财政与治理（一）：公共权力性质及其边界

财政与治理（一）

公共权力性质及其边界

政府财政的公共性有以下含义：第一，作为公共资源的财政，是指具有平等公民资格的公

民，为了实现其公共事务共同提供的资金保障；第二，作为实现公共目标的财政，是指政府

作为公共事务的代理者，被赋予使用税收的公共资源，实现公民的公共目标；‘第二，财政

民主。因为以上原因，国家的治理者只是公共事务的代理者，而不是超越公民的任何特殊权

利的所有者。这一理念的确立，正是基于以公民权为核心的公民资格(Citizenship),所

以，民主财政具有现代国家财政的本质含义。

公共性是税收的合法性基础。第一，公共性以公民个体为本位，而不是以集体为本位。比

如，所谓“国家财政”建立在集体本位上，即建立在整体利益或国家利益上；所谓“公共财

政”则建立在个体本位上，即建立在公民权利上。后者在财税制度安排原则上，依据平等

的、基本的公民权利来决定公共资源征收和使用。第二，公共性目的的税收，其征收以公共

事业的使用为合法前提和计算基础。现代国家税收的唯一合法性依据是公共事务的目的，因

而征收多少税收，只能依据公共事业使用的目标。比如，民主国家的税收体制都是“量出为

入”的一一依据公共事务决定征税征取。这其中又涉及不同层次个人权利的优先性。比如提

高国家福利，意味征收更多的税收，就涉及公民对其权益的平衡。第三，公共性税收的征收

和使用，应经过公民的民主程序选择，核心是税收征取决策的民主化。比如，税制的制定、

税收征取与否依据需要完成的公共事务仔细计算的结果。因此，将税收决策和公共预算纳入

人民代议机构的决策范畴，加以细化、切实落实，是保证公共财政“公共性”，从而确立其

合法性的重要程序。第四，公共性税收应是公共性政府的唯一资金来源。它包括两个方面的

含义，一方面，税收是作为公共事务代理者的政府的唯一合法资金来源，应将所有的公共财

政收入纳入“税”的体系中；另一方面，政府的运作资金应当全部通过税收途径获得，避免

政府部门需要“自负盈亏”、在公共目标之外兼负自身经济目标的现象。第五，建立税收体

制的公共性，是税制改革的基本任务。公共性是现代政府唯一的合法性来源。公共目的的税

制、相应公共性质的政府，以及具有“平等权利、公共责任”意识的公民，是建立财税公共

性的主体，尤其是纳税人，是保证“公民缴给政府用于公共目的的资金”的基本要素。

财政或财税体现着国家与公民关系的变化。财政或财税是基于“国家”的公共功能而出现

的，并且是对私有空间和公共责任之间界定的产物。在过去，财税由君主界定，这等于说财

税的合法性由君王来界定。现代国家的合法性却有了不同的基础一一社会契约，它的本质意

义在于：国家之所以存在，它的合法性来自每个公民对自身权利的让渡；这种让渡只能为了

在群体生活中的公民自身的目的。它最重要的意义是，国家不再有任何天赋的，或者脱离其

公民而存在的自身之目的，这赋予了财税的民主特性。

一从财政收支看权力边界的变化

财税汲取和支出的边界界定了国家权力扩张的边界。本章从县级政府财政收支趋势来观察它

的公共性，以及它的权力性质和权力覆盖边界。因此，通过统计政府财政流入和流出两个变

量来分析公权力的变迁，对于分析政府财政的公共性具有实质意义。

财政是政府调控、管理和服务好市场主体、社会主体和公民个人的有形之手，权力对其他主

体介入的边界和程度直接反映在财政来源范围和财政支出领域上。由此两个维度，可以看出

权力在总量上的变化，从而反映出权力运行的逻辑。西方民主国家一般把权力看成一个固定

不变的总量，即一个人或团体对权力的获得必定伴随着另一个人或团体对权力的丧失。社会

主义国家则强调权力“集合的”或“可扩张的”一面。⑵或者说，社会主义国家一般认为权

力不是物件，不是放在某一地方的死物，需要被创造出来，其中，财政收入是创造权力的前

提，而财政支出则是权力维护和权力扩张的手段。因此，从一定时期内财政收支的变化，可

以看出国家权力的变迁轨迹。

（一）从财政收入看权力的变化

在这里，我们选取苏州市相城区作为分析对象，基于两个方面考虑：一是相城区地处苏州城

区，属于苏南模式代表区域之一，这里集体经济发达，工业化、城镇化较为超前，较之落后

地区，财政收入在来源和结构上有其特殊性，对政府行为的影响也有其代表性；二是相城区

建区时间不长，15年来，政府与市场、社会和私人之间的关系也还处于规划性布局和适应

性调适之中，财政对于政府调节与其他主体关系的杠杆作用更为明显。

1.地方政府的财政动员能力

相城区地处长三角城市群腹地，东邻上海，西濒无锡，南接苏州古城和工业园区，北依无锡

和常熟，全区下辖4个镇、4个街道、1个省级经济开发区和1个高铁新城。工业和服务业

在经济发展中占据主导地位。2015年，全区实现地区生产总值605.2亿元，全年实现财政

预算收入70.1亿元。其中税收收入62.6亿元，税收收入占财政收入的比重达89.4%。基于

来源渠道、管理制度和使用用途等差异，可将财政收入分类为税收收入、非预算收入、基金

收入和专款收入四个部分。

360.06亿元，同期全口径预算收入分别为167.08亿元、177.96亿元、131.99亿元、

154.07亿元和120.23亿元，财政收入占地区生产总值的比例分别为28.90%、33%、27.5%.

36.5%和33.4%0

2.税收收入与非预算收入

税收收入和非预算收入是地方财政收入的主体。其中，税收是以国家权力为后盾，依据法定

标准从单位和个人无偿取得的一种财政收入，在诸多税种之中，除了企业所得税、个人所得

税和车船税是经全国人大立法通过之外，其余均由人大授权政府立法通过，税收更多表达政

府意志；非预算收入是以政治权力为后盾，依据政府法令、法规或规章收取、提取和安排使

用的未纳入国家预算管理的各种财政性资金，一般不经人大立法也无须人大授权，是典型的

政府行为，由于权力有扩张的本能，非预算收入也具有扩张的本能冲动，非预算收入主要包

括国有资本经营收入、行政性收费收入、城镇公用事业附加收入、国有土地使用权出让金收

入和农业土地开发资金收入等；专款收入和基金收入也属于非预算收入，但由于两类收入具

有专门用途或对应的支出科目，具有较强的排他性，通常在决定征收之初即已规定好了其专

门用途，因此，这里将两类收入单独归类。专款收入和基金收入通常反映政府对经济社会发

展中的重点环节、主要领域和重要群体宏观调控的导向，是政府权力自觉的体现。较之以

往，专款收入和基金收入有扩大趋向，目前的专款收入包含教育费附加收入、排污费收入和

水资源费收入；而基金收入则由以往的国有土地出让收入和社保基金收入，扩展到国有土地

收益基金收入、文教部门基金收入、残疾人保障基金收入和养老保险基金收入四类。

C：1200000

万

元

1000000

800000

600000

400000

——————

————

200000

0

2014年2013年2012年2011年201阵

□消费税39516012611173

□耕地占用税35642498616821849543

□契税5053747315540975289555258

□个人所得税6058353055412804631837913

匚企业所得税182475165275164420142755114265

其他地方工商税290771281316236586217285167243

H增值税521348452076362832332096257936

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图7-2苏州市相城区税收收入结构及趋势

(1)税收结构较为合理，地方经济活力较强并注重再分配。由图7-2可见：一是增值税是

相城区税收收入主要来源，占比四成左右。增值税是对商品生产和流通中各环节的新增价值

或者商品附加值征收的税，主要涉及工业、物流'业、服务业、交通运输业和旅游业等方面。

2014年相城区增值税占税收收入达47乐2013年为36.20%,2012年为41.90%,2011年为

41.8%,2010年为40.2%,这一比例远远高于落后地区。以贵州省织金县为例，增值税仅占

税收收入一成左右，20收年为13.50%,20收年为9成0%,20收年为9.50%,20收年为

13.40机由此可见，相城区政府管理和服务领域主要涉及上述行业和领域，以确保财政收入

的稳定。二是其他地方工商税贡献较大，占税收收入1/4左右。2014年占比26%,2013年

为28.10%,2012年为27.30丸2011年为27.40%,2010年为26%.其他地方工商税包含流

转税、所得不兑、资源税、财产税、行为税以及特别目的税等税种，涵盖城镇土地使用、固定

资产投资方向调节、工资奖金调节、城市维护建设、房产等，也是政府重点管理和服务的行

业和领域。三是企业税收贡献大，企业所得税占比近两成。2014年达到16.40%,2013年为

16.50%,2012年为19%,2011年为18%,2010年为17.80%。企业所得税是针对内资企业和

经营单位生产经营所得和其他所得征收的税，包括销售货物所得、提供劳务所得、转让财产

所得、股息红利所得、利息所得、租金所得、特许权使用所得及接受捐赠所得等。相城区集

体企业发达，较之落后地区，对税收贡献明显。以贵州省织金县为例，企业所得税2010〜

2013年分别为596万元、3102万元、6108万元和4888万元，同期相城区分别为11.43亿

元、14.28亿元、16.44亿元和16.53亿元，相城区企业所得税是织金县20〜40倍，财政收

入则仅为5〜6倍。四是个人所得税和契税对税收贡献稳定，贡献率均为5%左右；耕地占用

税占比不足1%,约为0.3%；消费税占比微乎其微，但呈逐年上升态势。

（2）非预算收入结构单一，土地财政比重增大。由图7-3可见：-一是我国是社会主义公有

制国家，土地资源等为国家财政积累奠定了基础。国有土地使用权出让金收入是非预算收入

主要来源，占比高达九成左右，占年度公共财政预算收入的近六成，甚至占年度全口径预算

收入的近三成。国有土地使用权出让金是政府以出让等方式配置国有土地使用权取得的全部

土地价款，包括受让人支付的征地和拆迁补偿费用、土地前期开发费用和土地出让收益等，

通常表现为政府通过出卖土地来满足财政需求。由此可见，土地财政依然是相城区财政收入

的重要支柱。带来的问题是：出让收入一般由本级政府“自收自支”，缺乏收支规范与监督

机制，是“政绩工程”和“权力寻租”等的主要诱因；土地出让带来丰厚的财政收入，一定

程度上诱发地方政府的短期行为，“寅吃卯粮”不利于可持续发展；地方政府过分依赖房地

产产业，为房价虚高和可持续发展乏力等埋下隐患。二是国有土地使用权出让金收入有减缓

趋向，表明地方政府正努力调结构、转方式，避免进一步深陷土地财政泥潭。2011年，相

城区国有土地使用权出让金收入占非预算收入的97.6乐占全口径预算收入的34%,党的十

八大召开的2012年占比分别下降到81.5%和15.2乐表明地方政府处于观望状态，之后的

2013年和2014年，占比有所抬头,分别达到9L8%、27.7%和87.6%、23%,但总体呈现下

降趋势，一方面说明地方政府正加大财政收入结构调整，收入结构逐渐趋于合理，另一方面

也说明随着发达地区城镇化率的不断提高，可供出让的土地也越来越少。三是近三年来，国

有资本经营收入占全口径预算收入比重有所提升，由2012年的4.3%上升到2014年的

7.9%,行政性收费收入减缓明显，由2012年的12.9%减少到2014年的3.6%,这一升一降表

明国有资本提质增效和简政放权取得进步。尤其是行政性收费作为政府的权力自觉，收费领

域和数额一直以来具有较大弹性，一些部门依靠不合理的行政事业性乱收费，滋生了大量腐

败，因此，清理和规范行政事业性收费，不仅是促进权力自觉和依法行政所必需的，也是切

实减轻企业和社会负担、保持经济平稳较快发展所必要的。

£600000

万

元

"500000

400000

300000

200000

100000

1

0

2014年2013年2012年2011年2010^

口农业土地开发资金收入590764528621589

□城镇公用事业附加34343172272624582368

□行政性收费收入1582227271316861339703

匚国有资本经营收入34497127181051884700

U国有土地使用权出让金收入383304492299200609523253422411

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图7-3苏州市相城区非预算收入结构及趋势

元25000

20000

15000

10000

5000

0

2014年2013年2012年2011年2010年

□水资源费收入110612866781011401

□排污费收入13121752104418011001

□教育费附加收入189371741215543147848828

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图7-4相城区专款收入结构及趋势

(

万25000()

元

)

200000

15()(XX)

100000

50000

U

2014年2013年2012年2011年2010^

□残疾人保障基金收入2892263416591797491

□国有土地收益基金收入128952442481721875013330

□文教部门基金收入12933118101059594284601

□养老保险基金收入67762176503166569159693103115

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图7-5相城区基金收入结构及趋势

(3)专款收入稳中有升，基金收入起伏较大。由图7-4和图7-5可见：一是政府专款收入

来源主要涉及教育发展、环境治理和资源保护。专款收入是按照特定目的建立，规定对应专

门用途的收入。这些款项涉及国家可持续发展，更多体现政府的权力自觉。相城区的教育费

附加收入占专款收入比重超八成，排污费和水资源费收入分别占比接近一成，体现了政府对

教育在权力分配中的重视。二是基金收入主要涉及国有土地收益基金收入、文教部门基金收

入、残疾人保障基金收入和养老保险基金收入。基金收入是具有专门用途或对应的支出科目

的财政收入。同样体现了政府预测并调控重大民生问题的权力自觉，是基于社会公平、机会

均等和差异补偿的财政政策。近五年来，相城区养老保险基金占基金收入的七到八成，国有

土地收益基金收入占比一成左右，收入较为稳定。值得注意的是，文教部门基金收入增幅较

大，从2010年的占比3.8%上升到2.14年的13.4%；而残疾人保障基金收入虽然占比较低，

但增速同样很快，从2010年的0.4%提升到2014年的3%,体现了财政对于弱势群体再分配

的重视。

(二)从财政支出看权力的变化

1.公共财政支出范围广，社会治理领域投入增大

5400000

兀

350000

300000

250000

200000

150000

100000

50000

0会保

就

环境保科学技公共安医疗卫交通运和农林水一般公城乡社

教育

护术全生输业事务共服务区事务

□2010年140886215145371321525232137140948539945289364497

□2011年129337468204603082139273053252067564056705364417

□2012年923510870223824081782352918655566623217792053589

□2013年9925189133433840267322704078562025669758956463180

p2014年131301656630197326113359736113575256182683998118166

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图7-6相城区公共财政预算主要支出结构及趋势

由图7-6可见：一是城乡社区事务占比稳定，财政支出偏向社会治理领域。近五年来，相城

区财政对城乡社区事务的支出稳定在一到两成之间，2014年占比超过两成，达到23.3乐这

一比例远远高于欠发达地区。以贵州省织金县为例，2010〜2013年四年间，城乡社区事务

支出占财政支出比例为2%〜3%,分别为2010年的2.20%、2011年的1.90%、20出年的

3.10%.2013年的3.30%,相城区城乡社区事务支出是织金县10倍左右，而相城区户籍人口

34万，只相当于织金县户籍人口113万的约1/4。这一高一低，凸显发达地区对社会治理领

域创新的重视，同时也反映出发达地区社会治理领域面临诸多的动态复杂性和矛盾叠加性。

始于2008年太仓的“政社互动”，逐渐成为江苏社会治理的主要模式，由于涉及对权力机

关工作人员的考核激励、自治性社会组织的培育引导和工作方式手段的升级换代等，财政开

支因此走高：而由于政社互动仍然处于规划性布局与反应性调适的起步阶段，因此要形成党

委政府、自治性社会组织和居民的良性互动机制，需要公权力借助财政开支介入社会自治领

域和私人领域，由此形成权力边界较为模糊的状况。二是常规性财政支出稳步提升，教育和

一般公共服务支出靠前。近五年来，教育支出占相城区财政支出比重两成左右，i般公共服

务支出占比一成多。教育支出作为维系国家可持续发展的战略性支出，直接反映国家和地方

对教育的重视程度，也是财政开支在权力领域的自觉体现；一般公共服务支出主要用于保障

机关事业单位正常运转，是支持各机关单位履行职能、保障各机关部门项目支出需要，以及

支持地方落实自主择业军转干部退役金等方面的总称，一般公共服务支出涉及行政成本和行

政效能等方面。从相城区实际情况来看，一般公共服务支出呈现逐年下降趋势，从2010年

占财政支出比重18.2%,下降到2012年的15.8%,再到2014年的12.2%,反映出政府削减

公务支出、厉行勤俭节约的信号，符合控制行政成本和提高行政效能的要求，具有典型代表

意义。

2.基金和专款支出集中，土地财政支出风险加大

由图7-7可见：国有土地使用权出让金支出是基金和专款支出的主要部分，占比：成左右，

2014年达到80.90%。国有土地出让金支出包括征地和拆迁补偿支出、土地开发支出、支农

支出和城市建设支出等款项，涉及拆迁补偿、安置补助、基础设施建设等事项。土地出让金

由财政部门从缴入地方国库的出让收入中划拨建立，实行分账核算。出让金支出潜在的问题

有：一是资金投向失衡，造成新的城乡二元分化。出让金主要投向工业化和城市化领域，工

业向园区集中、农民向城镇和新型社区集中、土地向适度规模经营集中，在提升规模效应、

改善居住环境和提升治理效率的同时，权力的介入撕裂了“三农”的逻辑结构，弱化了群众

自发的自治意识，城市的扩张伴随乡村社会的整体凋敝，城乡二元分割以新的形式拉大裂

痕。二是管理制度弱化，存在出让金流失和权力寻租风险。一直以来，国有土地使用权出让

金收支占据财政收支中的很大部分，管理制度却存在位阶低、裁量权大的问题，目前仅有的

管理制度是2006年国土资源部、财政部和中国人民银行联合出台的《国有土地使用权出让

收支管理办法》，属于部门条规，在出让金使用、管理和监督方面较为柔性，尤其是土地要

素的非完全市场化使政府在征地供地过程中居于主导地位，征地拆迁等支出标准方面存在较

大的“弹性”，导致权力寻租现象的出现。

二2500000

万

元

2000000-

1500000-

1000000-

500000-

0

国有土地使用社会保险基金教育费附加及残疾人就业保城镇公用事业

彩票事物

权出让金支出支出基金支出障金支出附加支出

□2010年41552410311522878352752311

□2011年4969850456711841596933002

□2012年262018160510511411665692937

□2013年47289917650310995308521483175

匚；2014年383979677629760586230023000

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图7-7基金和专款支出结构及趋势

（三）财政结构的非公共性与财政增长性质

L税收来源：财政扩张

我国是社会主义公有制国家，土地财政、资源赋税和国企所得等为税收提供了稳定的来源。

与此同时，我国还处于照章纳税而非依法纳税的社会主义初级阶段，财政行为中也还存在财

政扩权和权力扩张的现象，一定程度上表现在税收的随意性上。“一种无所不为、无所不在

的权力必然是与繁重的赋税、与不受制约的财政权力相联系的，而要限制政府的权力，首先

就必须限制政府的财政权力，这是人类社会历史的一个普遍规律。”。或者说，权力需要财

政作为后盾，公共财政构成了国家行政的前提和基础，但无边界、无限度、无约束的权力渗

透隐含诸多隐忧。

当前，我国税收还是以国务院条规为主，经由人大立法审议的很少。现有的18个税种中

（加上目前提请人大审议的环保税，税种有望增加到19个），只有企业所得税、个人所得

税和车船税3个税种是全国人大审议立法的，其他税种依据都是国务院制定的条规。由于国

家行政主要由政府施行，而行政权力往往又存在扩张的冲动，因此如果缺少人大有效的监督

和制约，则可能导致财税汲取边界的扩大等问题。目前来看，政府对财政收入的边界划定、

介入程度和管理手段等主要依靠权力自觉和内部监督。从苏州市相城区财税收入结构来看，

政府权力自觉有所提高，表现在对税源结构的完善、对可持续发展的重视和对特殊群体再分

配的关注等方面。

2.税收支出：非公共领域的增长

纳入权力体系的东西越多，支撑权力运行的成本也就越高。或者说，在制度不完善和程序不

健全情况下，权力是一个增量，需要以财政等资源作为保障以生成更多的权力，尤其是权力

由内而外的扩张，其单向性、强制性和排他性更需要强大的财政保障，方法则是通过找寻新

的代理。目前来看，财政支撑权力的扩张主要体现在向准公共服务领域、俱乐部式自治领域

和私人产品领域的侵入，方法是构建无边界的治理网络，通过党政主导以维护权力的稳定性

和寻找代理人以获取新的权力，一定程度上混淆了公私权力边界，也是引发泛政府责任、权

威贬值和治理失效的主要成因。

从相城区财政支出结构来看，城乡社区事务支出占财政支出比重超两成，且呈逐年增长趋

势，其中，政社互动与网格化治理涉及大量非公共性产品和服务的供给，开支较大。一是权

力吸附自治性组织，财政投向无边界治理网络的搭建。政府承担着维护社会稳定的职责，加

上威权主义传统下自治组织存在自治性弱、依附性强的实际，政社互动和网格化治理成为新

时期政府介入、引导和服务基层的主要举措。从2014年起，相城区街道公安、城管、发

改、交通等部门下沉到网格，以确保网格的有效实施，财政投入的资金较多。硬件建设方

面，新建社区60万元，运行经费每年16万元，仅社区建设运行活动经费每年就达2500多

万元：社会组织培育和引导方面，仅2015年财政就补助资金200多万元；财政对村居委会

进行资金补充，公共经费与机关差不多，行政人员纳入镇一级保障，同时对政社互动中村居

委会成员年终奖励进行补助。二是财政投向临聘人员，助力权力延伸。只要有需求，一般上

报都能批准，平均工资4000元左右。财政支出应主要投向纯公共产品和服务领域的供给

上，部分补齐准公共产品和服务的供给，一般不应介入自治性俱乐部式产品和服务的供给

上，更不应该投向私人产品和服务的供给上，但当前来看，权力裹挟财政支出介入自治性社

会组织和私人领域的情况也还存在。仅以执法部门为例，在财政的支持下，其招聘了大量的

社区协警、交通警辅、消防协管、城管协管、警务助理等充实到基层的三级网格中，全区各

类警辅就多达5000人，还要加上财政开支的其他代理执行人，这些是城乡社区事务支出居

高不下的原因之一。如果权力的维系只是以财政作为支撑，不是建立在法定义务二，而是建

立在临时契约上，带来的后果只能是在增添财政负担的同时，在经济下行压力明显和财政收

入不济的境况下，纵向的、无边界的权力代理难以为继，留下治理空白甚至影响政权的稳定

性。

表7-1至表7-3是贵州省织金县2009〜2013年公共财政收支及平衡情况，它所呈现的财政

收支变化趋势，对相城是一个印证。

表7-1织金县2009〜2013年税收收入趋势

单位：万元

城市维其他各

企业所个人所耕地占

项目增值税营业税资源税护建设契税烟叶税项税收

得税得税用税

税收入

2009年423414478450256026324968448831883815

2010年507718626596484610422414118215361560919

2011年4298113123102650573723901150631429031555

2012年671813526601893071407344222703105017001748

2013年82068796488859641993357322504105419851795

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表7-1织金县2009〜2013年税收收入趋势

表7-2织金县2009〜2013年非税收入趋势

单位：万元

项目专项收入行政事业性收罚没收入国有资源（资其他收入

费产）有偿使用

2009年1985213201773198141

2010年266559302487215121

2011年291221016632688738213

2012年3795726574221111614796

2013年2689938603395771838425

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表7-2织金县2009〜2013年非税收入趋势

表7-3织金县2009-2013年财政一般性支出趋势

单位：万元

资源

节能

文化社会勘探商业金融国土

一般环保城乡农林住房粮油

公共科学体育保障医疗交通电力服务监管资源其他

项目公共教育（环社区水事保障物资

安全技术与传和就卫生运输信息业等等事气象支出

服务境保事物物支出管理

媒业等事事物物等

护）

务

2009

2655702942511508702823143833382756201113301882—172——14401132

年

2010

260910424364198179919472338960950113781239626662108—639026823285000

年

2011

368894885678227153621353120785250233826649325981420244511434643691066

年

2012

383212957046358205429653821672511464654634661771506704106551124673885

年

2013

491216688149363339331604862813213805499644076902675405147152139682061

年

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表7-3织金县2009〜2013年财政一般性支出趋势

表7-4至表7-6为平衡部分。

表7-4织金县2009-2013年财政返还性收入趋势

单位：万元

增值税和消费税税收成品油价格和税费改

项目所得税基数返还

返还革税收返还

2009年1649962—

2010年1760962245

2011年1760962245

2012年2051962245

2013年2136962245

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表7-4织金县2009〜2013年财政返还性收入趋势

表7-5织金县2009-2013年一般性转移支付收入趋势

单位：万元

民农县

其转

族村级基村公

他贷

地税基层级共产粮化

社会农财

均衡区调整费本结公公安（油解

教育俣障医疗林般专项政

项体制性转转工资改财算检血全）大债

转移和就卫生水性转移部

a补助移支移转移革力补法事转县奖务

支付'L型转移转转支付代

付支补助转保助司业移励资补

移移移理

付移障转奖支金助

支奖

补支奖移补付

付补

助付补

2001506398156038216210166496366

433—88————————

9年33216418

201178241815603821932923010981668846

433———270——500605

0年7821053209

201238440216893824452441451130210641958069

43358——5961960—

1年47407396247

20125545281839382555672681678166413784121299308

433——1220120—

2年8020809777798

201156228875771901382891832481481448169417453425321138

—10970—

3年666201698062077

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表7-5织金县2009-2013年一般性转移支付收入趋势

表76织金县2009〜2013年财政平衡部分支出趋势

单位：万元

项目2009年2010年2011年2012年2013年

专项上解—1089183016052300

债券还本支出———36885657

1

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表7-6织金县2009〜2013年财政平衡部分支出趋势

二资源垄断与财政增长的性质

本节通过检索财政收支占国内生产总值的比重的变动及其决定因素来分析县政府权力是如何

扩张和收缩的，哪些因素决定了权力扩张和收缩的边界。下面是辛集市（县级市）1987〜

2015年政府财政总收入与预算内收入占GDP比重的变化，从辛集市财政数据分析的结果上

来观察政府的公共性及其财政增长的性质。

先看图7-8至图7-10三个趋势图。

图7-8地方财税汲取能力（以税收收入占GDP比重为衡量指标）基本结构与趋势

财政总收入占GDP比重预算内收入占GDP比重非预算内收入占GDP比重

这几张图趋势有以下观察点：①政府财政总收入增速整体高于GDP增长；②政府财政总收入

同GDP增长趋势基本相同，呈非线性发展趋势；③有几个重要的关节点：1989年，1994年

分税制，2008年、2010年之后增长率下降。

大致说明一下：图7-8至图7-10显示了辛集市政府财政总收入和预算内收入分别占GDP的

比重。根据河北财政统计年鉴，辛集市财政总收入包括预算内收入和预算外收入；预算内收

入主要包括税收收入和非税收收入，非税收收入又包括专项收入、行政事业性收费收入、罚

没收入、国有资本经营收入和国有资源（资产）有偿使用收入；预算外收入主要包括上级补

助收入（包括返还性收入、一般性转移支付收入、专项转移支付收入）和转贷财政部代理发

行地方政府债券收入。

第一，1987〜1997年，政府财政总收入占GDP比重与预算内收入占GDP比重两条线基本重

合；特别是1988〜1996年这9年中，政府财政总收入与预算内收入的数值完全相等；只有

1987年和1997年这两个年份政府财政总收入略高于预算内收入。

这表明在1987〜1997年这11年中，预算内收入不仅仅是政府财政总收入的主要来源，而且

很可能是唯一的来源。也就是说，这一段时期内辛集市预算外收入很少甚至没有。这表明这

儿年内辛集市没有受到上级单位的重视，几乎没有来自上级的补助性、扶持性、政策性拨款

补助。这与辛集市由束鹿县升级为辛集市（县级）有关。1986年3月5口，经国务院批

准，撤销束鹿县，设立辛集市（县级），以原束鹿县的行政区域为辛集市的行政区域。

第二，1987〜1993年，政府财政总收入占GDP的比重总体上呈急剧下降态势。

这条线在1993年之前，虽然中间稍有上升，但总体上呈急剧的下降态势。这种变化很可能

与以下三个方面有关。①GDP的高速增长与财政收入的低速增长。GDP的增长速度，除1988

年的11.11%、1989年的10.00%、1990年的22.02%之外,其余的1987年、1991年、1992

年、1993年GDP的增长速度都达40%以上，1987年增长率最高，达到了49.45%；而政府财

政总收入的增长率在1988年最高为18.14临最低为1989年的7.04机②此时期处于改革开

放政策之后，并历经1992年的社会主义市场经济政策，辛集市政府响应政策号召，将资本

和资金更多地留在了民间。发展社会主义市场经济意味着市场在资源配置中起基础性作用，

这意味着政府指令性T预经济的行为大幅减少。总体上讲，这不仅激活了企业活力，有利于

GDP的快速增长，而且其采取的税收政策也对企业有利，使得企业有充分的发展资金和发展

活力。③1980〜1993年实施的财政包干制的影响，相较于之前的统收统支的财政管理体

制，财政包干制下的地方年度预算收支指标由地方包干负责完成，超支不补，结余自留，地

方自求平衡，这就给了地方政府以动力减少财政收入，这也是辛集市财政规模增长率远低于

GDP增长率的一个原因。

第三，1994〜2015年，政府财政总收入同预算内收入逐步出现分离，预算外收入大幅提

升。

预算外收入主要包括上级补助收入（包括返还性收入、一般性转移支付收入、专项转移支付

收入）和转贷财政部代理发行地方政府债券收入。由于个人能力有限和预算外收入的复杂

性，没有找到各年预算外收入的确切数值，但是可以通过预算内收入占财政收入的比重估算

出预算外收入占财政总收入的比重。

1994〜2015年，预算内收入占财政总收入的比重在40耳〜60%。这说明预算外收入占财政总

收入的比重也大致在40%〜60乳也就是说，虽然各个年份稍有差异，但总体上讲，预算内

收入和预算外收入大致上各占了政府财政总收入的一半。

第四，1994年以来，辛集市政府财政总收入总体上呈稳步增长态势。

（1）从国内大的背景来说，1994年实行了分税制改革，税收收入按照管理体制分别入库、

分别支配、分别管理；中央税归中央政府管理和支配，地方税归地方政府管理和支配：实行

自收自支，自求平衡的“一级财政、一级事权、一级预算”的财政管理体制。分税制改革的

实行使得地方政府没有动力通过减少财政收入的努力而获利，而且实际上使得地方政府有欲

望扩大财政规模。辛集市政府财政收入的稳步增长即说明了这个问题。

（2）从辛集市自身的发展来讲，其野生动物资源丰富，特别是兔和黄鼬的皮毛有较高的猎

取价值，促进了这些年辛集市皮革产业的发展，使之成为中国最大的皮革产销基地之一。随

着市场经济发展和对外开放的深入，1993年辛集市投资17亿元，建成高标准的辛集皮革城

和三个制革工业区，形成了革皮裘衣、皮革服装、箱包皮具、皮毛加工、皮革化工、皮革机

械等较为完整的皮革产业链。辛集市皮革产业的发展拉动了其税收收入的增长，使得其财政

收入也呈稳步增长的态势。

第五，相较于2008年和2010年，2009年辛集市财政总收入占GDP的比重稍有下降。

2008年辛集市GDP的增长速度为7.76%,而同时财政总收入的增长速度为1.02%。这与2008

年金融危机有关。2008年金融危机使得辛集市的外贸产品的出口受到影响，这在一定程度

上影响了税收收入，而我国国内的经济仍然保持平稳快速增长，这就造成了2008年辛集市

GDP保持较快增长，而其财政总收入却呈较低速度增长。

第六，2010〜2014年，财政总收入占GDP的比重和预算内总收入占GDP的比重都呈平稳上

升的态势。这说明自2010年开始，政府的财政规模一直在不断扩大，而与之相对应的是政

府权力也一直在逐步扩大。

第七，相较于2010〜2014年的上升态势，2015年政府财政总收入占GDP的比重有所回降，

这表明了政府权力有所收缩。而这种收缩与改革的不断深化、权力清单制度的推行、简政放

权和非税改革等一系列的改革有关。

（1）从国家方面来说，①2015年3月24日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关

于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》，并发出通知，要求各地区各部门

结合实际认真贯彻执行。②2015年国务院批准并印发《关于2015年推进简政放权放管结

合转变政府职能工作方案》的通知。

（2）具体到辛集市方面，①2014年7月2日，辛集市人民政府办公室转发了《河北省人民

政府办公厅关于坚决制止违规集资问题的通知》。②2015年5月18日，辛集市人民政府发

布了《关于进一步完善乡镇财政管理体制》的通知。通知指出，根据河北省规范乡镇财政体

制的要求和辛集市实际情况，对乡镇实行“分税制”和“统收统支”两种体制。“分税制”

财政管理体制使用范围：经济发展水平和非农产业聚集度较高，财政收入规模较大，自有财

力较强，有一定规模的资金可用于经济发展、城镇建设，具有较强的城镇化发展潜力，通过

自主发展和自我积累能够成长为对周边区域具有较强吸附和辐射带动作用的乡镇。按照河北

省确定的指导标准，以2014年为基期年，基期年全部财政收入高于2400万元的乡镇，实行

分税制下财政管理体制。辛集市“分税制”财政管理体制的改革，在一定程度上将财权下放

给了乡镇，使得辛集市市级财政总收入有所缩减。③2015年2月16日，辛集市人民政府转

发了《国务院关于清理规范税收等优惠政策》的通知，税收的清理和规范，对辛集市财政收

入的缩减有一定的影响。

通过对辛集市的财政数据分析，可以看到一个重要的趋势：1994年的分税制改革，完全消

解了地方政府减少财政努力的动机和能力。在分税制