外资产业政策措施

外资产业政策措施

随着对外开放和市场经济改革的进一

步深入，今后我国利用外资的政策目标将出

现四大变化：一是利用外资的重点从引进国

外资金向引进国外先进技术、现代化管理和

专门人才转变；二是利用外资的领域将从加

工工业为主向服务领域大力推进；三是利用

外资的方式在以吸收外商直接投资为主的

同时向多方式引资拓展；四是政府对利用外

资的管理将从行政性审批为主，向依法规范、

引导、监督转变。应当说，“四个转变”是

新的对外开放条件下我国吸收外资政策调

整的总体方向。为了实现这样的目标，从配

合经济结构调整的需要出发，有必要重新认

识吸收外资对产业结构的提升效应，充分发

挥产业政策的导向作用，保持必要的政策调

控手段。

一、引导外商投资于资本密集型和资本

产出效率比较高的行业，提高工业部门整体

的技术装备水平

工业部门劳动力的技术装备程度是反

映一个国家工业化水平和结构优化程度的

重要标志。分析表明，长期以来，外商投资

主要集中于劳动密集型产业，结构性因素对

产业结构的提升作用反而产生了负向影响。

因此，如果能够引导外商更多向资本装备程

度比较高的行业投资，外商投资的资本密集

优势与这种结构性因素的乘数效果结合在

一起，对整体技术装备水平的提升效果将会

明显上升。另一方面，作为中国这样的人口

大国，资本是各种生产要素中最为稀缺的要

素，因此，提高资本的产出效率应当是整体

经济结构升级的主要标志之一。从实证分析

结果来看，黑色金属冶炼、非金属矿物制品、

电子及通讯设备制造业、化学纤维制造业、

有色金属、医药制造业、交通运输设备制造

业、电气设备制造业等产业的人均资产水平、

单位资产的产出效率明显高于工业部门平

均水平，如果鼓励外商投资于这些行业领域、

各相关产业以及工业部门整体的技术装备

程度和资本产出效率将会显著提高。此外，

这些产业投资的增长将产生对装备和生产

技术手段的大量需求，能够为国内装备工业

生产提供更多参与市场竞争的机会。中国投

入产出表分析结果表明，在最终需求中，固

定资产投资对总需求增长的诱发效果高于

其他最终需求项目。因此，如果上述产业发

展带动了国内装备工业的需求增长，将会在

很大程度上提高总需求的增长水平。

根据行业分析的结果，在一些国家应当

鼓励投资的资本密集型产业领域，综合税负

高于工业平均税负水平，而且长期以来成为

影响外商面向这些行业投资决策的负面因

素。另一方面，资本密集型行业投资中设备

和技术投资占有相当高的比重，在国内缺乏

足够替代能力和设备进口关税水平仍然比

较高的条件下，对投资设备进口征收关税及

进口环节增值税将明显提高投资成本，严重

制约资本密集型行业吸收外资的增长和结

构调整。为了解决这一矛盾，应适当调整行

业税收结构，减轻国家鼓励发展行业的企业

税负水平；另一方面，对列为鼓励性行业目

录的外商投资项目的设备进口继续实施减

免税优惠政策，以保持政策调控的有效性。

二、通过吸引外商投资改造和提升传统

产业部门的技术水平、产品质量

今后一个相当长时期，纺织、普通机械、

冶金、建材、石化、化工等传统产业作为基

础材料和投资材料在我国具有广泛的市场

需求，在整体工业中仍然占有较大比重。这

些行'也是国家工业化的基础，也是比较优势

的所在。这些领域的结构调整政府已经不可

能拿出大量资金投入，应当大力吸引包括外

商投资在内的资金参与这些传统产业的升

级改造。由于这些行业的产品多数已经在市

场上供过于求，而且行业中国有企业的比重

较大，技术改造和设备更新的进展相对滞后。

因此，应当尽量减少增加新的项目，注重现

有企业的技术改造、增加新技术新品种，提

高产品性能、质量和劳动生产率，提升工艺

技术和装备水平。为了达到这样的目的，应

当结合这些传统产业国有经济基础雄厚的

特点，完善国有企业的产权交易和购并环境,

鼓励外资以技术和设备等方式参股、购并和

进行资产重组。为传统产业尽快实现技术升

级创造条件。

三、允许外商风险资金参与创业型企业

投资，促进高新技术产业发展

加快高新技术产业的发展是适应经济

全球化趋势，奠定经济长期增长的基础和提

高国际竞争力的需要，应当区别不同领域技

术发展的现状采用不同的利用外资方式。对

于经过努力可以自主开发并形成优势的高

新技术，要通过吸引外商投资引进尖端技术,

增强自主开发研究的技术手段和能力，对于

具备一定实力而且市场前景广阔的技术产

业，应当与外商投资企业合作，寻求共同发

展。对于投资巨大，技术不容易引进，依靠

自身能力难以取得较快发展的产业，要放开

股权、规模等方面的限制，允许外商独资经

营，在中国获得发展。目前，世界各国在完

善高科技风险企业投资环境方面采取了许

多积极措施，其中发挥资本市场创业板块以

及风险投资基金的作用是改善风险投资环

境的重要环节。中国目前的风险投资基金规

模有限、机制不够灵活，证券市场的创业板

块迟迟未能推出，尤其在外资参与风险投资

的政策和制度环境尚未形成。为了鼓励外资

积极参与高新技术产业投资、引进先进技术

和管理人才，这些方面的问题应当尽快予以

解决。

四、放宽市场准入限制，吸引外商投资

促进垄断行业的改革和升级

由于长期的计划经济体制的影响，我国

的一些基础设施和社会公共服务部门形成

了大量的垄断行业，大大提高了社会成本，

对整体经济效率的提高形成制约。随着加入

WTO和市场经济体制改革的深化，垄断部门

的市场化改革成为今后经济体制改革的一

项重要内容。为了适应对外开放和经济结构

调整的需要，应当逐步减少垄断行业的市场

准入限制，允许外商投资金融、保险、证券、

旅游、能源生产与供应、交通设施建设、环

保等领域。这样可以充分利用国外资金发展

基础产业和社会基础设施，提高产业和经济

发展的配套和服务能力。在一些基础设施和

领域可以更多通过BOT等项目融资方式或者

其他一些金融创新手段筹集资金，在提高社

会基础设施供给能力的同时，确保投资者和

消费者的利益取得最大均衡。

五、继续鼓励外商投资于第三产业和资

本装备程度比较高的劳动密集型产业，扩大

社会就业基础

中国是一个人口大国，解决劳动力的就

业问题将是一个长期的课题。改革开放以来,

外商投资为中国的劳动力提供了大量与资

本要素结合的机会，在农村劳动力向工处部

门转移过程中发挥了重要作用。根据中国经

济可持续发展的基本目标，在今后相当长时

期，这种方式仍然是中国吸收过剩劳动力的

主要途径之一。为此，继续鼓励外商向服装、

纺织、家具制造业、文教体育用品、皮革毛

皮制品等传统劳动密集型产业增加投资，显

然会对扩大就业需求产生良好效果。但是从

提高产业技术水平等结构调整的长期目标

来看，还是应当选择一些具有一定技术含量、

同时劳动力吸纳效果明显的行业吸引外商

投资，这样既有利于增加劳动力就业机会，

缓解结构调整和国有企业改革带来的失业

压力，同时有助于产业技术和结构升级。

例如，电子通讯设备产业是工业部门中

具有较高技术含量的行业，目前，这一行业

的“三资”企业就业人数占全部“三资”

企业就业人数的％,就吸收就业规模而言仅

次于服装行业的％居第一位。电气机械、交

通运输设备、金属制品也具有类似的特点。

由于这些行业不论是资产装备还是吸收就

业的规模都超

过了其他工'也部门，劳动力需求每增长

1%带来的新增就业人数大于其他行业的平

均水平。因此，鼓励外商增加在这些行业的

投资，有利于扩大就业总量规模，同时有利

于提高工业部门整体的技术装备水平。止匕外,

从市场需求的角度来看，复杂或者深加工产

品，由于其生产链条长、需要较多配套生产

等特点，每增加单位需求对劳动力需求的综

合诱发效果可能会高于工业平均水平。例如

根据投入产出分析结果，1994年第7期），

社会总需求增加带来的就业需求诱发效果

最大的行业，除了纺织品制造业、建筑材料

等典型的劳动密集型产业之外，还包括了一

般机械、金属制品、化工、电气机械等资金

密集型产业。主要原因：一是这些行业本身

就业规模在全部工业中的比重比较高；二是

由于最终诱发效果中包括了对其他上游配

套工业的间接诱发部分。因此，鼓励外商投

资于以上述产品为主要原材料、零部件、生

产手段和出口商品来源的行业部门，将会增

加对这些产品的市场需求，并产生明显的劳

动力吸纳效果。

在中国的“十五”计划中，明确提出了

大力发展第三产业、促进产业结构升级的战

略目标。目前，服务业是中国经济发展中基

础最为薄弱、最缺乏国际竞争力的领域之一。

因此，通过鼓励外商向服务业投资，不仅仅

是适应经济全球化发展和兑现入世承诺的

需要，实际上也是中国实现结构调整目标、

改善服务质量和环境，提高经济整体实力的

必要举措。另一方面，多数服务业属于劳动

密集型行业，扩大这些行业规模，有利于提

供更多的劳动力就业机会。同样根据投入产

出分析的结果，在服务业中，单位总需求产

生的劳动力诱发需求都比较高。商业、饮食

业高居第一位，其次是教育科研医疗部门、

运输、社会服务等，从这些主要服务业的相

对劳动力吸纳效果来看，普遍高于工业部门

中的劳动密集型产业，即这些行业投资每增

长一个单位带来的劳动力需求增长率超过

工业部门的平均水平。如果能够通过吸收外

商投资于第三产业，对于解决劳动力由第一

产业向第三产业的转移将发挥十分有效的

作用。

六、鼓励外商向需求诱发效果明显的产

业投资，有效利用跨国公司的全球网络和市

场资源，扩大对外贸易出口

不同产业需求增长对社会总需求的拉

动效果存在明显差别，有些产业由于生产所

需要的较长零部件、原材料供应链条，单位

产品需求增长对各产业需求的波及效果高

于社会平均水平。在投入产出分析中一般把

反映某种产品需求增长对各部门需求增长

影响程度的指标称为影响力系数，把影响力

系数大于1的产业称作前关联产业。刺激这

些产品需求增长往往是总需求政策的重点。

根据中国1997年投入产出表的计算结果，

自行车制造业、日用电子器具、有色金属压

延加工、电气机械、文化办公用机械、电子

计算机制造业、农林机械制造业、汽车制造

业、金属制品业等产业的影响力系数高于社

会平均水平，具有明显的前关联产业特点。

因此，通过鼓励跨国公司在这些领域的投资,

并利用其营销网络和国际化优势扩大产品

出口，带动相关产业和社会总需求增长的效

果明显超过其他行业部门。为了达到这样的

目的，应当注重培养前关联产业的零部件配

套能力，通过中间产品的进口替代，延长国

内产业链条C

此外，从单位销售收入的出口比重来看,

皮革毛皮制品、家具制造业、机械、金属制

品、塑料制品、纺织、食品、服装等行业的

出口含量最高,表明这些产品的外向型程度

超过其他产业,进入国际市场的竞争能力比

较强。扩大这些领域的外商投资规模，有利

于促进整体工业出口比例的提高，有利于中

国工业产品扩大在国际市场中的份额。为了

实现促进出口长期持续增长的政策目标，应

当进一步完善贸易管理体制，按照我国的入

世承诺，尽快实行全面的外贸登记制，并恢

复出口“零税率”的正常退税制度，这将有

利于加工贸易出口的零部件进口替代，带动

国内相关配套产业的发展。

七、完善外商中小企业投资的政策环境,

提高主导产业的配套能力

按照企业分工的一般性特点，大型跨国

公司的生产加工需要大量中小企业为之配

套。因此，当地的配套能力如何也是跨国公

司投资目的地选择的重要参考因素之一。目

前，许多主导产业、特别是外商投资企业比

较集中的产业，大量的零部件和材料依赖于

从国外进口的主要原因之一就是因为国内

现有中小企业缺乏符合要求的配套能力。因

此，逐步形成跨国公司大型生产加工基地所

需要的配套能力，不但有利于降低生产加工

成本、提高主导产业的国际竞争力，而且可

以为国内众多中小企业提供直接进入国际

市场的途径，延长产业链条，带动相关上游

产业发展，增加就业机会。由此可见，如何

促进中小企业发展是今后中国产业政策的

重要课题之一。为了形成主导产业的配套能

力，一方面可以发挥当地中小企业、特别是

民营企业和乡镇企业的作用，通过市场导向

和政策扶持培育配套能力。近年来，国外许

多投资者对民营企业表现出浓厚的兴趣，如

果进一步放开对民营企业的市场准入限制、

建立和完善产权交易市场，允许国外资金通

过参股和购并等方式与民营企业形成资产

或战略同盟关系，有利于促进中小企业发展。

另一方面，吸引外国中小企业投资是尽快形

成主导产业配套能力的有效捷径。据调查，

目前许多中小企业来华投资的主要目的是

为具有供货关系的大型跨国公司继续从事

配套生产和服务。但是客观上看，中小企业

投资在融资、税收、跨国经营、雇佣当地劳

动力和技术、管理人员等方面面临的困难远

远超过大型企业，而且国内目前也缺乏必要

的中小企业政策扶持。因此，为外商中小企

业投资创造良好投资环境，鼓励并扶持这些

企业为跨国公司发展境内加工基地提供配

套，扩大“产业聚积效应”黑田笃郎《中国

制造》，东洋经济新报社，2001年5月），应

当成为利用外资产业政策调整的重要内容。

作为促进中小企业发展的具体措施，为

了解决外资中小企业在资金筹措方面的困

难，帮助这些企业回避投资风险。可以借鉴

其他国家的经验，对属于国家重点鼓励发展

的领域，特别是有利于延长产业链条的配套

产业和高科技创业型外商中小企业按照投

资额、投入流动资金的一定比例提供在中国

国内的信贷担保支持。

八、发挥产业组织政策的导向作用，促

进跨国公司与本地企业之间的联系

企业在一定生产链条中的角色分工反

映了不同企业资源的组织和配置要求。目前

的国际投资活动中，跨国公司出于自身的利

益热衷于建立与当地供货厂家的联系，而东

道国政府在促进联系中同样能够发挥重要

的作用，可以通过促进本地企业与跨国公司

之间的联系，为本地企业提供更多的市场机

会，并通过与跨国公司的联系从中汲取、掌

握新技术、新工艺。促进联系的具体措施：

包括提供信息、牵线搭桥、鼓励外资企业参

与旨

在提升国内厂家技术能力的解决方案,

与外资企业合作制定国内供货厂家的培训

计划，以及便于国内供货厂家获取资金的各

项方案等。新加坡、马来西亚等国家已经建

立起促进联系的综合方案，有选择地针对一

些行业或者企业采取不同的配套政策方案，

并取得了巨大的成功。这些国家的经验表明,

政府常常有针对性的介入有益于联系的增

加，从而有利于知识从跨国公司向东道国富

有活力的企业部门的传授。促进联系方案越

是能与中小企业发展和有针对性外资政策

紧密配合，成果的可能性越大。从中国目前

的情况来看，关于民营企业市场准入方面的

种种限制，企业购并、产权交易方面法律法

规制度的不健全以及传统体制造成的地区

分割、行业分割等弊端都是影响这种联系的

主要负面因素。有必要参考新加坡等国家的

成功经验，将促进联系作为产业组织政策的

重要一环、作为新的市场条件下政府服务功

能的具体体现，采取更多的积极措施。其中，

建立政府主管部门与大型跨国公司之间的

定期对话、协商机制，沟通当地企业与跨国

公司之间的合作关系就是促进联系的有效

途径之一。通过这样的机制可以听取外商投

资企业关于政府产业政策制定和执行的意

见与看法，宣传政府的产业政策，向跨国公

司推荐当地供货企业和服务商，为中小企业

创造能够接受大型跨国公司技术、质量管理

和经营能力培训，并成为这些大型公司供货

企业的机会c此外，还有通过建立中介机构

等方式为供需双方提供信息和咨询服务等。

九、保持吸引外资政策的连续性，继续

改善投资环境

“十五”时期，政府的吸收外资政策将

面临几个方面的任务：一是按照WTO多边规

则和我国的承诺，清除或修改与这些规则、

承诺相抵触的贸易与投资制度和政策，如取

消对外资企业在出口比例、外汇平衡和国内

采购要求等方面的限制。二是建立和完善与

国内市场开放以及贸易投资活动市场化进

程相适应的宏观调控体系，如强化利率、汇

率和税率等经济调控手段、逐步改革与减少

外资市场准入审批程序等。三是充分利用多

边框架下能够享有的制度与政策自主安排

空间，在市场机制尚有待于进一步完善的历

史时期，有必要保持利用外资政策的连续性,

提高对国外跨国公司的吸引力。这些调整明

显有利于降低外资进入的交易与制度性成

本，改善投资环境，对利用外资的稳定发展

具有积极的作用。从长期来看，如果随着市

场化改革的深入，制度性成本因素逐步消除,

综合实力真正成为企业竞争的决定性因素，

自然具备了由政策引导向市场引导转变的

条件，并实现完全意义上的公平竞争环境。

作为一种过渡，在许多符合国家新的产业政

策目标、确有必要给予特殊优惠和扶持的领

域，应当逐步实施不限企业身份的鼓励性政

策，如国家鼓励发展的高新技术、环保技术

应用与推广、落后地区开发等领域都应当实

行普遍优惠的产业政策。

应当看到，20世纪90年代以来，多数

年度流入我国的外商直接投资增长速度低

于世界平均水平，我国在吸收外资方式、产

业结构、地区分布以及资本市场开放程度等

方面与发达国家和许多发展中国家相比还

存在很大差距，尤其是面对各国之间日趋激

烈的引资竞争，为了实现经济持续增长和结

构调整的长期目标，必须始终坚持积极吸引

外资的基本方针。调查表明，尽管我国已经

在完善基础设施等“硬件”环境方面取得

明显效果，但是诸如政策制定缺乏透明度、

变动频繁，政策执行不尽统

一、具有随意性，政府工作效率低、缺

乏服务意识。市场监管不力、假冒伪劣商品

泛滥、乱收费严重等等外商关于“软”环境

方面的批评依然强烈。许多守法企业、特别

是大型跨国公司所面对的并不是一个国际

接轨的“公平”竞争环境。因此，政府应当

继续将改善投资环境作为吸收外资工作的

重中之重。

十、完善市场监督机制，通过竞争政策

维护正常市场秩序

随着我国对外开放的不断深入，一些产

业部门中外商投资企业的产出总量、固定资

产和吸收就业规模在全行业中的比重有了

大幅度提高