公文起草、修改、审核闭环工作指南

公文起草、修改、审核闭环工作指南一、总则为进一步规范公文处理工作，构建权责清晰、流程规范、运转高效、质量可控的公文起草、修改、审核闭环管理体系，全面提升公文质量和办文效率，根据《党政机关公文处理工作条例》《党政机关公文格式》（GB/T9704-2012）及本单位公文处理相关规定，制定本指南。本指南适用于本单位各类法定公文（决议、决定、命令、公报、公告、通告、意见、通知、通报、报告、请示、批复、议案、函、纪要）及内部规范性文件、专项工作报告、公开公告等非正式公文的起草、修改、审核全流程管理，所有参与公文处理的工作人员必须严格执行本指南要求。二、公文起草环节规范（一）起草前准备1.明确核心要素。公文起草必须先确认5项核心基础信息：一是公文文种，必须符合《党政机关公文处理工作条例》对15种法定公文的适用范围要求，不得混用错用，如请示不得与报告混用，要求下级单位执行事项必须使用通知而非意见；二是行文方向，区分上行文、下行文、平行文，上行文不得夹带下行事项，平行文不得使用命令性表述；三是主送机关与抄送机关范围，主送机关应当明确受理办理责任主体，上行文原则上只标注1个主送机关，抄送机关仅限定为需要知晓或协助办理事项的相关单位，不得超范围抄送；四是公文缓急程度，根据办理时限要求标注“特急”“加急”，无特殊时限要求的不得标注，标注特急公文办理时限原则上不超过2个工作日，加急不超过5个工作日；五是密级，根据保密管理规定确定密级，涉密公文必须标注密级和保密期限，密级确定按照“谁起草谁初审、谁定密谁负责”原则执行，不确定密级的必须提前征求单位保密部门意见。2.开展材料调研。起草综合性公文必须开展前置调研，调研覆盖范围要求：涉及跨科室业务的，必须征求所有相关业务科室核心意见，覆盖率达到100%；涉及基层单位落实事项的，调研抽样覆盖基层单位比例不低于30%，抽样样本应当覆盖不同类型、不同规模的基层单位；涉及重大政策调整的，必须开展风险评估和合法性预判，形成调研材料留存。调研结束后必须形成核心观点汇总材料，明确公文的核心主旨、主要数据、落实要求，不得边起草边调研。3.核对政策依据。所有公文起草必须核对上位政策依据，做到“三个一致”：核心要求与党中央、国务院及上级主管部门最新政策文件一致，具体条款与本单位现行规范性文件衔接一致，数据标准与国家统一发布的统计口径一致。引用上位文件必须标注完整发文字号和文件名称，不得模糊表述“根据上级要求”“根据有关规定”，所有政策依据必须留存纸质或电子文档归档。（二）起草内容规范1.主旨要求。公文主旨必须单一明确，一篇公文原则上只讲一件事项，综合性工作报告除外。上行请示必须一文一事，不得在报告等非请示性公文中夹带请示事项。主旨表述应当在公文开头100字内明确说明，不得开篇铺垫大量无关内容。2.内容要求。内容应当符合“真实准确、简洁明了”要求：一是数据准确，所有涉及业务数据、统计数据的，必须标注数据来源、统计周期，同一公文中同一指标数据前后必须一致，误差不得超过0.1%，涉及对外发布的数据必须提前经单位统计部门或业务主管部门审核签字；二是表述严谨，避免模糊性表述，不得使用“大概”“差不多”“可能”“争取尽快”等不确定表述，明确时限、责任、标准的内容必须量化到具体时间、具体单位、具体指标；三是逻辑清晰，正文结构应当按照“目的依据-主要内容-责任要求-保障措施”逻辑排布，不得逻辑混乱、交叉重复；四是符合身份，上行文应当谦逊诚恳，不得提出超出权限的要求，下行文应当明确规范，不得模糊责任，平行文应当平等礼貌，不得使用命令性语言。3.格式规范。严格执行《党政机关公文格式》（GB/T9704-2012）国家标准：一是用纸幅面采用国际标准A4型，特殊形式的公文用纸幅面根据实际需要确定；二是排版规格，正文用3号仿宋体字，一般每面排22行，每行排28字，回行顶格，文中结构层次序数依次可以用“一、”“（一）”“1.”“（1）”标注，第一层用黑体字，第二层用楷体字，第三层、第四层用仿宋体字；三是要素完整，版头、主体、版记三部分要素必须齐全，发文字号由发文机关代字、年份、发文顺序号组成，年份用阿拉伯数字标全称，加六角括号“〔〕”，发文顺序号不加“第”字，不编虚位，上行文应当标注签发人姓名，标题由发文机关名称、事由和文种组成，应当准确简要概括公文主要内容，标题一般不用标点符号，除了书名号、引号之外；四是版式规范，页码位于版心下脚居中，单页码居右空一字，双页码居左空一字，涉密公文应当标注份号。4.字数控制。不同类型公文字数参考标准：上行请示控制在1000字以内，最多不超过2000字；下行通知控制在3000字以内，重大规范性文件不超过8000字；工作报告控制在5000字以内，年度工作报告不超过10000字；平行函件控制在1500字以内。确因内容需要超出字数要求的，必须提前征得办公室审核部门同意。（三）起草完成自审起草人员完成初稿后，必须开展自审，自审覆盖率达到100%，自审内容包括：文种使用是否正确，格式是否符合规范，政策依据是否准确，数据是否一致，有没有错字别字标点错误，主送抄送范围是否正确，密级缓急标注是否符合要求。自审不合格的不得提交修改，自审完成后起草人员应当在公文处理单上签字确认。三、公文修改环节规范（一）修改层级与责任划分公文修改实行“层级负责制”，依次为起草部门负责人修改、业务分管领导修改，重大公文需经主要领导阅改，所有修改必须痕迹留存，修改痕迹可追溯，无修改痕迹的公文不得进入审核环节。各层级修改责任明确如下：1.起草部门负责人修改：责任占比40%，是公文内容准确性的第一责任环节。重点修改内容：一是核心主旨是否符合部门工作实际，是否体现单位工作要求；二是内容是否完整，有没有遗漏重要事项，有没有与本部门其他已发公文冲突；三是数据是否真实，有没有虚报、漏报数据；四是表述是否准确，有没有逻辑错误、表述歧义；五是提出拟办意见，明确发文必要性、发文范围、缓急要求，签字确认后报送分管领导修改。部门负责人修改时限：普通公文不超过1个工作日，特急公文不超过2小时。2.业务分管领导修改：责任占比30%，是公文内容合规性的核心把控环节。重点修改内容：一是公文是否符合上级政策要求，是否符合本单位总体工作部署；二是核心事项、核心政策是否准确，涉及人财物调整的事项是否符合管理权限；三是跨部门事项有没有沟通到位，有没有分歧未解决的内容；四是提出明确修改意见，同意发文、修改后发文还是不发文，签字确认后报送办公室审核。分管领导修改时限：普通公文不超过2个工作日，特急公文不超过半个工作日。3.主要领导阅改：凡涉及重大决策、重大政策调整、重大项目安排、大额度资金使用的公文，以及向上级报送的重要工作报告、请示，必须经主要领导阅改，主要领导重点对公文核心主旨、政策方向、重大事项进行修改把关，阅改时限不超过3个工作日，特急公文不超过1个工作日。（二）修改方式规范所有修改必须保留修改痕迹，采用电子文档修改的，应当开启Word文档“修订”模式，标注修改人、修改时间；采用纸质文稿修改的，应当使用红色签字笔修改，修改处签署修改人姓名缩写及日期。凡涉及核心内容修改的，包括政策调整、数据变更、责任主体调整，起草部门应当重新核对修改内容，确保修改准确无误。对修改意见有分歧的，应当由起草部门牵头组织相关方沟通协商，达成一致意见后方可继续推进，分歧未解决的不得进入下一环节。（三）修改后复核修改完成后，起草人员应当根据修改意见调整文稿，调整完成后开展复核，复核内容包括：所有修改意见是否全部落实，修改后的内容有没有出现新的错误，数据前后是否一致，格式有没有调整到位。复核完成后，起草人员填写《公文处理审批单》，附修改后的文稿、各层级修改痕迹稿、政策依据材料，一并报送办公室进入审核环节。四、公文审核环节规范公文审核实行“分级审核制”，由办公室文秘人员初审、办公室负责人复审、相关职能部门专项审核、领导终审，四个环节闭环衔接，未通过上一环节审核的不得进入下一环节，审核完成必须出具明确审核意见，不得只签字不写意见。（一）文秘人员初审：全面把控基础合规性初审是公文审核的第一道关口，由办公室专职文秘人员负责，审核内容覆盖11个维度，审核覆盖率必须达到100%，缺项漏审的追究文秘人员责任：1.行文理由审核：是否确有行文必要，是否可以通过电话沟通、便函等方式解决，是否存在重复发文、层层转发发文，凡是上级文件已经公开发布、要求明确，本单位没有具体落实措施的，不得转发发文。2.文种格式审核：文种使用是否符合规范，有没有混用错用，格式是否符合《党政机关公文格式》国家标准，字号、行距、页码、发文字号、标题、主送机关等要素是否齐全规范。3.行文规则审核：是否符合行文规则，上行文是否多头主送、是否标注多个签发人，是否在非请示公文中夹带请示事项，下行文是否超范围主送，平行文是否符合行文权限。4.政策内容审核：是否符合上位政策规定，有没有与现行法律法规、上级文件、本单位已发公文冲突，新出台政策有没有做好衔接，涉及减权让利、增加基层负担的内容是否符合要求。5.权限合规审核：发文事项是否属于本单位职权范围，涉及其他单位职权的事项是否已经会签同意，有没有越权发文。6.数据信息审核：所有数据是否标注来源，统计口径是否符合国家标准，同一公文内同一数据前后是否一致，误差是否控制在0.1%以内，涉及对外发布的数据是否已经过业务主管部门确认。7.表述语言审核：表述是否准确严谨，有没有歧义、模糊表述，有没有错字别字、标点符号错误，逻辑是否清晰，结构是否合理，字数是否符合控制要求。8.密级保密审核：密级标注是否符合保密规定，有没有将涉密内容写入非涉密公文，有没有泄露国家秘密、工作秘密，公开性公文有没有删除涉密敏感内容。9.缓急程度审核：缓急标注是否合理，有没有随意标注特急、加急，拖延办理的要督促加快进度，不该标注急件的要调整标注。10.程序完整性审核：起草、修改各层级程序是否完整，有没有缺环节、缺签字，修改痕迹是否齐全，政策依据是否附齐。11.会签意见审核：涉及跨部门的公文，所有相关部门是否已经完成会签，分歧意见是否已经协调解决，没有达成一致的不得进入下一环节。文秘人员初审完成后，出具明确初审意见：符合要求的，报送办公室负责人复审；存在基础问题的，退回起草部门修改，修改完成后重新报送初审；不需要发文的，说明理由退回起草部门。初审时限：普通公文不超过1个工作日，特急公文不超过4小时。（二）办公室负责人复审：重点把控整体质量办公室负责人在初审基础上开展复审，重点审核内容：一是公文整体质量是否符合要求，主旨是否明确，结构是否合理；二是初审发现的问题是否已经整改到位，重大分歧事项是否已经协调解决；三是发文范围、发送方式是否符合要求，公开属性标注是否准确（主动公开、依申请公开、不予公开）；四是涉及重大事项的公文是否已经按规定征求法制、保密等部门意见，是否符合报批程序。复审完成后出具意见：同意提交下一步审核的，报送专项审核或领导终审；存在问题的，退回修改；不需要发文的，终止办理。复审时限：普通公文不超过1个工作日，特急公文不超过半个工作日。（三）专项职能审核：强化专业领域合规性涉及特定内容的公文，必须经相关职能部门专项审核，专项审核必须出具书面审核意见，签字确认后存档：1.合法性审核：凡涉及制定规范性文件、重大政策调整、对外签订协议的公文，必须经单位法制部门（或法务部门）进行合法性审核，未经合法性审核或者合法性审核不通过的，不得发文。合法性审核重点审核：是否违反法律法规规章，是否违反上级政策规定，是否超越职权，是否设定违法的行政审批、行政处罚、行政强制事项，是否存在违法违规表述。法制部门审核时限不超过3个工作日，特急公文不超过1个工作日。2.保密审核：涉密公文、涉及敏感信息的公文，必须经单位保密部门进行保密审核，重点审核：密级确定是否准确，保密期限标注是否正确，是否存在定密不当，是否泄露国家秘密、工作秘密、商业秘密、个人隐私，公开性公文是否符合保密要求。保密审核时限不超过2个工作日，特急公文不超过半个工作日。3.会签审核：涉及两个以上业务部门职权范围的公文，必须经相关部门会签审核，会签部门重点审核涉及本部门业务的内容是否准确，是否符合本部门工作实际，有没有不同意见，会签完成后签字确认。会签时限每个部门不超过1个工作日，多个部门会签总时长不超过3个工作日，特急公文应当当日完成会签。4.公开属性审核：所有拟对外公开的公文，必须经单位信息公开工作部门审核公开属性，明确主动公开、依申请公开还是不予公开，审核不符合公开要求的，调整公开属性后再履行发文程序。（四）领导终审：最终审批发文权限公文经前面所有环节审核通过后，按发文权限报送对应领导终审签发：1.一般性公文：由业务分管领导终审签发，重点对公文内容、政策合规性进行最终确认，签字同意后方可发文。2.重大公文：涉及重大决策、重大政策、重大项目、大额资金、向上级报送重要公文、印发年度工作计划总结、规范性文件，由单位主要负责人终审签发。3.联合发文：由联合发文各方主要负责人共同终审签发，本单位先完成内部审核流程，再报送其他联合发文单位会签签发。领导终审签发必须签署明确意见：“同意发文”“同意修改后发文”“不同意发文”，签署姓名、日期，只签字不写意见的视为不同意发文，不得印发。五、闭环校正与归档管理（一）印发前终校公文经签发后，文秘人员应当对公文进行最终校对，校对内容包括：所有审核修改意见是否全部落实，格式是否符合最终要求，发文字号是否正确，页码是否连续，有没有错字别字，签发人姓名职务是否正确，主送抄送范围是否正确，密级缓急标注是否正确。终校实行“两人校对制”，由两名文秘人员分别校对，签字确认后方可印发，终校出错率控制在万分之一以内，每出现1处错误，计入个人工作质量考核。终校时限：普通公文不超过半个工作日，特急公文不超过2小时。（二）印发后回溯评估公文印发后10个工作日内，办公室应当组织对公文办理质量进行回溯评估，形成闭环管理，评估内容包括：一是办理流程是否符合本指南要求，有没有缺环节、越流程办理；二是公文质量有没有出现错误，有没有数据错误、表述错误、格式错误；三是办理时限是否符合要求，有没有超时限办理；四是发文必要性评估，发文后有没有达到预期效果，有没有出现内容冲突、落实困难等问题。评估发现的问题，计入部门和个人年度绩效考核，对出现重大错误的，按规定追究相应责任，同时梳理问题清单，作为后续培训改进的依据。（三）全流程归档公文处理所有流程材料，包括初稿、各层级修改痕迹稿、审批单、会签意见、专项审核意见、终校稿、正式印发公文，全部整理归档，做到“一文一档”，归档材料齐全完整，可追溯、可查询，归档期限按照档案管理规定执行，电子档案同步归档，确保电子档案与纸质档案一致。六、质量管控与责任追究（一）质量管控标准建立公文质量分级标准，分为优秀、合格、不合格三个等级：1.优秀公文：符合所有规范要求，主旨明确、内容准确、格式规范、语言严谨，无任何错误，印发后落实效果良好；2.合格公文：存在不超过1处非核心错误，不影响公文内容理解和执行，经修正后符合要求；3.不合格公文：存在核心错误，包括文种错用、政策冲突、数据错误、越权发文、程序缺失、密级错误、严重表述歧义等，影响公文执行，必须重新办理。（二）考核机制将公文处理质量纳入部门和个人年度绩效考核，每季度开展一次公文质量通报，全年累计3篇不合格公文的，部门绩效考核扣减5分，个人绩效考核不得评为优秀；全年累计5篇不合格公文的，个人绩效考核