基于系统分析的教育政策工具配置模型构建

/基于系统分析的教育政策工具配置模型构建【摘要】教育政策工具配置嵌入在生态环境系统、政策循环系统和工具操作系统等三种不同层次的系统网络中。从外部宏观环境看，政治体制、政治权力、政治氛围、政治风险构成其刚性制度前提，经济发展水平和经济管理体制奠定其硬性物质基础，传统文化基因、法律规范、道德伦理和价值信念形成其软性约束条件；从政策生命周期看，问题认定、政策制定、政策执行、政策评估共同塑造着教育政策工具的配置方式；从工具操作层面看，决策主体的有限理性与价值负载、政策执行者的利益偏好、政策工具对象的内在特征以及政策工具本身的作用阈限，也制约着教育政策工具配置的微观运作系统。这一分析框架为阐释政策工具配置的层次性和嵌套性、提升政策工具配置的科学性与实效性提供了新的逻辑思路。【关键词】教育政策；政策工具；政策环境；政策生命周期；系统分析 教育政策作为连接教育理念与实践的“桥梁”，是世界各国教育发展的“调节器”和“指南针”，然而，社会转型期的教育政策执行偏离让人们一次次发出“为什么好的教育政策难以取得满意的结果”的诘问。事实上，政策目标关涉“事”的问题，而政策工具属于“器”的问题，“器利”方能“事善”，从这个意义上讲，应将政策执行看作一种从“政府工具箱”中挑选适切的政策工具并将其运用到实践的过程。[1]因此，关注教育政策工具配置面临的约束性和情境性条件，构建教育政策工具配置模型，有利于消解政策运行中的负面情绪、优化教育政策执行系统、提高教育政策执行效率，有利于教育政策的“落地生根”。以下将对这些内容展开详细分析和阐述。 一、教育政策工具配置的系统分析模型 (一)系统分析的核心特征 所谓“系统”，即由两个或多个相互区别、相互联系、相互作用、相互制约的要素有机组合形成的具有特定功能的统一集合体。“系统分析”(SystemsAnalysis)由美国兰德公司在20世纪40年代提出，其核心在于承认并遵循系统的整体性与层次性，并以这两种基本特性作为分析事物的前提。首先，把研究对象看作一个有机整体进行全面的、立体的、多方位的考察；其次，通过明确既定系统的边界与阈限，将其从更大的系统中划分出来；最后，鉴定该系统的内部组成部分，以逐级划分的方式确立各级子系统。[2]换言之，系统分析就是将拟研究的事物或现象作为一个系统，识别系统所属的外部环境，并逐层拆解出组成该系统的基本要素，对这些要素进行“个别考察”和“整体关照”，从而构建出较为严密的理论逻辑体系。系统分析将外部与内部、整体与局部巧妙结合，为廓清教育政策工具配置提供了全新的解释视角。 (二)系统视角下的教育政策工具配置 从系统的视角来看，剖析教育政策工具配置既要关注外部宏观环境的制约性，又要将其置于一般的政策循环周期中加以阐释，同时还应考虑内部结构要素的相互关系。这意味着教育政策工具配置嵌入在三种不同层次、不同维度的系统中：一是“生态环境系统”，即政治、经济、文化和其他环境因素对政策工具配置潜在的制约作用，这属于宏观层面的作用系统；二是“政策循环系统”，即教育政策工具配置在一般的政策循环过程中处于怎样的位置，选择工具的依据和逻辑是什么，其发挥的作用如何，这构成教育政策工具配置的中观系统；三是“工具操作系统”，即政策工具配置过程涉及哪些基本要素以及它们之间的关系是怎样的，这属于微观层面的作用系统。宏观、中观、微观等三个层面的具体要素间相互联系、相互作用，共同组成了教育政策工具配置的系统分析模型(见图1)。 图1教育政策工具配置的系统分析模型 二、教育政策工具配置的生态环境系统 生态环境作为政策运行的外部条件，不仅决定政策问题的性质，也决定政策的生命周期，更决定政府创新政策的取向和行为。[3]任何教育政策都产生于一定的生态环境，并从外部生态环境系统逐渐传输到政策循环系统。就教育政策工具配置而言，对其产生明显制约作用的生态环境系统主要由政治环境、经济环境和文化环境组成。 (一)政治环境是决定教育政策工具配置的刚性制度前提 教育政策运行的政治环境是指政策执行可能面对的总的政治状态，它是一个国家或地区政治体制、政治结构和政治关系的总和。[4]教育政策作为政府对教育资源和教育利益进行分配与调整的手段，伴随着政府政治意图的变化而变化。国家政治环境对教育政策工具配置的影响无处不在、无时不在，构成其刚性制度前提。 第一，国家政治体制决定了教育政策工具的性质与目标。教育政策是有关教育的政治活动，教育政策制定与实施本身就是一种重要的政治行为，它从根本上反映了统治阶级的教育愿望与要求。[5]我国教育政策本质上代表着最广大人民群众的利益与愿望，政策工具的科学选择、有机组合与高效配置是为了最大程度地维护人民的教育利益，达成“促进人的全面发展”之终极目标。因此，国家政治体制决定了教育政策的政治属性和教育政策工具的性质与目标。 第二，政治权力与政治氛围对教育政策工具配置产生关键性影响。多元主义政策分析学派代表人物罗伯特·达尔(RobertAlanDahl)和尼尔森·波斯比(NelsonWPolsby)都充分肯定政治权力对决策行为产生的核心影响力，斯蒂芬·林德(StephenHLinder)也基于政治学视角提出政策工具配置模型，将政治氛围作为决策者选择特定政策工具的逻辑基础。[6]在相对民主的政治环境中，教育政策工具配置往往广泛吸纳民众与社会力量的参与，政策执行多以自愿性政策工具为主；而在高度集权、政治民主化程度相对较低的环境中，教育政策工具则体现出明显的权威性和强制性，缺乏必要的人文关怀和行动灵活性。当前我国的教育政策执行正转变为一种回应社会焦点问题、吸引民众积极参与、呼唤媒体舆论监督的社会公共活动，这与我国民主化程度逐渐提高、自由开放水平显著提升的政治参与氛围相适应。 第三，政治风险也是教育政策工具配置不可忽视的因素。布鲁斯·多尔恩(GBruceDoern)提出一个政策工具配置的典型模式，即政府在行动初期倾向于选择最低限度的工具，如果受到国民抵触，政策工具将逐渐“升级”，缓慢转向直接提供。[7]尽管这一理论假设并非适用于所有政治情境，但其倡导的“政府应根据国民接受度适时调整政策工具”的基本理念是值得肯定的。毕竟，政策工具带有鲜明的政治特性，决策者宁愿选择那些效果并不太显著但政治风险较小的工具，也不愿选择那些政策效果好但有可能遭遇强烈政治对抗的工具。对政治风险的担忧时刻警示决策者关注和预测教育政策执行中因工具配置不当可能带来的潜在隐患。 (二)经济环境为教育政策工具配置奠定硬性的物质基础 教育政策运行的经济环境是指一定社会中影响教育政策运行的物质资料生产、分配、交换和消费的情况，以及资源、人口、生产力发展水平、人民生活水平等内容。经济基础决定上层建筑，一国的教育政策必须以经济实力作为物质前提，教育政策工具配置也应充分考虑国家和地区的经济发展水平与经济管理体制。 第一，经济发展水平从根本上决定着教育政策工具的配置结构。“任何教育政策归根到底是由经济状况所决定的，特别是由经济基础和经济利益所决定的，一国的经济状况决定其政策的基本架构、规模、程度和方向，决定某种政策的必要性、可能性和实施效果。”[8]在经济发展水平相对落后的地区，学校、家庭、社区提供的经费与资源相对有限，为提高学校办学水平和教育质量，理应强化政府的教育财政责任；而在经济发展水平较高的地区，由于市场主体的经济基础相对雄厚，教育需求呈现差异化、层次化、多样化的特征，故而有可能、也有必要拓宽教育经费筹措渠道，促进多方主体的共同参与和协同治理。 第二，经济管理体制的变化对教育政策工具的调整产生驱动作用。在计划经济时代，教育政策落实主要以行政命令、政府规制和法律法规为主，通过国家政策指令领导教育事业发展；社会主义市场经济体制的建立促使社会对人才的需求提出新要求，进而催生人才培养目标、教育教学内容、学校办学模式和教育管理体制机制的整体性变革，这些发展需求与时代动向映射到教育领域，很大程度上体现为市场力量的介入。原有的教育政策工具配置结构也因时而变，激励型、劝诫型、学习型、信息型工具逐渐被嵌入教育政策过程，有助于提升教育政策工具的多样性、工具作用方式的创新性以及工具与环境之间的契合性。 (三)文化环境构成教育政策工具配置的软性约束条件 教育政策运行的文化环境是指教育政策在运行时可能面临的总的文化状况，也可以理解为外在于教育政策而存在的社会精神财富和社会意识形态状况。教育政策不论在内容还是形式上都具有鲜明的“文化性”倾向，决策者与研究者应跳脱出“精英立场”的政治决策思维，培育一种具有“草根情结”的“文化敏感性”[9]，关注文化环境对政策工具配置发挥的潜移默化的影响。 第一，根植于本土的文化基因塑造了教育政策价值观的思想根基。以国家利益和集体利益为重的中华优秀传统文化深深植根于中国大地，绵延不绝、流传至今，“国家兴亡，匹夫有责”和“苟利国家生死以，岂因福祸避趋之”的人生信条影响着千千万万华夏儿女，不论对其理想信念还是行为实践都产生根深蒂固的影响。对于教育政策而言，这种扎根本土的文化基因不断塑造着教育决策者的行动逻辑。毋庸置疑的是，如果教育政策工具配置能够以国家的意志、人民的意志作为根本价值取向，以集体利益最大化作为工具配置原则，符合绝大多数人的利益，那么它在贯彻落实的过程中势必更加顺畅。 第二，法律规范、伦理道德与价值信念对教育政策工具配置具有深层次的约束作用。精神文化是文化环境中对教育政策提供精神动力的最直接因素，主要通过法律、制度、伦理、道德、信念等载体外显出来。一方面，法律代表着国家意志，具有调节个人行为的规范作用和道德引导作用，为维护社会秩序提供了底线标准[10]，法学视角下的政策工具配置必须遵循“合法性”与“价值性”原则，教育政策工具配置既要得到法律制度的许可，也要满足法律程序正当、反对绕过宪法程序走捷径等要求。[11]另一方面，伦理道德和价值信念体现了社会和个体所倡导、认同并遵循的价值主张与行为信条，教育政策工具配置不能是粗暴的、野蛮的，必须以基本伦理道德为准则，符合公平、正义、自由等要求。总之，教育政策工具配置不能超越法律制度、伦理道德和价值信念的底线。 三、教育政策工具配置的政策循环系统 政策生命周期，是指一项政策从最初的政策问题进入议程开始，经过规划、决策、执行、评估，最终达到政策终结所经历的持续期限。按照布鲁尔(Brewer)的观点，政策生命周期包括开始、预评估、选择、执行、评估和终结等阶段[12]，政策终结意味着原有政策生命周期的结束和新一轮生命周期的开始。这一看似间断独立、实则循环往复的政策生命周期，恰恰构成教育政策工具配置在中观层面的作用系统，即“政策循环系统”。它是由一系列决策构成的、具有高度复杂性的系统，处理这种复杂性最简单、最有效的办法就是将政策过程分解成一系列独立又相互联系的子过程。[13]立足完整的政策生命周期来考察政策工具配置逻辑，能够避免对政策工具配置机理的片面化认识和孤立性思考。 (一)问题认定是判别教育政策工具类型及其适切性的前提 教育政策问题是教育行政部门列入政策议程并采取实际行动期望解决的教育问题。当政府觉察到特定的教育现象、教育活动或教育问题需要提升到政策层面加以宣传、引导、规范或制止时，一般的教育问题便开始升华为教育政策问题。多源流议程设置模型指出，政策工具进入决策议程需要经历问题流(包含界定的问题)、政策流(包含政策工具)和政治流(包含政治信念)的汇合。[14]作为政策生命周期的起始阶段，教育政策问题认定在一定程度上决定着政策工具类型的选择。若问题较为严重且极为紧迫，政府通常会选取效率高、成本低的权威型工具加以规范和约束；当政策问题的复杂性较低，单纯依靠市场力量即可妥善解决时，信息型工具、激励型工具往往更受欢迎。同时，政策问题自身的性质、属性与特征也是判断教育政策工具配置适切性的依据，只有当教育政策工具配置与教育政策问题本身的契合度较高时，教育政策执行过程才能更加畅通。 (二)政策制定是体现教育政策工具选择结果的物态载体 当教育政策问题经过认定并进入议程后，政府需要在分析现实问题、论证备选方案、评价利弊得失的情况下选择“满意”的结果，赋予其合法化地位，这便构成教育政策制定的基本流程。教育政策的制定过程其实就是一个决策过程，是对不同政策实施方案进行比较和选择的过程，最终形成的政策文本也必然包含目标、任务、手段、措施等基本要素，这一文本处处潜藏着政府的基本价值取向和对政策工具的选择逻辑。通过透视政策文本能够廓清不同教育政策工具的使用频率、作用方式、目标群体、目的和地位[15]，也能洞察出政策工具配置存在的结构失衡现象。因此，政策制定形成的文本内容直接反映了不同类型教育政策工具的选择结果与配置结构，是教育政策工具选择结果的“物态载体”。 (三)政策执行能够生动刻画出教育政策工具配置的实践样貌 不论是以自上而下的“设计”模式还是以自下而上的“互动”模式来研究政策执行过程，都不可避免地涉及从政府“工具箱”中挑选出一种或几种可用的政策工具。[16]从形式上来看，教育政策执行过程充斥着政策工具的重新组合、配置优化和实践运用，是由一系列教育政策工具挑选、配置、实施与改进的行为有机组成的。由于教育政策关涉的利益集团众多，他们在政策实践中往往根据利益需求、价值立场、具体情境有选择性地或替换性地配置政策工具，以致发生过度追求个人利益的“不和谐博弈”局面[17]，出现政策文本彰显的政策工具选择理念与实际执行中的政策工具配置组合不完全一致的情形。因此，政策执行环节生动刻画出教育政策工具从选择到配置、从落实到改进的实践过程，唯有厘清政策执行涉及的实践情境和多方主体的互动细节，才能深层次把握教育政策工具配置的影响因素。 (四)政策评估是衡量与优化教育政策工具配置效率的保障 政策评估是对一项政策的具体内容、执行情况、目标实现以及其他实践效应的估计与评价。对教育政策进行科学、全面的评估，既是衡量与检验教育政策工具配置效率的重要方式，也是优化未来教育政策工具配置结构的保障。一方面，科学的教育政策评估体系必然包含对政策执行效率和相关影响因素的分析，而政策工具配置作为影响政策执行效率的主要因素，其选择依据、配置方式和实践效应都应列入政策评估细则；另一方面，教育政策评估是促进教育决策科学化、合理化、民主化的保障，对政策工具配置结果的科学评估有助于洞察政策运行的隐患与阻滞，为调整教育政策工具的配置方式提供科学依据和优化之策。 四、教育政策工具配置的工具操作系统 教育政策工具配置是通过政策工具决策主体、执行者、政策工具作用客体和政策工具自身等内部结构性要素的相互作用实现的，这些内生变量共同构成教育政策工具配置的工具操作系统。 (一)决策主体的有限理性与价值负载制约教育政策工具选择 首先，政策工具的决策主体往往因时间、资源和认知能力有限，无法做出完全理性、完美无瑕的决策。这一结果既受限于人的“有限理性”，即任何人都不可能做出毫无瑕疵的决策；另一方面也与教育问题的复杂性和决策主体获取信息资源的充分性有关。教育问题具有高度复杂性，从“问题”上升到“政策问题”需要经历一定周期，决策主体唯有尽可能获取广泛的、真实的、来自基层的信息，才能提高教育政策工具的配置效果。即便是充分吸收教育行政人员、教育专家、学校管理者、一线教师、社会力量等多元主体广泛参与教育决策，也并不能实现教育政策工具配置的“完美化”。 其次，政策工具决策主体所内隐的价值取向也制约着对政策问题的全面性与整体性感知，他们对教育政策工具的选择常常拘囿于自身利益需求和价值导向。负载不同价值取向的决策主体在面临同一个教育政策问题或教育现象时，可能会对其性质、属性、严重程度、预期目标和实践方式出现相异甚至截然相反的解读，对教育政策工具的选择自然大相径庭。 (二)政策执行者的利益诉求影响教育政策工具的二次选择 教育政策执行过程一定程度上可以视为教育政策工具的二次选择过程，尽管决策主体在政策制定环节已经根据政策问题特性对政策工具进行了初次配置，但政策执行者在落实过程中必然会依据自身需求进行“改造”。政府内部经常会有不同的官僚机构以及其他层次的政府牵涉到政策执行过程，他们有各自的利益、意图与传统，这些都会影响到政策执行。[18]教育政策工具的二次选择往往受到政策执行者主观偏好、认知结构、利益追求的影响，政策工具配置结构亦会对政策执行机构产生正面或负面作用。更重要的在于，政策工具的落实效果与政策执行者支持与否有着密切联系，因为政策执行机构并非天然具有公共利益取向，他们往往愿意支持使其受益的政策工具，而坚决抵制降低其地位或威胁其利益的政策工具，尤其是一些政府向市场和社会放权的政策工具，常常受到执行机构的阻挠。由此可见，政策执行者的利益诉求对教育政策工具的二次选择具有重要影响。 (三)政策工具作用客体的内在特征牵引着教育政策工具配置 政策工具作用客体也被称为政策工具对象或政策工具目标群体，即政策工具直接对其产生作用或发挥影响的个人和群体。如政府通过设立助学金、免除学杂费、免费提供教科书等方式扶持家庭经济条件相对薄弱的农民工随迁子女入学，此时，农民工随迁子女便作为能力型政策工具的作用客体或目标群体。教育政策工具的作用在于，结合不同目标群体的生存状态、基本特征和内在需求，通过选取适切性较高的工具来支持、激励、引导、劝诫、规范其行为。在政策落实过程中，政策工具作用客体的内在特征时刻牵引着政策工具的配置结构及其调整。如果目标群体生存条件较差或物质基础薄弱，因缺乏必备的基本条件而难以实现政策期望达成的目标，那么能力型工具将显得十分适用；如果目标群体并不缺乏基本的物质生存需要，而是采取行为的内在动机不足，则应发挥诱导型工具的激励作用；如果因自身认知能力有限或文化素养水平不高，难以敏锐觉察和准确理解政策传达的价值理念，将学习型工具与劝诫型工具组合使用则更为奏效。 (四)政策工具的本体属性与作用阈限是其配置的根本依据 任何政策工具都不是万能的，都有其内在的本质属性，也离不开基本的前提假设和作用情境，当教育政策工具的自身属性与前提假设并不符合实际情境，或