土地储备管理工作指南(试行)

土地储备管理工作指南(试行)第一章总则1.1目的依据为规范土地储备运行流程，强化土地要素保障能力，提高土地资源配置效率，防范政府债务风险，根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》《土地储备管理办法》（国土资规〔2017〕17号）《地方政府土地储备专项债券管理办法》（财预〔2017〕62号）等法律法规及政策文件，结合本地实际制定本指南。1.2适用范围本指南适用于本市行政区域范围内的土地储备计划编制、入库储备、前期开发、管护供应、资金资产管理、风险防控、监督考核等全流程管理工作。1.3核心定义土地储备是指自然资源主管部门为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，组织前期开发、储存以备供应的行为。土地储备机构应为县级以上人民政府批准成立、具有独立法人资格、隶属于自然资源主管部门、承担本行政区域内土地储备工作的事业单位，纳入自然资源部土地储备机构名录管理，未纳入名录的机构不得承担土地储备职能。1.4基本原则1.4.1规划引领原则：严格符合国民经济和社会发展规划、国土空间规划、土地利用年度计划，优先保障重点产业、民生项目、基础设施用地需求。1.4.2规模适度原则：合理确定年度储备总规模，优先储备空闲、低效利用的存量建设用地，年度新增储备规模不得超过上级自然资源部门下达的控制指标。1.4.3全程闭环原则：建立“计划-收储-开发-管护-供应-核算”全流程闭环管理机制，实现每宗地全生命周期可追溯。1.4.4风险可控原则：严格执行土地储备资金预算管理，严禁违规举借债务，收支活动全部纳入政府性基金预算管理。第二章土地储备计划管理2.1计划编制主体市、县自然资源主管部门牵头，会同发改、财政、住建、工信、税务等部门及各园区管委会、乡镇（街道）编制年度土地储备计划，报本级人民政府批准后实施，并报上级自然资源主管部门备案。2.2计划编制周期土地储备计划按年度编制，编制周期为当年1月1日至12月31日，每年10月底前完成下一年度计划初稿编制，12月20日前完成审批备案。2.3计划核心内容2.3.1上年度末储备土地结转情况：包括结转宗地数量、面积、类型、分布、已投入资金规模。2.3.2年度新增储备计划：明确年度拟收储土地的规模、结构、分布、来源（新增建设用地/存量建设用地，其中存量建设用地占比不得低于60%）、预计收储成本。2.3.3年度前期开发计划：明确年度拟完成前期开发的宗地数量、面积、投资规模、开发周期、竣工验收时限。2.3.4年度供应计划：明确年度拟供应储备土地的规模、结构、用途、预计出让收入、供应时序，年度供应规模不得低于前3年平均供应规模的80%。2.3.5年度资金需求计划：明确年度土地储备资金总需求、专项债券需求、财政拨款需求、其他合规资金来源。2.4计划调整机制年度土地储备计划原则上不得调整，因国家政策调整、重大项目落地、市场供需变化等特殊情况确需调整的，由自然资源主管部门提出调整方案，报本级人民政府批准后，在每年6月底、12月底前分两次完成调整备案，单次调整规模不得超过年度总计划的15%。第三章土地入库储备管理3.1入库储备范围3.1.1依法收回的国有土地：包括闲置满2年依法收回的土地、土地出让等有偿使用合同约定到期应当收回的土地、因单位撤销迁移等原因停止使用的原划拨土地、因实施城市规划进行旧城区改建需要调整使用的土地。3.1.2收购的土地：包括低效利用的产业用地、国有企业改制处置的土地、土地使用权人申请政府收购的土地。3.1.3行使优先购买权取得的土地：土地使用权转让价格明显低于市场价格时，政府行使优先购买权取得的土地。3.1.4已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地：包括批次征收、单独选址项目征收后纳入储备的土地。3.1.5其他依法取得的土地：包括司法处置裁定抵偿给政府的土地、无主土地等。3.2入库储备标准3.2.1土地权属清晰：无权属争议，已完成不动产注销登记，原土地使用权人已全部搬迁清场，涉及的抵押权、查封等权利负担已全部解除。3.2.2安置补偿落实到位：征收土地的土地补偿费、安置补助费、农村村民住宅补偿费、其他地上附着物和青苗补偿费等已全部足额支付到位，被征地农民社会保障费用已足额落实到个人账户。3.2.3法律经济关系清晰：不存在未结清的债权债务，收储协议、收回决定等法律文件齐全有效。3.2.4符合国土空间规划：宗地用地性质、容积率等规划指标明确，不属于禁止开发区域。3.3收储工作流程3.3.1申请受理：土地使用权人申请收购的，需提交土地收购申请、不动产权属证书、法人身份证明、土地及地上附着物资产证明等材料；依法收回的土地由自然资源主管部门直接启动收储程序。3.3.2权属核查：土地储备机构在5个工作日内完成宗地权属、界址、面积、权利负担、土地利用现状等核查工作，出具权属核查意见书。3.3.3价格评估：委托具备土地评估资质、信用等级A级以上的中介机构进行评估，评估机构采用至少2种评估方法，评估报告需经2名注册土地估价师签字并加盖机构公章。3.3.4方案审核：土地储备机构根据评估结果、收储成本测算情况拟定收储方案，明确收储价格、支付方式、交地时限、双方权利义务等内容，收储方案需经自然资源、财政、发改、审计部门联合审核，报本级人民政府批准。3.3.5协议签订：收储方案批准后10个工作日内，土地储备机构与原土地使用权人签订《国有土地使用权收储协议》，依法收回的土地需出具《国有土地使用权收回决定书》并送达原权利人。3.3.6价款支付：按照收储协议约定的时限支付收储价款，收储价款支付前需经财政部门复核，不得提前或超额支付，其中涉及国有企业土地收储的，收储价款支付需同步抄送同级国资监管部门。3.3.7权属注销：原土地使用权人在收到全部收储价款后15个工作日内，配合完成不动产权属注销登记，地上附着物需同步完成拆除清场（确需保留的建筑物、构筑物需在收储方案中明确保留用途）。3.3.8入库登记：收储程序全部完成后，土地储备机构在3个工作日内将宗地信息录入土地储备监测监管系统，建立宗地档案，核发《储备土地入库通知书》，纳入储备库管理。3.4入库档案要求每宗储备土地档案需包含：①收储申请及受理材料；②权属核查材料；③评估报告及审核意见；④收储方案及批复文件；⑤收储协议/收回决定书；⑥价款支付凭证；⑦权属注销证明；⑧安置补偿落实证明材料；⑨宗地现状照片及界址坐标；⑩其他相关材料。档案实行“一宗一档”管理，永久保存。第四章储备土地前期开发4.1开发范围界定储备土地前期开发仅限于与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设，不得建设与土地供应无关的经营性设施。4.2开发实施方式4.2.1政府购买服务：对于前期开发中的工程建设项目，按照政府购买服务相关规定，通过公开招标方式选择具备相应资质的工程施工单位实施，购买服务期限最长不得超过3年。4.2.2委托实施：涉及片区统筹开发的，可委托属地园区管委会、乡镇（街道）组织实施前期开发，土地储备机构负责全程监管和成本核算。4.3开发成本管控4.3.1成本预算管理：前期开发前需编制项目成本预算，明确各项费用标准，预算经财政部门审核批准后实施，预算调整幅度不得超过原预算的10%，超出部分需重新报财政部门审批。4.3.2成本构成明细：前期开发成本包括：①土地报批、征收、收购、收回相关费用；②前期开发工程费用（含设计、施工、监理、审计等费用）；③储备土地管护费用；④土地储备专项债券利息及发行费用；⑤经同级财政部门批准的其他与土地储备相关的费用。4.3.3成本审核机制：前期开发项目竣工后，由土地储备机构组织自然资源、财政、住建、审计部门联合验收，验收通过后委托第三方审计机构进行成本决算审计，审计结果作为土地供应底价核定的依据。4.4开发时限要求单宗储备土地前期开发周期原则上不超过12个月，片区连片开发的项目周期最长不超过24个月，开发进度需在土地储备监测监管系统中按月更新。第五章储备土地管护与临时利用5.1管护责任主体土地储备机构是储备土地管护的第一责任人，可通过购买服务方式委托属地乡镇（街道）、物业服务企业承担具体管护工作，管护协议需明确管护标准、费用标准、违约责任等内容。5.2管护核心内容5.2.1权属管护：定期开展宗地巡查，每周至少巡查1次，及时发现并制止违法占地、私搭乱建、倾倒垃圾、破坏界桩等行为，涉及违法建设的，第一时间移交城管执法部门查处。5.2.2安全管护：储备土地周边需设置封闭围挡，围挡高度不低于2.5米，设置明显的储备土地标识和安全警示标志，存在污染、地质灾害风险的宗地需设置防护设施，定期开展风险排查。5.2.3现状管护：保持宗地内场地平整、排水通畅，未经批准不得擅自改变土地现状，不得允许任何单位和个人擅自占用储备土地。5.3临时利用管理5.3.1临时利用范围：储备土地在供应前，在不影响近期供应计划、不违反国土空间规划、不破坏土地现状的前提下，可依法临时利用，临时利用期限最长不超过2年，不得修建永久性建筑物。5.3.2临时利用审批：临时利用需由土地储备机构拟定临时利用方案，明确利用主体、用途、期限、租金标准、到期恢复义务等内容，报自然资源主管部门批准后实施。5.3.3临时利用方式：临时利用优先用于公共停车场、公益活动场地、城市临时绿地等公共用途，用于经营性用途的，需通过公开招租方式确定承租方，租金收入全额上缴国库，纳入政府性基金预算管理。5.3.4临时利用退出：临时利用到期前1个月，土地储备机构需书面通知承租方到期清场退出，恢复土地原状，未按时退出的，依法依规强制清场，纳入信用惩戒名单。第六章储备土地供应管理6.1供应前置条件储备土地供应需符合以下条件：①已纳入年度土地供应计划；②已完成前期开发，达到“净地”供应标准（土地权属清晰、安置补偿落实到位、没有法律经济纠纷、地块位置和使用性质等规划条件明确、具备动工开发所必需的基本条件）；③前期开发成本已完成审计核算。6.2供应流程要求6.2.1规划条件出具：土地储备机构根据国土空间规划向规划主管部门申请出具宗地规划条件，规划条件需明确用地性质、容积率、建筑密度、绿地率、配套设施要求、出让年限等核心指标，规划条件有效期为1年。6.2.2出让底价核定：自然资源主管部门委托评估机构对拟供应宗地进行市场评估，结合成本审计结果、产业政策、市场供需情况拟定出让底价，出让底价需经土地出让集体决策小组审议通过，底价在出让活动结束前严格保密。6.2.3供应方案审批：拟定储备土地供应方案，明确供应方式、出让年限、出让价款缴纳方式、建设条件等内容，报本级人民政府批准后实施。6.2.4公开供应实施：工业、商业、旅游、娱乐、商品住宅等经营性用地以及同一宗地有2个以上意向用地者的，必须以招标、拍卖、挂牌方式公开供应，供应信息需在自然资源部门门户网站、公共资源交易平台公开公示，公示期不得少于20日。6.2.5供应结果备案：土地供应完成后10个工作日内，将供应结果录入土地储备监测监管系统，同步更新宗地状态，办理储备土地出库手续，供应相关材料纳入宗地档案管理。6.3价款缴纳要求土地出让成交后，受让方需在10个工作日内签订土地出让合同，合同签订后1个月内缴纳出让价款的50%作为首付款，剩余价款最迟需在1年内缴清，特殊项目可约定分期缴纳，最长期限不得超过2年，分期缴纳的需按同期银行贷款利率支付利息。第七章资金与资产管理7.1资金来源范围土地储备资金来源仅限：①财政部门从国有土地收益基金中安排的资金；②发行地方政府土地储备专项债券筹集的资金；③按规定计提的国有土地使用权出让收入；④经同级财政部门批准的其他合规资金；⑤上述资金产生的利息收入。严禁向金融机构等单位举借债务，严禁通过地方政府融资平台公司筹集土地储备资金，严禁要求施工单位垫资进行前期开发。7.2资金预算管理7.2.1预算编制：土地储备机构每年按照预算管理规定，根据年度土地储备计划编制年度土地储备资金收支预算，报财政部门审核后纳入政府性基金预算，经本级人民代表大会批准后执行。7.2.2预算执行：资金支出严格按照批准的预算执行，专款专用，不得截留、挤占、挪用，不得用于与土地储备无关的支出，年度结余资金按财政部门规定结转使用。7.2.3决算编制：每年年底编制年度土地储备资金收支决算，经财政部门审核后纳入政府性基金决算，报本级人民代表大会常务委员会审查批准。7.3资产管理要求7.3.1储备土地属于政府国有资产，土地储备机构需建立储备土地资产台账，每季度开展资产盘点，确保账实相符，资产信息按月与财政部门、自然资源部门系统数据对账。7.3.2储备土地未经批准不得擅自用于抵押融资，不得为任何单位和个人的债务提供担保。7.3.3储备土地供应后，出让收入全额缴入国库，实行“收支两条线”管理，土地储备成本由财政部门根据成本审计结果及时拨付土地储备机构。第八章风险防控与监督考核8.1风险防控机制8.1.1债务风险防控：严格执行土地储备专项债券管理规定，专项债券期限与土地储备项目周期匹配，最长不超过15年，专项债券偿还资金来源为对应项目的土地出让收入，确保债券本息按期偿付，年度专项债券还本付息支出纳入年度政府性基金预算管理。8.1.2市场风险防控：建立土地储备规模动态调整机制，根据房地产市场、产业用地市场供需变化，适时调整储备规模和供应时序，住宅用地储备规模保持在年度住宅用地供应量的3-5倍，避免土地供应大幅波动影响市场稳定。8.1.3廉政风险防控：建立土地储备全流程廉政风险点台账，针对收储价格评估、前期开发招标、出让底价确定等关键