【《我国信用监管的基本内涵与规制路径概述》12000字】

我国信用监管的基本内涵与规制路径概述作为我国当下正在开展的、受到了国内外广泛关注的重大社会工程之一，应当以历史沿革、理论构建的双重视角对社会信用体系建设进行全面审视。从历史沿革视角来看，我国对信用问题的宏观调整，可追溯至世纪之交。近年来，随着市场经济建设的推进与大数据科技的发展，更是为大量信用信息的处理提供了技术支撑。在党的十八大报告精神的指导下，国务院对社会信用体系建设的总体思路和具体措施进行了系统部署，提出到2020年，我国的社会信用体系建设应当取得长足发展，基础性法律法规和标准体系应当基本建立，主要制度能够有效运行。2012年，党的十八大报告中提出“深入开展道德领域突出问题专项教育和治理，加强政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设”。总的来说，从社会信用体系建设的实践来看，相关机制在行政监管活动中得到越来越多的应用。尤其是在国务院大力推进“放管服”改革过程中，依托信用信息而展开的“信用监管”被视为事中事后监管的代表性手段，受到了高度重视。2019年起，国务院发布的政策文件明确提出信用监管对于监管方式转型、监管效果的切实提升具有重要意义，并进一步规划了具体建设路径。从理论构建来看，信用监管的部署与实施在实践中显现出了强大的实际效果与影响力，具有基于我国需求的基本内涵、制度功能以及显著的特点，但其对传统行政法治原则也构成了挑战，应当在行政法规制框架下进行深入探析。2012年，党的十八大报告中提出“深入开展道德领域突出问题专项教育和治理，加强政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设”。信用监管的基本内涵虽然目前我国正处于社会信用体系建设的提质升级、全面推进阶段，但是社会民众对于“信用”内涵的理解仍然存在着差异，且在理解与使用“信用”一词时较常与“诚信”、“征信”等词语通用或混淆。随着我国社会的转型与更迭，“社会信用”的内涵也随之发生演变。因此，理解“信用”的内涵需要充分把握现阶段社会信用体系建设背景下“信用”的时代性、文化性与广泛性。应当从“社会信用”及其建设体系的基本内涵的探析入手，进一步探讨其中“信用监管”的基本内涵、制度功能、法律属性等问题，以实现对“信用监管”的理解与解构。一、“社会信用”的基本内涵探析依据中央文件精神，我国所提出的“社会信用”的概念具有广泛性、文化性以及时代性的特征。国务院在2014年发布了《社会信用体系建设规划纲要（2014-2020年）》，对社会信用体系建设的总体思路和具体措施进行了系统部署，尤其突出了政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信四个重点领域的建设举措，提出到2020年，我国的社会信用体系建设应当取得长足发展，基础性法律法规和标准体系应当基本建立，主要制度能够有效运行。结合目前国内研究成果，学界普遍认为“社会信用”是一个含义极为宽泛的范畴。翟国伟认为国内“社会信用”的内涵应区别于国外研究中“征信”或“信用”(Credit)的内涵，原因在于国外研究中很少使用“社会信用”(SocialCredit)这一表述，且对于“征信”或“信用”的界定“比较偏重经济领域和金融领域”。翟学伟主编：《中国社会信用:理论、实证与对策研究》，中国社会科学出版社2017年版，第2-3页。戴昕认为，不能依据“征信”的含义对“社会信用”进行过于狭窄的界定，这将导致金融信用与社会信用的割裂，背离我国社会信用体系建设的实践。戴昕：《理解社会信用体系建设的整体视角法治分散、德治集中与规制强化》，《中外法学》2019年第6期，第4页。沈岿认为，社会信用体系建设可以理解为一项极具复杂性的社会工程，其中的“社会信用”超越了“信用”或“征信”在域内以及域外的最初的内涵。但不能基于这一差异便进行简单的区分对待或划清界限，避免形成简单排斥，应当在把我国社会信用体系定位为独具中国特色的本土化制度的基础上进行深入分析。沈岿：《社会信用体系建设的法治之道》，《中国法学》2019年第5期，第25-27页。董才生认为，“社会信用”以信用与制度为基础，超出了纯粹的经济信用概念，是一个与经济、文化、法律相融合的综合概念，包括以道德内在制度为基础形成的道德信用和以法治外在制度为基础形成的法治信用两种基本形式。因此研究社会信用必须要将伦理学、经济学、法学等多个研究领域相结合。国务院在2014年发布了《社会信用体系建设规划纲要（2014-2020年）》，对社会信用体系建设的总体思路和具体措施进行了系统部署，尤其突出了政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信四个重点领域的建设举措，提出到2020年，我国的社会信用体系建设应当取得长足发展，基础性法律法规和标准体系应当基本建立，主要制度能够有效运行。翟学伟主编：《中国社会信用:理论、实证与对策研究》，中国社会科学出版社2017年版，第2-3页。戴昕：《理解社会信用体系建设的整体视角法治分散、德治集中与规制强化》，《中外法学》2019年第6期，第4页。沈岿：《社会信用体系建设的法治之道》，《中国法学》2019年第5期，第25-27页。董才生、闻凤兰：《社会学视野里的社会信用及其体系建设》，《理论探讨》2005年第1期，第27-28页。董才生：《美国社会信用体系建设的经验教训对我国的启示》，《东北亚论坛》2008年第6期，第39-42页。基于上述具有代表性的国内研究成果，“社会信用”的广泛性代表着其具有法律、经济、社会等横向领域的融合性。参见汪宇瀚：《信用导论》，上海财经大学出版社2020年版，第2-7页。参见汪宇瀚：《信用导论》，上海财经大学出版社2020年版，第2-7页。参见陈丽君：《中国社会信用监管体系构建研究》，浙江大学出版社2020年版，第10-12页。（一）横向维度横向维度旨在探析“信用”一词在法律、经济、社会等各个领域内的涵义与侧重点。首先，就“信用”的法学解释而言《牛津法律大辞典》对信用的解释是：“信用是指在得到或提供货物或服务后并不立即而是允诺在将来付给报酬的做法。”，一方面，“信用”是一种延迟给付交易对价的工具。在交易当事人之间生成约定后，如果依据已生效约定，双方在交易中应支付的对价不是即时交割的、存在有履行义务的时间差，则涉及交易中的“信用”问题，即行为主体基于对对方当事人信任的基础上实施法律行为。例如，相信对方能够按期支付货款，所以先行交付货物，或是相信对方能够按照订单要求提供定制的商品，所以先行支付订金或货款等行为。另一方面，“信用”对于交易相对人的未来履约具有约束力。双方当事人按照约定享有相应的权利和必须履行的义务，例如，提供符合质量标准的产品的义务、按照税法规定缴纳税款的义务等。尤其是在我国的相关法律规定中，遵守“信用”承诺在规范以民事行为为代表的法律行为时具有原则性的约束力。例如，《中华人民共和国民法典》第七条规定：“民事主体从事民事活动，应当遵循诚信原则，秉持诚实，恪守承诺。”在此处也需要注意对“诚信”与“信用”内涵的进一步厘清。《牛津法律大辞典》对信用的解释是：“信用是指在得到或提供货物或服务后并不立即而是允诺在将来付给报酬的做法。”例如，《中华人民共和国民法典》第七条规定：“民事主体从事民事活动，应当遵循诚信原则，秉持诚实，恪守承诺。”其次，就“信用”的经济学解释而言，信用的价值创造以及效率提升功能不乏经济学领域大家的论证，诚然，对信用需求的增长与依赖也会在一定程度上引发经济萧条或市场失控。李嘉图认为，信用能够促进资本转让并提高资本的利用效率。朱巧玲：《政治经济学》，华中科技大学出版社2010年版，第91-97页。熊彼特认为信用就是为给循环流转中的企业所提供的经营性信贷。熊彼特：《熊彼特:经济发展理论》，中国画报出版社2012年版，第112-125页。马克思认为，对交易双方而言，一方面，信用是商品所有者之间承诺的兑现，另一方面，信用是对各自要交换商品的价值与使用价值信任的结果。希法亭在《金融资本：资本主义最新发展的研究》中深入分析了马克思的上述理论并进一步指出，由生产和资本的集中，信用还会引发货币危机，刺激投机，进一步加剧经济危机。鲁道夫·希法亭：《金融资本：资本主义最新发展的研究》，商务印书馆1997年版，第11-20页。朱巧玲：《政治经济学》，华中科技大学出版社2010年版，第91-97页。熊彼特：《熊彼特:经济发展理论》，中国画报出版社2012年版，第112-125页。鲁道夫·希法亭：《金融资本：资本主义最新发展的研究》，商务印书馆1997年版，第11-20页。从经济学的角度理解“信用”，则“信用”的实质为“借”和“贷”的关系，是以偿还为条件的资金用途转移，以债务融资工具为典型表现形式，存在着明显的债权债务关系，比较明显地体现了信用可以用货币计量的特质。同时，在债权债务关系中，通常存在债权方的“有期限的信用额度”，该“有期限的信用额度”为通过对一定的信息进行分析后得出，反映对借务方所产生的信任度以及对违约的风险的判断。长此以往，便引入了资信调查（CreditInvestigation)的概念。目前在各国市场中征信活动多由中央征信机构、市场征信机构、行业协会等主体开展，对企业或个人信用进行调查、验证并出具信用报告，以此作为判断受信方即准债务人未来能否履约的关键因素。参见汪宇瀚：《信用导论》，上海财经大学出版社2020年版，第3-4页。参见汪宇瀚：《信用导论》，上海财经大学出版社2020年版，第3-4页。再次，就“信用”的社会学解释而言，信用产生于社会交往活动中，典型表现为人际关系层面的信用交往以及对社会公共品等物品的使用。而随着社会互动与社会网络参见戴维·波普诺：《社会学》（第十一版），中国人民大学出版社2007年版，第725-750页。的变迁，“信用”在社会学层面的内涵呈现出“散溢”的趋势。首先，在人际关系层面，在信用交往的背后，行为人通过遵守约定、实践契约等方式获取了其他行为人的信任，进而产生信用往来。此处的信用往来指非经济交易领域的信用往来，即不存在债权和债务关系的信用往来，无法用货币等对价去计量或量化为财务数据，通常体现为以彼此的信任为基础的社会互动。例如，与好友约定周末一起外出或一起用餐。在这个意义上，社会信用更多地会涵盖日常行为的诚实、守规、践约。进一步地，可发展为以彼此的信任为基础的价值让渡以及与此相关的经济、利益往来。其次，在对社会公共品等物品的使用层面，相互关系由“人—人”之间的互动关系转变为“人—物”甚至“人—社会”之间的互动关系，例如，某一社会公民对于城市公共交通、街边公共停车位等社会公共物品的使用及损耗等，其使用行为将对社会环境及其他民众的利益产生影响，尤其是蓄意毁坏公共物品等行为。“社会信用”的外延甚至可以扩展到待人处事真诚、讲信誉、有社会责任等，受到行为人恪守规则的主观意愿的影响较大。参见汪宇瀚：《信用导论》，上海财经大学出版社2020年版，第2-7页。值得注意的是，随着社会组织与个体互动方式与社会网络、环境与风险参见安东尼·吉登斯：《社会学》（第五版），北京大学出版社2009年版，第822-855页。的变迁而导致的“信用”在社会学层面的“散溢”趋势，即概念外延呈现出的不断扩张的趋势，“信用”不可控地侵入伦理道德领域。加之互联网等新兴科技的发展使得社会组织与个体间的连结日趋紧密，个人或企业等主体的行为的外部性显著增强。信用风险对于社会环境与秩序的影响不在局限于特定领域，而可能辐射至社会整体。参见戴维·波普诺：《社会学》（第十一版），中国人民大学出版社2007年版，第725-750页。参见汪宇瀚：《信用导论》，上海财经大学出版社2020年版，第2-7页。参见安东尼·吉登斯：《社会学》（第五版），北京大学出版社2009年版，第822-855页。（二）纵向维度纵向维度旨在沿袭历史脉络，揭示社会信用体系建设中颇具中国特色的“信用”内涵。彰显其时代性与文化性。“信”是中华民族自古以来的传统美德，是我国传统道德伦理文化中的重要内容，我国古代思想家曾多次提到对“信”的理解，很多表述后续也成为民间俗语被广泛使用。例如，《孟子·离娄》中提到：“信者，天之道也。思信者，人之道也。”一直以来，“信”均为我国“礼仪之邦”的良好传统与精华内核，是与仁、义、礼、智并列的基本道德准则。进而从基本道德准则逐步演变为一种社会显意识形态参见吴维海、张晓丽：《大国信用：全球视野的中国社会信用体系》，中国计划出版社2016年版，第12页。，属于我国社会主义核心价值观中四项个人准则。参见吴维海、张晓丽：《大国信用：全球视野的中国社会信用体系》，中国计划出版社2016年版，第12页。基于上述论述，可以帮助我们更加深入、全面地理解“社会信用”的内涵，也能够更好地把握较有可能发生地特色问题。例如，“诚信”概念与“道德”内涵自古时起的相互交织会导致不同社会主体之间对“社会信用”的内涵的认知程度并未达成共识，即对其的认知侵入概念应有的外延，不恰当地侵入公民道德领域等方面，造成“信用体系”演变为“道德档案”地隐忧。总的来说，从横向视角，可以看出，现阶段信用建设中“信用”的内涵和外延则呈现出一种融合了法律、经济以及社会各领域“信用”涵义的样态，尤其偏重于强调市场经济场景下的“信用”。在2007年发布的《国务院办公厅关于社会信用体系建设的若干意见》中指出：“市场经济是信用经济。社会信用体系是市场经济体制中的重要制度安排。”随着社会分工的不断深化与市场的不断扩大，随着交换关系的复杂化、错综化，社会情境下信用的内核在经济交往中发生演变，是针对所有在各个市场中活动的各类经济主体的、指向社会分工与合作的普适性规则。在2007年发布的《国务院办公厅关于社会信用体系建设的若干意见》中指出：“市场经济是信用经济。社会信用体系是市场经济体制中的重要制度安排。”从纵向视角，我们便可深刻地体会到我国社会信用体系建设中面临着“信用”内涵的重大演变，与“信用”长久传承的文化内核存在着不可回避的冲突性，这也是社会民众对于“信用”内涵的理解仍然存在着差异的重要原因。相比较而言，市场经济下的信用是一种工具理性，是一种他律的、带有约束性与惩罚性的信用。通过法律和制度支持来对大众的信用行为产生约束力。参见李新庚：《信用理论与制度建设研究》，中国书籍出版社2018年版，第219页。尤其是伴随着“重农抑商”而生的“农本工商末”、“无奸不商”等不契合市场经济发展的根深蒂固的刻板观念，在与繁荣的市场经济条件下追逐财富的经营行为相碰撞后，在商业贸易领域，我们倾向于以更低的标准来要求市场主体，因为其最终目标为获取最大利润，甚至将利己损人的商业决策作为可供借鉴的谋略。参见李新庚：《信用理论与制度建设研究》，中国书籍出版社2018年版，第219页。因此可以看出，在不同的社会领域内，人们对于“信用”的标准要求存在着不容忽视的差异，在整个社会环境中尚未能形成一视同仁的约束机制或是评判尺度。诚然，基于不同场景内拥有其特色的机制与要素影响，形成适合自身运营与发展的约束机制与评判尺度才是最合理的与最适宜的。这就要求我们必须把握好“信用”的尺度，统筹化与差异性并存，使得多元的主体能够对其行为所受到的信用评判进行预先的评估，又能受到合理的威慑与约束。因此，建立和谐统一的现代市场经济条件下的信用观有着极为重要的意义。（三）社会信用体系建设语境下的“社会信用”基于上述分析，我国社会信用体系建设的实质目的为增强主体诚信意识、规范主体守信行为，而其间的评判标准彰显着我国的文化传承，兼具当下的时代要求，旨在建立健全引导培育由内提升、建章立制从外规制“双管齐下”的规范主体诚实守信的完备机制。“社会信用”的内核更多地体现为一种契约精神，是一种贯彻于契约活动与契约关系之中的思想价值观念。在一定情况下，违反契约精神等同于失信，缺乏契约精神将导致人们信用观念淡薄、社会信用秩序混乱、信用制度扭曲。参见杨胜刚：《社会信用体系建设的理论与实践研究》，中国金融出版社2017年版，第4-5页。结合我国国家标准GB/T22117-2018《信用基本术语》中的界定，相比较于前述法律、经济、社会等横向领域的解释中可量化的债权债务关系或社会主体间互动关系，社会信用体系中的“信用”的内涵更强调主体履行约定义务的客观能力与主观意愿，更强调对特定主体的评判。参见谭曼、顾敏康主编：《首届“信用法治·韶山论坛”优秀论文集》，法律出版社2019年版，第2页。这同时也是社会信用体系正当性的体现。参见谭曼、顾敏康主编：《首届“信用法治·韶山论坛”优秀论文集》，法律出版社2019年版，第2页。参见杨胜刚：《社会信用体系建设的理论与实践研究》，中国金融出版社2017年版，第4-5页。参见谭曼、顾敏康主编：《首届“信用法治·韶山论坛”优秀论文集》，法律出版社2019年版，第2页。参见谭曼、顾敏康主编：《首届“信用法治·韶山论坛”优秀论文集》，法律出版社2019年版，第2页。也就是说，在社会信用的语境下，“信用”的内涵指对信用行为的价值判断或认定，融合了中国传统文化中“信用”的伦理价值与市场经济条件下“信用”的工具价值，信用建设本质上是在几乎任何人、任何事上使用声誉机制的一个工程参见沈岿：《社会信用体系建设的法治之道》，《中国法学》2019年第5期，第27页。，具有鲜明的中国特色。信用的外延指现阶段信用行为所发生的领域、层次等，可依据外延对不同属性的信用进行划分或标识。首先，依据市场内主体的不同，可划分为政府信用、企业信用和个人信用。其次，依据行为规范约束力的大小，可划分为制度信用和道德信用。政府所实施的行政行为属于制度信用的范畴。但是在目前中国社会信用体系尚不健全、恪守信用尚未成为企业和民众的基本道德规范和行为准则的条件下，道德信用建设只能起辅助性作用。再次，在不同的领域内发生的信用行为可被进一步划分，例如，经济信用又包含商业信用、银行信用、消费信用等多种形式。这些依据外延维度不同所构成的不同信用集合可以理解为社会信用总集中的子集，子集还可以进一步划分为不同层次的子集。也就是说，将构成信用外延的各种子集的加总简单等同于社会信用体系的观点是存在偏差的。社会信用体系建设本身也并非仅是通过拓展信用工具、增加信用领域等方式增加信用外延的子集，或调整相应的行为规范，其实质目的为对信用行为的价值判断或认定的改变。也就是说，基于上述论述，社会信用体系建设中的“信用”也可以被视为一种公共资源。我们可以延续这一思路，通过信用信息的公共性分类讨论为多元参与主体权责厘清与协调提供理论依据，进行进一步的分析探讨。对这一理论的应用将有助于锁定多元信用监管呈现出不同于传统监管的特征，厘清由政府、媒体、社会公众、行业协会构成的多元信用监管主体在中国的信用监管实践的权责划分。对于这一理论的适用将在后文进行详述。参见沈岿：《社会信用体系建设的法治之道》，《中国法学》2019年第5期，第27页。二、我国“社会信用体系”的基本内涵探析我国社会信用体系极具中国特色，其核心内容包括能够解决信用信息对称性问题的基础设施布局、符合我国实践需求的个人信用制度、企业信用制度以及政府守信制度、失信惩戒机制等。参见林钧跃：《社会信用体系理论的传承脉络与创新》，《征信》2012年第1期，第1页。与以私营征信机构为主的美国信用体系模式、以公共征信机构为主的欧陆信用体系模式、以行业征信机构为主的日本信用体系模式等域外典型信用体系模式存在差异。对于几类典型域外信用体系的特点提炼、对比分析将在后文详细论述。域外信用体系模式可以理解为一种“大征信体系”，即除了中央银行负责运行的公共征信系统，还包括其他多个行业分支共同构成的征信体系以及其配套规则。参见吴晶妹：《展望“十四五”：征信建设需要“征信法”》，《征信》2021年第1期，第2-5页。相比较而言，我国的社会信用体系并不简单等同于实质为信号机制的征信系统本身，而是在建立一个信用管理宏观体系的同时进行信用运行的“市场软环境”建设参见林钧跃：《社会信用体系理论的传承脉络与创新》，《征信》2012年第1期，第1页。以及“社会软环境”建设，也即是运行机制与运行环境共建，“硬件”与“软件”有机结合。参见林钧跃：《社会信用体系理论的传承脉络与创新》，《征信》2012年第1期，第1页。对于几类典型域外信用体系的特点提炼、对比分析将在后文详细论述。参见吴晶妹：《展望“十四五”：征信建设需要“征信法”》，《征信》2021年第1期，第2-5页。参见林钧跃：《社会信用体系理论的传承脉络与创新》，《征信》2012年第1期，第1页。社会信用体系的奠基性理论缘起于中国社会科学院世界经济与政治研究所“设立国家信用管理体系”课题组的相关研究，这是我国最早的一个社会信用主题研究课题。在这一研究课题中，“社会信用体系”最初所使用的名词为“国家信用管理体系”，于2002年更改为“社会信用体系”。对这一关键概念的表述进行修改的原因主要有以下两点：其一，“国家信用管理”的表述容易使大众或相关行政机构产生该体系实则为“政府体系”的误解，而我国社会信用体系的内涵更为宏大，其体系性质并非政府体系，而是“一个信控类的社会系统工程”。参见林钧跃：《为什么说社会信用体系建设起始于1999年?》，2019年9月9日，/xhxy/c/2019-09-09/535610.shtml，最后访问日期：2021年4月4日。其二，课题组在考量之下选取了与“社会保障体系”相对称的文字表达方式，因其认为这两个社会性的体系在我国具有同等重要的建设前景与建设意义。参见林钧跃：《为什么说社会信用体系建设起始于1999年?》，2019年9月9日，/xhxy/c/2019-09-09/535610.shtml，最后访问日期：2021年4月4日。在《国家信用管理体系》和《社会信用体系原理》等“该研究课题所形成的著作中，课题组详细阐释了最初的理论构建方法论，系依据ISO9000体系等相关国际标准的理论和实践，“将‘体系’概念映射到‘社会信用体系’设计中”，即以标准化思维引领信用体系的构建。这一思维对于目前我国的信用体系建设仍有助益与借鉴意义，即将科学合理的体系、先定统一的标准作为信用体系建设的重要任务目标。参见林钧跃：《为什么说社会信用体系建设起始于1999年?》，2019年9月9日，/xhxy/c/2019-09-09/535610.shtml，最后访问日期：2021年4月4日。参见林钧跃：《为什么说社会信用体系建设起始于1999年?》，2019年9月9日，/xhxy/c/2019-09-09/535610.shtml，最后访问日期：2021年4月4日。图1-1最初社会信用体系建设理论中的目标设置相比较于现阶段的总体架构，最初的社会信用体系建设理论更多地借鉴了制度经济学理论与微观信息经济学理论，提出建立信用风险控制系统，包括控制“经济信用风险”和“社会信用风险”，但是对于信用监管调整范围的探讨尚只涵盖了市场监管与金融监管。而伴随着我国社会信用体系建设的全面推进、提质升级，除市场监管以外，社会信用体系已经拓展应用于“社会治理”方面。其中，就金融监管而言，中国人民银行对征信业监管与多主体的信用监管是两个不同的范畴，征信业的监管主体是明确的，并且是唯一的，其运行机制与面向市场监管、社会治理的信用监管泾渭分明，不应纳入信用监管研究中混为一谈。早在1999年，中国人民银行调查统计司出版了一套三册银行信贷登记咨询系统应用指南，后来“银行信贷登记咨询系统”更名为中国人民银行负责的征信系统。结合中国人民银行调查统计司的观点，“公共征信系统和商业化的征信数据环境”应被视为社会信用体系建设中的信用信息基础设施参见林钧跃：《为什么说社会信用体系建设起始于1999年?》，2019年9月9日，/xhxy/c/2019-09-09/535610.shtml，最后访问日期：2021年4月4日。，而非信用监管机制中的子系统。参见林钧跃：《为什么说社会信用体系建设起始于1999年?》，2019年9月9日，/xhxy/c/2019-09-09/535610.shtml，最后访问日期：2021年4月4日。图1-2《银行信贷登记咨询系统应用指南》依据现阶段中央文件精神，我国社会信用体系建设的具体实践，我国社会信用体系可以被视为是在信用信息基础设施上实现的、对于一系列信用管理方法的体系支撑。三、“信用监管”的基本内涵探析以传统理论视角进行审视，监管一词具有鲜明的行政主导色彩。近年来随着“放管服”改革的持续推进，信用监管作为新时代政府治理机制中的重要内容，契合了政府转向有效监管，放松事前准入、强化事中事后监管的改革趋势。相较于以行政许可、行政处罚等高强度的监管手段为代表的传统监管体制，作为新时代新发展的信用监管在监管强度、监管方式等方面具有显著区别，是根据监管对象信用表现的不同实行的分级分类监管，是一种有助于提升行政效率、降低行政成本的区别性的监管。结合信用监管实践来看，信用监管从市场监管举措延展为一项社会治理机制，成为现阶段政府监管领域的基础性机制，有利于良好信用秩序的有效建立，也成为了推动国家治理现代化的重要机制。参见王伟：《信用监管的制度逻辑与运行机理——以国家治理现代化为视角》，《科学社会主义》2021年第1期，第152页。因此，本文所讨论的信用监管内涵为：信用监管以建立良好的信用秩序为目标，由监管部门依据相关法律法规标准规范，依托数字技术与信息传递机制，以信息共享、分级分类和精准智能监管为手段，强制企业、个人等社会主体履行信用义务参见韩家平：《信用监管的演进、界定、主要挑战及政策建议》，《征信》2021年5月，第1页。，区别于征信系统。参见王伟：《信用监管的制度逻辑与运行机理——以国家治理现代化为视角》，《科学社会主义》2021年第1期，第152页。参见韩家平：《信用监管的演进、界定、主要挑战及政策建议》，《征信》2021年5月，第1页。现阶段，由于社会信用建设与发展的现实需要，我国的信用监管具有显著的公权力主导的特点。具体来讲，信用监管主体具有公权性的特征，各类信用监管行为具有外部性的特征，信用监管中所收集与处理的信息具有公共性的特征，各类信用监管措施的实施需要符合适当性的要求。否则以“一处失信，处处受限”为导向的失信惩戒会将失信人的权利减损效果辐射至多个领域，形成广泛的信用约束，将对行政相对人的权利产生重大的实质性影响，尤其是在失信惩戒机制并未合理运行的情况下，可能会对行政相对人的声誉产生难以有效救济的贬损。值得注意的是，在当前商事制度改革的背景下，国家引导企业参与信用建设，提倡完善企业信用监管体系等由多元主体参与的共治格局。但是作为社会治理基础性机制的信用监管有着无法忽视的强烈公共性，尤其是信用风险具有社会性的覆盖度与影响力，难以通过私主体的信用管理力度实现治理目标。因此，仍然需要聚焦行政主体信用监管权的合理运行。（一）从社会信用体系架构透视信用监管依据国家宏观战略层面的重大部署和重要论述，当前社会信用体系建设正处于提质升级阶段，意在全方位覆盖“政府－市场－社会－司法”领域，在“政府推动，社会共建”的公私联合动力之下，形成多领域、多层级主体制作大量信用规范的格局，且以“一处失信，处处受限”为政策导向。参见沈岿：《社会信用体系建设的法治之道》，《中国法学》2019年第5期，第25页。在这样的格局中，政府的作用在于形成自上而下、由内而外的推动。从社会信用体系架构透视信用监管，则要求“破题”与“解构”，除了说明信用监管本身的内容以外，还要说明信用监管在整个监管机制设计中的地位，更需要结合整体架构来更好地理解信用监管的意涵。结合中央文件精神以及我国社会信用体系建设的具体实践，我国社会信用体系应包含应用体系、服务体系、监管体系、文化教育体系四大部分，可划分为三大层次，即逻辑层次、基础层次与应用层次。因此，依照横向、纵向两条逻辑主线，同时依据功能性进行体系解构，能够比较全面地剖析信用监管的定位。参见沈岿：《社会信用体系建设的法治之道》，《中国法学》2019年第5期，第25页。应用体系总架构应用体系总架构监管体系监管体系信用文化建设目标社会信用体系信用文化建设目标社会信用体系服务体系服务体系文化教育体系文化教育体系三层次三层次法律法规、理论基础法律法规、理论基础逻辑层次逻辑层次信用数据库、信用信息管理平台、信用交换共享平台信用运作软件、系统硬件设备基础层次信用数据库、信用信息管理平台、信用交换共享平台信用运作软件、系统硬件设备基础层次国家信用查询评估报告、政府信用查询评估报告、城市信用查询评估报告、国家信用查询评估报告、政府信用查询评估报告、城市信用查询评估报告、企业信用查询评估报告、个人信用查询评估报告、项目信用查询评估报告、六大实践应用应用层次图1-3社会信用体系的总体架构参见吴雄海、张晓丽著：《大国信用——全球视野的中国社会信用体系》，中国计划出版社2017年版，第57页。参见吴雄海、张晓丽著：《大国信用——全球视野的中国社会信用体系》，中国计划出版社2017年版，第57页。参见陈丽君：《中国社会信用监管体系构建研究》，浙江大学出版社2020年版，第163页。在总体架构中，信用监管体系起到了规范指引、制度保障、行为激励的作用。依据中央和各省发布的政策文件，信用监管可以被界定为社会信用体系建设背景下的一种新型社会治理手段。相比较而言，其他体系虽与信用监管体系存在内涵上的差别，但是其建设也离不开信用监管主体的引导与培育。具体来讲，首先，信用应用体系的内容主要为市场中各主体对于信用信息的收集、挖掘与利用，为市场内生体系，虽由逐利动机所驱动，但也对促进市场资源优化配置、调动市场活力有着重要的作用，需要由监管主体进行科学合理的引导与培育。信用应用体系的日益完善与创新发展将直接推动信用运作软件与系统硬件设备更新升级。其次，信用服务体系是为市场中的各类主体提供信用产品和服务。需要注意的是，在实践中，尤其是在构建服务型政府的背景下，信用监管体系与信用服务体系并非泾渭分明，而是在一定程度上存在着交叉相容的关系。例如，在信用监管体系中各监管主体呈现出在监管中服务，在服务中监管的行为模式，监管主体在实施监管行为的同时也向社会提供信用信息公共服务平台等基础设施。再次，为实现“提高全社会的诚信意识和信用水平”的目标，信用文化教育是长期性、基础性的工作，包括企业信用文化教育、城市信用文化教育、社区信用文化教育、学校信用文化教育等。参见“信用中国”网站栏目设计及专栏内容，/chengxinwenhua/?navPage=6，最后访问日期：2021年4月4日。.通过媒介宣传教育、信用知识普及、诚信机构评选与示范等形式宣传与推广社会信用文化。可以提高政府、企业、社会等对信用体系建设的自觉性、主动性，提高社会成员的诚信意识，培育诚信的社会氛围。陈丽君：《中国社会信用监管体系构建研究》，浙江大学出版社2020年版，第163页。参见“信用中国”网站栏目设计及专栏内容，/chengxinwenhua/?navPage=6，最后访问日期：2021年4月4日。.陈丽君：《中国社会信用监管体系构建研究》，浙江大学出版社2020年版，第163页。信用监管体系的逻辑层次、基础层次、应用层次这三个层次与上述依照功能划分的四类体系之间为一种交叉相容关系。在信用应用体系中，市场上多元的信用产品的设计准入以及在产品销售与使用流程中的监管需要通过先行订立的法律规范来进行约束。在信用文化教育体系中，理论基础的指引与实践中多层次、多渠道的推进同样重要。其中，作为法律法规与理论基础体现的逻辑层次在信用应用体系、信用监管体系、信用文化教育体系中均有体现，而在信用监管体系中尤为突出。在信用监管体系中，法律法规的建设主要体现为信用规范环境。就理论基础而言，行政法视域下的信用监管的正当性论证是首当其冲的理论需求。（二）信用监管的基本目标与制度功能依据基本内涵的探讨与我国的具体实践，信用监管机制可被视为一系列信用管理方法中的一种，但是并不可割裂看待，它同时也是实现信用文化教育、信用投放等管理方法的重要抓手，即其他管理方法也依赖于其组织机制保障与引导、推动。信用监管机制信用监管机制基本原则：改革创新基本原则：改革创新、依法依规、协同共治创新事前环节信用监管创新事前环节信用监管（一）建立健全信用承诺制度（二）探索开展经营者准入前诚信教育（三）积极拓展信用报告应用加强事中环节信用监管加强事中环节信用监管（四）全面建立市场主体信用记录（五）建立健全信用信息自愿注册机制（六）合理构建信用评价机制（七）开展信用分级与分类监管完善事后环节信用监管完善事后环节信用监管（八）健全失信联合惩戒对象认定机制（九）督促失信市场主体限期整改（十）深入开展失信联合惩戒（十一）坚决依法依规实施市场和行业禁入措施强化信用监管的支撑保障强化信用监管的支撑保障（十四）大力推进信用监管信息公开公示（十五）充分发挥“互联网+”、大数据对信用监管的支撑作用（十六）切实加大信用信息安全和市场主体权益保护力度（十七）积极引导行业组织和信用服务机构协同监管加强信用监管的组织实施加强信用监管的组织实施（十九）加强组织领导（二十）开展试点示范（二十一）加快建章立制（二十二）做好宣传解读图1-4信用监管机制解构从图中可以看出，在这其中，信用监管作为保障体系起到保障实施、调节衔接的作用。参见“信用中国”网站：《社会信用体系的结构》，2017年9月15日，/gonggongwenjianjia/xinyongyanjiunew1/xnyjxinyongzhishi/201709/t20170915_27835.html，最后访问日期：2021年4月5日。就其权力来源和行为依据而言，在信用监管活动中，法律需要将对信用风险的科学评估作为事实基础，明确组织架构、实体标准和程序规则。监管机关应当在法律的框架之内选择监管工具并付诸执行，从而更好地实现立法目的。信用管理行业的有序发展也有赖于积极合理的政策引导，而政府部门本身也是信用管理和服务的主体，其信用活动将直接给其他信用主体带来生产经营以及资金、销售等方面的变化。具体来说，政府的作用在于形成自上而下、由内而外的推动。参见“信用中国”网站：《社会信用体系的结构》，2017年9月15日，/gonggongwenjianjia/xinyongyanjiunew1/xnyjxinyongzhishi/201709/t20170915_27835.html，最后访问日期：2021年4月5日。信用监管原本是市场监管领域的重要制度创新，顺应新时代发展，从经济治理手段转变为重要的社会治理措施，涵盖了市场监管与社会治理两大重要方面。因此，信用监管是一种兼具广域性和实效性的新型社会治理手段，能够有效衔接政策需要与行政现实。目前，我国信用监管的已有成果包括：广泛开展信用承诺推动行政审批加快办理；推动“证照分离”改革，部分地区率先实施行政审批告知承诺制；部分地区开展企业投资项目信用承诺制改革试点，对符合条件的项目，企业按规定提交书面承诺并公示，除特殊法定事项外无需完成许可手续；将信用分类、信用评价作为顺应加强事中事后监管改革的重要切入点；有关部门按照信用风险对监管对象进行分级分类，将高风险企业作为监管重点，显著提高了监管的针对性和有效性。厦门国信信用大数据创新研究院：《社会信用体系建设年度报告2019》，中国市场出版社，2019年版，第3-6页。厦门国信信用大数据创新研究院：《社会信用体系建设年度报告2019》，中国市场出版社，2019年版，第3-6页。第二节信用监管的行政法规制分析框架一、信用监管的法律属性在强化事中事后监管的过程中，国务院通过多次发布规范性文件的方式强调信用监管机制的作用，并对信用监管的具体制度进行了布置安排，较为全面地阐释了信用监管制度体系的内涵。这一体系以市场主体的信用信息记录为基础，依托信用信息分配监管资源，开展监管活动，监管结果反过来又载入信用记录中，从而不断丰富信用记录的内容，“形成覆盖事前、事中、事后全流程的逻辑闭环”。袁文瀚：《信用监管的行政法解读》，《行政法学研究》2019年第1期，第27页。袁文瀚：《信用监管的行政法解读》，《行政法学研究》2019年第1期，第27页。信用监管的制度内涵制度基础统一的市场主体信用记录《社会信用体系建设规划纲要（2014-2020年）》：“建立自然人、法人和其他组织统一社会信用代码制度”。事前监管基于信用信息的“告知—承诺”制度在办理适用承诺制的行政许可事项时，替代审批材料；材料不全情况下的容缺受理。事中监管基于信用而展开的差异化监管典型行为包括信用评价、信用分级分类、信用公开披露等，典型特征为依据行政相对人信用程度的差异而采取不同的举措，兼具精准性与高效性。事后监管守信激励；失信惩戒具体举措包括宣传表彰、树立诚信典型、进行重点推荐、实施行政审批的“绿色通道”和“容缺受理”、优先提供公共服务的便利、优化监管安排、提供融资产品、降低交易成本等；对于失信的市场主体予以惩罚的失信记录、提醒告诫、重点监管、声誉不利、资格限制或剥夺、自由限制等行为。表1-1信用监管的制度内涵监管是现代公共行政的具体形态，“监管”一词的学理含义为，某主体以规则为依据，通过控制或调解等手段，以达到使某事物正常运转的目的。参见马英娟：《监管的语言辨析》，《法学杂志》2005年第5期，第111-114页。监管的核心要素包括监管主体、监管对象和监管手段，具有主体的公权性、行为的外部性、手段的适当性特征。目前，国内学者对信用监管开展了一系列内涵探讨，认为其核心要素包括监管主体、监管对象和监管手段，具有主体的公权性、行为的外部性、手段的适当性特征。在信用监管的具体场景下，政府部门及相关组织作为监管主体，依据信用法律规范，以期达到构建良好的社会信用秩序的监管目的。信用监管在归集公民、法人等各类主体的公共信用信息的基础上，依据相关标准进行评价与分类，依需要进行信息共享或公开，进而实施行政激励或惩戒。袁文瀚：《信用监管的行政法解读》，《行政法学研究》，2019年第1期，第27页。我国信用监管的主体具有公权性的特征。作为国务院组成部门的国家发展改革委和中国人民银行是社会信用体系建设中重要的牵头机构，在制定法律法规与信用标准、规范信用记录与信息征集、健全联合奖惩机制、培育信用服务市场等方面发挥着主导作用。与传统行政法意义上的监管行为相同，我国信用监管是对公民、法人等社会中的行政相对人做出的，相对于纯粹的内部行政行为，具有行为外部性的特征。作为实现对信用行为的价值判断或认定的信用工具，信用监管需要满足监管的适当性要求。在信用监管的具体场景下，政府部门及相关组织作为监管主体，信用监管是以信用信息为基石的一系列制度安排的集合，是实现全方位监管、全过程监管、精准化监管的集合。参见胡仙芝、马长俊：《市场信用监管的政府责任及其实现机制》，《中国行政管理》2020年第3期，第40-44页。值得注意的是，行业协会等社会组织也是协同参与社会治理的主体参见祝丽丽、周雨、吴瀚然：《强化行业自律完善市场信用监管》，《宏观经济管理》2019年第7期，第28-33页。，因此其具有事中事后监管、差别监管、协同监管、依法依规监管的特点。参见宋立义：《信用监管的特点、意义及主要内容》，《团结》2019年第3期，第32-35页。参见马英娟：《监管的语言辨析》，《法学杂志》2005年第5期，第111-114页。袁文瀚：《信用监管的行政法解读》，《行政法学研究》，2019年第1期，第27页。参见胡仙芝、马长俊：《市场信用监管的政府责任及其实现机制》，《中国行政管理》2020年第3期，第40-44页。参见祝丽丽、周雨、吴瀚然：《强化行业自律完善市场信用监管》，《宏观经济管理》2019年第7期，第28-33页。参见宋立义：《信用监管的特点、意义及主要内容》，《团结》2019年第3期，第32-35页。同时，现有研究成果对信用监管的法律属性进行了论证。有的观点将其视为政府规制中的信用工具，表述为以信用信息为基础的监管手段。王瑞雪：《政府规制中的信用工具研究》，《中国法学》2017年第4期，第158页。有的观点主张信用监管可纳入现有的行政处罚体系中，定位为资格罚或者是声誉罚。章志远、鲍燕娇：《作为声誉罚的行政违法事实公布》，《行政法学研究》2014年第1期，第48-53页。曾详华：《食品安全黑名单制度研究》，《科学·经济·社会》2015年第1期，第27-33页。也有学者持反对意见，认为信用监管与现有的行政处罚种类并不相契合，且现有信用监管规范没有设定惩戒措施的立法权限，实践中信用监管的实施效果与行政处罚存在一定区别。王瑞雪：《政府规制中的信用工具研究》，《中国法学》2017年第4期，第158页。章志远、鲍燕娇：《作为声誉罚的行政违法事实公布》，《行政法学研究》2014年第1期，第48-53页。曾详华：《食品安全黑名单制度研究》，《科学·经济·社会》2015年第1期，第27-33页。袁文瀚：《信用监管的行政法解读》，《行政法学研究》2019年第1期，第20-23页。王伟：《失信惩戒的类型化规制研究——兼论社会信用法的规则设计》2019年第5期，第43-52页。朱兵强、孙铭杰：《政府失信惩戒法治化初探》2019年第8期，第42-47页。由于信用监管并非一个单一的行为模式，其包括事前环节中的归集行为、承诺行为等，事中环节中的评价行为、披露行为等，以及事后环节中的激励举措、惩戒举措等，应当分类进行定性。信息归集、信用评估、信息公开披露等具体行政行为不可等同于行政处罚，信息公开披露也可认定为作为行政处罚一种形式的声誉罚。参见袁文瀚：《信用监管的行政法解读》，《行政法学研究》2019年第1期，第20页。信用监管行为之于行政处罚应被视为一种复杂的包含关系，行政处罚是失信惩戒的一种方式，也是失信惩戒的典型表现形式。由此得见，对于信用监管的法律属性定性应当分行为进行逐个认定，以微观视角进行单独审视。参见袁文瀚：《信用监管的行政法解读》，《行政法学研究》2019年第1期，第20页。得出上述结论的原因有三：首先，信用监管的法律属性于法无据。目前的立法尚未对其法律属性作出明确规定，且由于位阶的限制，散见于地方性法规、行政规章之中的信用规范无法设定行政处罚权。相对来讲，信息归集、信用评估、信息公开披露等行为具有柔性化的特点，无法与现有行政法律规范中的定性行为相契合。将其直接理解为创新型的具体行政行为，有助于解决目前具体信用监管行为合法性、合理性存疑的现实难题，推动社会治理手段的创新发展。其次，信用监管行为存在鲜明的特点，无法直接套用行政法学理论或框架予以规范。首