营期，经审核的绩效服务费年度预算中的运营养护管理经

费由项目公司包干使用，若有缺口，由项目公司承担。

④考核指标详见附件，项目实施机构有权根据实际需要调整考

核标准。

⑤运营期内，项目实施机构可根据需要制定及调整招商服务奖

惩措施。

（3）支付方式

各期绩效服务费二Z（经审核的各子项目绩效服务费义各子项

目绩效考核系数）

①绩效付费根据绩效考核结果和经审核的绩效服务费每半年结

算一次。

②绩效考核结果和绩效服务费用确定前，政府方暂按当期完成

-23-

工作量的70%审核并拨付绩效服务费，待完成绩效考核和绩效服务

费用审核之后支付剩余部分。

③绩效服务费考核指标

绩效考核指标详见附件，项目实施机沟有权根据实际需要调整

考核标准。

考核分数与绩效考核系数对应关系如下:

考核分数（S）S29090>S28080〉S27070>S26060>S250S<50

绩效考核系数10.90.80.70.60

6.2准经营性项目

体育设施、公益性办公设施、专家公寓、职工公寓、标准化厂

房有经营收费来源，但不足以覆盖投资成本，需要政府补贴来补足

剩余的部分成本，属于准经营性项目，在实施和结算时以子项目为

单位，分别进入建设期和运营期，依靠“使用者付费+可行性缺口补助”

的方式获得投资回报。使用者付费包括房建设施的物业管理费、租金等;

可行性缺口补助部分为使用者付费不足以覆盖项目公司全生命周期成

本产生的缺口。

回报机制构成为：

各期支付费用二可用性服务费+绩效服务费-使用者付费

其中，可用性服务费、绩效服务费的具体付费数额、依据及方

式与非经营性项目相同，参见6.1.K6.1.2o

使用者付费金额在项目施工图方案确定后，由实施机构根据项

目附近相关的市场价格确定使用者付费金额，并通过补充协议明确。

-24-

第二章论证编制目的和依据

1、编制目的

（1）按财政部《关于印发政府与社会资本合作模式操作指南（试行）

的通知》（财金［2014］113号）中“为确保政财中长期可持续性，财

政部门应根据全生命周期内的财政支出、政府债务等因素，对政府付费

和政府补贴的项目，开展财政承受能力论证，每年政府或政府补贴等财

政支出不得超过当年财政收入的一定比例”，要求本项目在项目识别阶

段开展财政承受能力论证。

（2）按某某院《某某院办公厅转发财政部发展改革委人民银行＜

关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》的通

知》（国办发［2015M2号）中“开展财政承受能力论证，统筹评估

和控制项目的财政支出责任，促进中长期财政可持续发展”，要求本

项目需编制财政承受能力论证报告。

（3）按照财政部《关于印发＜政府和社会资本合作项目财政承受

能力论证指弓1》的通知》（财金［2015］21号）中“通过识别、测算政

府和社会资本合作项目各项财政支出责任，科学评估项目实施对当前

及今后年度财政支出的影响，为PPP项目财政管理提供依据，且每一

年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出

比例应当不超过10%",只有“通过财政承受能力论证”的项目采用

PPP模式才是可行的，“未通过论证”的项目，则不宜采用PPP模式。

-25-

2、编制流程

目前，本项目处于项目识别阶段，对本项目进行财政承受能力评

估的流程如下图所示。

责任识别

脚又飒运营?网5承担风除配套投入

支出测舁

依据实施方案中依据建设成本、运管依据比例法.情景分依据政瘠拟提供的

的项目资本金要成本和利润水平,测析法及核率分析法，其他投入总成本和

求及项目公司股尊女孑出责任测算承担冈险支出责社会资本方为此支

权结构.测反股任付的费用,测用配

权投资支出责任套投入支出责任

可行性

付费缺口补

助模式

能力评估

财政支出行业和领域

能力评估------------>均衡性评估

I

信息披索

11

财政支出责任

项目名录项目信息情况

图2-1编制流程

-26-

第三章项目政府支出责任识别

本论证报告坚持合理预测、公开透明、从严把关等原则，从定量

和定性两个维度进行财政承受能力论证。

本项目可研由政府方主导完成，勘察设计、工程建设、财务和运

营维护工作由社会资本承担。

在项目全生命周期过程中的财政支出责任，主要包括股权支出、

运营补贴、风险承担、配套投入等。

1、股权支出

股权支出责任是指在政府和社会资本共同组建项目公司的情况

下，政府承担的股权支出责任。如果社会资本单独组建项目公司，政

府不承担股权支出责任。

本项目政府出资人代表与社会投资人按照20%：80%的股比共同

组建项目公司。项目资本金占项目概算总投资的25%,政府出资人代

表及社会投资人按照股权比例筹集项目建设所需资本金。

2、运营补贴

运营补贴支出责任是指在项目运营期间，政府承担的直接付费责

任。不同付费模式下，政府承担的运营补贴支出责任不同。政府付费模

式下，政府承担全部运营补贴支出责任；可行性缺口补助模式下，政

府承担部分运营补贴支出责任；使用者付费模式下，政府不承担运营补

贴支出责任。

2.1使用者付费模式

-27-

通常用于可经营系数较高、财务效益良好、直接向最终用户提供

服务的基础设施项目，如收费公路、市政供水、城市管道燃气等。

2.2政府付费模式

通常用于不直接向最终用户提供服务的终端型基础设施项目，如

市政道路等不具备收益性的基础设施项目。

2.3可行性缺口补助

即政府对运营商实施补贴，通常用于可经营系数较低、财务效益

欠佳、直接向最终用户提供服务单收费无法覆盖投资和运营回报的基础

设施项目，如医院、学校、文化及体育馆等。

本项目的规划咨询、勘察设计、主体工程［包括土石方工程、道

路工程（含道路、给排水）、某某水治理工程］的建设完成后进入运

营期，由项目公司负责项目主体工程的运营维护和招商服务，该部分

项目内容为非经营性，采用“政府付费”的回报方式。

园区公益性基础设施（学校、体育设施、公益性办公楼、职工公

寓、专家公寓、安置房）、标准化厂房及智慧园区采取准经营和非经

营相结合的方式。其中体育设施、公益性办公设施、专家公寓、职工公

寓、标准化厂房有经营收费来源，但不足以覆盖投资成本，需要政府

补贴来补足剩余的部分成本，属于准经营性项目，依靠“使用者付费+

可行性缺口补助”的方式获得投资回报；学校、安置房及智慧园区缺乏

使用者付费基础，属于非经营性项目，需依靠政府付费方式获得投资回

报。

-28-

3\风险承担

风险承担支出责任是指项目实施方案中政府承担风险带来的财政

或有支出责任。政府需承担PPP合同中约定的法律风险、政策风险、最

低需求风险以及因政府方原因导致合同终止等突发情况，产生的财政或

支持责任。

项目风险是指项目规划设计、项目建设、运营、维护、移交等阶

段里发生损失的可能性。PPP项目实施之前，按照风险分配优化、风

险与收益对等以及风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目

回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项

目风险，并设计和安排如何有效控制、规避和分担风险的措施。

根据实施方案，本项目政府按风险分担原则承担一定的风险支出

责任。

4、配套投入

政府提供的项目配套工程等其他投入责任，包括土地征收和整

理、建设部分项目配套措施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业

的对接、投资补助、贷款贴息等。

本项目所有配套设施均已纳入PPP项目的建设总投资，因此政

府并无额外的配套投入支出责任。

综上所述，根据本项目基本情况，本项目全生命周期过程的财政

支出责任，主要包括股权投资支出责任、运营补贴支出责任和风险承担

支出责任三个方面。

-29-

第四章项目政府支出责任测算

1、股权投资支出

股权投资支出指政府与社会资本共同组建项目公司的情况下，政

府承担的股权投资责任。本项目估算总投资28.07亿元，项目资本金

为项目投资总额的25%O其中，社会投资人投入项目资本金的80%,

占80%的股权；政府出资人代表投入项目资本金的20%,占20%的股

权。项目资本金外总投资额的75%资金由社会投资人通过项目公司申

请贷款。

本项目建安工程费196582万元，其中土石方工程中土方工程建

安费53250万元，土方工程按照建安费用按25%下浮，其他工程建安下

浮率3%o下浮后本项目的总投资额为263052万元，其中项目资本金为

263052*25%=65763万元，各年计划投资比例为31%.25%、16%、

14%.15%,如表4-1所示。建设投资计划详见附表lo

表4・1项目建设期资政府股权投资支出测算表（单位：万元）

序号项目