我国教育治理中的社会参与：困境与出路

/我国教育治理中的社会参与：困境与出路【摘要】社会参与教育治理是实现教育善治的重要保证，其实质是将社会权力引入教育领域的权力场域中，构建基于政府权力、学校自主权、市场权力和社会权力的四维空间的教育治理权力新秩序。从政策视角出发，我国的社会参与教育治理经历了从缺位、有位到定位的变迁历程，凸显了教育利益相关者的多重权力博弈。由于教育治理中权力失衡，社会参与正面临着社会主体参与协同性薄弱、社会参与制度保障缺失、社会参与机制循环闭塞等现实困境。为了实现教育治理现代化并最终实现教育善治，未来我国社会参与教育治理各权力主体应走向合作博弈，建立社会力量参与决策制度和中介组织参与制度，确立社会主体法律地位、完善社会监督和教育问责机制。【关键词】教育治理；社会参与；政策演变；权力博弈；教育善治 随着我国市场经济的纵深发展，教育与社会的关系日益密切，社会与政府、市场、学校等利益主体之间的关系日趋平等，已成为多元化的教育治理主体中的组成部分，社会参与教育治理在解决公共教育供给矛盾以及保障教育公平等方面的作用日益凸显，成为实现教育善治的重要保证。《中国教育现代化2035》提出要“推进教育治理体系和治理能力现代化，到2035年形成全社会共同参与的教育治理新格局”[1]。 一、我国社会参与教育治理的理论基础 “社会参与”是一个政治学的概念，指社会成员通过讨论、协商和决定对社会公共事务进行管理，是一种现代参与式民主制度。教育隶属公共事务范畴，公共治理涵盖了教育治理。何谓社会参与教育治理？学界对此并没有一个清晰的定义，更多是聚焦于高等教育领域，从社会学、政治学和经济学等多学科视角探讨社会参与，阐释该命题的内在逻辑合理性。早在1970年，美国教育社会学家马丁·特罗就曾预判，当高等教育步入普及化阶段，随着大学与社会关系的一体化，社会参与大学治理将成为必然。伯顿·克拉克提出了政府—市场—大学的三维框架，将调控大学的权力分为国家权力、市场权力和学术权力，有的学者在分析大学治理问题时借用了该分析框架，将市场与社会简单等同，导致逻辑混乱。柯亨和阿拉托批判地继承了哈贝马斯的市民社会理论，构建了基于政治社会、经济社会和市民社会的新市民社会理论三分结构模型，为建构社会参与大学治理的分析框架提供了理论依据。我国学者朱玉山(2017)认为，基于市民社会理论的政府—市场—社会—大学的四分框架下的“社会”范畴的利益相关者组成要素的划分是清晰界定大学治理社会参与概念的基础。[2]在大学治理的语境中，社会主体特指外部利益相关者中除政府机构之外的组织或个体，社会参与则指“这些多元社会主体以某种形式参与到大学治理体系中”[3]。本文将社会参与教育治理操作性地界定为：市民社会中的利益相关主体(市民、捐赠者、校友、学生家长、社区、媒体、协会、基金会)，通过个体或组织的决策、咨询、监督与评价等参与行为，介入到学校发展的各项事务中，以达至教育善治，其实质是将社会权力引进到教育领域的权力场域，形成基于政府权力、学校自主权、市场权力、社会权力四维空间的教育治理权力新秩序(见图1)。 图1教育治理的权力场域 当前，我国社会参与教育治理的实践从内容到形式都在不断地丰富和发展，主要存在四种参与形式。一是合作联盟参与治理。由学校、研究院、企业和行业协会以共同目标为纽带、以契约关系为保障，组建非营利性社会团体(如校企合作联盟、产教融合联盟)，联盟成员之间协商合作以增进共同利益。二是理事会或董事会参与治理。由热心教育事业的企事业单位、杰出校友、社会团体、社会各界人士，与学校共同组成董事会或理事会，通过民主协商、筹募资源、监督办学质量来促进学校的未来发展。三是家校共治。成立家委会，贡献教育资源，参与学校民主管理，为学校的发展和管理建言献策，学校、家庭、社区携手共担教育重任。四是师生共治。依托学生会、教代会等组织参与学校事务，师生就班级管理问题共同商议并形成制度。 二、我国社会参与教育治理的政策设计 改革开放以来，随着教育改革的纵深发展，教育管理理念演变为教育治理理念，社会参与也随之经历了从缺位、有位到定位的历程，凸显了教育利益相关者的权力博弈。 (一)政策演变历程：社会参与的缺位、有位到定位 1.社会参与教育治理的缺位 2010年之前是社会参与教育治理的缺位阶段，该时期尚属教育管理阶段。在计划经济时代，社会参与较少，政府主导是主要特征。教育行政机构直接领导和管理学校，主导学校的改革与发展乃至内部事务。1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》提出：“教育管理部门要组织教育界、知识界和用人部门定期对高等学校的办学水平进行评估”，正式开启了社会参与教育评估之路。1993年，《中国教育改革和发展纲要》倡议：“建立有教育和社会各界专家参加的咨询、审议、评估等机构”；1994年，《国务院关于〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》提出：“要建立、健全社会中介组织，包括教育决策咨询的研究机构、高等学校设置和学位评议与咨询机构、教育评估机构、教育考试机构、资格证书机构，发挥社会各界参与教育决策和管理的作用”；1998年，《关于进一步做好普通高等学校本科教学工作评价的若干意见》提出：本科教学工作评价“将委托高等学校教学工作评价专家委员会实施，同时吸收社会力量参与”；1999年，《中共中央、国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》提出：“在高中及其以上教育的办学水平评估、人力资源预测和毕业生就业指导等方面，进一步发挥非政府行业协会组织和社会中介机构的作用”。这一系列政策文件的出台，催生了一批教育中介组织，它们承担着参与决策咨询、教育督导评估、信息管理、资格评审、考试认证等功能，社会参与教育评估的地位得以确立并巩固。 2.社会参与教育治理的有位 2010年至2014年是社会参与教育治理的有位阶段，社会参与的范围开始逐步扩大。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》提出：“考试招生制度改革，加强信息公开和社会监督；推进政校分开、管办分离，建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度，构建政府、学校、社会之间新型关系；扩大社会合作，探索建立高等学校理事会或董事会，健全社会支持和监督学校发展的长效机制；推进专业评价，鼓励专门机构和社会中介机构对高等学校学科、专业、课程等水平和质量进行评估；完善中小学学校管理制度，建立中小学家长委员会，引导社区和有关专业人士参与学校管理和监督”[4]，社会参与的范围扩展到了高校内部治理领域，并初步体现出管办评分权，社会参与被上升到现代学校制度建设与完善的高度。2011年，《教育部关于普通高等学校本科教学评估工作的意见》提出：“促进社会参与高等学校人才培养和评价、监督高等学校本科教学质量，建立政府、学校、专门机构和社会多元评价相结合，与中国特色现代高等教育体系相适应的教学评估制度；鼓励开展行业用人部门深度参与的专业认证及评估，增强人才培养与社会需求的适应性；鼓励专门机构和社会中介机构对高等学校进行专业评估，建立与‘管办评分离’相适应的评估工作组织体系，充分发挥第三方评估的作用，由具备条件的教育评估机构实施相关评估工作。”[5]随着第三方评估机构对本科教学评估工作的开展，社会参与教育治理的专业性和独立性得以凸显和提升。 3.社会参与教育治理的定位 2014年至今是社会参与教育治理的定位阶段，社会与政府、学校、市场四位一体共同构成教育治理的平等主体。2014年，《关于进一步落实和扩大高校办学自主权，完善高校内部治理结构的意见》强调：“以构建政府、高校、社会新型关系为导向”，“形成政府宏观管理、学校依法自主办学、社会广泛参与支持的格局”，要“更好地发挥社会的支持和监督作用”[6]，将社会主体从参与学校内部治理扩大到社会广泛参与；2015年，《关于深入推进教育管办评分离，促进政府职能转变的若干意见》提出：“必须深入推进管办评分离，厘清政府、学校、社会之间的权责关系，构建三者之间良性互动机制”“支持专业机构和社会组织规范开展教育评价”“鼓励成立教育评价的行业组织，发挥其在评价机构的资格准入、业务指导、监督管理等方面的作用”“建立健全政府、学校、专业机构和社会组织等多元参与的教育评价体系”“到2020年，基本形成政府依法管理、学校依法自主办学、社会各界依法参与和监督的教育公共治理新格局”[7]。该政策首次使用“教育公共治理”的表述，设定了教育公共治理新格局基本形成的时间表，在教育评估方面，提出成立元评估机构(行业组织)并通过竞标方式委托第三方评估，社会主体参与教育治理的政策地位得到大幅提升，社会参与已经成为现代教育治理不可或缺的部分。2019年2月，中共中央、国务院印发《中国教育现代化2035》强调，要“推动社会参与教育治理常态化，建立健全社会参与学校管理和教育评价监管机制”[8]；中共中央办公厅、国务院办公厅印发《加快推进教育现代化实施方案(2018-2022年)》，提出要“深化教育领域放管服改革，深化简政放权、放管结合、优化服务改革，推进政府职能转变，构建政府、学校、社会之间的新型关系，推进学校治理现代化”。 (二)政策嬗变逻辑：教育利益相关者的权力博弈 利益获取的途径是博弈，博弈的核心是权力和利益的分配。教育治理作为一种制度安排，从博弈论的视角来看，其实质是不同行为主体对教育利益进行权力博弈的过程与逻辑结果，折射出教育领域中各利益主体间的权力关系。在调整教育利益分配格局中，市场机制并不能充分发挥作用，只能依托于政策这一教育利益分配中“看得见的手”。而政策的本质是对公权力的强制性分配，政策变迁的内驱力来自权力的失衡。[9]教育治理中的社会主体参与必须依赖于公共政策话语的大力推动与政府公权力的逐步“释放”。从权力博弈的视角来看，社会参与教育治理的政策演变脉络中蕴藏着政府、市场、学校、社会之间的权力博弈逻辑：政府权力向学校有限转移；学校逐步拥有实质性自主权；政府、市场、学校三者间的权力均衡；社会权力被引进教育领域权力场域，促使政府角色发生转变，由万能政府转变为有限政府，由设计者和管理者蜕变为服务者，并逐渐将权力让渡给社会，进而构建基于政府权力、市场权力、学校自主权、社会权力等四维权力空间的教育治理新秩序。社会参与教育治理的行为主体多元化，多行为主体互动、多领域专家协商、多元利益博弈与融合在社会参与教育治理的过程中起着重要作用。社会参与教育治理不仅是不同教育价值观的冲突与融合，更是不同行为主体之间的权力博弈。 三、我国社会参与教育治理的现实困境 权力来源于利益，利益的争夺导致权力的失衡。在现代教育治理体系中，各权力主体对教育利益的认知不一而足，由此带来权力主体为维护自身利益而进行一系列的权力博弈，从而导致教育治理中的权力失衡。 (一)社会主体参与的协同性薄弱 多元主体参与的协同性薄弱是社会参与的理念困境。理念是行动的引领。布迪厄的惯习理论认为，行动是由关于在社会世界中如何运作的“实践感”所控制，惯习作为思想的模式或方式影响着人们的认知。政府、市场、学校、社会在教育治理的过程中实现效能最大化是现代教育治理的应然状态，然而，实然状态则是“政府包揽一切”“市场协调不足”“学校坐等其成”“社会有心无力”的怪象呈现。长期以来，政府既是教育的举办者、管理者，又是评价者，管理权限远超其能力范围。简政放权、管办评分离、扩大和落实学校办学自主权是现代教育改革的理性需求和必然选择。然而，现实远不如理想丰满，由于长期的政府行政控制，学校形成了“等、靠、要”的惰性，治理能力式微。由于惯习，教育治理依然被普罗大众认为是政府和学校的职责。加之我国社会参与教育治理的专项立法欠缺，社会主体的法律地位不足，导致社会力量参与教育治理的协同性薄弱。教育治理体系和治理能力的现代化，并未引起社会多元主体的足够重视，与频繁的政策推动相比，社会多元主体对此并未达成共识，对于自身参与教育治理的重要性与必要性认识不足，特别是在影响教育和学校发展的重大问题决策方面，很大程度上仍然处于被动甚至盲从状态，缺乏应有的主动性与积极性。对于参与教育治理，社会多元主体还存在着某种程度的认知偏差。社会活动、经济活动、个体行为的目标及规律与教育活动的目标及规律并不是完全契合。如果不能处理好多元主体的各自活动及目标间的关系，就可能伤害教育的目标，与教育的本真目标(培养全面发展的人)相悖。 (二)社会参与的制度保障缺失 社会参与专项立法的缺失是社会参与教育治理所面临的制度困境。当前我国的社会参与教育治理改革过度依赖政策推动，忽视法治建设，社会参与缺乏法律保障。一是社会参与政府教育决策不足。社会主体能否参与？谁来参与？参与何种决策？如何参与决策？由于法治保障的缺失，这一切都由政府说了算。二是社会参与理事会决策不足。理事会是社会主体参与学校内部治理的平台，但它不是决策机构，没有决策权，只起着咨询、协商、审议与监督的作用，形同虚设。再加上社会理事的比例是由学校说了算，社会主体参与学校决策就得不到保障。有些学校理事会法律制度的设计存在缺陷，造成只重视理事会的资金筹措功能，忽视甚至无视其参与决策与监督的功能。三是教育中介服务供给不足。目前，我国教育中介组织主要提供咨询与评估服务，欠缺其他方面的中介服务。在评估方面，由于缺乏相应的准入、监督机制的制约，第三方评估机构的专业性、权威性和公正性都受到质疑，很难得到政府与学校的认可。因此，目前我国仍是以教育主管部门组织评估为主，第三方评估发展并不充分。制度保障的缺失使得社会参与教育治理活动处于无序状态，社会主体很难成为教育共治中的重要一极。 (三)社会参与机制循环闭塞 参与机制的循环闭塞是社会参与教育治理所面临的机制困境。机制是各要素之间的结构关系和运行方式，治理机制是指为达到责权利的合理分配而必须具备的运行程序和运行方式。当前的教育治理格局不合理，社会参与教育治理缺乏健全的规定和操作性强的程序，这些参与机制方面的缺陷导致社会参与大多随意而松散。改革开放以来，随着教育管理体制改革的纵深发展，学校的办学自主权不断扩大，教育治理主体之间的关系逐步理顺。但政府居于教育治理体系的中心、学校依附政府、市场参与无力、社会被边缘化的教育治理基本格局依然没有得到根本动摇和改变。如《中华人民共和国高等教育法》赋予高校以招生权、专业设置权、教学权、科学研究权、对外交往权、校内人事权、财产权等7项办学自主权，然而该政策并未得到有力执行，学校的办学自主权并未落到实处，行政管理被政府所主导，招生指标和学科专业的设置依然要上报政府审批。 同时，社会主体设立遭限制，社会参与教育治理有限。教育中介组织的设立主要遵守《事业单位登记管理暂行条例》《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》的规定，基金会类教育中介组织的设立则参照《基金会管理条例》。[10]这些条例对社会主体的设立登记实行双重管理制：必须先得到业务主管部门的批准，上述组织才能登记设立。《社会团体登记管理条例》第13条第2项规定，在同一行政区域内不可登记业务范围相同或者相似的社会团体，存在着“一业一会”的限制。诸如此类的社会主体设立的限制，造成教育中介组织数量不足、类型单一、缺乏独立性，导致社会力量参与度低。日益增长的社会参与教育治理期待与薄弱的社会参与教育治理能力之间的矛盾随着社会与学校关系的密切愈发凸显。 四、我国社会参与教育治理的路径选择 破解社会参与教育治理的现实困境，亟须改变当前社会参与教育治理中存在的多重权力博弈失衡的状态，优化权力结构，促进多元主体权力在进行权力博弈时指向效率、公平、公正，使教育治理中的社会参与走向权力的合作博弈。 (一)价值取向：教育治理现代化与教育善治的实现 利益冲突是一切价值冲突的根源，教育共治正是治理多元主体为了追逐教育利益而进行博弈的过程。根据帕累托改进性质的分配规则，主体合作联盟能够产生超额合作收益，合作收益越高，合作关系就越易建立，也越趋于稳定均衡。合作各方教育利益的最大化是教育治理主体之间合作联盟形成的必要条件。教育治理现代化与教育善治的实现是不同行为主体参与教育治理的共同目标和价值取向。理念在社会参与教育治理中具有基础性、先导性，树立与之相匹配的价值理念。在理念的指引下，健全制度，展开行动，能够较好地解决各主体之间的权力博弈问题，使社会主体顺利参与教育治理成为可能。治理的目标是使公共利益最大化的“善治”。教育治理是使利益相关者的教育利益最大化，其典型特征是多元主体参与的“共治”。 社会参与教育治理，是由社会各主体自愿参与教育治理，其本质是多方合作、民主协商，一起解决教育问题，最终实现教育善治，以好的教育促进人的发展和社会的进步。“教育善”的本质在于其教育利益性。利益是道德的基础，道德的实质是对一定主体间利益关系的调整。善并非抽象的存在，而是与利益诉求和利益分配及其调整紧密相连的。利益和利益关系是人与人之间的纽带和根本关系，善是一种人与人之间的社会关系的体现。教育善的利益性凸显于相关利益主体对教育利益诉求的尊重、分配、调整及整合，教育善治是一种寻求公共教育利益最大化的过程，其实质是教育个体善走向教育公共善的历程。根据教育发展的自身规律和教育现代化的基本要求，以构建政府、市场、学校、社会新型关系为核心，以推进管办评分离为基本要求，以转变政府职能为突破口，建立系统完备、科学规范、运行有效的制度体系。[11]社会作为教育利益主体之一参与教育治理，加入合作联盟，有助于提高教育行政的回应性、保障公共教育服务公平、推进教育治理体系和治理能力现代化，进而实现教育的有效治理。[12] (二)制度建构：建立社会力量参与决策制度和中介组织参与制度 教育治理主体之间合作联盟形成的充分条件是博弈各方在考虑各自利益最大化的基础上达成对所有参与者有约束力的利益分配协议。为了使合作治理意愿能够最终达成，需要政府采取有效措施，建立相应的政策机制，最终实现教育治理整体收益最大化。 一是建立社会力量参与决策制度。社会力量参与教育决策是教育现代化建设的重要组成部分，建立社会力量参与决策制度，可以有效保障社会主体参与国家、地方和学校层面的教育决策。在参与国家和地方教育决策层面，可以在党的领导下成立决策型教育委员会，负责教育重大方针政策及重大教育事项的制定和议决。教育委员会的成员应该由各教育利益相关主体的代表组成，不仅要有教育行政部门和学校的代表，还应该有其他有关行政部门以及社会各界的代表，要以制度的形式规定社会主体在教育委员会中的名额占比，邀请社会各界优秀人士担任委员，积极参与教育决策。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》提出“探索建立高等学校理事会或董事会，健全社会支持和监督学校发展的长效机制”[13]。在学校教育决策层面，可以在党委领导下的校长负责制基础上，建立学校的理事会制度或董事会制度，吸纳校外杰出人物参与学校内部的最高决策，深入参与学校发展的各项事务，提升学校的外部治理能力，使学校的办学更好地满足社会各界的需要。 二是建立中介组织参与制度。教育中介组织是非政府组织，是教育治理中社会参与主体的重要组成部分。它对公共教育管理的参与，可以承担部分政府转移的职能，比如为学校提供资金支持、评估认证、教育研究与咨询、与政府沟通等中介性服务，从而有效推进政府职能的转变以及教育管理体制的创新，使教育决策向科学化与民主化发展。首先，要厘清政府部门与教育中介组织的关系，对教育中介组织进行正确的角色定位，使其成为政府管理的参与者和协调者、学校自主办学的引导者和支持者、社会参与的促进者和实践者。[14]其次，完善教育中介组织的治理结构，使其自身的建设管理规范化；构建类型多样、竞争有序的网络式评估体系，提升教育中介组织自身的专业服务能力。再次，健全教育中介组织的社会沟通机制，制定相关的法规政策，明确教育中介组织在教育治理中主体地位的合法性，为教育中介组织参与决策和管理提供法律保障。 (三)机制保障：确立社会主体法律地位，完善社会监督机制 确立社会主体的法律地位，完善社会监督机