招投标审计监督工作指南

招投标审计监督工作指南一、招投标审计监督范围与核心目标（一）监督范围招投标审计监督覆盖全部使用国有资金投资或者国家融资、国有资金投资占控股或者主导地位的工程建设项目、货物采购、服务采购项目，具体包括：项目招标范围、招标方式、招标组织形式审批合规性；招标文件编制、公告发布、资格审查、开标、评标、定标全流程规范性；中标合同签订、履约管理与变更真实性；招投标参与各方廉洁从业合规性四个核心维度，延伸覆盖项目前期立项审批、后期资金结算的全链条审计。根据《中华人民共和国招标投标法》《中华人民共和国招标投标法实施条例》统计，近五年全国各级审计机关查处的国有投资项目招投标违法违规问题中，约42%集中在资格审查与评标环节，28%集中在合同履约环节，17%集中在招标文件编制环节，13%集中在招标审批环节，审计监督需对各环节风险点精准覆盖。（二）核心目标招投标审计监督核心目标可归纳为四点：一是规范招投标市场秩序，督促招投标参与各方严格遵守法律法规，防范围标串标、虚假招标、暗箱操作等违法违规行为；二是节约国有资金，通过核查招投标流程合规性，挤出不合理报价水分，据审计署公开数据，规范的招投标审计监督平均可降低国有投资项目造价3.2%-5.8%，单个项目最高核减率可达15%以上；三是防范廉政风险，斩断招投标领域利益输送链条，减少权力寻租空间；四是提升项目绩效，保障项目质量、工期符合要求，推动国有资金投资发挥最大效益。二、招投标各环节审计监督要点与方法（一）招标前期准备环节审计1.审批合规性审查要点一是核查招标范围是否符合法定要求。根据《必须招标的工程项目规定》（国家发改委16号令），施工单项合同估算价400万元以上、重要设备材料等货物采购单项合同估算价200万元以上、勘察设计监理等服务采购单项合同估算价100万元以上的必须招标项目，是否存在化整为零拆分项目、规避招标行为。审计中需重点核查项目立项批复、资金拨付记录，对比单项合同拆分后的金额，判断是否存在为规避招标将1000万元的工程项目拆分为3个350万元合同的违规情形，据抽样统计，规避招标项目中化整为零拆分占比达76%。二是核查招标方式审批是否合规。公开招标项目是否存在未经审批擅自改为邀请招标，重点核查发改部门项目审批文件中对招标方式的明确要求，核查是否存在以“项目紧急”“技术复杂”为借口违规改变招标方式的问题；核查邀请招标的受邀单位是否满足3家以上具备承担招标项目能力、资信良好的特定法人要求，是否存在故意排斥潜在投标人的情形。三是核查招标组织形式合规性。招标人是否具备自行招标的编制招标文件和组织评标能力，是否存在不具备自行招标条件擅自组织招标，或者应当委托招标代理机构而未委托，违规指定无资质代理机构的问题；核查招标代理机构资质是否符合项目要求，是否存在超资质承接业务、出借挂靠资质的情形。2.招标文件审计要点一是核查招标文件是否存在倾向性、歧视性条款。重点核查技术参数、资质要求是否量身定制，比如针对特定供应商设置只有该供应商能够满足的技术参数，或者设置与项目无关的资质要求，比如普通装修工程要求投标人具备一级市政公用工程资质，排斥潜在投标人；核查招标文件是否以特定行政区域或者特定行业的业绩、奖项作为加分条件或者中标条件，是否限定或者指定特定的专利、商标、品牌或者供应商。据全国公共资源交易监督部门统计，招标文件设置不合理排斥条款占所有招标投诉的21%，是审计关注的核心风险点。二是核查评标标准和方法是否明确合规。是否存在招标文件未明确评标标准和方法，或者评标标准设置不合理，比如将价格权重设置过低，为主观评标留下空间；核查暂估价、暂列金额设置是否合规，是否存在通过设置过高暂估价规避招标，为后期直接指定承包商留下空间。三是核查招标文件发售期限、投标保证金要求是否合规。招标文件发售期不得少于5日，投标保证金不得超过招标项目估算价的2%，最高不得超过80万元，是否存在超额收取投标保证金、不按规定退还投标保证金的情形。3.审计方法审计前期准备阶段主要采用资料核对法、对比分析法：一是收集项目立项批复、招标审批文件、资金计划、招标文件等资料，逐项核对审批内容与实际执行情况；二是将项目总投资、各分项合同金额进行对比，识别化整为零规避招标的情形；三是提取招标文件中资质要求、技术参数，与国内多家潜在投标人的公开信息进行比对，识别量身定制条款。（二）公告发布与资格审查环节审计1.公告发布审计要点一是核查招标公告发布媒介是否合规。依法必须招标项目的招标公告应当在国家指定媒介（中国招标投标公共服务平台、项目所在地省级公共资源交易平台）发布，是否存在仅在地方小众媒介发布，故意缩小公告范围排斥潜在投标人的情形；核查公告发布期限是否合规，依法必须招标项目自招标公告发布之日起至投标人提交投标文件截止之日止，最短不得少于20日，是否存在压缩公告期限影响潜在投标人准备投标文件的情形。二是核查公告内容是否完整。是否载明招标人名称地址、招标项目性质数量、实施地点和时间、获取招标文件的办法等内容，是否存在故意隐瞒项目关键信息影响潜在投标人决策的情形。2.资格审查审计要点一是核查资格审查方式是否合规，采用资格预审的项目，资格预审评审委员会组成是否符合要求，是否达到5人以上单数，其中技术、经济专家不得少于成员总数的三分之二；是否存在招标人违规干预资格评审结果，排斥合格潜在投标人的情形。二是核查资格审查标准是否与招标文件一致，是否存在临时抬高或者降低资格标准，对不同潜在投标人实行歧视待遇。比如预审阶段对A企业要求提供近3年同类项目5个，对意向投标人B只要求提供2个，违规放行不符合条件投标人。三是识别串通投标的前期迹象，重点核查资格预审申请文件中企业联系人信息、联系电话、地址是否重复，是否存在不同投标人申请文件由同一单位或者个人编制的情形，据审计实践，约30%的围标串标项目可以通过资格预审阶段的联系方式交叉识别异常。3.审计方法本环节采用信息交叉比对法、网络核查法：一是登录中国招标投标公共服务平台核对公告发布情况，确认发布媒介、发布期限合规性；二是提取所有资格预审申请人的工商信息、联系人信息，通过大数据比对识别同一实际控制人、同一联系人等异常情况；三是对资格评审记录进行复核，对比评审标准与评审结果，识别违规否决合格投标人、违规通过不合格投标人的问题。（三）开标、评标与定标环节审计本环节是招投标违法违规问题高发环节，据统计，超过60%的招投标违法违规问题发生在本环节，审计要点如下：1.开标环节审计要点一是核查开标程序是否合规，开标是否在招标文件预先确定的地点、提交投标文件截止时间的同一时间公开进行，是否存在提前开标或者延迟开标，私下接受投标文件的情形；二是核查投标人到场情况，是否存在投标人未到场而由他人代为开标的情形；三是核查投标文件密封性检查程序是否合规，是否存在未当众检查投标文件密封性直接开启，提前泄露投标信息的情形。2.评标环节审计要点一是核查评标委员会组成是否合规。评标委员会由招标人代表和有关技术、经济等方面的专家组成，成员人数为五人以上单数，其中技术、经济专家不得少于成员总数的三分之二，专家是否从省级以上人民政府有关部门提供的专家名册或者招标代理机构专家库内相关专业的专家名单中随机抽取，是否存在招标人直接指定专家，或者专家与投标人有利害关系应当回避而未回避的情形。审计中需核查专家抽取记录、专家身份信息，核实是否存在投标人近三年前员工、股东担任评标专家的情形，此类情形下中标倾向性概率超过80%。二是评标过程规范性审查。核查评标是否按照招标文件规定的评标标准和方法进行，是否存在招标文件没有规定的评标标准和方法作为评标依据的情形；核查评标委员会是否存在对投标人进行不合理要求，暗示或者诱导投标人作出澄清、说明，或者接受投标人主动提出的澄清、说明的情形；核查评标记录是否完整，所有评委的打分记录、评审意见是否完整存档，是否存在事后篡改评标结果的情形。三是围标串标识别要点：①投标报价异常，不同投标人投标报价异常接近，或者报价呈现规律性差异，比如所有投标人报价分别在最高投标限价基础上上浮1%、2%、3%，或者同一标段多个投标人报价差不足0.5%，围标串标概率超过90%；②投标文件异常，不同投标人投标文件内容存在大面积雷同，技术方案错漏之处完全一致，或者投标文件由同一台电脑编制、同一台打印机打印，或者不同投标人投标保证金从同一单位或者个人账户转出，此类异常直接指向串通投标；③投标行为异常，不同投标人投标报名联系人相同、企业地址相同，或者一家投标人同时为多家投标人垫付投标保证金，此类交叉关联均为围标串标的典型特征。据公安机关对招投标围标串标案件统计，92%的围标串标团伙存在上述一种或多种异常特征。3.定标环节审计要点一是核查招标人是否按照评标委员会推荐的中标候选人确定中标人，是否存在不按照推荐顺序确定中标人，或者在评标委员会推荐的中标候选人之外确定中标人的违规情形；二是核查中标候选人公示是否合规，中标候选人公示期不得少于3日，公示内容是否包含中标候选人排序、名称、投标报价、质量、工期，以及提出异议的渠道和方式，是否存在不公示、缩短公示期的情形；三是核查中标通知书发出后，招标人是否存在改变中标结果，中标人是否存在放弃中标项目的情形，核查此类情形发生原因，是否存在招标人与中标人之外的投标人串通，故意让原中标人放弃中标后重新定标的违规情形。4.审计方法本环节主要采用大数据比对法、痕迹分析法、异常识别法：一是依托招投标电子审计系统，对所有投标人的投标文件、报价、保证金信息进行批量比对，自动识别雷同报价、雷同文件、保证金交叉转出等异常；二是调取监控录像、评标现场录音，复核评标过程合规性，核查是否存在评委违规私下接触投标人的情形；三是对评标打分结果进行偏离分析，识别单个评委打分偏离平均分超过20%的异常情况，核查是否存在倾向性打分问题。（四）中标合同签订与履约环节审计本环节是审计容易忽略但问题高发的环节，约28%的招投标违法违规问题发生在履约阶段，审计要点如下：1.合同签订审计要点一是核查合同标的、价款、质量、履行期限等主要条款是否与招标文件、中标人的投标文件一致，是否存在招标人中标后与中标人订立背离合同实质性内容的其他协议，比如中标价为1000万元，合同签订时私自压低为950万元，或者抬高为1050万元，或者改变工程量、质量标准；二是核查合同签订时间是否合规，招标人和中标人应当自中标通知书发出之日起30日内订立书面合同，是否存在逾期签订合同，或者不签订合同直接进场施工的情形；三是核查是否存在中标人转包、违法分包项目，重点核查中标人是否将项目全部转给他人，或者将项目肢解后以分包名义转给他人，是否将主体结构分包，分包给不具备相应资质条件的单位，未经招标人同意擅自分包。据住建部门统计，国有投资工程建设项目中，转包违法分包占比约12%，其中特级资质企业转包发生率约为8%，低资质企业转包发生率超过20%。2.履约变更审计要点一是核查项目变更是否合规，是否存在中标后通过设计变更、工程量签证私自增加工程量，抬高项目总造价，为特定单位输送利益的情形；重点核查变更超过原项目合同价10%以上的内容，是否重新履行招标程序，根据规定，合同变更增加的工程内容超过原合同价10%且符合必须招标标准的，应当重新招标，是否存在规避重新招标直接指定承包商的情形；二是核查工程结算是否与合同一致，是否存在结算价严重偏离中标价，违规计取额外费用的情形；三是核查履约保证金收取是否合规，履约保证金不得超过中标合同金额的10%，是否存在超额收取，不按规定退还履约保证金的情形。3.审计方法本环节采用合同比对法、现场核查法、造价复核法：一是将招标文件、投标文件与中标合同条款进行逐句比对，识别背离实质性内容的条款；二是收集分包合同、工程款支付记录，核查资金流向，识别转包、违法分包，若中标单位收取固定比例“管理费”后将全部工程款转给第三方，即可认定为转包；三是对设计变更、签证进行复核，对比变更前后工程量、造价变化，核查变更必要性，识别虚假变更套取资金的问题；四是对比中标价与结算价，分析差异原因，核查违规调价问题。三、常见违法违规问题认定标准与处理依据（一）规避招标1.认定标准：依法必须进行招标的项目，招标人将项目化整为零拆分，使得单个合同金额低于必须招标的规模标准，或者以其他方式规避招标；未经审批擅自改变招标方式，将公开招标改为直接发包；应当招标未招标直接指定承包商。2.处理依据：根据《中华人民共和国招标投标法》第四十九条规定，责令限期改正，可处以项目合同金额千分之五以上千分之十以下的罚款；根据《财政违法行为处罚处分条例》第九条规定，对单位给予警告或者通报批评，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分。（二）围标串标1.认定标准：满足以下情形之一即可认定：投标人之间协商投标报价等投标文件的实质性内容；投标人之间约定中标人；投标人之间约定部分投标人放弃投标或者中标；属于同一集团、协会、商会等组织成员的投标人按照该组织要求协同投标；不同投标人的投标文件由同一单位或者个人编制；不同投标人委托同一单位或者个人办理投标事宜；不同投标人的投标文件载明的项目管理成员为同一人；不同投标人的投标文件异常一致或者投标报价呈规律性差异；不同投标人的投标保证金从同一单位或者个人的账户转出；招标人与投标人串通，招标人在开标前开启投标文件并将有关信息泄露给其他投标人，招标人直接或者间接向投标人泄露标底、评标委员会成员等信息，招标人明示或者暗示投标人压低或者抬高投标报价，招标人授意投标人撤换、修改投标文件，招标人明示或者暗示投标人为特定投标人中标提供方便。2.处理依据：根据《中华人民共和国招标投标法》第五十三条规定，中标无效，处以中标项目金额千分之五以上千分之十以下的罚款，对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员处单位罚款数额百分之五以上百分之十以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得；情节严重的，取消其一年至二年内参加依法必须进行招标的项目的投标资格并予以公告，直至由工商行政管理机关吊销营业执照；构成犯罪的，依法追究刑事责任；给他人造成损失的，依法承担赔偿责任。（三）排斥潜在投标人1.认定标准：招标文件就同一招标项目向潜在投标人或者投标人提供有差别的项目信息；设定的资格、技术、商务条件与招标项目的具体特点和实际需要不相适应或者与合同履行无关；依法必须进行招标的项目以特定行政区域或者特定行业的业绩、奖项作为加分条件或者中标条件；对潜在投标人或者投标人采取不同的资格审查或者评标标准；限定或者指定特定的专利、商标、品牌、原产地或者供应商；依法必须进行招标的项目违法限制潜在投标人或者投标人的所有制形式或者组织形式。2.处理依据：根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第六十三条规定，由有关行政监督部门责令改正，可以处1万元以上5万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。（四）转包与违法分包1.认定标准：转包：承包单位承包建设工程后，不履行合同约定的责任和义务，将其承包的全部建设工程转给他人或者将其承包的全部建设工程肢解以后以分包的名义分别转给其他单位承包的行为；违法分包：总承包单位将建设工程分包给不具备相应资质条件的单位；建设工程总承包合同中未有约定，又未经建设单位认可，承包单位将其承包的部分建设工程交由其他单位完成；施工总承包单位将建设工程主体结构的施工分包给其他单位；分包单位将其承包的建设工程再分包。2.处理依据：根据《中华人民共和国建筑法》第六十七条规定，承包单位将承包的工程转包的，或者违反本法规定进行分包的，责令改正，没收违法所得，并处罚款，可以责令停业整顿，降低资质等级；情节严重的，吊销资质证书；承包单位有前款规定的违法行为的，对因转包工程或者违法分包的工程不符合规定的质量标准造成的损失，与接受转包或者分包的单位承担连带赔偿责任。（五）签订背离合同实质性内容的协议1.认定标准：招标人和中标人订立的合同，在工程价款、工程质量、工程期限三个核心内容上，与招标文件、中标人的投标文件内容不一致，另行订立的协议改变实质性内容。2.处理依据：根据《中华人民招标投标法实施条例》第五十七条、第七十五条规定，由有关行政监督部门责令改正，处中标项目金额千分之五以上千分之十以下的罚款。四、招投标审计监督质量管控要求（一）审计程序管控一是必须严格执行审计取证要求，所有问题认定必须取得原始证据，包括招标文件原件、投标文件复印件、合同原件、资金支付凭证、专家抽取记录、评标记录等，证据应当由被审计单位签字盖章确认，不得仅凭口头描述认定问题；二是严格执行问题认定分级复核制度，一般问题由审计组长复核，重大违法违规问题由审计机关业务会议集体审定，确保问题认定准确、适用法规正确；三是充分听取被审计单位、招投标参与各方的陈述申辩，对各方提出的异议逐一核实，保障合法权益。（二）大数据审计应用要求当前招投标已全面实现电子化，审计监督应当全面应用大数据审计技术：一是建立招投标数据审计模型，将投标人工商信息、投标文件、报价、保证金、专家信息等数据导入模型，自动识别围标串标、排斥潜在投标人等异常，相较于人工核查，大数据识别异常的准确率可以提升47%，核查效率提升80%以上；二是建立招投标异常数据预警机制，对同一投标人短期内在多个项目中中标、同一实际控制人控制多家企业同时投标、同一联系方式关联多家投标人等异常进行自动预警；三是推动与公共资源交易中心数据共享，实时获取招投标全流程电子数据，实现审计监督从事后审计向事前预警、事中监控转变。（三）风险分级管控根据问题性质、涉及金额将招投标风险分为三级：一级风险为涉及利益输送、围标串标、贪污受贿、金额超过100万元的重