“双减”政策短期效果评估：基于中国教育财政家庭调查的分析

/“双减”政策短期效果评估：基于中国教育财政家庭调查的分析【摘要】中小学生学业负担是我国基础教育领域的重要政策议题。2021年7月“双减”政策颁布，对校外培训的监管力度持续加强，减负再度成为政策焦点。文章使用中国教育财政家庭调查数据，对“双减”政策的短期效果进行初步评估发现：首先，“双减”实施之后一学年，中小学生校外学科类培训的参与率较上一学年显著下降，非学科类培训的参与率没有显著变化；相应地，家庭在子女校外学科类培训方面的支出较上一学年显著下降，而校外非学科类培训的支出没有显著变化。其次，从不同经济水平的家庭受到的影响来看，“双减”政策影响的主要是家庭消费水平在40％-60％和60％-80％的中等偏上家庭，对家庭消费水平在40％以下和80％以上的家庭没有显著影响。再次，“双减”政策实施之后，家庭开始转向选择校内课后服务，尤其是校内的托管和学科补习，兴趣类课后服务没有显著变化。当前应正视家庭对校外培训的合理需求，引导校外培训合理规范发展；也应考虑到政策对不同群体的影响存在差异，保证弱势群体享受教育资源的权利。【关键词】“双减”政策；校外培训；校内课后服务

一、数据和分析方法 (一)数据来源 中国教育财政家庭调查(CIEFR-HS)是专门针对家庭教育支出的家庭追踪调查。2017年第一轮调查覆盖全国29个省、355个区县、4万户家庭，其中学前教育到高等教育在校生样本总数为2.1万人。2019年第二轮调查覆盖全国29个省、345个区县、3.5万户家庭，其中在校生样本总数为1.8万人。2021年第三轮调查覆盖了全国29个省、270个区县、2.2万户家庭，其中在校生样本总数为1.2万人。由于新冠疫情影响，第三轮调查在实际进行时分为两批：第一批是在2021年7-9月，也就是“双减”政策实施之前；第二批是在2022年6-9月，也就是“双减”政策实施之后。 本文关注的因变量包括样本家庭中每个中小学在读学生的校外培训参与、校内课后服务参与以及相应的家庭教育支出。其中，校外培训包括学科类培训和非学科类培训，校内课后服务包括课后托管、课后学科补习、课后兴趣班。本文选择的学生个人特征变量包括性别、年龄、独生子女、学段、学校性质和成绩，家庭特征变量包括家庭人均年纯收入、母亲的受教育水平、家庭在读子女数量，地区变量包括城乡和地区(东部、东北部、中部、西部)。 (二)分析方法 1.泛精确匹配(CoarsenedExactMatching，CEM)估计 在使用泛精确匹配估计时，本文使用在时间上最为接近“双减”的第三轮调查样本。由于一些地区在2021年7-9月第一批调查期间受到疫情影响更大，导致受访样本存在偏差，直接比较第三轮第一批与第二批的调查结果可能会存在偏误——例如西部、东北部地区在2021年7-9月调查期间受到疫情的冲击小于东部和中部地区，因此在第一批受访户中占比更高；三线及以下城市与农村地区在2021年7-9月受疫情的冲击同样较小，因此在第一批受访户中占比也更高。尽管这些偏差主要是受到疫情外生作用而不是家庭自选择造成的，还是会对样本的平衡性造成一定影响。为尽量解决这一问题，本文采用泛精确匹配的方法，试图为2022年调查的家庭样本找到可以比较的2021年“对照组”家庭样本，并在此基础上进行估计。 为了得到有效的匹配数量和改善多元非平衡性指标，本文将家庭人均纯收入进行五等分，采用STATA中的CEM程序进行泛精确匹配，然后将CEM得到的泛精确匹配权重代入模型(1)。① Yi=β0+β1Treatmenti+β2Xi+εi (1) 首先回答问题一，即“双减”政策实施之后，中小学生校外培训的参与率和相应的家庭支出是否减少?此时因变量Y代表校外培训的参加与否、支出费用以及支出费用在家庭支出中的占比，下标i用来标记不同的个体，X是一系列包括家庭特征、个人特征以及地区虚拟变量在内的控制变量，ε表示误差项。Treatment在第一批的受访者中取0，在第二批的受访者中取1，其估计系数也就衡量了本文最为关心的“双减”政策对这一系列因变量的影响。 其次回答问题二，即不同经济水平的家庭受到“双减”政策的影响是否存在差异?本文依然考虑模型(1)，但将样本按家庭年人均消费支出进行五等分，对其Treatment的估计系数进行比较。 再次回答问题三，即“双减”政策实施之后，家长是否转而寻求校内的各项课后服务，其参与率和家庭支出是否出现上升?此时模型(1)中的因变量Y代表校内托管、校内学科补习以及校内兴趣班的参与率和费用，如果Treatment的估计系数显著为正，则表明“双减”政策最终提高了校内各项课后服务的需求。 2.双重差分(Difference-in-difference，DID)估计 尽管泛精确匹配可以使得处理组与控制组的协变量分布尽量平衡，但其本质上仍是一种匹配估计，“模型依赖”“只能解决显性偏误”等缺点依然存在，其因果推断效力处于诸多准实验方法的最底端。因此，本文使用双重差分估计对结果作进一步确认，此时使用所有三轮调查样本。 Yit=β0+β1Treatmentit+ui+vt+εit (2) 与模型(1)类似，Y代表校外培训、校内课后服务的参加与否以及支出情况，下标i用来标记不同的个体，t则用来标记不同的调查轮次——正如之前提到的，第三轮调查分了两个批次，本文将这两个批次都记为第三轮。Treatment依然是“双减”政策，其中2022年的受访样本取1，2022年以前的受访样本取0。另外u表示不随调查轮次变化的个体固定效应②，v表示不随调查个体变化的“轮次”固定效应，ε表示误差项——本文同时控制了调查个体和轮次固定效应，因此Treatment的估计值也就代表了双重差分框架下“双减”政策的实施效果。③ 二、分析结果 (一)校外培训参与和家庭支出 首先，“双减”政策实施之后校外培训参与和相应的家庭支出是否减少?从校外培训参与情况来看，“双减”政策实施之后一学年，中小学生校外学科类培训的参与率较上一学年显著下降，非学科类培训的参与率没有显著变化。可见，校外培训参与率整体上的显著下降主要是校外学科类培训参与率下降造成的。 “双减”政策实施之后的一学年，家庭在子女校外学科类培训方面的支出较上一学年显著下降，校外学科类培训支出的占比也显著下降。校外非学科类培训的支出水平没有显著变化。此外，CEM加权估计的结果显示校外非学科类培训支出的占比也无显著变化，双重差分估计的结果显示校外非学科类培训支出的占比有所增加。 (二)“双减”政策对不同经济水平家庭的影响 无论校外学科类培训的参与率、培训费用(对数)还是培训费用占比，对于人均消费支出低的家庭(0-20％，20％-40％)和人均消费支出最高的家庭(80％以上)，“双减”政策的影响都不太显著。而对于人均支出位于中间及偏上的家庭(40％-60％，60％-80％)，“双减”政策导致的校外培训参与以及家庭支出的降低都非常明显。可见，“双减”政策主要影响的是人均消费支出中等及偏上的家庭。 一个可能的解释是，对于人均消费支出低的家庭而言，“双减”政策实施之前他们的校外培训参与及支出本就不高，下降空间很小；对于人均消费支出最高的20％的家庭，他们拥有较多的经济和文化资本，也不容易受到政策的影响。根据中国教育财政家庭调查数据，在收入最低的5％家庭中，大量家庭未给子女购买校外培训服务，校外培训支出占子女教育支出的6％左右，因此针对校外培训市场的监管政策对这部分家庭的影响有限；收入最高的5％家庭中有60％为子女购买了校外培训服务，校外培训支出占子女教育支出超过50％。尽管校外培训的供给在短期之内大幅下降，但对于高收入家庭来说，仍旧有资源和渠道获得需要的培训服务。此前也有研究指出，校外培训供给锐减导致了培训需求部分转向地下(刘钧燕，2023；周子焜，2023)。 (三)校内课后服务参与和家庭支出 从校内课后服务的参与情况来看，CEM加权回归结果显示“双减”政策实施之后校内托管和学科补习的参与率显著上升，双重差分估计显示“双减”之后只有校内托管的参与率显著上升。与上一学年相比，校内兴趣班的参与率没有显著变化。从校内课后服务的家庭支出来看，CEM加权回归结果显示，“双减”政策实施之后校内托管和学科补习的家庭支出水平显著提高，其中只有校内托管支出的占比显著增加；双重差分估计的结果显示，“双减”之后只有校内托管支出水平显著提高，占比没有显著变化；与参与率的变化趋势相似，校内兴趣班的支出水平和占比都没有显著变化。由此可见，“双减”政策实施之后校外学科类培训的参与率显著下降，家庭开始转向选择校内课后服务，尤其是校内的托管和学科补习类的课后服务；而校外非学科类培训的参与率没有显著变化，校内的课后兴趣班的参与率也没有出现显著增长。 (四)双重差分估计的平行趋势检验 正如上文提到的，为了弥补泛精确匹配估计的不足，本文同时使用了双重差分估计作为补充，但其前提是“双减”政策实施之前各因变量均不存在显著的事前趋势。本文以事件研究的方式呈现了校外培训参与和家庭支出的平行趋势检验结果。可见平行趋势假设都得到了满足，本文使用双重差分估计作为补充是可信的④。 三、结论和政策启示 (一)研究结论 本文基于中国教育财政家庭调查数据，采用泛精确匹配和双重差分估计方法，对“双减”政策的短期效果进行初步评估，主要发现如下。 第一，从校外培训的参与和家庭支出情况来看，“双减”政策的影响主要集中在校外学科类培训。2020-2021学年，有24.3％的中小学生在过去一年参加过校外学科类培训，有16.3％参加过校外非学科类培训；“双减”政策实施之后的2021-2022学年，前者下降到17.4％，后者小幅增加到17％。CEM和双重差分的估计结果显示，“双减”政策实施之后一学年，中小学生校外学科类培训的参与率较上一学年显著下降，非学科类培训的参与率没有显著变化。从校外培训的家庭支出来看，“双减”政策实施之后的一学年，家庭校外学科类培训的支出水平和占比较上一学年均出现显著下降，而校外非学科类培训的支出没有显著变化。 第二，“双减”政策实施之后中小学生校外培训参与率和家庭相应支出显著下降，但不同经济水平的家庭对政策的反应不同。CEM和双重差分的估计结果显示，“双减”政策主要影响的是家庭消费水平在40％-60％的中等家庭和60％-80％的中等偏上家庭，而对家庭消费水平在0-40％和80％以上的家庭没有显著影响。 第三，从校内课后服务的参与情况来看，“双减”政策实施之后家庭开始转向选择校内课后服务，尤其是对校内托管的需求显著增加。2020-2021学年，参加过校内托管、学科类补习和兴趣班的学生比例分别为6.8％、6.9％和5.8％，“双减”政策实施之后分别增加到17.1％、9.4％和7.1％。CEM和双重差分的估计结果显示，“双减”政策实施之后校内托管的参与率显著上升，校内学科补习和兴趣班没有显著变化。从校内课后服务的家庭支出来看，“双减”政策实施之后校内托管的家庭支出水平和占比显著增加，校内学科补习和兴趣班的支出水平和占比均无显著变化。 (二)政策启示 首先，校外培训需要治理是毋庸置疑的共识，政策制定要考虑到不同群体对政策的反应和受到的影响存在差异。研究显示，从平均的意义上来看，“双减”政策实施之后中小学生校外培训参与率和家庭支出显著下降。然而从不同群体来看，“双减”政策主要影响的是中等偏上家庭，高收入家庭不易受到影响，低收入家庭往往不在政策影响的覆盖范围内。因此，政策制定应考虑部分家庭对校外培训的合理需求，引导校外培训合理规范发展，防止一刀切的管理使校外培训“改头换面”或者转入地下。 其次，除了对供给端的规范管理，政策制定也需要考虑家庭购买校外培训服务的动机和需求是否减少。研究显示，短期内校外学科类培训的供给减少显著降低了中小学生校外培训的参与率。从需求侧来看，校外培训是家庭教育投资选择的体现，而家庭对学科类校外培训的投入受到教育资源、机会分配的结构性因素的影响。从长期来看，人民群众“能上学”和“上好学”的需求仍应进一步得到满足。除了提高义务教育阶段不同学校和地区间的均衡程度，普及高中阶段教育、改善高中入学机会分配、扩大优质高等教育资源的供给，才能从根本上减轻基础教育阶段学生的学业负担和家庭经济负担。 再次，本文还发现，“双减”政策实施之后家庭开始转向选择校内课后服务作为校外培训的替代品，且中上收入家庭尤其如此，但校内课后服务的可及性和质量的分布是不均衡的。根据中国教育财政家庭调查数据，中上收入群体家庭不仅更有经济实力购买校外培训服务，其子女所在学校也能提供更多基础性和拓展性的课后服务(魏易，2023)。因此，政策制定需要考虑积极发展学校课后服务，并给予学校适当的支持以保证弱势群体享受教育资源的权利；也可考虑利用其他公共教育文化资源和市场资源，以满足更多家庭对于课后服务的需求。例如韩国政府在意识到了管制政策的局限性之后，开始提升公立学校的质量，由公立学校向学生提供低成本课后补习，以期能够替代更加昂贵的校外补习。美国、澳大利亚等国借助市场力量，允许通过政府购买的方式由市场机构进入学校，向无法负担校外培训的贫困学生以及其他弱势群体学生提供各种学科类与非学科类课程。目前国内也有一些地区开始了这方面的尝试。因