【地方领导自然资源离任审计案例研究18000字（论文）】

绪论1.1研究背景领导干部自然资源资产审计是一种通过审计监督来监督和完善领导建立对自然资源的保护意识，同时提高其在自然资源保护中的责任意识，从而促进生态文明建设。现如今我国面对自然资源日渐枯竭、环境破坏现象严重的现状，领导干部自然资源离任审计的实施迫在眉睫。十八届三中全会以来，我国着手包括生态文明制度建设在内的诸多改革事项，领导干部自然资源资产审计在这样的背景下产生的，它是推进领导干部考核制度改革与促进生态文明建设制度改革的结合。领导干部自然资源资产审计在提出以后，就在相关审计研究领域获得了广泛关注，诸多审计学者就此提出了许多审计概念，丰富了领导干部自然资源离任审计的概念和内涵。此外在审计实践方面，我国审计机关也积极响应政策号召，加强对领导干部自然资源资产审计工作的各式各样的研究实践。从2014的个别市区试点工作到2015至2017各省试点工作，再到2018全国范围内推广，审计人员不断从中寻找适合的审计模式，也从实践中不断总结经验，丰富领导干部自然资源离任审计的内容。1.2研究目的和意义1.2.1研究目的领导干部自然资源资产审计工作自推行以来，面临着没有完整统一的理论研究体系作指导，原本拥有的实践经验十分有限的现实困境，导致该自然资源离任审计工作未能如期顺利完成。本论文旨在通过对N市领导干部自然资源资产审计开展状况及产生的问题进行系统分析和研究，给出合理性、指导性的建议对策，为该项审计工作持续有序推进提供一定思路和方向，以此补充丰富自身审计实践经验1.2.2研究意义从理论意义上看，领导干部自然资源离任审计开始于2015年，自实施以来对促进领导政绩考核和生态环境保护起到了巨大的推动作用；但自然资源离任审计在现实生活中的全面执行需要明确责任、充分利用遥感等技术，这仍然需要在已经成型的架构和体制上作出多方面调整。而审计技术的不断发展与进步,不仅推动自然资源离任审计的发展,甚至对传统的审计思路进行了转变，将大数据技术引入自然资源离任审计中，并研究其应用状况、分析现阶段大数据技术应用于重大政策落实跟踪审计中的主要问题，系统地进行分析、提出相应领导干部自然资源离任审计的对策，有助于完善我国领导干部自然资源离任审计的现有理论，弥补实践时间短、经验不足的缺陷，丰富现有领导干部自然资源离任审计研究。从实践意义上看：通过自然资源离任审计中的应用现状及对现实案例进行分析，并对在领导自然资源离任审计目前存在的问题并提出针对性的解决对策，扩大其积极作用，具有一定的实践意义，不仅有利于培养学生研究和解决问题的能力，还为促进自然资源离任审计的不断优化、推动政策落实自然资源离任审计高质量发展、切实发挥好审计的监督作用起到了不可或缺的积极作用。1.3国内外研究现状1.3.1国外研究现状在对于领导干部自然资源离任审计的国外文献研究中，并没有发现相关文献，因为领导干部自然资源离任审计是具有中国特色的一种审计形式。但是在关于自然资源审计也叫做环境审计文献中，发现国外学者有发表许多相关内容。Maltby（1995）认为环境审计的起源和企业的管理密切相关，所以，环境审计属于企业的内部控制制度，这种制度的目的是为了监督企业在产生经济效益的时候对于环境所带来的影响，然后以此来适应当时的环境保护的政策[]。1987年，在《挪威自然资源核算》刊登的有关自然资源的文章，将自然资源进行了分为两类，一类是物质资源，一类是环境资源，为自然资源的计量框架打下基础（AlfsenKH和GreakerM，2007）[]。荷兰在联合国SEEA的框架体系颁布后，借鉴了其框架体系和核算范围，主要用于本国的水资源的核算（EdensB和GravelandC，2014）[]。1.3.2国内研究现状自2013领导干部自然资源离任审计提出以来，自然资源离任审计虽然发展期较短但是还是有不少学者针对该方面做出了研究。早期国内的关于该方面的研究主要集中于审计的理论如审计目标、审计对象等方面，随着试点的增加和审计实践的丰富，国内的学者更注重为从审计试点中发现的问题提出适当的解决方案。陈波（2014）认为，领导干部自然资源资产审计目标的重中之重是能够准确的考核和评价领导干部的政绩，改变了原有的唯GDP论和原有的考核制度；还有资源管理观、国家治理观、责任观等[]。根据郑石桥、吕君杰等人（2018）研究，领导干部个人实际上应当作为审计的对象，因为生态环境的问题与领导干部的管理密不可分[]。马文杰，邵琛霞（2021）提出，自然资源离任审计的主体范围应该根据审计的需求来源确定，并且除了审计机关问责之外还应当深化权力机关、司法机关、监察机关的问责[]。冯颖，冯均科,刘鹏伟（2021）提出，资源环境的承载力、可以作为离任审计的认定标准[]。袁翠翠，张旗（2021）认为，建立合理的评价指标体系，能够很大程度上帮助解决领导干部责任界定的难题[]。李博英（2021）指出当今自然资源离任审计存在问题的主要原因有四，一是审计的范围不够全面，二是审计责任的界定存在困难性，三是政策与离任审计不匹配，四是审计的方法落后[]。李安欣，谢海娟（2020）认为，自然资源离任审计存在的难点还与自然资源资产本身的特性有关，因此难以量化，同时，现实的需求和理论研究不匹配也是其难点之一[]。闫海娟（2019）提出，自然资源的产权制度的建立，对于离任审计有着不可取替的作用，同时还可以促进自然资源的使用寿命[]。张琦,谭志东认为，在环境的治理效应中，企业和政府都有不可缺少的地位，同时政府在处理污染企业时，提供污染补助可以促进离任审计的环保规模[]。姚念璞（2019）提出自然资源离任审计可以与其他体系相结合，其中最主要的是国家的环境治理体系，二者的有机结合可以充分发挥离任审计的作用[]。潘雪娇（2018）认为，从多方面优化自然资源信息的基础建设，可以减轻审计人员的工作强度[]。吴旋（2018）提出，审计共享信息可以很大程度上避免沟通时间影响审计进度，建立好审计共享信息系统可以提升审计效率[]。1.4研究内容和研究方法1.4.1研究内容本论文通过对领导干部自然资源离任审计在我国发展的现行情况作出了解，概括的介绍了领导干部自然资源离任审计研究现状，并结合前人发现的情况，对N市领导干部自然资源离任审计的开展情况进行了一定的调查。本论文首先讲述了领导干部自然资源离任审计的相关理论，先是对领导干部自然资源离任审计简单概述，具体陈述了领导干部自然资源离任审计的概念和基本特征；其次介绍了领导干部自然资源离任审计的作用，对其社会和生态方面等作用加以阐述；最后介绍了案例N市的领导干部自然资源离任审计的内容。通过对各类资料文献的研讨总结，概括整理出N市领导干部自然资源离任审计的大致内容、存在的主要问题、问题发生的原因和优化解决的办法，并且叙述了自己相关的见解和解决方法，并从此过程中得到的相应的启示。1.4.2研究方法（1）文献研究法：本论文主要根据知网、N市统计局数据和N市审计局数据以及当地其他政府相关网站，查找与该论文有关的文献和资料，搜索有关N市相关资源数据。所使用相关资源数据的主要来源为分为两个方面：一是上级政府或者有关部门发布的政策文件；二是N市发布的有关政策文件；三是有关职能部门公开出版或公示的其他资料。（2）归纳总结法：论文梳理了已有文献的中的研究方法及思路，并从其中归纳出领导干部自然资源审计实践中的典范经验。深入分析这种审计的具体方式方法，并将成功一面加以运用，解决这种审计所要面对的困难，用来改善研究的整体性和实践性。

2领导干部自然资源资产离任审计的基础理论概述2.1自然资源资产的基础理论2.1.1自然资源的界定自然资源是指满足人类生产生活需求的自然的要素，这种要素可以为人类带来一定的生产效益，且这种生产效益可以通过货币计量。而论文所提到的自然资源是由全国人民拥有或者控制，控制权由国家代为行使，且预计能将经济价值带给国家和人民，这种利益可以通过货币计量的自然界中各种形式物质的统称。2.1.2自然资源资产的界定狭义的自然资源指人类可以利用的天然生成物，而广义自然资源资产是指可以产生经济价值同时满足人类需求且对人有用的自然环境因素的总和。主要是指具有有用性和可计量性的自然物质总称。自然资源的按是否再生分为可再生资源和不可再生资源；可再生资源有：例如水资源、风力资源、太阳能资源等；不可再生资源有：矿产资源、土地资源等。2.1.3自然资源资产的内容我国法律中规定的自然资源有：土地资源、矿产资源、山川资源、河流资源、森林资源、草原资源、荒地资源、野生动物资源、海洋资源等。在自然资源离任审计中审查的主要自然资源有：森林资源、土地资源（其中包含耕地资源）、矿产资源、古树资源、城市的绿地资源等。2.2领导干部自然资源资产离任审计的基础理论2.2.1领导干部自然资源资产离任审计的含义领导干部自然资源离任审计是指审计机关先是对某地区的自然资源的开发、利用和保护情况进行了解和考核，再根据考核情况来进一步对领导干部的自然资源的开发、利用与保护情况和对资金的利用情况等进行考核评价，考核评价的结果和领导干部的政绩密不可分。2.2.2领导干部自然资源资产离任审计的特点领导干部自然资源离任审计充分结合了环境审计和经济责任审计，在考核领导带动该地区的经济发展的同时，也促进领导对自然保护负起责任，该审计模式目前是我国独有的具有中国特色社会主义特色的审计模式。在审计过程中，该审计模式糅合两种审计模式的特色，结合当地特色制定出具有特色的审计方案，更加全面的对领导干部的管理责任进行考核，反映领导干部公共受托责任的履行状况。这种审计模式对审计人员相关地区自然资源认知情况要求较高，对于环境承载力，自然资源特点，地区的发展定位等知识要求也较高，因此是一种极具地方特色,“因地制宜”的新型审计模式。2.2.3领导干部自然资源离任审计的内容领导干部自然资源离任审计的内容：在领导干部的在任期间，自然资源开发利用和保护的具体情况，相应的资金使用状况是否正当，取得的效益和预期对比情况，进行的生态文明建设项目进行情况等。贯彻国家有关生态文明的重大方针、保护节约资源重要政策的执行情况；对于自然资源保护利用的项目的贯彻执行状况，对于环保资金的利用和去向是否得当，使用状况是否正常。自然资源的财务管理状况等。把领导干部自然资源离任审计的结果，来作为领导政绩考核的指标，将会大大加强领导干部对于自然资源的利用和保护，有助于领导干部加入贯彻执行生态文明建设的队伍中来。2.3领导干部自然资源离任审计的作用2.3.1促进经济高质量发展 （1）我国经济高质量发展的要义是指：不仅是能够更好满足人民日益增长的美好生活需要的发展，是体现创新、协调、绿色、开放、共享发展理念的发展，也应是生产要素投入少、资源配置效率高、资源环境成本低、经济社会效益好的发展。（2）领导干部自然资源离任审计在促进经济高质量发展的作用：首先要与市场价值的本质相符合，用最小的投入获得最大的效益，加快新兴产业的建设步伐，让经济发展在绿色健康发展的路上越走越远，越走越快，同时促进可持续发展、绿色发展、经济发展和人口、生态、环境、资源保持协调均衡的关系，使广大人民群众享受优美的生态环境和健康的经济发展态势。领导干部自然资源离任审计的实施，不仅要求领导干部帮助地区经济获得重要发展，同时也要求干部不仅要“金山银山”，更要“绿水青山”，让经济获得平稳健康发展的同时，自然资源的保护和开发也需要一起抓。2.3.2促进领导干部科学的政绩观（1）领导干部科学的政绩观是指：既满足当前当地的人民需求，又能福泽子孙，造福后人和方便继任的具有全局发展观的社会可持续发展的政绩观。领导干部的政绩观决定领导干部在实际在任过程的行为，而科学的领导干部政绩观是以科学发展观为基础。（2）领导干部自然资源离任审计就要求领导不仅仅只注重“政绩工程”、“面子工程”，而是踏踏实实地为人民着想，深入群众，了解群众的内心期冀，做出更加科学的决策，不仅仅只看中几个经济指标，更应该注重经济与社会的协调发展，不是“杀鸡取卵”，而是纵观全局，考虑社会的长远发展。领导干部自然资源离任审计就进一步要求领导干部把全面发展、协调发展、持续发展结合起来，以人为本，注重人民的需求和利益，将经济、社会、政治、文化、生态等各发面进行良态的协调和把控。2.3.3促进生态文明建设（1）生态文明建设的含义：面对资源日益紧缺，生态环境的污染日趋严重，单一的只注重经济的指标增长已经无法满足社会发展态势，因此十八大以来，习近平同志高度重视生态文明体制改革，提出生态文明建设这一概念。生态文明建设是从最广大人民的根本利益出发，不仅和人民的生活息息相关，与伟大的中华民族的未来息息相关，还与“中国梦”密不可分。在十三届人大代表会上更是将生态文明建设加入了国务院行使职权之中。（2）领导干部自然资源离任审计促进生态文明建设：领导干部自然资源离任审计的产生背景就是基于生态文明建设提出的，结合经济责任审计和生态环境审计，对于官员的公共管理师托责任履行情况进行监督和报告及披露。在审计机关的监督下，促进官员对于自然生态系统和环境的保护力度大大提高，对于资源的节约利用保护力度也大大加强，同时优化了国土空间开发格局。2.3.4促进资源综合利用（1）资源的综合利用是指：在矿产资源开发开采过程中，对共生、伴生矿进行综合开发与合理利用；对生产过程中的废渣、废水、废液、余热余压等进行回收和合理地利用；对社会生产和消费过程中产生的各种废物进行回收和再生利用。（2）领导干部自然资源离任审计促进资源综合利用：该审计模式在考核官员政绩的过程中不仅仅考虑领导干部带来的经济效益，还有其社会效益，对于自然资源的利用和保护情况的监督更是十分重视。这种审计监督与领导干部政绩考核的挂钩，迫使领导干部在自然资源的开发利用中寻求更加符合绿色健康发展的态势，领导干部作为一个地方人民赋予权力的管理者，在做出有关资源综合利用的决策时，也会让企业在生产过称中主动思考如何做到资源的综合利用，同时带动人民主动参与到资源综合利用中来，带动社会在资源利用过程中的良性态势，促进资源使用寿命，同时提升资源在利用过程中带来的生态效益和经济效益。

3N市A领导干部自然资源离任审计基本情况3.1N市自然资源资产基本情况图3-1N市地理位置图（资料来源于网络）N市，（如图3-1）位于江苏省的东南部，位于亚热带季风气候区，全市以平原为主，平均海拔5米以下处于长三角经济发展区和江南水网区，全市面积8488.42平方千米。N市水资源极其丰富，且其水域面积占N市总面积的42.5%，但是该市森林资源和矿产资源相对较少。N市经济水平在全国领先，2020年N市的地区生产总值超过2万亿元，在中国城市地区GDP排名中名利前茅。然而，伴随迅速的经济发展态势，N市也不可避免的面临经济发展和资源、环境挑战伴生。其面临的主要资源环境挑战：一是近年来N市的空气状况不容乐观，各项与空气质量相关的指标都超过了标准的要求。二是土地资源利用问题比较紧张，矛盾突出。全市土地的供求关系紧张，地少人多。三是能源的消耗迅速，并且近几年以来消耗增长迅速。例如煤炭的消耗量每年平均增长8.95%，而2019年调查数据显示，煤炭的消费量已经占据了N市主要能源消耗总量约67%。3.2N市A领导所在职位自然资源资产治理职责领导开展土地管理、城市规划委员会并对，以及以上组织进行监督管理环保督察整改、“多规合一”等工作领导小组的组长。贯彻落实国家相关政策和G省颁布的相关政策和文件，负责并监督执行适用自然资源管理争议解决结果的制度、标准、规范和权利状况调查工作。负责监督管理自然资源资产的有偿使用。负责合理开发利用自然资源。监督管理国土使用的情况。负责监督统筹国土空间生态修复。监督与自然资源修复有关的资金投入的使用和取得成果的状况。监督矿产资源的使用和能源资源等使用，监督调节能源结构。推动自然资源领域科技发展。监督调整产业结构并加快调节落后产能的步伐。对如大气环境、居民生活环境中污染进行的整改进行监督。3.3N市A领导干部自然资源离任审计基本情况自2017年以来，各个省确定自然资源离任审计试点并逐一上报，N市也是其中一个具有代表性的城市，接下来下文将根据N市自然资源离任审计实际情况进行详细介绍。（见表3-1和表3-2）表3-1N市自然资源保护情况项目单位2017年指标2018年指标2019年指标城市污水处理率%95.4595.7995.94建成区绿化植被覆盖率%42.1542.2742.70人均公园绿地面积平方米14.4013.7213.25生活垃圾无害化处理量万吨481.18325.56383.92单位GDP化学需氧量排放强度千克/万元0.360.340.31单位GDP二氧化硫排放强度千克/万元0.710.650.59单位GDP氨氮排放强度千克/万元0.070.070.06单位GDP氮氧排放强度千克/万元1.050.920.81表3-2六大高耗能行业综合能耗占规模以上工业企业综合能耗比重（%）行业名称各年占比%2014年2015年2016年2017年2018年2019年造纸和纸制品业5.35.35.35.14.94.9纺织业5.85.85.85.55.35.1化学原料和化学制品制造业6.76.97.67.87.06.6非金属矿物制品业2.62.11.51.51.71.6黑色金属冶炼和压延加工品33.234.133.934.633.836.4电力、热力生产和供应业29.328.628.727.929.428.4总体上来看，N市自然条件比较优越，近年来，生态环境也有所改善，城市污水处理率、生活无害化垃圾处理量逐步上升，二氧化硫排放物、氮氧排放物等指标值逐年下降，但人均公园绿地面积逐步减少，随着N市的经济的高速发展，工业化城市化水平不断提高，N市六大高能耗行业除黑色金属冶炼和压延加工业以外，比重都在逐年变小，并且黑色金属冶炼和压延加工业的占比非常之大。因此就要求政府部门继续转变产业结构，加快产业转型，让产业向健康绿色持续发展。3.3.1审计目标N市自然资源资产离任审计目标的确定主要参考了《N市贯彻落实领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）实施方案》，通过审计对N市水资源、土地资源等2016年至2019年的历史情况和使用现状，来进一步丰富自然资源离任审计的实践经验，进一步完善相关的审计制度，推动领导干部遵守纪律和法律、尽心尽力履行其职责，履行好节约资源和保护环境的职责。审计人员坚持“真实性和正确性”原则依法开展审计工作，在审计过程中公允地评价N市领导干部是否履行好其公共管理受托责任，尽可能防止违法违规行为和错弊的产生。客观揭示重大环境污染情况、重大资源损毁情况、重大违规违纪等问题；监督领导干部“负其责，尽其事”，以生态优先为审计目标，通过审计人员的审计工作推动该地区的生态文明建设和经济发展，同时借此完善该市领导干部考核系统，推进领导干部自然资源离任审计的审计内涵的丰富，为其他审计人员带来可参考的经验。3.3.2审计内容围绕N市的水资源、大气资源、土地资源资产开展审计工作，重点关注N市水资源和土地资源等生态环境资源，从N市领导干部就任期间内这三种自然资源资产的剩余情况以及增减变化情况为基础来客观评价自然资源资产的开发利用保护情况，以该领导在任期间对于自然资源的公共管理受托责任履行情况和这些资源资产的开发使用情况为基本主线，以“真实性和正确性”为工作原则，重点审计以下几个方面的的内容：一是国家重大方针的落实和履行状况；二是围绕大气污染的空气排放量和排放来源，关注是否采取污染物控制措施；三是围绕水污染的年度计划的制定和其执行水资源保护和治理的情况来考核该领导干部对于水污染的治理情况；四负责自然资源资产的有偿使用和负责合理开发利用自然资源；五是相关资源项目有关的资金的利用情况等。3.3.3审计方法根据不同的审计对象（本审计对象是N市A领导干部）和该审计内容的复杂性和多样性，制定了不同的审计方法。但由于在审计期间，N市自然资源资产负债表尚未编制，无法作为审计证据。在该审计过程中采用的审计方法有：在审计开始之前，国家发行的相关审计制度为这次审计提供了制度层面和政策层面的保障；同时在审计过程中，与经济责任审计和环境保护审计进行融会贯通，将两者审计对象重合方面进行融合，大大的节约了审计资源，减少审计的成本耗费；此外，检查相关的政策文件、整改书、相关的会议记录、目标责任书等记录或文件，同时加以参考水利局、农林局、环保局、经济信息局等相关部门的统计数据和监测数据；在检查有形的自然资源资产时，由于工作复杂性和技术性要求较高，还利用GPS和GIS等技术助力自然资源离任审计，进行数据的比对和资料的分析；最后，在各种数据比对完成后，进行实地检查和观察。3.3.4审计成果N市颁布的《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》方案中，对审计结果评价做了明确的要求，即分五个等级对领导干部履职情况进行评价，分别为“好、较好、一般、较差、差”。总体评价后，N市的评价等级为“一般”。

4N市A领导干部自然资源离任审计存在的主要问题4.1难以达成预期审计目标4.1.1获取自然资源信息困难对于如此庞大的审计项目，资金的预算和安排难以得到合理地计算。N市作为领导干部自然资源离任审计的试点单位，可借鉴的经验不多，且由于各个地区的自然资源状况具有很大的差异，就算具有一定的借鉴意义，在实际运用过程中，也具有很大的操作难度。在试点审计工作中，需要大量的资金来保障审计工作的正常进行，例如需要聘请专业的自然资源方面的专家和人才，在审计过程中需要GPS等先进技术来进行勘测，对比分析等工作，如此庞大的项目还需要聘请民间审计人才来充实审计队伍等，都需要资金的支持。另外，N市的水资源虽然丰富，但是在利用过程中无法考核水资源的使用和开发是否合理，是否达到其预计价值；另外，N市土地资源紧缺，而人口众多，在衡量其土地资源利用是否合理层面也具有一定的困难度。4.1.2无法客观合理评价领导履责情况由于N市的领导干部评价体系还不健全，在获得审计结果后，无法针对其进行审计评价。况且在评价体系中，只是依据资源的不同进行分类评价，没有按照资源权重进行评价，因此不能更好的得知领导干部自然资源保护重点在哪，完成情况如何，无法针对重点部分强化审计工作。况且在评价体系中，不能量化指标，不利于审计人员在评价过程中更加精准。4.2审计重点安排不合理不全面4.2.1审计内容不够全面在审计过程中，审计重点主要是详细了解N市的自然资源情况；审查自然资源资产的情况同时包括其环境保护的具体情况；审查其自然资源资产开发利用情况；审查相关的资金征收是否合理、管理是否有效、使用的去向情况。但是在实际实践过程中，N市主要针对水资源、大气资源（大气污染治理情况）、土地资源三大资源的开发利用和保护状况，该三种资源在审计过程中可操作性比较强，但是其审计内容不够全面，在N市还具有大量的矿产资源（煤铁矿产资源），在实际审计过程中，没有以上三种资源审查的全面。4.4.2审计内容安排不合理N市的自然资源离任审计与经济责任审计在同一时间，在审计到相同的项目时相互融合，因此在一定层面上，自然资源离任审计还无法摆脱经济责任审计的框架，仍然局限于该审计模式。例如在水资源的审计过程中，经济责任审计更多地是关注与水资源有关的资金使用、征收、管理等状况，而在水资源方面自然资源离任审计与经济责任审计具有相互借鉴性，因此在自然资源离任审计中，减少了对某些水资源的污水排放量和污水处理量的测量。虽然经济责任审计和自然资源离任审计之间联系密切，将二者重复的方面进行融合审计可以更大程度上保障项目的进度，降低项目审计的复杂性和重复性，避免资金和审计人员的冗杂，但是二者审计工作具有区分度的地方还是应该分开审计。由于自然资源之间的联系性很强，一个大气的污染也会进而影响森林、水、土地资源，如果在审计过程中无法将经济责任审计和自然资源审计不相交之处进行割裂，那么可能无法发现真正的问题。自然资源的保护“牵一发而动全身”，届时带来的可能是污染的连锁反应，进而带来更大的损失。4.3审计方法较为落后4.3.1审计方法比较传统在N市自然资源离任审计工作中，审计方法还是更多地采用翻阅资料的方法，而资料的来源大部分来自于水利局、土地资源局、农林局等政府机构的内部资料，而核实这些资料所需要的时间成本和资金成本较高，在核实操作过程中可操作性较小，技术水平要求高，因此对于审计资料的真实性无法得到很好的保证。此外，N市的自然资源资产负债表尚未编制完成，无法在该层面上获取可靠的数据。再加上，其他部门提供的财务资料在专业性上要求较高，审计人员在辨别该财务报表和其他财务资料时，很可能由于该方面的认知层面的差异，无法很快的将问题发现。4.3.2审计抽样不具有代表性在审计过程中，由于成本效益和时间人力资源的制约，许多自然资源采用了审计抽样法，然而自然资源的多样性和各异性，让审计人员选取的抽样样本不具有代表性。例如，在进行河流水质的测量时，选取了断层处的水质。但是由于断层处水流量大，流速较快，河流的自净能力强，而在水流平缓的流域，自净能力相比起来就比较弱，因此在选取该审计样本时，不具有代表性。4.4审计责任界定困难4.4.1审计责任界定在审计工作中，审计责任的界定不仅能帮助被审计单位做到权责分明，在追究审计责任时，也方便很多，同时也是发挥审计权威的重要所在。但是由于自然资源的所有权为全体公民所有，领导干部的公共管理受托责任界定不够明确，在N市实作为领导干部矿产资源离任审计试点并对其进行审计的工作里，对于领导干部的责任界定大部分是参照经济责任审计的经验。然而，领导干部自然资源离任审计不仅要对该区域的经济情况进行审计，还要对自然资源拥有和利用使用状况，环境的质量和针对污染的治理情况进行审计，不仅仅局限于生硬的经济指标，也不仅仅局限于领导在任期间地区的经济效益。但是自然资源的特性（区域性、多用性、社会性）的限制，现阶段领导干部自然资源资产责任界定存在一定困难。第一，因为很多自然资源分布面积比较广阔，例如河流、湖泊，一般情况下都会跨越多个省市，河流上游的污染，不仅会影响下游的河流，注入湖泊的河流还会污染湖泊；入海河流也会波及海洋。同一种自然资源，由于认为的地理行政区域的划分，带来的管理上的难度，污染治理追责的难度，实际上体现的是自然资源管理体系的不完善。N市河流广布，不仅有京杭大运河、山塘河等主要河流流经，还有太湖、阳澄湖等湖泊多达323个，在两个城市共同管辖的河流中，发生污染情况，有时很难界定到底是N市责任还是他市责任。因而如果要具体确定发生状况时应该负责任的城市、部门甚至于领导都是比较困难的一件事。第二，在污染发生后的治理，需要时间来检验成果，并不是一蹴而就的，有时需要三五年甚至多年来投入污染的治理，这让污染治理的有效性大大滞后。并且在我们国家，领导干部的任期都为5年期限，同时也最多只能连任两届。所以也非常有可能存在存在着前者污染，后者治理或者前任治理，后者坐收其利的情况。第三，自然资源的很多变化不仅受到人为影响，还会受到自然界变化的影响，洋流的变化影响的降水量和降水期间，降水量影响河流流量和汛期，在河流旱期，污染物长期滞留，治理难度很大，而在河流汛期，流量大，河流自净能力强，因此治理起来更快；另外，在雨量大的年份，森林资源更加茂盛，河流流量也更大，如果在检验领导干部在任期间的自然资源增减变化时，未排除自然因素的影响，其结果也并不一定是该领导的功绩或责任。因而如果把自然资源量的变化情况作为考核领导干部履职情况的标准，还应该尽可能考虑和排除自然因素带来的影响。所以，领导干部自然资源的问责该当如何还有待进一步商榷。4.4.2审计责任追究紧接着责任界定的完成，就是对于领导干部的追责，而对领导的追责也在很大程度上制约了该次审计工作。现阶段，由于尚不完善的领导干部自然资源离任审计的追责体制，让该审计过程可能只是走形式，走过程，审计的效果也不是很理想，同时也不能很好地引起相关审计人员的重视，同时极大影响审计人员的独立性，进而无法在自然资源离任审计过程中为后来者带来很好的审计经验，更不必说领导干部的审计内涵能否得到很好的丰富。虽然有我国在2013年颁布的《关于改进地方党政领导干部政绩考核工作的通知》的鉴往知来，对领导干部问责提供了制度的保障，但是在实际操作过程中，考核标准等具体问题仍旧没有一个很好的标准，这让审计人员在执行过程中，无法很好的进行追责。况且该通知让各地区因地制宜，自行制定问责标准，这就让各地区问责具有一定的伸缩性，如果是想规避自身责任的省市，自然可以制定一套宽松的问责机制，这不利于问责的公平性和实际执行力度。然而在审计工作中，没有很好的指标和权重来促进审计的效率，只是让各级政府部门量体裁衣，然后实事求是的制定自身标准，因此在不同的省市，由于地理位置和具体自然资源的状况，问责依据大相径庭，这对问责的公平和问责的效果影响很大。

5原因分析与建议5.1原因分析5.1.1政府监督和自然资源管理政策不完善首先，在N市的审计结果中，可以看到，N市水污染和大气污染比较严重，由于城市化水平和工业化水平进程比较快，工业排放的废气、废渣、废液等排放量也较多，但是由于相关部门的监督管理力度不足，仍旧存在较多的污染情况；另外，居民、游客造成的污染也是污染源不可小视的来源，N市的水资源丰富，开发的相关水资源旅游景点也比较多，随着旅游旺季的到来，湖泊、河流里的垃圾也造成了水污染。一方面是由于游客和居民的素质水平参差不齐，另外一方面相关部门的管理和宣传力度还不足够。其次，由于N市自然资源资产负债表编制不及时（2020年才逐步编制完成），许多相关部门甚至还未养成及时发现，记录自然资源变化的习惯，这给这次审计工作也带来了很多不便；此外，就算少数部门在自然资源资产变化上有些许统计数据，但是由于数据过于笼统，在实用性上也效果欠佳，为审计工作人员的考核工作也带来很大麻烦。此外，N市的自然资源环境监测体系仍有待进一步加强，虽然N市早已建立起了环境监测体系，但是在实际操作过程中，数据记录有些地方杂乱，扰乱审计人员视线，审计人员在核对具体的统计数据时还需要耗费大量的人力物力，但是由于审计人员专业能力受限，在核实这些数据时又会浪费大量的时间成本和经济、人力成本。以至于审计人员在审计过程中，流于形式。再者，N市自然资源资产开发与利用管理制度还等待继续完善。制度作为具体实践的护航标，制度的欠缺，导致水污染、大气污染、土地资源滥用层出不穷。只有建立健全完善的自然资源开发利用与管理制度，才能为合理开发利用保护自然资源资产提供很好的保障。制度自然是不可或缺的，但是在制度执行时的保障体系，还有制度本身对于当地自然资源的符合性对于制度的执行成果也有很大影响。对于审计工作的顺利开展也具有很大的阻碍性。5.1.2领导干部自然资源离任审计制度有待完善（1）自2013年颁布领导干部自然资源离任审计相关试点文件以来，到N市审计工作开展，不过五、六年的时间，文件虽然在大方向上引导了该次审计工作，但是涉及面不够全面，很多具体问题应当如何，审计人员也甚是迷惑，不知怎么做，带来的倦怠心理也影响了本次工作。此外，N市的自然资源资产负债表还未编制完善，一方面，对于领导干部来说，要了解本地区的自然资源情况无法清晰可见，另外一方面，对于审计机关来说，也不能直截了当的了解被审计地区的自然资源状况，更不能很好的分析政府在自然资源的开发利用和保护上是否得当。在我国还未出台生态保护的具体标准和指标的情况下，自然资源资产负债表的编制，可以了解领导干部在任期间的自然资源和环境保护的履责情况，为审计工作的顺利完成提供很好的审计证据。因此资产负债表的编制不可或缺。（２）由于法律法规的滞后和领导干部任期问题，领导干部责任界定不明确和问责制度不明确。很显然，要想领导问责和追责更加顺利，就必须建立相应的法律、法规以及相关的实施细则，为处理审计问题提供法律保障和依据，让审计工作有法可依。然而实际情况却是，我国领导干部自然资源离任审计法律法规体系尚未建立，这制约了相关工作的开展和审计作用发挥。5.1.3受到成本制约受到审计资金费用和成本效益原则的制约，N市开展的审计项目也不太全面。N市的自然资源离任审计主要是围绕水资源、土地资源、大气资源三个方面展开的，因此在审计过程中，审计的范围还没有包含所有N市所有应待审计的部门单位，审计的范围的覆盖不够完全，到20年，N市审计局开展的审计项目数量仅为五个，离其目标全面覆盖的要求较远，且这已经通过的五个项目，还不足以支撑审计机关掌握N市的具体情况，从而从中发现问题，改善现有自然资源体系中出现的问题。由于审计工作和统计工作之间的差异性，审计人员的知识水平大多与审计相关，在解读数据方面可能会出现随意性。但是日前还不能找到将这些数据量化成指定的衡量指标的方法，这不便于审计人员和相关工作人员之间的沟通和理解。由于自然资源的丰富性多样性，没法用指定的数字还表示，就算能以准确的数字表达，在测算过程中也会消耗大量的人力和物力，这也不利于审计项目范围的扩大。再者，领导干部自然资源离任审计是开始于干部离任之时，属于事后审计，其时效性也比较滞后，一个项目审计少则七八个月，多则两三年，无法具体的从干部上任到离任时一直跟踪审计，因此在离任审计时需要审计的项目多，审计的期间长，这也不利于审计项目范围的扩展。5.1.4审计工作强度和审计人员经验不匹配领导干部自然资源离任审计的特点之一就是数据繁杂，这也是审计人员在审计途中面临的巨大挑战，而N市审计局的审计人员人手不足，虽然聘请了外部审计人员和专业的相关知识工作者，但是在面临繁杂巨大的审计项目时，人手明显不足，再加上审计经验不足，可参考的审计试点较少，各地区又具有其不同的特色，明显阻碍了审计的效率进程。为了能够达到审计目标，很好的完成审计工作，与政府各大相关部门的沟通必不可少，沟通时间成本上升，由于专业受限，沟通效率低，也是影响其审计工作进程的另一因素。自然资源离任审计的另一大特点就是综合性强，审计人员不仅需要具备良好的审计知识，还需要掌握自然地理、数据分析、环境工程等相关的知识。但N市审计局的审计人员配置比较单一，绝大部分是具有审计专业和财会专业知识和经验的人员。因此，审计工作中缺乏相关知识经验者也是影响这次审计效果的因素。再者，从国家颁布试点文件，到N市具体实践，一是参考经验不足，二是有关部门在这次审计中事前没有做好很好的培训。随着经济社会的发展，审计监督的作用在市场经济中地位越来越高，监督的范围也日益广阔，审计任务也越来越重。目前，我国的审计特点主要是劳动密集型，大数据审计技术还没有普及，正是因为传统审计模式的影响，在自然资源离任审计工作开展后，许多审计工作者的思想还未转变，仍旧停留在传统审计模式中，且未经过很好的培训，更是阻碍了这次审计工作。5.1.5审计缺乏具体的评价体系在N市的领导干部自然资源离任审计的具体实践中，关注较多的是自然资源的指标，而在具体评价这些指标时，无法判断其指标带来的效益，在有关自然资源资产保护的资金投入和项目情况上，这些指标无法直观的促进审计人员得到审计结论，所以完善审计评价的体系势在必行。如果要实施好领导干部自然资源离任审计，评价体系是不可缺少的，也是客观的需要。自然资源离任审计是近年来刚刚提出并且兴起的新的审计领域，在相关领域其评价体系还不完善，因此建立健全好审计评价体系是大势所趋。即便是部分地区已然开启了审计工作，为这种审计模式增加了实践经验和丰富了起步审计内涵，同时同步制定了一定的评价指标，但是各地区的自然资源状况截然不同，其提出的评价指标只适合于本地区，而对于其他地区而言，借鉴意义较少。与此同时，现今我国学术界对于评价体系这方面的研究大部分是集中于其经济价值，在社会价值方面较为欠缺。然而在自然环境基础差异性较强的前提下，各个地区依托于此制定其发展战略和理念，在对自然资源的运用上也独具匠心。面对不同的审计对象，所采取的的审计方法也不一样，审计重点也各不相同，所以要想建立各地区都适用的审计评价体系也具有很大的艰难险阻。5.2完善领导干部自然资源离任审计的建议5.2.1加大关于自然资源管理政策的宣传一个地区的领导，应该要从该地区人民的利益需求出发，首先就是认识到自己是公共资源受托管理者，作为管理者，更应该建立好对于自然资源的管理和保护意识，用自己的意识来督促自己做出合理地决策，统筹地区发展，与可持续发展和生态文明建设建设理念接轨。领导干部树立好这样的意识也可以帮助其加强科学政绩观的，树立。经济的发展是一个人生生活好，一个地区发展好，一个国家国际地位的最主要的原因，但是人民生活质量和环境密切相关，与地区、国家综合评价紧密联系。因此领导干部有保护自然资源的意识于国于民颇有裨益。同时，审计人员也应该主动的与被审计单位沟通，沟通是弥合代沟的关键因素，这不仅可以增进双方的理解和对审计工作的支持，也会提高审计的效率，在此基础上，在时间和人力资源有限的时候，审计人员就可以完成更多的审计工作。审计问责制度的建立对于自然资源审计有着深远的意义，在审计过程中对出现的问题“找根源”，找完以后最终目的是解决，而问责制度是解决问题的保障。因此建立审计结果问责制度也是这次审计过程中榷待解决的。对于审计中违纪违规、用环境为代价换取经济发展、上级制定的固定指标未完成者，依法处理，移交相应机关，追究法律责任等等。同时人民作为自然资源资产的所有者，更应当享有知情权。政府信息的公开可以一定程度的保障其知情权，将审计的结果进行公告可以合理保证这一点。将审计中出现的问题公告还可以让群众和社交媒体对问题整改和解决进行监督，同时也对审计监督的效果进行辅助。5.2.2完善领导干部自然资源离任审计相关法律法规我国虽然早已出台环境保护、污染防治、节约资源相关的法律法规，但是自然资源离任审计是自2013年才提出，并进行试点工作的，以上的法律法规对于该领域而言，可操作性欠缺。而《审计法》中也没有就自然资源离任审计进行具体的规定和指导。因此在法律法规层面对领导干部自然资源离任审计的保障作用不强。基于薄弱的法律基础，更应当加强相关的建设。法律约束人的行为，只有法律建立完善，审计人员和被审计人员才有照路明灯，审计人员在审计工作里才会有法可依，被审计人员在工作里才会更加清楚法律红线，兢兢业业。法律的执行更应该辅以相应有效的监督管理机制。没有监督，那么也无从保证相关法律的效力。首先可以设立专门的监管部门对领导干部管理自然资源的情况进行监督，同时也可以扩大监督人员的队伍，可以是群众，可以是媒体，再对应的收集好监督反馈的信息。网络飞速发展的如今，监督部门可以利用网络来提高监督的效率和范围。当然，自然资源具有其特殊性，也许前人破坏，而后人遭殃，但是当损失经过时间反映出来时，就已经滞后于原本需要追责的领导干部在任期间了，资产的时间价值遭到的破坏对于社会而言伤害很大。因此需要完善具有及时性和有效性的领导干部考核制度的体系，在领导上任时，就将如自然资源数量的增减和破坏程度的增减，污染治理的情况等也加入领导干部的考评中来，减少滞后性，提高其考评的及时性。5.2.3了解审计对象帮助审计目标的完成在审计前，可以事先了解好被审计的领导和地区的基本情况，从多方面收集被审领导和相关部门的资料，包括发展的战略，重点，领导干部的道德水平、专业能力；监督部门监督程度，群众对地区自然资源保护和治理的满意程度以及其他对该次审计工作具有重大影响的事项。俗话说“知己知彼，百战不殆”，对于审计工作也是如此，提前对被审计领导干部的了解，被审计地区的了解，可以帮助审计人员制定好合理地审计工作计划，在工作过程中，又可以根据实际的情况进行适当的修改，将会节约审计过程的时间耗费，提升效率。在了解以后更应当做好审计工作的计划，当然，审计计划并非一成不变，而是可以根据入场情况适当的修改，这可以指导审计人员进行合理的审计程序，审计工作计划的制定不仅在事前、也贯穿事中、事末。5.2.4提升领导干部自然资源离任审计组专业能力审计人员虽然在审计工作上很擅长，但是自然资源离任审计中涉及的数据处理、测绘、地理知识和建筑知识等审计人员很有可能并不擅长，甚至从未涉猎。因此在审计之前，就应当扩大审计组的专业能力：一是聘请外部专家作为项目的顾问。在经过审计前对被审计对象的充分了解后，根据不同地区的不同情况来请相关方面的专家。在当前自然资源离任审计理论牵头实践的大背景下，更需要专家的一起共同探讨审计理论方面的知识，以此来作为审计工作的理论支撑，同时加大审计人员面对复杂性和综合性兼具的自然资源离任审计的信心。二是吸收相关的审计人才。面对涉及知识范围和专业能力要求较高的自然资源离任审计，审计工作组可以广招人才，例如优秀的建筑类、统计类、计算机类，大数据等优秀人才，充实审计小组的队伍，从而减轻审计工作的困难性和专业性差异。三是在审计工作前，对审计小组的成员进行培训，这种培训可以是心理培训，让审计人员在面对复杂审计工作时做好准备，打好这场“持久战”；培训更可以是专家组对于审计人员的培训，让审计人员对于这次审计项目中涉及的专业知识进行一定程度的了解，减少组内成员的沟通成本，也可以减少与相关部门的沟通成本，增加审计小组成员之间相互的默契，提高审计效率。5.2.5运用大数据审计技术助力自然资源离任审计把数据的责任落实，提升数据准确性。面临科技迅速发展，大数据时代浪潮的来临，各个机关也应当适应时代的潮流。自然资源复杂和多样，如果要精确测量和计算困难性很大，而且一个测算目标很可能会分给不同的部门和人员来完成，这就更需要建立好数据库，将测算的数据录入信息系统，为数据的统筹和运用打下坚实的基础。做好“谁出数据谁负责”，将责任不仅落实到部门，更应该落实到人，如果数据不符或者认为篡改造假，就可以依照此制度追究责任，这有利于提高数据的真实性和使用性。各个部门数据共享，建立好数据库。在获取真实可靠的数据后，下一步就应当把数据进行汇总，集中在数据库中，便于取用。数据的汇总需要个部门的协调和沟通，并进行数据的比对和分析，建立好本地区的自然资源数据库，同时还可以在在此基础上编制好自然资源资产负债表，利于自然资源离任审计的工作开展。数据库建立完善以后，不仅可以帮助本地区及时了解自然资源的增减和其他变动，还有助于为后来的审计工作者提供好数据。提升数据分析的能力。在数据的收集和数据库建立完成以后，更重要的就是对于数据的分析，相关部门具备熟练的数分析能力可以提升自查能力，及时发现自然资源资产的状况；审计工作者具有良好的数据分析能力可以在审计过程中提升效率。该审计独特的特点就是审计项目的内容复杂多样，基于此，审计更应该与大数据时代相适应，主动运用大数据帮助审计工作更快更高效的完成。审计人员也应该提升自己在大数据分析的能力水平，时刻学习，跟上时代的步伐，学会使用遥感技术、地理信息系统等技术来进行数据收集，并进行数据的处理，同时不断地学习更先进的数据分析技术，例如ArcGIS等。5.2.6创新自然资源离任审计模