《预算编制事前绩效评估工作实施指引》

《预算编制事前绩效评估工作实施指引》为全面深化预算管理制度改革，优化资源配置，提高财政资金使用效益，构建全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，特制定本实施指引。本指引旨在规范预算编制事前绩效评估工作，明确评估主体、内容、方法、流程及应用机制，确保新增重大政策和项目立项科学、预算合理。第一章总则第一条指引定位与目标预算编制事前绩效评估（以下简称“事前评估”）是指预算部门或财政部门在新增重大政策和项目预算编制过程中，依据国家及地方政府相关法律法规、政策文件、行业发展规划等，运用科学、合理的评估方法，对政策和项目立项的必要性、投入的经济性、绩效目标的合理性、实施方案的可行性、筹资的合规性等进行客观、公正的评判。其核心目标是从源头上防止无效投入，解决“政策碎片化”、“项目随意化”和“资金沉淀”问题，将绩效理念实质性嵌入预算编制前端。第二条基本原则事前评估工作应遵循以下原则：（一）目标导向原则。以落实党委、政府重大战略决策部署为核心，优先保障重点领域、急需必要的支出，评估政策项目是否符合公共财政属性和公共服务范围。（二）客观公正原则。评估依据应真实可靠，评估数据应来源权威，评估过程应独立规范，评估结果应实事求是，不受外部因素干扰。（三）科学规范原则。采用定性与定量相结合、逻辑推理与数据支撑相结合的方式，规范评估程序和指标体系，确保评估结果具有说服力。（四）权责对等原则。落实“谁申报、谁负责，谁评估、谁把关”的责任机制，预算部门对评估结果的真实性、准确性负责，财政部门对评估的规范性、有效性进行监督管理。第三条适用范围本指引适用于各级行政事业单位、使用财政资金的社会团体及其他组织，在申请年度预算资金时，涉及以下情形的，必须开展事前评估：（一）新设立的重大财政支出政策；（二）年度预算资金数额较大（具体金额标准由各级财政部门根据实际情况设定，通常为500万元以上）的项目；（三）年度预算虽未达到大额标准，但社会关注度高、影响面广的民生项目；（四）专业技术复杂、潜在风险较高的基础设施建设和信息化建设项目；（五）财政部门或预算主管部门认为需要进行事前评估的其他项目。第二章评估主体与职责第四条评估主体架构事前评估实行“分级负责、分类实施”的管理架构。（一）财政部门：负责制定事前评估制度规范和操作规程；组织、指导、监督预算部门开展评估工作；对预算部门报送的评估报告进行审核；直接对部分重大政策和项目进行重点评估。（二）预算部门：是本部门事前评估工作的责任主体。负责制定本部门事前评估实施细则；组织本部门及所属单位开展具体项目的自评估；配合财政部门开展重点评估；根据评估结果调整预算申报方案；落实评估整改意见。（三）第三方机构：受财政部门或预算部门委托，独立开展事前评估工作。第三方机构应具备相应的专业资质和胜任能力，严格遵循独立、客观、公正原则，出具专业评估报告。第五条职责分工细化预算部门内部应建立“业务科室+财务+内审”的协同机制。业务科室负责提供政策依据、项目实施方案、历史数据支持等基础材料；财务科室负责审核预算编制的合规性、标准适用性；内部审计或绩效管理科室负责统筹评估过程，把控评估质量。财政部门内部应建立预算编制与绩效管理紧密衔接的机制，绩效管理科室负责评估结果的审核，预算编制科室负责将评估结果作为预算安排的硬性约束。第三章评估核心内容事前评估应围绕“五性”展开，通过深度剖析回答“该不该干”、“能不能干”、“花多少钱”、“花得值不值”和“有没有风险”等问题。第六条立项必要性评估此部分重点评估政策和项目设立的依据是否充分，需求是否迫切。（一）政策依据：核查项目是否符合国家法律法规、宏观政策、行业规划；是否符合各级党委、政府的决策部署；是否属于部门职能职责范围。严禁将应由市场调节的事项纳入财政保障范围。（二）现实需求：分析项目所解决的社会公共问题是否真实存在，是否通过调研数据证实了问题的紧迫性。对比分析有无该项目时，社会公共服务水平的差异。（三）重复性审查：通过大数据比对或人工核查，确认该项目是否与其他已建项目、在建项目或拟建项目存在交叉重复。对于功能相似或服务对象重叠的项目，应提出整合或调整建议。（四）历史延续性：对于延续性项目，需评估前期实施效果是否达到预期，是否存在未完成的历史遗留问题，以及继续实施的必要性。第七条投入可行性评估此部分重点评估实施方案是否成熟，能否确保项目落地。（一）实施计划：评估项目实施的时间表、路线图是否清晰；阶段目标是否明确；组织架构、人员配备、技术力量是否能够支撑项目实施。（二）技术能力：评估项目采用的技术路线是否成熟、先进、适用；是否存在技术壁垒或技术淘汰风险；是否有成功案例可资借鉴。（三）资源保障：评估项目实施所需的土地、水电、网络、配套设施等硬件条件是否具备；相关审批手续（如立项、环评、用地规划等）是否已办结或预计可按时办结。（四）制度保障：评估项目管理办法、财务管理制度、质量控制制度、验收制度等是否建立健全。第八条绩效目标合理性评估此部分重点评估绩效目标是否清晰、量化，与预算是否匹配。（一）目标完整性：检查是否设定了产出指标和效益指标；是否涵盖了成本、数量、质量、时效、社会效益、经济效益、满意度等核心维度。（二）目标相关性：绩效目标是否与政策依据、项目职责紧密相关；是否能够真实反映项目实施后的预期成效。（三）目标适当性：绩效指标值是否符合行业正常水平或历史平均水平；是否既具有挑战性又具有可实现性，避免指标值过低导致“躺赢”或过高导致“虚假完成”。（四）目标量化度：核心绩效指标是否细化量化，不能量化的指标是否有明确可衡量的定性标准。严禁使用“提高、加强、改善”等模糊词汇作为指标值。第九条筹资合规性评估此部分重点评估资金来源渠道是否合法合规，规模是否适当。（一）财政投入：评估申请财政资金是否符合财政支持方向和供给范围；是否符合定员定额标准或项目支出标准。（二）其他资金：评估项目是否存在通过违规举债、违规挪用其他资金、虚增收入等方式筹集资金的行为；对于承诺配套资金的项目，需核实配套资金到位的可能性及承诺文件的法律效力。（三）风险防控：评估资金支付计划是否与项目实施进度相匹配；是否存在资金沉淀风险或支付进度滞后风险。第十条成本经济性评估此部分重点评估预算编制是否科学，成本控制是否有效。（一）测算依据：预算测算是否提供充分、详实的计算依据（如合同、报价单、市场价格查询记录、定额标准等）。（二）标准适用：是否符合支出标准相关规定；对于无支出标准的项目，是否参照市场价格、历史成本或同类项目成本进行科学测算。（三）成本效益：分析投入产出比，对于成本过高且效益低微的方案，应提出优化建议。鼓励开展全成本分析，不仅核算直接成本，还应考虑机会成本和隐性成本。第四章评估指标体系为提升评估的标准化水平，构建以一级指标为框架、二级指标为要素、三级指标为要点的综合评估体系。以下为通用指标体系框架，各部门可结合行业特点进行细化。一级指标二级指标三级指标（评估要点）指标解释评分标准参考立项必要性政策依据国家战略符合度项目是否符合国家宏观政策及行业规划完全符合得满分，不符合得0分职责相关性是否属于部门“三定”方案规定的职责属于核心职责得高分，边缘职责得低分需求紧迫性公众需求度服务对象对项目产出的需求程度需求极迫切得高分，无需求得0分问题解决度项目对解决当前公共问题的贡献度解决关键问题得高分，一般问题得低分重复性项目重叠度与其他项目的功能交叉情况无重叠得满分，严重重叠得0分投入可行性实施方案计划详实度实施步骤、时间节点、责任分工是否明确方案完善得高分，方案粗糙得低分技术成熟度技术路线的先进性与稳定性技术成熟可靠得满分，存在风险得低分保障条件基础配套人员、场地、设备等硬件条件条件完备得满分，条件缺失得0分审批手续立项、环评等关键手续进度手续齐全或风险可控得高分绩效目标合理性目标明确性指标完整性产出、效益指标设置情况指标完整得满分，缺失严重扣分指标量化度核心指标值量化情况核心指标全量化得满分，多为定性得低分目标合理性标准先进性指标值是否符合行业先进水平达到行业优秀水平得高分预算匹配性预算额度与绩效目标的匹配度匹配度高得满分，虚高或不足扣分筹资合规性资金来源来源合规性资金渠道是否符合法律法规合规得满分，存在违规风险得0分结构合理性财政资金与其他资金比例财政占比适度得高分，过度依赖财政扣分风险可控财政风险是否增加政府隐性债务风险无风险得满分，有风险一票否决成本经济性测算准确性测算依据充分性预算计算过程的数据支撑依据详实得满分，依据不足扣分成本标准规范性是否符合支出标准或市场公允价符合标准得满分，偏离市场价扣分第五章评估方式与方法第十一条评估方式事前评估主要采取以下两种方式：（一）部门自评：预算部门组织内部人员或聘请专家，对本部门申报的新增性质项目进行评估。自评应形成《事前绩效评估自评报告》，作为预算申报的必备附件。（二）财政重点评估：财政部门根据预算管理需要，从部门自评项目中选取社会关注度高、资金规模大、涉及面广的项目，或直接对特定重大政策，组织第三方机构进行独立评估。财政重点评估结果直接作为预算安排的依据。第十二条评估方法评估组应根据项目特点，灵活选择或组合使用以下方法：（一）文献研究法：通过收集相关政策文件、统计年鉴、行业报告、学术文献等资料，分析项目立项的背景和政策依据。（二）问卷调查法：针对服务对象或社会公众，设计结构化问卷，开展线上线下调查，收集需求数据和满意度预期，量化分析项目必要性。（三）实地调研法：深入项目实施现场，勘察地形地貌、基础设施条件，访谈相关人员，核实项目落地可行性。（四）类比分析法：选取同类地区、同类部门已实施的项目进行对比，分析预算标准的合理性和绩效目标的可实现性。（五）成本效益分析法（CBA）：对于经济效益明显的项目，计算项目的净现值（NPV）、内部收益率（IRR）或益本比（BCR），判断项目在经济上是否可行。（六）专家咨询法：邀请技术、财务、管理领域的专家组成专家组，通过召开论证会、函询等方式，对项目方案进行专业把关。（七）政策模拟法：利用计算机模型模拟政策实施后的效果，预测对经济社会的影响，评估风险。第六章工作流程第十三条评估准备阶段（一）确定评估对象：财政部门发布年度预算编制通知，明确需开展事前评估的项目范围和清单。（二）组建评估小组：根据项目专业领域，组建由预算编制人员、绩效管理人员、行业专家、财务专家构成的评估组。（三）制定评估方案：评估组应制定详细的评估工作方案，明确评估目的、内容、方法、时间安排、人员分工及质量管控措施。第十四条评估实施阶段（一）资料收集与审核：预算部门如实提交项目申报文本、政策依据、可行性研究报告、历史绩效数据等资料。评估组对资料的完整性、真实性进行初审，资料缺失的应一次性告知补充。（二）现场核查与论证：评估组采取实地查看、座谈询问、问卷调查等方式获取一手信息。针对关键技术指标和核心预算构成，组织专家进行专题论证。（三）分析与评价：评估组依据评估指标体系和评分标准，对采集的数据和资料进行整理、分析、打分，形成初步评估结论。第十五条报告撰写与审核阶段（一）撰写报告：评估组根据分析结果，撰写《事前绩效评估报告》。报告应观点明确、依据充分、数据准确、逻辑严密。（二）内部复核：评估机构内部应建立“三级复核”机制（起草人自核、项目负责人复核、技术负责人终核），确保报告质量。（三）意见交换：评估报告形成后，应与预算部门交换意见。预算部门如有异议，可提供补充材料进行申诉，评估组需对申诉材料进行复核并决定是否采纳。（四）提交报告：评估组在规定时间内向委托方（财政部门或预算部门）提交正式报告。第七章评估结果应用第十六条结果等级划分事前评估结果分为“优”、“良”、“中”、“差”四个等级。（一）优：总分90分（含）以上。立项依据充分，方案切实可行，绩效目标明确，预算编制合理。（二）良：总分80（含）-90分。立项依据较充分，方案可行，绩效目标较明确，预算编制基本合理。（三）中：总分60（含）-80分。立项依据基本成立，但方案存在瑕疵，或绩效目标不够完善，或预算测算偏高。（四）差：总分60分以下。立项依据不足，方案不可行，或绩效目标严重缺失，或预算编制严重虚高。第十七条预算应用机制评估结果作为预算安排的重要依据，原则上“不予评估不予预算”。（一）予以支持：评估等级为“优”和“良”的项目，财政部门应优先予以保障，可直接按申报预算或按调整后预算安排资金。（二）调整后支持：评估等级为“中”的项目，预算部门应根据评估意见调整完善实施方案、绩效目标和预算申请，经复核合格后，可安排预算；复核不合格的，不予安排。（三）不予支持：评估等级为“差”的项目，以及未经事前评估的项目，财政部门一律不予安排预算。（四）比例压减：对于评估发现预算测算明显偏高的项目，无论等级如何，财政部门应直接按照审定的金额压减预算，不再按申报数下达。第十八条持续改进机制（一）反馈整改：财政部门将评估中发现的问题（如目标设置不合理、测算依据不足等）及时反馈给预算部门。预算部门应在规定时间内完成整改，并将整改情况报财政部门备案。（二）信息公开：除涉密信息外，预算部门应按照政府信息公开要求，将事前评估报告摘要向社会公开，接受社会监督。（三）库房建设：财政部门应建立事前评估典型案例库，收集优秀案例和负面案例，为后续年度评估提供参考。第八章质量控制与监督管理第十九条质量控制体系（一）时间控制：评估工作应在预算编制启动后规定时间内完成，确保不影响预算汇总流程。（二）底稿管理：评估全过程应形成完整的工作底稿，包括资料清单、访谈记录、会议纪要、评分计算表、专家意见书等，做到全程留痕、可追溯。（三