公共部门人力资源开发与管理-第3章-人事行政的基本制度安排

PUBLICSECTORHRM·公共部门人力资源开发与管理InstitutionalArrangementsofPublicPersonnelAdministration第3章

公共部门人事行政的基本制度安排公务员制度缘起·特征与运行机制·发展与挑战·干部制度·改革与发展孙柏瑛

祁凡骅

编著·中国人民大学出版社·第六版03第3章

公共部门人事行政的基本制度安排导言人事行政制度是政府治国理政的重大制度安排，是优秀人才得以生产和发展的基础条件。公务员制度作为现代国家人事行政的基本制度，在公共行政发展史中占有举足轻重的地位。伴随着改革开放的深化，我国建立了公务员制度，构筑了国家的公共人力资源管理体制。重点问题公务员制度产生、发展的社会背景和理论基础公务员制度的基本精神公务员制度的特征与内在运行机制公务员制度面对的挑战及调适、发展我国干部制度建立的背景及内涵我国干部制度的特征及主要内容我国公务员制度的立法我国公务员制度的演进与完善我国公务员制度的原则公共部门人力资源开发与管理·第3章2/38SECTION01·第一节现代公务员制度的缘起与理论基础3.1.1公务员制度建立的背景3.1.2公务员制度建立的理论基石3/38公务员制度的内涵与建立3.1.1公务员制度（现代文官制度）的定义公务员制度是指一国公共组织依靠立法和规章规制的手段，以功绩制为中心原则，以官员稳定性、连续性和职业化为目标，通过专门的人事管理机构，对规定范围内的公务员的获得、任用、晋升、工作福利、考核激励、纪律惩戒等方面进行管理而逐步形成和确立的公共部门人事行政管理制度。出现时间与改革目的现代公务员制度出现于19世纪中叶的英国，美国和德国等西方主要资本主义国家也相继探索趋向文官制度的政府人事制度改革。目的是适应当时的政府改革目标，引入更为理性的科学管理模式，减少公众对政府的不信任和施加的压力。克林纳等指出，公务员或功绩制度的建立，表现了公众对政治恩赐制度造成的浪费和低效率的愤怒。公务员制度的建立是当时社会政治力量与利益格局变化作用的结果，是西方政治民主化进程中一个重要的里程碑。公共部门人力资源开发与管理·第3章4/38社会经济背景：资产阶级的新要求3.1.1西方国家相继完成工业革命后，新生代资产阶级的经济地位显著提高，逐步成为社会生活中的强势力量。为了达成经济利益、保护私有产权和市场竞争，他们与其他社会阶层的公众一起向政府施加压力，提出了一系列新的要求。建立职业化、专业化的文官队伍：随着社会管理范围的日益扩大，需要建立一支功能分化、职业化、专业化的文官队伍来管理国家公共事务。建立廉价而高效的政府：为保证社会生产力的进步和市场的繁荣、发展，资产阶级要求政府能有效地维持社会公共生活秩序，同时节省纳税人的钱财，客观上要求政府以更加经济、理性、有效率的方式开展管理活动。公职向社会公开开放：为实现参政的利益和对公共政策的影响力，资产阶级打出"民主""民权"的旗帜，要求政府的公职向社会公开开放，赋予公众更多的参与政治事务的权利和机会。这些新要求使得原有的以个人恩赐或政党分赃为规则的政府人事管理制度无法适应新生代资产阶级的要求。公共部门人力资源开发与管理·第3章5/38社会政治背景：政党分赃的三大问题3.1.119世纪以后，主要资本主义国家相继形成了两党或多党政治和官职分赃的政治格局。竞选获胜的政党将官职作为战利品，合法、公开地进行分赃，这种执政党垄断官职并依照与政党的亲疏关系分配官职资源的方式，给政府带来了一系列问题，成为政府人事制度改革的直接原因。结构性腐败：人事制度以个人的意志或党派利益为转移，用人中出现大量拉关系、贿赂公职，甚至卖官的现象，权力与金钱的交易泛滥于世，败坏了政府的形象。周期性政治震荡：执政党更迭时政府官员频繁更迭，行政工作高度不稳定，缺乏连续性和稳定性。1881年美国求职者刺杀总统加菲尔德事件，直接促成国会通过了著名的《彭德尔顿法案》。人才匮乏，效率低下：任人唯亲、政治恩赐、政治委任等方式使大量无能之辈充斥政府，大搞裙带关系，政府行政效率极其低下，如克里米亚战争全面暴露了英国指挥官的无能。公共部门人力资源开发与管理·第3章6/38延伸阅读：美国《彭德尔顿法案》延伸法案的由来《彭德尔顿法案》亦称为《1883年彭德尔顿联邦文官法》，以负责法案起草的参议员彭德尔顿的名字命名。针对政党分赃带来的日益尖锐的贪腐、震荡、无能、特权等问题，以加菲尔德总统遇刺身亡为导火索，美国政府意图改革政府文官秩序。法案的主要内容成立由两党成员组成的文官委员会（须有反对党成员1人，任期6年），直接向总统负责，承担文官管理条例制定和文官考试、录用的职责；确立择优录用、中立性和功绩制原则，公布待补文官职位缺额，通过公开考试择优录用，考核和工资以实绩为依据；经考试录用的文官实行常任制，由法律保障其职位，不得任意撤换；受惩罚的文官有权提出申诉。百余年来，法案几经修正，但其内含的功绩制精神始终保存。《彭德尔顿法案》成为美国公务员制度的基本法。公共部门人力资源开发与管理·第3章7/38思想文化背景与经验借鉴背景3.1.1思想文化背景西方公务员制度的产生有着深厚的政治文化基础。资产阶级革命中提出的"天赋人权""人人生而平等"的思想，为现代文官制度的创立提供了主要的理论依据；民主主义思想形成的政治文化氛围，为公民争取平等的任职权利创造了社会环境。经验借鉴背景中国科举考试制度给现代西方国家公务员制度提供了直接的素材。中国自隋唐以来发展起来的文官科举制实行公开考试、择优取士，打破了政府官职由门阀、世族垄断的特权，将取士权直接向社会所有有学、有才之士开放。科举考试制度设计恰恰适合西方政府人事改革的需求，于是成为现代西方公务员制度建立参照的重要蓝本。西方公务员制度无一例外采用了公开考试、择优录用的方式，并将它作为政治制度的主要支柱之一。公共部门人力资源开发与管理·第3章8/38理论基石：政治行政二分论3.1.2提出与地位公务员制度建立的理论依据与理想官僚制模型的观念一脉相承，即政治行政二分论和行政管理的职业化倾向。由伍德罗·威尔逊在《行政学之研究》中首先提出、弗兰克·古德诺在《政治与行政》中系统论证的政治行政二分论，不仅是整个传统公共行政的价值基础，也是现代国家公务员制度的理论前提。基本论点：政府的两种天然功能政治：是国家意志的表达，作用在于国家对体现公共利益的公共政策进行制定。行政：是国家意志的执行，作用在于实施公共政策。政治解决方向问题，行政解决手段问题。公共部门人力资源开发与管理·第3章9/38政治与行政的区别3.1.2因而，政治与行政是两个十分不同的概念。行政：管理工具（核心是管理主义）行政是一种管理工具，其目的是使政府能够以最少的金钱和精力、最大的效率去完成政府应该从事的恰当的事情。从理论的角度讲，行政只求高效地执行指定的政策及其目标。政治：利益分配（核心是利益取向）政治却是另一个概念实体，它关注的是社会财富、权威价值和利益的分配与再分配，即关心"谁应该得到什么好处"，利益取向是其核心。行政管理不是政治问题，尽管它的任务是由政治加以确定的。政府组织需要一支能够高效完成管理工作、不具有明显政治倾向、服务于公众的公职人员队伍。公共部门人力资源开发与管理·第3章10/38二分论对公职人员的两方面条件3.1.2在西方公务员制度中，对从事行政管理的人员来说，政府必然要求他们具备两方面条件。"价值（政治）中立"确立了公职人员政治权利、政治责任、职业道德界定的原则和范围，明确了公职人员"客观、超然"的职业态度，这引领了现代国家公务员制度建立、发展的基本方向。知识、能力和技能等客观资格条件对公职人员的管理能力和技术化要求，是根据二分论对行政管理事务性质的界定来决定的，它直接形成公职人员职业主义的伦理精神。公务员制度的这些原则是在政治行政二分论的框架内直接建构的。公共部门人力资源开发与管理·第3章11/38行政管理的职业化倾向3.1.2职业化是指以某种特定的、专门的知识或技能形成的特定的职业领域，并以此形成的专门的知识权威和相关的职业操守状态。传统职业化程度高的职业有医生、律师、法官、教师等。政治行政二分论使得公共行政管理具有了职业化的倾向。职业化倾向的理论意义公职人员的招募和选用采取以客观的资格条件为中心的择优录用制度知识、能力、技能和由此产生的工作成绩是晋升并获得职业发展的基本路径"价值（政治）中立"和对职业精神的忠诚应是公职人员职业伦理的基本要求以专业化的工作分析和职位划分体系发挥公职人员的能力，达到人尽其才发挥技术和管理专家在行政管理中的作用职业化程度越高，其知识的专断性也越高，公众对其监控也越困难，因此对从业人员一般都强调道德操守和自律意识。公共部门人力资源开发与管理·第3章12/38SECTION02·第二节公务员制度的特征与运行机制3.2.1公务员制度的基本特征3.2.2公务员制度的基本精神和运行机制13/38基本特征：常任制与依法管理3.2.1常任制构成基本任职模式业务类公务员实行永业制的雇佣模式：一旦建立契约关系，员工如果没有发生工作错误或事故、达到规定业绩标准，组织不能随意解雇或辞退公职人员。公务员任职直至法定退休年龄和工作年限，以固定薪俸维持工作与生活的连续。常任制给职业安全提供了极大保障，旨在维持公职队伍稳定性、连续性和提高专业化水平。依照法律、规章进行管理传统人事制度中，官员的任用、选拔、晋升很大程度上依赖领导者的个人好恶。公务员制度要建立制度化的管理模式和程序，首先要确立制度运行的规则。为此，各国都优先制定国家公务员法，指明根本原则和基本精神，界定权利、义务，明确职权范围和法定程序，将公务员管理纳入法制化轨道。君主恩赐和个人赡徇制度以君主和个人的感情、偏好为中心，导致吏治的败坏——公务员制度以法制化取而代之。公共部门人力资源开发与管理·第3章14/38基本特征：功绩制原则贯穿体系3.2.1功绩制原则的价值观基础功绩制原则基于成就取向的文化价值观：平民一旦受到教育，拥有能力和成就，也可以跨越社会等级的屏障向社会上层流动，功绩制因此成为公务员制度的根本原则。功绩制决定了制度的本质特征和运行途径将官职向全社会开放，公开选择优秀人才，任人唯贤，反对过度恩赐和长官意志建立以法律为形式的规范标准，以非人格化、客观的标准评估工作业绩，促进人事管理科学化、规范化为有成就的公务员开放成长发展的道路，使他们不会因种族、性别、出身而受到歧视优胜劣汰、奖勤罚懒、激励进取，使公务员制度富有竞争性和活力公共部门人力资源开发与管理·第3章15/38基本特征："价值（政治）中立"准则3.2.1"价值（政治）中立"的含义业务类公务员在执行公务的过程中应超然于政党政治和个人政治理念或价值观；不以拥有的行政权力偏袒某一政党、政治团体或利益集团，以客观、公正、公平的态度和中立的能力尽忠职守，为公民服务；采取统一、一致的标准执行法律；不介入派系或政治纷争，专心执行本职工作。实现方式通过政务官和业务官分途而治、规定业务类公务员的政治权利和义务来实现。法律明确规定必须遵守的政治操守：不得参与党派活动或为党派竞选而利用职权进行政治募捐、助选，不允许兼职从事营利性的活动等；在使公务员获得身份权的同时，限制其某些一般性政治权利。"价值（政治）中立"虽因行政权扩大而受到挑战，但作为西方公务员制度的核心理念，对约束公务员行为、保证其以客观态度为公众服务，仍然发挥着重要作用。公共部门人力资源开发与管理·第3章16/38基本特征：政务官与业务官分途而治3.2.1按照官员与执政党的关系、进入公职系统和任用方式等因素，公职人员划分为政务官和业务官两类，两类官员的评价标准和发展通道设计不同。产生方式不同政务官由竞选获胜的执政党组阁获得政治任命；业务官经国家统一、公开的考试择优录用。任期不同政务官实行任期制；业务官实行常任制，一般通过正常退休离开公职系统。与执政党的关系不同政务官与执政党共进退；业务官不受党派轮流坐庄的影响，采取以功绩制为中心的阶梯式晋升路线。管理机构不同业务类公务员有自身专门的管理机构和工会组织，具有相对的独立性，逐渐形成比较封闭的系统。公共部门人力资源开发与管理·第3章17/38基本特征：专门的公务员管理机构3.2.1针对业务类公务员管理，各国政府都建立起相应的公务员管理机构，其基本的设置方式有共同之处。部内管理机构在一级政府的职能工作部门内设立，负责本部门的公务员管理。当今被赋予较大的人事权，是分散化管理的结果，目的是保证用人与治事的统一。部外管理机构由一级政府首脑直接领导，有"委员会""部""直属局"等形式，对整个一级公务员系统进行集中控制，主要功能是制定政策和实施宏观规划与调控。事务仲裁与权利保护机构负责处理公务员与其机关或行政首长之间争议或人事纠纷的裁决，接受公务员的申诉，维护公务员的合法权益。权利保护机构如英国的惠特利委员会、美国功绩制保护委员会（MSPB）和美国公平就业机会委员会（EEOC）。公共部门人力资源开发与管理·第3章18/38延伸阅读：管理机构设置的三种形式延伸部外制：在行政部门之外建立相对超然的人事管理机构，统一负责人事管理事务。优点是注重规范、标准统一、统筹规划、地位超然，有利于公平公正地选拔公务员；缺点是造成用人与治事分离，决策的针对性欠缺。如依《彭德尔顿法案》设立的美国文官委员会。部内制：人事管理机构设立在行政部门内部，负责本部门的人事管理事务并执掌人事管理权力。优点是领导者用人与治事统一，有助于人事相宜、切合实际、效率相对较高；缺点是用人标准不一，各自为政，缺乏整体规划。折中制（混合制）：借鉴部外制和部内制的优缺点，建立介于两者之间的人事管理分权、集中与分散权力平衡的组织设置方式。其精神是统筹规划、分权管理，兼顾统一性和差异性。一般情况下，人事规划、考试录用、规范标准、仲裁事务等由部外机构负责，面试、考核、任用建议与一定等级的奖惩事宜由部内机构执行。公共部门人力资源开发与管理·第3章19/38基本特征：权利义务平衡与客观测评3.2.1公务员法定权利与义务的平衡公务员是行政管理的主体：一方面，政府赋予和保护他们作为公务员应有的权利；另一方面，公务员是行政责任的承担者，必须忠实履行应尽的义务，接受政府和社会公众的监督。公务员制度力求使公务员享有的权利和履行的义务之间保持平衡，保证其有效地使用行政管理权力，杜绝其滥用行政权力。发展公平、客观的能力和绩效测评标准为摒除主观性、长官意志的管理方式，公务员制度力求建立客观的、非人格化的人事评价体系，推动能够定量化的、客观反映公务员综合素质及工作业绩的指标体系，实现对公职人员的公正评价和职业发展促进。公共部门从企业组织学习了大量的评价手段，如人事测评、评价中心和绩效评估等。公共部门人力资源开发与管理·第3章20/38公务员制度的基本精神3.2.2每个国家根据自己独特的国情设计了具有自己特色的公务员制度，但国家公务员制度有其本质要求，反映出一些共同的特征。功绩制精神：以工作业绩和能力为公务员任用和晋升的基本标准，切实贯彻任人唯贤的原则。法治精神：以法律为依据和准绳，做到有法可依、有法必依、依法办事、违法必究。人才发展精神：围绕识才、选才、用才、育才和留才展开，给人才发展提供广阔空间。市场化和竞争精神：为公职人员成长创造一个优胜劣汰的竞争环境。折中制精神：人事管理权限在部内、部外机构间有机划分，集中控制与分散管理结合。公共部门人力资源开发与管理·第3章21/38运行机制：竞争机制与保障机制3.2.2竞争机制为促使公职系统获得优秀人才、激发公务员的活力和进取精神，竞争机制促成人才优胜劣汰、竞争发展的环境，广泛运用于公开考试、择优录用、工作分析与评价、职位分类、考绩考核、晋升流调、薪酬设计等环节。保障机制政府要保证公务员队伍的稳定性、连续性，吸引更多优秀人才，就必须充分保障公务员工作和生活的基本条件。保障措施包括职业身份、政治权利、经济权利、救济权利和其他法定权利的保障，力求使权利和义务、贡献与补偿对等。竞争机制是市场主义法则在公务员制度中的体现和应用，其有效运行的基础是在公务员管理的法律规定面前人人平等。公共部门人力资源开发与管理·第3章22/38运行机制：激励机制与更新机制3.2.2激励机制竞争要求组织建立相应的激励政策作为配套措施。如果没有激励，公务员干得好却得不到奖励、晋升，竞争的效用就无从谈起。激励机制通过绩效考核、职务升降、在职培训、竞争性的工资、奖金制度等环节来保证。更新机制包括两层含义：一是政府工作人员正常的新老交替，保持队伍稳定和年龄结构合理；二是知识结构和技能手段的更新及人才流动。应用措施包括退休退职、教育培训、交流调配、任职回避、辞职辞退、双向选择等。更新机制是保证公务员队伍整体素质和活力的必然措施，也适应了公职人员个人职业生涯发展的需要。公共部门人力资源开发与管理·第3章23/38运行机制：监控机制3.2.2监控机制的两层含义一是公务员主管机构依据法定的公务员义务和纪律，对公务员的行政管理活动进行监督，依法追究其违法乱纪的行为；二是政党、立法机关、司法机关、公众对公职人员及其所属的行政机关以及政府人事管理部门的工作进行监督。监控的必要性无论管理者还是被管理者，都行使着国家赋予的行政管理权和行政执法权，有可能超越或偏离法律的规则。对公务员的监控包括纪律遵守情况、行政惩戒、人事档案管理等；对管理机构的监控包括人事行政管理体制和机构设置、权力机关和司法机关的监督等。监控机制是政府公务员管理中不可缺少的制度设计。公共部门人力资源开发与管理·第3章24/38SECTION03·第三节公务员制度的发展与面对的挑战3.3.1公务员制度的发展与完善3.3.2公务员制度面对的挑战25/38公务员制度的发展与完善3.3.1总方向100多年来，公务员制度一直处在不断发展和完善中，通过自身的调适和局部改革，克服制度运行中暴露的问题，以适应组织内外部环境的变化。在英美等发达国家，发展方向主要是完善体系建设，改革公务员管理机构，使其设置更加合理，提升公务员制度的绩效。本土化的推行过程在许多国家，公务员制度发展、完善的历程是将西方文官制度的原则本土化并加以推行的过程：摒弃传统政治文化中家族、门阀式的人事制度，实行普遍主义原则，逐步建立法治化的公务员制度体系，推行理性化的管理手段和措施。1968年《富尔顿报告》启动了英国公务员制度的改革；1978年美国《公务员改革法案》掀起了美国文官制度改革的高潮。公共部门人力资源开发与管理·第3章26/38SECTION04·第四节我国的干部制度3.4.1我国干部制度的内涵及演化过程3.4.2我国干部制度的基本内容27/38基本内容一：奉行党管干部原则3.4.2党管干部原则的含义党管干部是我国干部制度坚持的一以贯之的组织路线，意味着所有干部都是党的干部，党对干部管理的全面领导，涵盖干部的考察把关、选拔任用、培养教育、考核评价、管理监督等全过程，干部必须坚持党的路线、方针和政策，在政治上、思想上和组织上与中央保持高度一致。党的十八大以来中央确立了新时代中国特色社会主义的发展路线，相应地确立了新时期的组织路线和方针，提出了好干部的标准，采取了全面从严治党和从严监督管理干部的措施。党管干部原则是确保干部围绕党的中心工作，服务于党的事业的根本组织保障。公共部门人力资源开发与管理·第3章28/38基本内容二：分部分级的管理制度3.4.2分部干部管理制度成立之初，中央将所有国家干部分为军队、计划与工业、财贸、交通运输、农林水利、宣传文教、政法工作、统战和其他等九类，按照由中央和地方各级党委统一管理、组织部门统一协调的基本原则，进行集中、统一的管理。分级干部管理制度各级党委及其组织部门实行下管两级干部的制度。1984年，中央下放干部管理权限，根据中组部《关于修订〈中共中央管理的干部职务名称表〉的通知》，采取分级管理、层层负责的方法，原则上实行下管一级干部的垂直管理体系。凡是在各级党政机关、企事业单位中担任主要领导职务的干部，要列出职务名称表，分别由中央和各级党委、各部门党组按照管理原则进行管理。公共部门人力资源开发与管理·第3章29/38基本内容三、四：名称表与组织部门3.4.2设置干部职务名称表1955年中共中央决定设立《中共中央管理的干部职务名称表》，囊括司局级及以上干部，由中组部负责管理。领导干部包括中管、省管、市管和县管干部，形成分级管理、层层负责的管理系统。《名称表》统一了干部的职务称谓，明确了职务层级，界定了干部管理的隶属关系，划分了管理主体及其权责。各级党委组织部门职责重大组织部门承担党管干部、党管人才制度操作执行者的角色，负责干部"选、育、管、调"的常规工作：选拔任用、教育培训、监督管理（考核评价、监督执纪等）、调配使用（班子配备、任职交流、职级晋升等），这些是干部制度及政策落地的保证。各级党委组织部以组织管理和干部管理两大相辅相成的功能，构筑了中国共产党治国理政的组织基础。公共部门人力资源开发与管理·第3章30/38基本内容六：坚持德才兼备的用人标准3.4.2德：政治品德是核心主要指干部的政治品德和职业道德，广义上还包括社会公德、家庭美德和个人品德等。政治品德表现为坚持理想信念，对党忠诚，廉洁奉公、勤政为民等，构筑了干部职业道德的基础。才：综合能力和专业素养指干部具有的综合能力和专业素养，表现为面向治理环境和管理职责要求，干部具备的回应问题和适应变化的胜任力。党和政府建构并完善了科学、规范的德才考察、考核、评价指标体系。干部制度遵循德才兼备、以德为先的人才使用观念：德乃公务员的明德要求，才乃公务员具备的才能、技能素养，两者相辅相成。公共部门人力资源开发与管理·第3章31/38SECTION05·第五节我国公务员制度改革与发展3.5.1中国公务员制度建立的目标及立法历程3.5.2中国公务员制度的基本原则32/38立法历程（上）：立法准备至试点3.5.1我国全面改革干部人事制度从1984年开始。1984—1993年，我国公务员制度在不断探索中逐步发展、完善，这一发展历程大致可以划分为六个阶段，本页为前三个阶段：立法准备阶段（1984—1986年）：1984年中组部和劳动人事部开始草拟《国家机关工作人员法》，后改名《国家行政机关工作人员条例》；1986年专题小组对其修改时第一次使用了"国家公务员"的概念。决策与正式宣布阶段（1986—1988年）：1987年党的十三大正式宣布，我国将建立和推行具有中国特色的国家公务员制度；1988年七届全国人大一次会议强调抓紧建立和逐步实施国家公务员制度。试点阶段（1988—1993年）：1988年人事部成立；1989年起在审计署、海关总署等国务院六个部门及哈尔滨、深圳两地试点；1993年8月14日《国家公务员暂行条例》公布，自10月1日起施行。国家公务员制度作为我国政治体制改革的一项重要内容，被提上了党和政府的工作日程。公共部门人力资源开发与管理·第3章33/38立法历程（下）：确立推行至不断完善3.5.1确立与推行阶段（1993—2005年）：首先在国务院系统施行，与机构改革和职能转变相配套；地方各级政府逐级逐步推行；陆续出台《国家公务员考核暂行规定》等十几个配套实施细则；建立公共部门整体性人力资源开发的机制。《公务员法》颁布，全面实践阶段（2005—2019年）：2005年4月27日《中华人民共和国公务员法》经由十届全国人大常委会第十五次会议通过，标志着中国公务员制度将由国家法律来规范和调整；其规定了构成公务员的三个条件：依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利。《公务员法》修订并施行，不断完善阶段（2019年至今）：新修订的《公务员法》于2019年6月1日正式实施，最大亮点是推进公务员分类制度改革，全面推行职务与职级并行，综合管理类公务员职级层次划分为十二级。立法修订通过职级设置，为公职人员队伍，尤其是基层公务员队伍的成长、发展提供了制度保障。公共部门人力资源开发与管理·第3章34/38基本原则一：党管干部是根本原则3.5.2中国公务员制度不实行"价值（政治）中立"。我国公务员制度是在党的组织路线和干部政策的指导下确立的，是党的干部人事制度的组成部分，在公务员的管理中必须坚持和贯彻党管干部的原则。由中共中央统一制定干部管理工作的路线、方针和政策，并通过一定程序将