市县国土空间总体规划编制指南

市县国土空间总体规划编制指南一、编制总体要求本指南为规范市、县级国土空间总体规划编制制定，依据《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国土地管理法》《国土空间规划编制办法（试行）》《“三区三线”划定规则》等法律法规及技术文件编制，适用于全国范围内设区的市、自治州、县（自治县、不设区的市、市辖区）行政范围的国土空间总体规划编制工作，核心目标是落实国家、省级国土空间总体规划战略要求，统筹市域、县域全域全类型国土空间开发保护，为各类开发保护建设活动提供法定依据。编制工作需遵循以下基本原则：1.战略引领、底线管控。全面落实国家重大发展战略，严格承接上级下达的约束性管控指标，优先划定“三条控制线”，确保耕地保有量、永久基本农田保护面积、生态保护红线面积、城镇开发边界规模等约束性指标不突破，构建国土空间开发保护的刚性管控框架。2.生态优先、绿色发展。坚持“绿水青山就是金山银山”理念，优先保障生态空间，统筹生产、生活、生态空间布局，推动国土空间结构优化调整，降低国土空间开发利用的资源环境代价，探索生态产品价值实现路径，支撑碳达峰碳中和目标落地。3.以人民为中心、保障民生优先。聚焦群众最关心的住房、教育、医疗、交通、生态环境等需求，优化公共资源配置，推进基本公共服务均等化，塑造宜居舒适的城乡人居环境，避免“重建设、轻民生”的规划导向。4.因地制宜、突出特色。立足市县资源禀赋、发展阶段和功能定位，不搞统一模板，突出自然风貌、历史文化特质，避免千城一面、万村一面，传承城乡历史文化记忆。5.开门编规划、凝聚社会共识。建立多部门联动、全社会参与的编制机制，全过程保障公众知情权、参与权、监督权，确保规划符合地方实际、反映群众诉求。二、前期基础工作要求（一）统一基础底图与底数以第三次全国国土调查成果为唯一底数，统一采用2000国家大地坐标系、1985国家高程基准，采用空间分辨率不低于1米的最新正射影像图作为工作底图，整合整合各部门已有的交通、水利、能源、生态、公共服务、文化保护、地质灾害等各类空间数据，建立精度统一、边界一致、属性完整的国土空间工作数据库，纳入同级国土空间基础信息平台管理，实现数据共享。（二）开展现状评估与问题梳理完成两类评估工作：一是现行土地利用总体规划、城市总体规划等空间性规划实施评估，梳理规划目标完成情况、空间结构变化、实施成效与存在问题；二是年度国土空间城市体检评估，聚焦资源环境、城乡功能、民生保障、安全韧性等核心维度，形成量化评估结论。同步完成资源环境承载能力评价和国土空间开发适宜性评价（即“双评价”），评价单元细化至乡镇级或1km×1km格网单元，重点评价水土资源承载能力、生态系统服务功能、灾害风险等级、农业生产适宜性、城镇建设适宜性，明确市县国土空间开发保护的核心限制条件，形成问题清单，明确需要解决的重大矛盾。（三）开展重大专题研究根据市县发展特征，至少开展5-8项重大专题研究，重点包括：市县功能定位与发展战略研究、“三区三线”划定与管控研究、资源环境承载能力与开发强度管控研究、历史文化与自然风貌保护研究、综合交通与基础设施一体化研究、安全韧性与灾害防控研究、城乡融合与乡村振兴空间保障研究、碳汇空间布局与碳减排路径研究等，为规划编制提供科学支撑。（四）开展公众需求调研通过线上问卷、线下访谈、社区座谈、听证会等多种形式，收集不同群体对生态环境、住房、教育、医疗、交通、休闲等空间需求，建立公众需求台账，将合理需求纳入规划内容。三、发展目标与空间格局划定（一）明确发展目标规划期限统一为2021-2035年，近期目标到2025年，远景展望到2050年。目标指标分为约束性指标和预期性指标，约束性指标必须严格落实上级下达任务，不得突破，主要包括：耕地保有量、永久基本农田保护面积、生态保护红线面积、城镇开发边界面积、用水总量、建设用地总规模、单位GDP建设用地使用面积下降率、碳排放强度降低率；预期性指标结合市县发展实际合理确定，主要包括：常住人口、城镇化率、人均城镇建设用地面积、森林覆盖率、公园绿地服务半径覆盖率、城镇一刻钟生活圈覆盖率、人均公共体育场地面积等。其中，人均城镇建设用地严格控制在国家规定标准内，除特大城市可适度调整外，一般不得超过100平方米，最高不得突破115平方米。（二）划定全域空间格局构建以“三区三线”为核心的国土空间开发保护格局，明确生态、农业、城镇三类空间的主导功能与管控要求：1.耕地和永久基本农田。严格按照上级下达的保护任务应划尽划，优先将城镇周边、平原地区的优质耕地、已经划定的永久基本农田中划定不实的耕地调整补划到位，实现逐地块落图落地，明确权属边界，确保永久基本农田面积不减少、质量不降低。落实耕地“进出平衡”要求，明确到2035年全市县耕地质量平均提升0.5个等级以上，耕地数量稳定在上级下达指标以上。2.生态保护红线。严格落实国家级、省级生态保护红线划定成果，将自然保护地核心保护区与一般区、重要水源涵养区、生物多样性保护优先区、海岸带重要生态功能区等优先划入生态保护红线，确保生态保护红线面积不减少、功能不降低，明确生态保护红线分类管控规则，严禁不符合管控要求的各类开发活动。3.城镇开发边界。框定城镇开发总规模，优先将现有城镇建成区、未来15年内需要集中建设的城镇发展区域划入，避让优质耕地和生态保护红线，城镇开发边界外不得规划新增城镇建设用地，城镇开发边界内预留不低于5%的战略留白用地，应对未来发展的不确定性。要求工业用地亩均税收最低标准：东部地区不低于30万元/亩、中西部地区不低于15万元/亩，符合产业升级要求。统筹市域、县域总体空间格局，都市圈范围内的市县要对接相邻市县，统一生态廊道布局、基础设施对接、产业分工协作；县域层面要构建“县城-中心镇-一般镇-村庄”四级城乡居民点体系，引导乡村人口向城镇集中、耕地向适度规模经营集中，优化乡村空间布局。四、各类空间开发保护管控要求（一）农业空间管控农业空间以农业生产和乡村生活功能为主，永久基本农田范围内严格禁止非农建设，保障粮食安全重要农产品生产保护区、特色农产品优势区的空间需求，统筹安排休闲农业、林下经济、乡村旅游等乡村产业发展空间，乡村建设用地规模严格控制在上级下达指标范围内，优先保障乡村公共服务设施和乡村振兴建设用地，鼓励开展闲置宅基地整理复垦，城乡建设用地增减挂钩节余指标按规定规范流转，支持乡村振兴。（二）生态空间管控生态保护红线以外的一般生态空间，以生态保护修复为核心功能，可适度开展不破坏生态功能的生态旅游、康养、林下经济等开发活动，不得开发建设城镇、工业等项目。统筹安排全域生态保护修复工程，明确矿山生态修复、退耕还林还草、河道综合治理、海岸带修复、矿山修复等工程的空间范围和实施时序，构建连续完整的生态廊道网络，要求市域生态廊道网络密度不低于0.2km/km²，保障生态系统连通性。（三）城镇空间管控城镇开发边界内优化生产、生活、生态空间布局，要求城镇蓝绿空间占比不低于35%，优化城镇建设用地结构：居住用地占城镇建设用地比例控制在25%-40%，工业用地控制在15%-30%，道路与交通设施用地不低于15%，绿地与广场用地不低于10%。落实职住平衡要求，中心城市建成区职住平衡比例不低于0.8，保障性住房用地占城镇住宅用地比例不低于15%，按照常住人口规模配置公共服务设施，实现城镇一刻钟社区生活圈覆盖率100%，人均公共体育场地面积不低于2.4平方米，每千人口医疗卫生机构床位数不低于6张，每千人口拥有3岁以下婴幼儿托位数不低于4.5个，满足民生需求。（四）历史文化与自然风貌管控建立全域全类型历史文化保护体系，划定历史文化名城、名镇、名村、传统村落、历史文化街区、文物保护单位、古树名木等保护对象的保护范围和建设控制地带，明确管控要求，历史文化街区核心保护范围面积不得随意缩减，保护范围内禁止破坏性建设活动。保护自然山水格局，严格管控城镇开发对山体、水系、湖泊、海岸线的破坏，严格控制中心城区超高层建筑，新建100米以上建筑必须经过充分论证、严格审批，中心城区新建建筑高度一般不得超过200米，保持城镇与自然山水的协调关系。五、基础设施与安全韧性建设（一）综合交通基础设施统筹构建一体化综合交通体系，统筹市域（县域）铁路、公路、水运、航空、城市公共交通布局，推进多式联运发展，常住人口100万以上的城市必须规划轨道交通网络，城镇公共交通占机动化出行比例不低于40%，绿色出行比例不低于70%，统筹各类基础设施廊道，推动交通、水利、能源、通信等基础设施共享廊道，节约集约利用国土空间。（二）能源水利设施统筹落实双碳目标，优化能源结构，统筹安排风电、光伏、水电、生物质能等可再生能源空间布局，明确到2035年非化石能源消费占比不低于20%，落实用水总量控制要求，统筹水资源开发利用，保障城乡供水安全，城镇供水普及率达到100%，农村饮水安全达标率达到100%。（三）安全韧性空间建设统筹各类灾害风险防控，将地震断裂带、山洪沟、泥石流滑坡易发区、洪水淹没区等灾害高风险区域划定为禁止建设区，城镇新增建设用地必须避让灾害高风险区，城市内涝防治标准：中小城市达到50年一遇，大城市达到100年一遇，新建城镇建成区硬化地面透水面积占比不低于40%，落实海绵城市建设要求。规划应急避难场所，人均应急避难场所面积不低于1.5平方米，实现城镇社区全覆盖，落实粮食储备、能源储备、公共卫生应急等安全空间需求，保障国土空间安全。六、协调统筹与成果报批要求（一）重点区域协调设区的市统筹市辖区与下辖县（市）的空间布局，推动重大基础设施共建共享、生态环境共治共保，中心城市有序疏解非核心功能，引导产业向周边县域转移，优化市域空间结构；县域统筹县城、乡镇、村庄发展，支持重点中心镇培育成为县域副中心，完善小城镇服务乡村的功能，推进乡村振兴；跨行政区域的市县要主动对接相邻地区，统筹生态廊道、交通基础设施、产业布局、环境治理，落实都市圈、城市群一体化发展要求，避免重复建设。（二）重点专项统筹优化产业空间布局，引导工业向各级开发区集中，开发区平均容积率不低于1.0，国家级开发区不低于1.2，支持创新型产业发展，创新型产业用地容积率可提高至2.5以上；统筹城市更新，城市更新以存量改造提升为主，严格控制大规模拆除，拆除重建建筑面积不得超过更新区域总建筑面积的20%，优先完善老旧小区公共服务设施和基础设施，改善人居环境；统筹乡村振兴空间，划定乡村产业集聚发展区，保障乡村产业用地需求，规范农村宅基地管理，落实“一户一宅”要求，支持农村宅基地制度改革。（三）规划成果要求规划成果包括文本、图纸、附件、规划数据库四部分：文本内容明确约束性指标、管控要求和政策措施，表述规范简洁；图纸统一坐标系和比例尺，市域（县域）图纸比例尺为1:50000-1:100000，中心城区图纸比例尺为1:10000-1:25000；附件包括现状评估报告、双评价报告、专题研究报告、公众参与记录、部门协调意见等材料；规划数据库符合《国土空间规划数据库标准》要求，纳入同级国土空间基础信息平台管理，实现国土空间全生命周期管控。（四）编制组织与报批程序规划由市县人民政府组织编制，自然资源主管部门具体承担编